Handhavingsverordening Wet werk en bijstand

Nota-toelichting

ALGEMENE TOELICHTING

Artikel 8a Wet werk en bijstand

Bij de behandeling van de Wet werk en bijstand (Stb. 2003, 375) in de Tweede Kamer is artikel 8a bij amendement aan de wet toegevoegd. Het artikel luidt: "De gemeenteraad stelt in het kader van het financiële beheer bij verordening regels voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede voor de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet". Dit artikel moet in samenhang worden gelezen met artikel 212 Gemeentewet, dat de gemeenteraad opdraagt een verordening vast te stellen voor de uitgangspunten van het financiële beleid en voor het financiële beheer. De verbindende gedachte is dat een goed financieel beheer bij de uitvoering van de WWB met zich meebrengt, dat voortdurend aandacht bestaat voor de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen.

Onder de vervallen Algemene bijstandswet (Stb. 1995, 199) was de gemeente verplicht om in een beleidsplan jaarlijks "de bevordering van een rechtmatige en doelmatige uitvoering van de wet, waaronder de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet" vast te leggen. In Best geschiedde dit in het Verificatie- en Fraudebeleidsplan 1996, dat onderdeel uitmaakte van het Beleidsplan Abw, Ioaw en Ioaz. Wij kiezen voor de term "handhaving", omdat deze benaming beter aansluit bij het geheel van voornemens en activiteiten van de gemeente in het kader van de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand en de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet. Behalve de planverplichting verdween ook de terugvorderingsverplichting. De omzetting van bovengenoemde verplichtingen in bevoegdheden betekent dat de gemeente, indien zij dit wenst, zelf invulling aan deze bevoegdheden, waaronder het handhavingsbeleid, kan geven.

Handhaving

Onder handhaving verstaan wij alle activiteiten van de overheid gericht op het doen naleven van weten regelgeving ter bevordering van het juist benutten en toepassen van wetten en regelingen in overeenstemming met hun doel en strekking. In de sociale zekerheid is handhaving gericht op de naleving van (meestal) uitkeringsregels. Handhaving staat daarom voor alle bewust ondernomen activiteiten, die erop gericht zijn de naleving van wet- en regelgeving te bevorderen. Het gaat daarbij om zowel repressieve als preventieve activiteiten en controle als verbindende schakel daartussen.

Ontwikkelingen

Sinds 1998 is de bestrijding van fraude in de sociale zekerheid een van de belangrijkste doelstellingen van de opvolgende kabinetten. In de successievelijke bijstandswetten (ABW, Abw en WWB) heeft handhaving een steeds sterker accent gekregen. De gemeentelijke uitvoeringspraktijk volgde deze trend. Toch is het goed zich te realiseren dat handhaving geen op zichzelf staand doel is, maar een middel om te zorgen dat de juiste uitkering bij de juiste mensen komt. Het is een integraal onderdeel van het uitvoeringsproces gericht op evenwicht tussen rechten en plichten.

De Wet werk en bijstand koppelt reïntegratie en handhaving uitdrukkelijk aan elkaar. Rechten en plichten zijn twee kanten van één medaille: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Dit betekent dat de vaststelling van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke uitkeringsnorm en de beschikbare middelen van de belanghebbende, maar ook van de mate waarin de opgelegde verplichtingen worden nagekomen. Als uitwerking van het regeerakkoord 1998-2002 heeft de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het project Kwaliteitsverbetering Fraudebestrijding geïnitieerd. Een uitvloeisel daarvan is het project Hoogwaardige Handhaving. In 2003 heeft de cluster Sociale Zaken al een aanzet gegeven tot een nieuw handhavingsbeleid. Daarbij is gezocht naar nieuwe methoden die extra rendement opleveren. Aansluiting werd gevonden bij het landelijk ontwikkelde concept "hoogwaardige handhaving". Dit project loopt tot 2006.

Het concept hoogwaardige handhaving

Het hoogwaardige handhavingsbeleid is erop gericht de bereidheid tot naleving van de Wet werk en bijstand, de Ioaw en de Ioaz door de klanten te verhogen door maatregelen op het gebied van voorlichting, controle, dienstverlening en afdoening. Hoogwaardige handhaving stoelt op de gedachte dat het gelijktijdig doorvoeren van zowel preventieve als repressieve aanpassingen in de uitvoering leidt tot verbeterde handhaving. Het leidt tot een toename van het aantal klanten dat bereid is de regelgeving min of meer spontaan na te leven.

Deze verordening stoelt op het concept "hoogwaardige handhaving". In het Handhavingsbeleidsplan zullen de visie, uitgangspunten en doelstellingen van het handhavingsbeleid, evenals een aantal in de verordening aangekondigde beleidsregels worden opgenomen.

Terminologie

In het concept "hoogwaardige handhaving" en in deze verordening worden termen gebruikt als signaalsturing, risicosturing, risicoanalyse, risicoprofielen en risicodetectie. Niet altijd wordt deze terminologie op dezelfde wijze gebruikt. Om begripsverwarring te voorkomen geven wij hier de betekenis weer die wij aan deze termen toekennen. Signaalsturing en risicosturing worden beide gebruikt ten behoeve van controle op maat. Controle op maat houdt in dat afhankelijk van de mate van risico de controle intensiever is. Bij signaal- en risicosturing wordt dus getracht vooral gevallen met een relatief grote kans op fraude intensief te onderzoeken.

Bij signaalsturing worden de bijstandsontvangers onderzocht waarover signalen binnenkomen die op mogelijke fraude wijzen. Op die manier wordt gericht en systematisch getracht fraude te voorkomen of te beperken. Deze signalen kunnen voortkomen uit bestandsvergelijking met het Inlichtingenbureau (IB), maar bijvoorbeeld ook intern via een fraudealerte klantmanager, via een externe melding (tips) of via bestandskoppelingen (bijvoorbeeld met bestanden van andere gemeentelijke clusters zoals Wonen).

Risicosturing is een systematiek waarbij groepen klanten met een bepaald risicoprofiel intensiever worden gecontroleerd. De achterliggende gedachte is dat de frauderisico's bij bepaalde klantgroepen (klanten met één of meer gemeenschappelijke kenmerken) hoger zijn dan bij andere klantgroepen. Risicosturing beoogt de beschikbare controlecapaciteit in te zetten op die klantgroepen die een verhoogd risico hebben. Risicosturing kan alleen plaatsvinden op basis van risicoanalyse. Dit houdt in dat wordt geanalyseerd welke klantgroepen een verhoogd frauderisico hebben. Een dergelijke analyse kan plaatsvinden op basis van verschillende bronnen en methodieken. Het resultaat van een risicoanalyse is één of een aantal risicoprofielen. Dit is een beschrijving van de kenmerken van klanten die behoren tot een groep met een hogere fraudekans en die dus in aanmerking komen voor een intensievere controle.

Belangrijk verschil tussen risicosturing en signaalsturing is dat bij risicosturing bepaalde groepen worden onderscheiden met een verhoogd frauderisico en dat signaalsturing zich richt op het onderkennen van individuele situaties met een verhoogd frauderisico.

ARTIKELGEWIJZE TOELICHTING

Hoofdstuk I Algemene bepalingen

Artikel 1 – Begripsomschrijving

Tweede lid, onderdeel a Onder de "wet" worden hier bijna alle regelingen, die de cluster Sociale Zaken uitvoert, begrepen.

Tweede lid, onderdeel e Het begrip "belanghebbende" wijkt in deze verordening af van het gelijkluidende begrip van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Daar heeft het de betekenis: "degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken".

Artikel 2 – Handhavingsbeleidsplan

Eerste en tweede lid Het college moet in een Handhavingsbeleidsplan het door de gemeente te voeren beleid op het terrein van handhaving vastleggen. Het Handhavingsbeleidsplan bevat tevens de methoden gericht op het voorkomen en bestrijden van fraude. Het concept "hoogwaardige handhaving" en onze visie op handhaving zijn daarbij het richtinggevende fraudebestrijdingsbeleid. Onze visie berust op de overtuiging dat de handhaving het meest effectief is als zowel aan preventie als repressie voldoende aandacht wordt geschonken. Daarom is de vormgeving van het handhavingsbeleid gebaseerd op zowel preventieve als repressieve elementen. De preventieve visie-elementen gericht op voorkoming van fraude zijn het vroegtijdig informeren en het optimaliseren van de dienstverlening. De repressieve visieelementen gericht op aanpak van fraude zijn de vroegtijdige detectie plus afhandeling en een adequate sanctionering. Deze vier visie-elementen worden in betrokkenheid op elkaar ingezet, zodat zij elkaar over en weer versterken. In het Handhavingsbeleidsplan worden de vier visie-elementen verder uitgewerkt. Omdat het handhavingsbeleid een grote impact kan hebben op de uitkeringsafhankelijke burger, zal het college de gemeenteraad periodiek moeten informeren over de stand van zaken met betrekking tot het handhavingsbeleid. Dit is geregeld in artikel 13.

Artikel 3 – Communicatie

In artikel 3 wordt het college opgedragen de communicatie zodanig vorm te geven dat zij effectief kan bijdragen aan het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. In de toelichting op het vorige artikel is het vroegtijdig informeren van de klant als eerste visieelement genoemd. Het belang van een adequate en vroegtijdige voorlichting moet niet worden onderschat. Het kan voorkomen dat niet-weten leidt tot niet regelconform gedrag of dat de belanghebbenden ongewenst gedrag gaan vertonen door onjuiste verwachtingen. Elke klant moet daarom zo goed mogelijk worden geïnformeerd over de voor hem of haar geldende rechten en plichten. Een juiste en tijdige informatie is een noodzakelijke voorwaarde voor een transparante en klantgerichte uitvoeringspraktijk. Daarom zal in het Handhavingsbeleidsplan worden opgenomen dat er een concreet uitgewerkt Handhavingscommunicatieplan zal worden ontwikkeld voor zowel de interne als de externe communicatie.

Artikel 4 – Valideren van gegevens

In dit artikel wordt aangegeven dat de controle van gegevens in een zo vroeg mogelijk stadium van het uitkeringsproces moet plaatsvinden en op een zo betrouwbaar mogelijke wijze. Daarmee wordt voorkomen dat er ten onrechte uitkeringen worden verstrekt of dat teveel wordt betaald. Bovendien wordt voorkomen dat onnodige vorderingen ontstaan. Een nauwe samenwerking met het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) is hierbij een vereiste.

HOOFDSTUK III Controle

Artikel 5 – Risicoprofielen en risicosturing

In de algemene toelichting worden de begrippen als risicoprofielen en risicosturing gedefinieerd. Dit artikel legt vast dat wanneer blijkt dat de hantering van risicoprofielen mogelijk is, de handhaving ook via deze methodiek zal worden ingericht. Of risicoprofielen kunnen worden ontwikkeld moet nog verder worden onderzocht. Niet ondenkbaar is dat het klantenbestand van de cluster Sociale Zaken onvoldoende groot is voor het effectief werken met risicoprofielen en de daarop gebaseerde risicosturing. Risicoprofielen mogen geen discriminatoire of stigmatiserende inhoud hebben. Handhaving mag immers niet zover gaan dat het de grondrechten van de burger aantast, dan wel anderszins de waardigheid van een persoon in gedrang brengt.

Artikel 6 – Controleplan

Eerste lid

Met de komst van de Wet werk en bijstand moet de gemeente eigen onderzoeksregels stellen. De verplichting van het systeem van de verplichte heronderzoeken, dat onder de Algemene bijstandswet gold, is vervallen. De controle van de rechtmatigheid van de te verstrekken en verstrekte uitkeringen zal ook in de toekomst met een zekere regelmaat moeten plaatsvinden. In het controleplan wordt omschreven op welke wijze de gemeente omgaat met controle aan de poort, de controle van de verplichtingen van de klant en de gegevenscontrole. Doel is het vaststellen van de rechtmatigheid van de uitkering. Daarbij wordt een flexibele (her)onderzoeksmethodiek geïntroduceerd, zo mogelijk gebaseerd op signaalsturing en risicosturing. Dit zal worden vastgelegd in een controleplan, dat deel zal uitmaken van het in artikel 2 genoemde Handhavingsbeleidsplan.

Tweede en derde lid

In het controleplan wordt vastgelegd hoe we omgaan met de gegevenscontrole en de controle van de verplichtingen van de klant. De gegevenscontrole richt zich op de vier toetsgebieden van de WWB, die het recht op een uitkering en de hoogte daarvan mede bepalen, te weten:

• de identiteit, met inbegrip van verblijfsstatus en detentie;

• het inkomen en/of het werk;

• het aanwezige vermogen;

• de woon- en leefsituatie van de klant.

De controle van de verplichtingen richt zich op:

• de plicht tot het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid om in het eigen levensonderhoud te voorzien;

• de informatieplicht;

• de medewerkingsplicht;

• de identificatieplicht;

• de plicht tot arbeidsinschakeling;

• aanvullende verplichtingen op basis van met de klant gemaakte afspraken.

Vierde lid

In het vierde lid wordt aangegeven hoe de handhaving bij beëindiging van de uitkering vorm wordt gegeven. Alvorens een dossier wordt gesloten, moet er zekerheid bestaan of de uitkering rechtmatig is verstrekt en of zowel de gemeente als de klant hun wederzijdse verplichtingen zijn nagekomen. In het controleplan zullen onder andere de termijnen waarbinnen deze onderzoeken moeten worden verricht en de voorwaarden waaronder worden beschreven.

Vijfde lid

Het controleplan maakt deel uit van het in artikel 2 bedoelde Handhavingsbeleidsplan. De opname van het controleplan in het Handhavingsbeleidsplan dient om versnippering van regels op handhavingsterrein te voorkomen.

HOOFDSTUK IV

Opsporing en regionale samenwerking Artikel 7 – Sociale recherche

Het onderzoek naar de juistheid van de verstrekte gegevens behoort tot de reguliere taak van de klantmanager en van de medewerker Inkomen. Hiertoe behoort onder andere het controleren en het valideren van de gegevens. Onder validatie van gegevens verstaan wij het controleren van voor de uitvoering noodzakelijke gegevens aan de hand van externe bronnen. De door de klant verstrekte gegevens worden dan bij andere instanties gecheckt.

Soms moet echter voor de verkrijging van gegevens een diepergaand onderzoek plaatsvinden of krijgt het onderzoek een meer strafrechtelijk karakter, waarbij bijzondere onderzoeksmethoden moeten worden ingezet zoals opsporing, posten, telefoontaps en dergelijke. Is dat het geval, dan is de bevoegdheid van de klantmanager of medewerker Inkomen niet meer toereikend en zal de sociale recherche moeten worden ingeschakeld. Bij het risicogestuurd werken zal de sociale recherche sneller worden ingeschakeld als het gaat om personen behorend tot de risicoprofielen.

Artikel 8 – Regionale samenwerking

De samenwerking van gemeenten, de sociale recherche, het Openbaar Ministerie en andere op de handhaving en opsporing gerichte instanties binnen de regio is voor een effectief handhavingsbeleid van groot belang. Het college wil aan deze samenwerking helder gestalte geven, zodat fraudesignalen sneller worden opgepakt en de capaciteit gerichter wordt ingezet.

HOOFDSTUK V Gevolgen van fraude

Artikel 9 – Verlaging van de uitkering

Indien een belanghebbende ten onrechte een uitkering heeft gehad, wordt het ten onrechte of teveel betaalde van hem teruggevorderd. Daarbij zal hem een maatregel worden opgelegd overeenkomstig de regels van de Maatregelenverordening WWB. Hierbij wordt ook de hoogte van de benadelingshandeling in de afweging betrokken. Overstijgt dit bedrag de aangiftegrens, dan zal bovendien aangifte worden gedaan bij het Openbaar Ministerie. Dit is in het volgende artikel geregeld.

Artikel 10 – Aangifte bij het Openbaar Ministerie

Eerste en tweede lid Indien het brutofraudebedrag hoger is dan de aangiftegrens die het Openbaar Ministerie hanteert (thans € 6.000,00 en € 3.000,00 bij recidive) zal het college daarvan altijd aangifte doen bij het Openbaar Ministerie, dat vervolgens zal besluiten al dan niet tot strafvervolging over te gaan. De termijn waarbij recidive nog als zodanig wordt beschouwd is gesteld op vijf jaar.

Artikel 11 – Terugvordering

Eerste lid In de Algemene bijstandswet was terugvordering een verplichting. In de Wet werk en bijstand is het een bevoegdheid van het college (artikel 58 WWB). Daarbij verlangt de wetgever dat het terugvorderingsbeleid een effectieve bijdrage levert aan een adequate fraudebestrijding. Het eerste lid van artikel 11 geeft aan dat het college van zijn bevoegdheid tot terugvordering gebruikmaakt. Het terugvorderingsbeleid zal in beleidsregels tot uitdrukking worden gebracht. Enkele fundamentele keuzen worden evenwel in deze verordening opgenomen. In beginsel zal de ten onrechte verstrekte bijstand geheel worden teruggevorderd. Enerzijds vanuit de gedachte dat "misdaad niet mag lonen" en anderzijds vanwege de mogelijk preventieve werking die daarvan uitgaat. Deze laatste overweging is mede een reden waarom naast terugvordering van het ten onrechte betaalde in principe ook altijd een maatregel als bedoeld in de Maatregelenverordening WWB zal worden opgelegd.

Tweede lid

Bij gebreke van tijdige betaling kan het college de vordering verhogen met de wettelijke rente en de op de terugvordering betrekking hebbende kosten. In de nadere regels zal in ieder geval worden bepaald dat hiertoe zal worden overgegaan wanneer de bijstand weliswaar als gevolg van fraude geheel kan worden teruggevorderd, maar de belanghebbende geen maatregel als bedoeld in de Maatregelenverordening WWB kan worden opgelegd, bijvoorbeeld omdat hij geen uitkering meer geniet.

Derde lid, onderdeel a

Om doelmatigheidsredenen kan worden afgezien van terugvordering als het om zogenaamde "kruimelbedragen" gaat. De kosten van terugvordering bedragen dan al snel meer dan de baten. De Algemene bijstandwet stelde de grens op € 113,00. Wij kiezen voor € 120,00. Indexering van dit bedrag achten wij niet noodzakelijk. Het voorgaande kan alleen als de belanghebbende niets te verwijten valt. Dit is bijvoorbeeld het geval bij fouten van de gemeente of wijzigingen in de omstandigheden van de klant die niet tijdig in de hoogte van het uitkeringsbedrag zijn verwerkt. Te allen tijde blijft echter het uitgangspunt dat de gemeente gehouden is om de onverschuldigd betaalde uitkering terug- en in te vorderen en daartoe ook haar incassomogelijkheden aanwendt. Indien terug- en invordering onder de € 120,00 niet mogelijk dan wel ondoelmatig blijkt te zijn, kan worden besloten om van terugvordering af te zien.

Bij terugvorderingen die het gevolg zijn van verwijtbaar gedrag moet worden gedacht aan ten onrechte of teveel betaalde bijstand vanwege het feit dat betrokkene zijn inlichtingenplicht niet is nagekomen (dus fraude heeft gepleegd) of zich niet heeft gehouden aan een of meer andere verplichtingen, waarop een maatregel is gevolgd. Fraudevorderingen dienen dus altijd geheel te worden terugbetaald. Mede met het oogmerk van preventie.

Derde lid, onderdeel b In onderdeel b wordt bepaald dat van terugvordering kan worden afgezien indien dringende redenen daartoe noodzaken. De vraag wat dringende redenen zijn om van terugvordering af te zien, kan niet in zijn algemeenheid worden beantwoord, maar zal steeds van geval tot geval aan de hand van alle omstandigheden van belanghebbende moeten worden beoordeeld. Doelmatigheidsredenen vallen hier niet onder. Tevens is niet alleen de financiële positie van de belanghebbende bepalend. Er zal mede sprake moet zijn van zwaarwegende redenen van immateriële aard.

Vierde lid

Het college kan ook voor andere situaties bepalen dat van terugvordering wordt afgezien. Ook hierbij zal onderscheid worden gemaakt tussen terugvorderingen die het gevolg zijn van verwijtbaar gedrag en terugvorderingen die het gevolg zijn van omstandigheden die eerder buiten de schuld van belanghebbende liggen. Situaties waarin van terugvordering of verdere terugvordering zou kunnen worden afgezien zijn bijvoorbeeld:

a. er is sprake van problematische schulden;

b. het besluit om af te zien van terugvordering draagt bij aan een structurele oplossing van een problematische schuldsituatie;

c. de belanghebbende heeft gedurende een bepaalde periode geen betalingen verricht en het is niet aannemelijk dat hij deze op enig moment zal gaan verrichten;

d. de belanghebbende heeft gedurende een bepaalde periode (bijvoorbeeld drie of vijf jaar) aan zijn betalingsverplichtingen voldaan.

Vijfde lid

Het terugvorderingsbeleid wordt opgenomen in het Handhavingsbeleidsplan. Dit om versnippering van regels te voorkomen en het handhavingsbeleid ook in de toekomst integraal te kunnen beoordelen.

HOOFDSTUK VI Evaluatie en verantwoording

Artikel 12 – Evaluatie

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 13 – Verantwoording

Het college informeert de gemeenteraad periodiek over de uitvoering van het handhavingsbeleid. Dit geschiedt via de kwartaalrapportages van de cluster Sociale Zaken en de analyse van de daarin verstrekte gegevens.

HOOFDSTUK VII Slotbepalingen

Artikel 14 – Onvoorziene omstandigheden en hardheidsclausule

Niet alle zich mogelijk in de praktijk voordoende situaties kunnen in een verordening worden vastgelegd. Vandaar dat het college de bevoegdheid krijgt hierin te voorzien.

Artikel 15 – Citeertitel

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 16 – Inwerkingtreding

De verordening is op grond van artikel 8 Tijdelijke referendumwet referendabel. De datum van de inwerkingtreding van de verordening moet daarom, met inachtneming van artikel 22 Tijdelijke referendumwet, op ten minste 6 weken na de datum van publicatie gesteld worden.