Kadernota Handhaving en vergunningbeleid gemeente Aalsmeer 2008

Op basis van de evaluatie van de afgelopen vier jaar en het rapport van de VROM Inspecties van 2007 zijn een aantal conclusies te trekken:

Behouden wat goed gaat:

Op een aantal onderwerpen worden de regels in Aalsmeer voldoende nageleefd dan wel wordt handhaving op basis van beleid uitgevoerd. Dit geldt onder andere voor de milieuvoorschriften, voor horeca en evenementen.

Primair gaat het er om dat de huidige uitvoering erop gericht blijft dit zo te houden.

Handhavingsprioriteiten stellen waar dat nodig is.

Op basis van een risicoanalyse en de door het bestuur gestelde aandachtspunten is een aantal onderwerpen benoemd waarbij naleving nog niet voldoende is. Deze onderwerpen krijgen dan ook prioriteit met het doel de naleving de komende jaren te verbeteren, zowel door preventief optreden (voorlichting en adequate vergunningverlening) als door handhaving. Het gaat hier om:

• •

  Onrechtmatige bewoning (zowel van niet voor bewoning bestemde bouwsels, als van onrechtmatige bewoning van woningen en recreatiearken ) • Handhaving Westeinderplassen (illegale bouwsels, illegaal aanleggen, snelvaren, wildkamperen enz. ).

• •

  Asbestverwijdering bij sloop.

• •

  Milieuovertreding kernbepalingen

• •

  Gebruik in strijd met bestemmingsplan (met name in het plassengebied)

• •

  Gebruik gebouwen /brandveiligheid (nog niet alle gebouwen hebben een adequate gebruiksvergunning met het risico dat zij brandgevaarlijk zijn)

• •

  WM bedrijven (vergunningen en meldingen) categorie 3 en 4.

In hoofdstuk 4 wordt hier nader op ingegaan.

Handhavingsbeleid

Om handhaving structureel te kunnen versterken is het nodig dat deze is gestoeld op heldere uitgangspunten, prioriteiten en uitvoeringsprogramma’s [1]. Er moeten realistische doelen worden gesteld. Bovendien moet het beleid flexibel zijn en periodiek worden bijgesteld als verandering van omstandigheden (gedrag van burgers, nieuwe wetgeving) of andere politieke voorkeuren daar aanleiding toe geven.

Bovendien is het noodzakelijk dat in beeld gebracht wordt wat de effecten zijn van handhaving per deelterrein, wat de kosten zijn in termen van mensuren en middelen. Want het is van belang om te weten wat het prijskaartje is dat hangt aan het terugdringen van overtredingen en het verbeteren van de naleving van bepaalde voorschriften.

Alleen dan is het mogelijk voor raad en college om heldere, legitieme keuzes te maken.

De praktijk heeft geleerd dat het erg lastig blijkt effecten in beeld te brengen. De indicatoren die worden gebruikt hebben vaak te maken hebben met kwantitatieve gegevens (aantal controles, overtredingen en sancties). Daarnaast zijn nog onvoldoende gegevens beschikbaar over benodigde inzet van mensen en middelen.

Toch geldt hier: beter een zekere indicatie dan helemaal niets en op basis daarvan concretiseren.

Samengevat komt wat de gemeente Aalsmeer wil bereiken neer op:

• •

  Handhaven van de status quo waar het goed gaat;

• •

  Kwalitatief goede en tijdige vergunningverlening;

• •

  Versterken van het naleefgedrag, in ieder geval op de onderwerpen met hoge prioriteit;

• •

  Ontwikkelen van uitvoerbaar en concreet handhavingsbeleid;

• •

  Samenhang in beleid, programmering en uitvoering.

Om de gestelde en in de toekomst nog te stellen doelen te kunnen waarmaken is goed handhavingsbeleid een vereiste.

2.2.1 Professionalisering

In 2002 is een set kwaliteitscriteria vastgesteld als onderdeel van het landelijke project ‘ Professionalisering van de milieuhandhaving’, dat is gericht op een kwaliteitsverbetering van het proces van milieuhandhaving in brede zin [2].

De set kwaliteitscriteria is echter beleidsveldneutraal en kan worden gebruikt voor het verbeteren van de uitvoering van zowel inrichtingsgebonden als niet- inrichtingsgebonden handhavingstaken. De verwachting is dat op termijn op alle handhavingsterreinen van de overheid zal moeten worden voldaan aan deze kwaliteitscriteria. Inmiddels is dat al het geval op het gebied van milieu (in Aalsmeer is de milieuhandhaving al op grond van deze kwaliteitscriteria georganiseerd), bouwen en ruimtelijke ordening. Ook voor de andere beleidsterreinen worden de criteria daarom gehanteerd.

Adequate handhaving volgens deze procesbenadering houdt dan in: een reeks van activiteiten die aantoonbaar, volgtijdelijk en in samenhang met elkaar worden uitgevoerd. Daarbij zijn die activiteiten ingebed in de organisatie en gebaseerd op inzichtelijke keuzes, om gestelde doelen te realiseren en te verantwoorden. Dit is schematisch weergegeven in figuur 2.2.1 op de volgende bladzijde.

Wanneer aan de criteria per procesblok wordt voldaan is sprake van adequate handhaving en wordt aangesloten op de methodiek van programmatisch handhaven. De procesblokken betreffen:

• A.

  Visie: naleefgedrag, prioriteiten en doelen

• B.

  Organisatie

• C.

  Strategie en werkwijze

• D.

  Programmeren en uitvoeren

• E.

  Evaluatie en bijsturing

Zij vormen als het ware het spoorboekje waarlangs het handhavingproces maar ook het vergunningverleningproces wordt verbeterd.

De kracht van dit model gaat er van uit dat het ontwikkelen van beleid alleen goed mogelijk is op basis van praktijkervaring. Aan de hand van concrete uitvoering van zowel vergunningverlening als handhaving moet nagegaan worden hoe de naleving is, hoe je die zou kunnen verbeteren en welke middelen daartoe het beste ingezet kunnen worden. Op basis van praktijkervaring moet duidelijk worden welke aanpak het meest effectief en efficiënt is en dat is input voor het beleid.

Met andere woorden: beleid gaat niet vooraf aan uitvoering en uitvoering gaat niet vooraf aan beleid.

Beleid en uitvoering moeten tegelijkertijd vorm en inhoud krijgen.

Werkenderweg vindt tegelijkertijd inventarisatie en beleidsontwikkeling plaats. Hierdoor kunnen kengetallen en werkmethoden worden ontwikkeld die zijn toegesneden op de situatie in Aalsmeer.

Figuur 2.2.1: Beleidslevenscyclus van handhaving

2.2.2 Visie en uitgangspunten

In 2003 heeft het college, mede op verzoek van de Raad, besloten de handhaving in Aalsmeer te professionaliseren.

De volgende uitgangspunten zijn daarbij geformuleerd:

• 1.

  Handhaving door de gemeente vindt primair bestuursrechtelijk plaats.

• 2.

  Bestuursrechtelijk en strafrechtelijke handhaving kunnen elkaar aanvullen en versterken

• 3.

  Handhaving wordt programmatisch ingericht. Dat betekent dat handhaving plaats vindt op basis van beleid en een uitvoeringsprogramma. Uitvoering wordt gemonitord, zodat daarover verantwoording kan worden afgelegd en het beleid eventueel kan worden bijgesteld. Het concept van programmatisch handhaven behelst kort gezegd een rationalisatie en professionalisering van de handhaving.

• 4.

  Voor de uitvoering van handhaving worden prioriteiten gesteld. Dit betekent dat bepaalde onderwerpen met voorrang zullen worden aangepakt, terwijl de overige onderwerpen minimaal reactief worden gehandhaafd (basisniveau).

• 5.

  Een uniforme handhavingstrategie wordt gemeentebreed gevolg. Dit houdt in dat bestuursrechtelijke handhaving in beginsel plaats vindt door middel van de dwangsom.

• 6.

  In beginsel vindt gedogen van overtredingen alleen nog plaats in tijdelijke overgangs- en overmachtsituaties en onder bepaalde voorwaarden, een en ander conform het landelijke gedoogbeleid.

• 7.

  De kwaliteit van handhaving wordt verbeterd door een integrale werkwijze waarbij samenhang en samenwerking in de handhaving verbeterd worden.

• 8.

  De taken vergunningverlening en handhaving moeten minimaal op functieniveau gescheiden zijn.

• 9.

  Handhavingbesluiten worden door het college genomen.

Uit de quickscan die in 2003 is gehouden kwamen de volgende verbeterpunten naar voren:

• •

  Meer en structurele aandacht voor toezicht en handhaving van vrijwel alle vergunningen.(op het gebied van APV (o.a. evenementen) en Bijzondere Wetten (horeca, prostitutie), brandveiligheid en bouwen).

• •

  Structureel en beleidsmatige aansturing van de inzet van boa’s waar het gaat om handhaving van milieuwetten en APV in het Plassengebied.

• •

  Verbetering van de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de afdeling Leefomgeving en de controledienst van Onderhoud en Inspectie ofwel tussen beleid en uitvoering.

• •

  Verduidelijken van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, vooral waar het gaat om de juridische invulling van advisering en handhaving, onder ander door de afdeling Voorlichting, Bestuurs- en Grondzaken.

De prioriteiten die toen gesteld zijn betroffen het systematisch inrichten en uitvoeren van toezicht en handhaving van:

• •

  Vergunningen voor horeca en evenementen met als kernpunten brandveiligheid, geluidsoverlast en alcoholgebruik door jongeren.

• •

  Bouwvergunningen en illegale bouw in het plassengebied.

• •

  Milieuregelgeving en APV m.b.t. recreatie en bewoning in het plassengebied (m.n. op de aspecten natuur, milieu en veiligheid).

Om dit te bereiken moest eerst een goedlopende en op elkaar ingespeelde handhavingorganisatie worden opgebouwd aangezien er nauwelijks routine en ervaring in handhaving bestond.

Ten aanzien van de prioriteiten van 2003 is veel energie gestoken in het uitvoeren van een probleemanalyse en het opstellen van (uitvoerings)beleid voor de handhaving in het plassengebied (onder andere voor snelvaren en woonschepen).

Binnen de afdeling Leefomgeving is de actualisatie van bestemmingsplannen voortvarend ter hand genomen. Dit is van groot belang voor het adequaat kunnen optreden tegen overtredingen.

Een groot aantal inrichtingen is gecontroleerd op brandveiligheid en van een gebruiksvergunning voorzien.

De professionalisering van de milieuhandhaving is voortvarend opgepakt. Er is een risicoanalyse uitgevoerd, een plan opgesteld en de achterstand in controle van milieuvergunningen is grotendeels weggewerkt.

Op het gebied van Bijzondere wetten en APV is vooral energie gestoken in aanpak horeca en evenementen.

Naast hetgeen bereikt is in de afgelopen periode zijn nog een flink aantal verbeteringen mogelijk.

Op het punt van de handhavingorganisatie lijken weinig vorderingen te zijn gemaakt. De taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn nog onvoldoende duidelijk. Dit komt onder andere tot uiting in het feit dat tussen de afdeling leefomgeving en de afdeling O&I nog steeds geen duidelijke afspraken zijn gemaakt over de inzet van de buitencontroleurs. De verwachting is dat dit knelpunt opgelost kan worden doordat vanaf 1-1-2008 de handhavingorganisatie grotendeels ondergebracht wordt in een afdeling Vergunningverlening Handhaving en Subsidies (verder VHS).

Waar in 2003 werd vastgesteld dat beleid en vergunningverlening over het algemeen op orde waren is in de afgelopen periode gebleken dat dit nog verbetering behoeft. Onder andere bij de aanpak van de handhaving Westeinderplassen werd duidelijk dat eerst de regelgeving en het handhavingsbeleid op orde moesten worden gebracht voordat concreet gehandhaafd kon worden. Hetzelfde geldt voor de bouwregelgeving.

Ten aanzien van de doelstelling om toezicht en handhaving op een aantal gebieden structureel en systematisch in te richten is daardoor weinig resultaat behaald.

Voor de handhaving bouwvergunningen is duidelijk geworden dat binnen dit beleidsterrein ook prioritering nodig is gezien het grote aantal bouwaanvragen in relatie tot de beschikbare capaciteit. Er is dan ook niet alleen een wettelijke plicht op grond van de Woningwet maar ook een bedrijfsmatige noodzaak om hiervoor beleid op te stellen.

Relatie tussen projectmatige prioriteiten en prioriteiten in reguliere taakuitvoering

Opvallend is dat de vorige kadernota vooral gericht was op gebiedsgerichte prioriteitstelling. De bedoeling was om voor die gebieden de handhaving integraal en systematisch op te pakken. Integraal betekent daarbij op alle beleidsterreinen.

Daardoor is de aandacht voor de handhaving van specifieke regelgeving (bijvoorbeeld op het gebied van milieu) en de relatie tussen integrale (meer projectmatige) aanpak van specifieke thema’s en reguliere taakuitoefening onvoldoende aan bod gekomen. Immers de beschikbare capaciteit kan maar een keer ingezet worden en hoe verhouden zich deze specifieke prioriteiten dan ten opzichte van de reguliere en wettelijke taken op het gebied van VROM-regelgeving en openbare orde en veiligheid?

Dit werd duidelijk in het onderzoeksrapport van de VROM Inspectie. Daar wordt gericht gekeken naar de prestaties op het gebied van VROM-regelgeving. Hierbij vormen de drie onderdelen die van belang zijn voor een goede handhavingorganisatie en die in onderlinge samenhang moeten worden bezien de uitgangspunten voor beoordeling: Beleid, programma en uitvoering.

In het VROM-rapport wordt een overzicht gegeven van verbeterpunten en aanbevelingen waaraan moet worden voldaan om tot een -volgens VROM- adequaat handhavingsniveau te komen. Op basis van de VROM rapportage en het onderzoek van de huidige praktijk ten behoeve van deze kadernota komen de volgende verbeterpunten naar voren:

3.2.1 Algemene verbeterpunten

Er wordt nog steeds ad hoc gereageerd op incidenten en de waan van de dag bepaalt wat er gebeurt. In de praktijk is nog geen sprake van programmatisch werken. Op een beperkt aantal gebieden is sprake van (handhaving)beleid maar dat wordt om diverse redenen (tijd, middelen, kennis, vaardigheden) niet altijd ook werkelijk uitgevoerd.

De belangrijkste oorzaken daarvoor liggen in het feit dat

• a)

  De gemeente over onvoldoende gegevens beschikt (behalve op het taakveld milieu) en dus inzicht om de beschikbare capaciteit zo optimaal mogelijk in te kunnen zetten. Dit heeft gevolgen voor de planning en uitvoering van taken maar daardoor kan ook geen inzicht worden gegeven in bereikte resultaten. Dit laatste is noodzakelijk in verband met het afleggen van verantwoordelijkheid naar de Raad.

• b)

  Er geen samenhang is tussen beleid, programmering en uitvoering. Uitgaande van het principe dat ‘voorkomen beter is dan genezen’, is goede vergunningverlening en (bouwplan)toetsing vooraf van groot belang is. Het toezicht dient er voor om afwijkingen in een vroegtijdig stadium op te sporen zodat aanpassen nog mogelijk is.

• c)

  De structureel beschikbare capaciteit voor vergunningverlening en handhaving onvoldoende is om tot een aanvaardbaar minimumniveau van vergunningverlening en handhaving te komen. Bovendien is er (landelijk) sprake van een arbeidsmarktprobleem waardoor vacatures moeilijk invulbaar zijn. In verband met het inzetten van tijdelijk personeel is het nog belangrijker dat werkprocessen helder zijn en gewerkt wordt op basis van duidelijke protocollen en strategieën.

• d)

  Prioriteiten niet altijd gesteld zijn op basis van een heldere risicoanalyse dan wel er is onduidelijkheid over de relatie tussen gemeentebrede prioriteiten en reguliere taakuitoefening c.q. prioriteiten per beleidsterrein.

• e)

  Afdelingen vooral gericht zijn op hun eigen beleidsterrein waardoor samenwerking en informatieuitwisseling onvoldoende van de grond komt en geen sprake is van integrale handhaving.

• f)

  Functiescheiding nog niet helemaal doorgevoerd is.

Verbeterpunten

• 1.

  Administratieve opdeling van de verschillende handhavingstaken in deelactiviteiten en tijdschrijven op die deelactiviteiten, zodat gewerkt kan worden aan ervaringsgegevens (en kengetallen). In de jaarlijkse verslaglegging zal hier aandacht aan worden besteed.

• 2.

  (verder ) opstellen van beleid, realistische programmering op basis van dat beleid en uitvoeren conform dat beleid.

• 3.

  Beschrijven en verbeteren werkprocessen. Bij deze werkprocessen zal aandacht moeten zijn voor zaken als het vier ogen principe, adequate dossiervorming e.d. In het bijzonder ook het verwerken van de toezicht- en sanctiestrategie, in combinatie met standaardrapportages en -brieven, zal de handhaving transparanter, uniformer maken. Hierbij zal vooral ook gelet worden op afstemmingsmomenten tussen gemeentelijke afdelingen onderling, en met externe partners, zoals de politie, provincie, waterschap e.d. moeten opgesteld worden.

• 4.

  uitvoeren risicoanalyses op specifieke onderdelen

• 5.

  verbeteren integrale uitvoering door verbetering samenwerking intern en extern.

Per beleidsterrein kunnen (aansluitend op het VROM-rapport) de volgende verbeterpunten genoemd worden:

3.2.2 Rode kleurspoor (Bouwen, Brandveiligheid en RO)

Bouwen

Vergunningverlening en bouwtoezicht/handhaving zijn verdeeld over verschillende medewerkers. De VROM Inspectie wijst erop dat bouwplannen onvoldoende worden getoetst en dat tijdens de bouw onvoldoende toezicht wordt gehouden.

Uit de interviews is gebleken dat de afgesproken strategie niet altijd wordt gevolgd. Bouwplantoetsing vindt niet op alle punten plaats of is kwalitatief onvoldoende. Constateringen van overtredingen worden vaak niet gevolgd door handhaving omdat de daarvoor noodzakelijke capaciteit ontbreekt. In de praktijk betekent dit dat er bij overtredingen meer wordt gewaarschuwd dan volgens de eigen strategie gewenst zou zijn. Dat heeft gevolgen voor de geloofwaardigheid van de gemeente.

De gemeente heeft, voor zover nu kan worden nagegaan, structureel te weinig capaciteit beschikbaar voor een goede uitvoering van de BWT-taken. Hierdoor wordt onvoldoende toezicht uitgeoefend op nieuwbouw en helemaal geen toezicht uitgeoefend bij bestaande bouw.

Verbeterpunten:

• 1.

  Opstellen van een bouwbeleidsplan voor bouwvergunningverlening en handhaving.

• 2.

  Verbeteren van de kennis over bouwconstructies ten behoeve van de toetsing vooraf. Deze kennis is wel aanwezig bij de medewerker die bouwtoezicht uitvoert.

• 3.

  Organiseren van meer capaciteit/tijd voor toetsen aan het Bouwbesluit 2003. Nu wordt alleen het hoogst noodzakelijke getoetst. De kans op fouten is hierbij erg groot.

• 4.

  Organiseren van voldoende capaciteit voor toezicht en handhaving om ook daadwerkelijk op te treden tegen geconstateerde overtredingen.

• 5.

  Beter afstemmen van de beschikbare capaciteit en handhavingstaken op elkaar.

• 6.

  Vastleggen van criteria voor toezicht en controle alsmede voor toetsing bij vergunningverlening.

• Nu zijn zowel toezicht/handhaving als vergunningverlening te sterk afhankelijk van de kwaliteit en kennis van de individuele medewerkers.

• 7.

  Opstellen van beleid voor het toezicht op bestaande gebouwen.

Brandveiligheid

Brandveiligheid maakt een belangrijk onderdeel uit van de taken van de gemeente op het gebied van bouwen en heeft ook een sterke relatie met milieu. Daarbij gaat het zowel om de toetsing van bouwplannen/ vergunningen op het aspect brandveiligheid als om de controle op brandveilig gebruik van (tijdelijke) bouwwerken.

Uit het onderzoek van de VROM Inspectie blijkt dat een vastgesteld beleid t.a.v. de brandveiligheid ontbreekt. Gezien de invoering van het zgn. Gebruiksbesluit is het van belang te inventariseren welke inrichtingen vergunningplichtig blijven en welke meldingsplichtig worden.

Op dit moment wordt zowel de advisering bij bouwvergunningen als de vergunningverlening en controle brandveilig gebruik uitbesteed. Belangrijkste door VROM geconstateerde inhoudelijke probleem m.b.t. brandveiligheid vormt de (oude) Bloemenveiling Aalsmeer.

Verbeterpunten:

• 1.

  Opstellen van beleid voor gebruiksvergunningen en brandveiligheid.

• 2.

  Inventarisatie risico’s bij meldingsplichtige inrichtingen o.g.v. het Gebruiksbesluit.

• 3.

  In samenwerking met BVA en Veiligheidsregio opstellen van een Plan van Aanpak brandveiligheid oude deel van de Bloemenveilig Aalsmeer.

Ruimtelijke Ordening

Ruimtelijke ordening is alleen onderzocht voor zover dat relevant is voor vergunningverlening en handhaving. Hierbij is vooral het toetsen van bouwplannen relevant. Voor zover uit de interviews is gebleken worden bouwplannen redelijk aan bestemmingsplannen getoetst. Uit het VROM-onderzoek is echter gebleken dat bij de actualisatie van de bestemmingsplannen erg veel haast wordt gemaakt, waardoor aan de kwaliteit ervan wordt getwijfeld. Met name het niet correct in kaart brengen van de situatie en het ontbreken van aandacht voor handhaving van illegale situaties in de bestemmingsplannen zijn risicofactoren.

Verbeterpunten:

Structureel voldoende capaciteit beschikbaar houden en in te zetten voor toezicht en handhaving van gebruik in afwijking van de bestemming.

Basis voor goede sturing is een goed bestemmingsplan. Bij het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen moet daarom voldoende aandacht worden geschonken aan het in kaart brengen van de situatie en het 'opschonen' van het betreffende gebied.

3.2.3 Grijze kleurspoor

Momenteel wordt voor het beoordelen van vergunningaanvragen en het opstellen van ontwerpbesluiten gebruik gemaakt van een extern adviesbureau. Alleen de administratieve afhandeling vindt door de gemeente zelf plaats. Ingediende zienswijzen worden ook door het externe bureau behandeld en voorzien van een advies aan het college. De afdeling Vergunningen, handhaving en subsidies verwerkt dit advies vervolgens in het definitieve besluit.

Inrichtingen categorie 3 en 4 worden deels door de eigen toezichthouder gecontroleerd (met name glas en tuinbouw) en deels uitbesteed.

Aandachtspunt daarbij is dat veel kennis over die bedrijven niet meer aanwezig is bij eigen medewerkers en dat externen geen signaaltoezicht ten behoeve van andere gemeentelijke beleidsterreinen uitvoeren waardoor geen sprake kan zijn van breed integraal toezicht. Daarnaast is terecht besloten de kwaliteit van het uitbesteedde toezicht steekproefsgewijs te controleren. Op dit moment zijn plannen om een regionaal toezichthouder aan te stellen vanuit de regio Amstelland de Meerlanden.

De volgens de VROM Inspectie geconstateerde achterstand in toezicht bedrijven is inmiddels ingelopen voor de inrichtingen categorie 3 en 4.

Daarnaast is in het kader van de professionalisering milieuhandhaving voor de uitvoering van de eigen taken een Handboek milieuhandhaving (handhavingsbeleid) bestuurlijke vastgesteld. Hierin zijn prioriteiten gesteld en is een goede handhavingstrategie opgenomen. De indruk is dat de milieucontroles die worden uitgevoerd op dit moment van voldoende kwaliteit zijn.

Door het college van Burgemeester en Wethouders is in februari 2005 besloten de controles van categorie 1 en 2 inrichtingen achterwege te laten. De controlefrequenties van de categorie 3 en 4 inrichtingen zijn daarbij als volgt verlaagd:

• •

  categorie 3: van 1 x per 2 jaar naar 1x per 3 jaar

• •

  categorie 4: van 1 x per half jaar naar 1x per jaar

Tevens zijn de controlefrequenties afhankelijk gemaakt van het naleefgedrag van de inrichtingen.

Op grond van de beschikbare capaciteit is echter de controlefrequentie voor categorie 3 en 4 iets te verlagen en de controle inrichtingen categorie 1 en 2 in principe niet uit te voeren. Ook incidenteel toezicht kan niet worden uitgevoerd. Hiermee heeft het college besloten tot een minimum handhavingsniveau wat onder het adequate niveau volgens VROM ligt. In hoeverre de eigen handhavingstrategie in de praktijk wordt gevolgd is in de interviews niet gebleken.

Verbeterpunten:

• 1.

  Voldoende capaciteit houden om toezicht en handhaving uit te kunnen voeren voor categorie 1 en 2 en om geconstateerde overtredingen ook daadwerkelijk te handhaven.

• 2.

  Afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Naleving van de afspraken over inzet van strafrechtelijke handhaving door Boa’s op overtreding kernbepalingen en niet inrichtinggebonden activiteiten.

• 3.

  Bewaking kwaliteit toezicht door externen.

3.2.4 Paarse kleurspoor

Vergunningverlening op grond van de APV wordt nu vooral uitgevoerd door één medewerkster, die parttime werkt. Deze positie is daardoor gevoelig. Daarnaast is er onvoldoende capaciteit beschikbaar om alle werkzaamheden met voldoende aandacht uit te voeren aangezien deze medewerker ook voor de balie werkt en verantwoordelijk is voor vergunningverlening bijzondere wetten. Handhaving van APV-vergunningen en APV-bepalingen vindt gedeeltelijk plaats door de gemeentelijke BOA’s. Handhaving Bijzondere wetten vindt vrijwel niet plaats.

Verbeterpunten:

• 1.

  Prioriteiten stellen bij de APV-vergunningen;

• 2.

  Structurele handhaving van APV-vergunningen en –bepalingen en Bijzondere wetten;

• 3.

  Inzicht verwerven in aantallen en benodigde tijd voor vergunningverlening en handhaving.

Geconcludeerd kan worden dat het voor de gemeente Aalsmeer van belang is in eerste instantie de organisatie van handhaving in zijn algemeenheid te verbeteren:

Dat betekent beleid ontwikkelen voor die gebieden waar dat nog niet aanwezig is op basis van de gemeentebrede uitgangspunten.

Hiervoor is het nodig inzicht krijgen in de opgave die de gemeente heeft in de tijd die het kost om reguliere taken uit te voeren en in het inzichtelijke maken van de gevolgen van bepaalde keuzes. Zeker wanneer de capaciteit beperkt blijft zullen nadrukkelijke keuzes gemaakt moeten worden voor het niveau van vergunningverlening en handhaving en voor de wijze van uitvoeren (proactief of reactief). Daarnaast moeten de meest urgente knelpunten in de uitvoering van VROM-taken worden aangepakt om risico’s te beperken. Dit geldt vooral voor toetsing bouwplannen, bouwcontrole, toezicht en handhaving brandveiligheid en toezicht op bedrijven met grote milieu impact en de kwaliteit van (geactualiseerde) bestemmingsplannen.

Deze kadernota bevat op enkele onderdelen al concreet beleid, maar is het verder vooral een spoorboekje waarlangs de gemeentelijke uitvoering zich de aankomende jaren kan ontwikkelen tot een volwassen beleid. De hiervoor gekozen strategie gaat uit van het werkenderwijs opbouwen van dit beleid. Daarbij vormen de kwaliteitscriteria (Hoofdstuk 2.2) de onderdelen van dat spoorboekje. Wanneer aan alle criteria wordt voldaan is sprake van een professionele handhavingorganisatie.

Het is belangrijk dat bij de uitvoering in de praktijk, zodra dat mogelijk is, van de concrete situaties wordt geabstraheerd voor het opstellen van een algemene beleidslijn. Daarvoor is nodig dat de overwegingen en afwegingen in de concrete situaties goed worden bijgehouden en vastgelegd, zodat er geen willekeur of rechtsongelijkheid kan ontstaan.

Met de uitgangspunten van het principe “ leren door te doen” in het achterhoofd kan gewerkt worden aan het ontwikkelen van integraal beleid volgens de volgende drie sporen:

Spoor 1: Oppakken concrete reguliere uitvoering in de praktijk

In het kader van dit spoor worden met de beschikbare gegevens zo goed mogelijk prioriteiten en bijbehorende meerjaren programmering vastgesteld. Aan de hand hiervan kunnen jaarprogramma’s worden opgesteld waarmee aan de slag kan worden gegaan.

In deze programma’s is niet alleen aandacht voor de concrete uitvoering maar ook voor de organisatorische randvoorwaarden, protocollen en het verkrijgen van cijfermatige gegevens. Voor milieu is al een Handboek Milieuhandhaving en voor bouwen een Handboek handhaving bouwen en wonen opgesteld.

In het Handboek Milieuhandhaving zijn ten behoeve van dit beleidsterrein ook al prioriteiten aangegeven. Voor bouwen en wonen moet een bouwbeleidsplan worden opgesteld. Zodat ook binnen het thema bouwen prioriteiten gesteld kunnen worden.

Spoor 2: Projectmatige aanpak van prioriteiten op basis van plannen van aanpak

Het gaat om plannen die gericht zijn op meer complexe (integrale) thema’s met een hoge prioriteit.

Hierdoor kan ervaring worden opgedaan met het integraal aanpakken van concrete uitvoeringszaken en het professionaliseren van de uitvoering.

Afgesproken is om de thema’s met hoge prioriteit (zowel op basis van de risicoanalyse als op basis van wat de raad heeft bepaald naar aanleiding van de behaalde resultaten uit de vorige kadernota) verder uit te werken in een plan van aanpak:

In de plannen van aanpak worden deze onderwerpen verder uitgewerkt waarbij de eerder genoemde kwaliteitscriteria gehanteerd worden. Wat is de opgave (waar hebben we het over: hoeveelheid en soort te handhaven objecten,) doelstellingen, randvoorwaarden, strategie en werkwijze voor vergunningverlening, toezicht en sanctionering, samenwerking, bedrijfsvoering en noodzakelijke capaciteit en monitoring.

De ervaring die opgedaan wordt met de uitvoering van de plannen van aanpak, kan samen met de ervaring van spoor 1, worden ingebracht bij de ontwikkeling van het integrale beleid, het derde spoor.

Spoor 3: Doorontwikkelen integraal uitvoeringsbeleid

Dit is een activiteit die gelijk op loopt met de uitvoering van vergunningverlening en handhaving.

Volgens de planning zal in 2011 sprake zijn van integraal handhavingsbeleid, in theorie en praktijk.

Maar met het vastleggen van beleid wordt niet gewacht tot het einde van 2010. Van begin af aan kunnen uitgangspunten en lijnen worden vastgelegd; het zijn in feite de stenen waarmee het beleid wordt opgebouwd.

Het werkenderwijs ontwikkelen van beleid is goed bruikbaar voor de situatie in Aalsmeer, waar nog onvoldoende zicht is op het naleefgedrag.

Vergunningverlening moet objectief, eenduidig, transparant, traceerbaar en van goede kwaliteit zijn.

Het is bovendien de eerste stap in het adequate handhavingproces, De kwaliteit van vergunningen is cruciaal voor het uitvoeren van toezicht en handhaving. Om de kwaliteit van de dienstverlening te waarborgen, is het van groot belang dat duidelijk is hoe de vergunning tot stand komt en welke (kwaliteits) eisen daaraan verbonden zijn. Gelet op de capaciteitsinzet is het niet mogelijk om alle vergunningaanvragen

volledig te toetsen aan de geldende regelgeving. Het is ook niet noodzakelijk alle vergunningaanvragen even zwaar te toetsen. Prioriteiten moeten gesteld worden waarbij geldt: hoe hoger het risico, hoe zwaarder getoetst wordt.

Dat betekent dat ook hier beleid moet worden vastgesteld. Daarbij is het uitgangspunt dat waar landelijke kwaliteitsnormen aanwezig zijn (o.a. op het gebied van VROM-regelgeving) deze normen beleidsmatig worden vastgelegd.

De vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland heeft in het project Toetsprotocol Collectieve Kwaliteitsnormering Bouwvergunningen (CKB) een landelijk toetsniveau van bouwvergunningen vastgesteld. Daarbij wordt aangegeven op welk intensiteitniveau de onderdelen van het bouwbesluit bij ieder type aanvraag dienen te worden getoetst.

In de bestuurlijke matrix van dit model wordt hoge prioriteit gegeven aan de constructieve en brandveiligheid.

Vooruitlopend op het op te stellen bouwbeleid waarin zowel vergunningverlening als handhaving worden opgenomen worden deze prioriteiten aangehouden bij de toetsing van vergunningen op het gebied van bouwregelgeving.

Ook op het gebied van milieuregelgeving en APV/Bijzondere wetten worden de criteria vastgelegd waarop getoetst wordt en wordt een minimum toetsingsniveau bepaald.

Om de handhavingstaken te kunnen prioriteren zijn de relevante uitvoeringstaken van de gemeente Aalsmeer geïnventariseerd. Vanwege het grote aantal taken is ervoor gekozen om een aantal thema’s te benoemen die alle relevante uitvoeringstaken omvatten en waarmee tevens de belangrijkste problemen worden omschreven. Deze onderwerpen worden hierna bij de resultaten van de risicoanalyse genoemd.

Ten behoeve van deze kadernota is geïnventariseerd wat de omvang van deze uitvoeringstaken van de gemeente Aalsmeer is. De resultaten daarvan zijn genoemd in bijlage 1.

In een expertmeeting zijn met de in bijlage 3 toegelichte methode door de inhoudelijk deskundige ambtenaren van de gemeente Aalsmeer de risico’s van de verschillende onderwerpen beoordeeld.

Dit heeft geleid tot de volgende resultaten:

Figuur 4.5: overzicht thema’s Aalsmeer met prioriteit op basis van een risicoanalyse

Onder de handhavingsstrategie wordt in de praktijk de toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie verstaan.

Hieronder zijn deze onderwerpen kort toegelicht en zijn algemene uitgangspunten beschreven hoe in Aalsmeer met deze zaken wordt omgegaan, althans met betrekking tot het rode en het paarse kleurspoor.

Bij de andere kleursporen worden soms andere strategieën toegepast, die toch meestal wel vergelijkbaar zijn.

Behalve met de inzet van instrumenten die zijn gericht op toezicht en het opleggen van sancties kan naleving van regels (mede) worden bewerkstelligd via andere wegen. Er zijn alternatieve instrumenten, die zo ingezet worden dat ze spontane naleving bevorderen. Spontane naleving treedt op als het voor de betrokken doelgroepen gemakkelijk en vanzelfsprekend wordt om de regels na te leven. Dit kan bijvoorbeeld door middel van:

• -

  voorlichting en communicatie;

• -

  belastingmaatregelen en/of subsidiëring (belonen van goed (naleef)gedrag;

• -

  het goede voorbeeld geven als gemeente;

• -

  de zichtbaarheid van de overheid (bijvoorbeeld voldoende ‘blauw op straat’);

• -

  regels duidelijk (begrijpelijk) en eenvoudiger maken;

• -

  het stimuleren dat klanten van bedrijven de naleving belangrijk gaan vinden, bijv. door keumerken en certificering;

• -

  doelgroepen en vertegenwoordigers daarvan betrekken bij het ontwerpen van beleid en medeverantwoordelijkheid geven voor het slagen daarvan, bijvoorbeeld in de vorm van convenanten;

• -

  het openbaar maken van resultaten van handhaving (aard en hoeveelheid van overtredingen) en het publiceren van handhavingsacties.

Hiervoor heeft het ministerie van Justitie een analyse-instrument ontwikkeld dat inmiddels door veel gemeenten wordt gehanteerd [3]. Het is noodzakelijk de handhaving waar mogelijk aan te vullen met één of meerdere van deze alternatieve instrumenten die niet gericht zijn op het opleggen van sancties of het houden van toezicht. De meer volledige aanpak, mét deze aanvullende instrumenten, wordt in de vakliteratuur ook wel “nalevingsstrategie” genoemd.

4.4.1 Toezichtstrategie

Toezicht kent vele verschijningsvormen. Steeds moeten in de gegeven omstandigheden en per werkterrein specifieke vormen van toezicht gekozen worden die het meest efficiënt en effectief is. Het bepalen van de intensiteit van het toezicht is hierbij belangrijk.

Intensiteit van het toezicht

De intensiteit van het toezicht dient afgestemd te zijn op het ingeschatte risico. Dit komt erop neer dat:

• a.

  bij een kleine kans op overtreding die in principe slechts geringe nadelige gevolgen heeft, het piepsysteem wordt gehanteerd (Prioriteit 4);

• b.

  bij een grote kans op een overtreding, met in potentie zware nadelige gevolgen, continu toezicht wordt gehouden (prioriteit 2);

• c.

  bij een kleine kans op een overtreding, met potentieel zware nadelige gevolgen, en bij een grote kans op een overtreding met naar verwachting geringe nadelige gevolgen, periodiek toezicht wordt gehouden (prioriteit 3 en 4).

Ad a. Piepsysteem

Toezicht kent dus verschillende intensiteiten. De minst intensieve maar tegelijkertijd minimale vorm van toezicht is het uitsluitend en ad hoc reageren op meldingen of klachten. Er wordt dan niet opgetreden zolang er geen klachten zijn. Dit is het zogeheten “piepsysteem”. Dit is het geval bij een kleine kans op een overtreding, die ook nog eens geringe gevolgen zal hebben. Deze vorm van toezicht kan worden ingepland in een jaarprogramma onder de kop “klachten” of “meldingen”. Maar het aantal controles kan hooguit vooraf worden geraamd, en niet precies worden bepaald, zoals dat bij periodieke controles het geval is. Deze vorm van toezicht moet op alle thema’s gerealiseerd kunnen worden wat betekend dat daarvoor altijd capaciteit beschikbaar moet zijn.

Ad b. Continu toezicht

De meest intensieve vorm van toezicht is continu, intensief en tijdelijk van karakter. Dit gebeurt als de kans op een overtreding of calamiteit groot en de (potentiële) effecten substantieel zijn. Hiervan is doorgaans sprake in het geval van calamiteiten. Deze vorm van toezicht is incidenteel. In de planningen zullen er een beperkt aantal uren voor gereserveerd worden.

Ad c Periodiek toezicht

Een tussenvorm is het periodieke, structurele toezicht. Hierbij kan op de situatie ingespeeld worden door de frequenties van toezicht aan te passen. Deze wijze van toezicht wordt veel toegepast. De controles vinden plaats op basis van een (jaar)programma. De aantallen controles per kleurspoor, gebied, branche of (milieu)categorie worden vooraf bepaald. In de regel worden alle aspecten getoetst. Ook kan planmatig een deelcontrole of administratieve controle (aan de hand van over te leggen rapportages) worden ingepland.

Een specifieke vorm van periodiek toezicht is het toezicht in (vergunde) situaties die tijdelijk van aard zijn. Voorbeelden zijn het toezicht op verleende bouw- en sloopvergunningen, diverse APVvergunningen met een tijdelijk karakter (zoals vergunningen voor specifieke evenementen). De aanleiding tot het uitoefenen van toezicht is afhankelijk van de aanvraag voor de betreffende vergunning of de melding van een bepaalde activiteit. In die zin heeft het toezicht hier dus wel een ad hoc karakter.

Maar er is geen sprake van een piepsysteem, want als uitgangspunt geldt, uitzonderingen daargelaten, dat iedere vergunning wordt gecontroleerd. In tegenstelling tot periodieke milieucontroles kan het aantal controles hier niet vooraf precies worden bepaald, maar moet gewerkt worden op basis van geraamde, te verlenen vergunningen in de planperiode.

Projectmatig

Soms vindt toezicht projectmatig plaats. Hiervoor kan aanleiding bestaan als het een bepaald actueel onderwerp betreft (landelijke of lokale prioriteit of nieuwe wetgeving) of als er sprake is van een samenwerkingsactiviteit, waarbij ook een inhaalslag moet worden geleverd (bijvoorbeeld brandveiligheid BVA).

Integrale controles

Hierbij moet gedacht worden aan samenwerking bij het toezicht met verschillende disciplines of verschillende bevoegde gezagen. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij ketencontroles (bij afvalinrichtingen of bij grondstromen) of een inrichtingscontrole waarbij meerdere bevoegde instanties zijn betrokken (de complexere inrichtingen, horeca-inrichtingen).

Beleidsvrijheid bij het toezicht

Bij het kiezen van de toezichtstrategie is er sprake van een zekere beleidsvrijheid, al is die, althans ten aanzien van de handhaving op de gebieden van milieu, bouwen en bestemmingsplannen wel inmiddels ingekaderd door richtlijnen en criteria van het ministerie van VROM. Per kleurspoor wordt de strategie aangepast aan de aard van het gebied (kleurspoor) van handhaving.

4.4.2 Sanctiestrategie [4]

De mate waarin een voorschrift of een gewenste gedraging wordt nageleefd is mede afhankelijk van de kans op, en de zwaarte van de sanctie die de overtreder kan krijgen.

De sanctiekans heeft betrekking op de veronderstelde kans die de overtreder heeft op een sanctie, indien na controle of opsporing een overtreding is geconstateerd. De sanctie-ernst gaat over de hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctieoplegging.

Strafrechtelijke handhaving

Veel overtredingen van de regelgeving waarvoor het college van B&W het bevoegde gezag is leveren ook een strafbaar feit op ingevolge de Wet economische delicten (Wed). Veelal zijn zij ook in verordeningen strafbaar gesteld. In gevallen dat een proces-verbaal is opgemaakt, wordt aan de hand van de ernst van de overtreding door het OM de strafrechtelijke reactie op de overtreding: transactie, gevangenisstraf, dagvaarding of (voorwaardelijk) sepot bepaald. Voor overtredingen van de Algemene Plaatselijke verordening (APV) zal in de regel worden gekozen voor een snelle afdoening via de in de Wet Mulder genoemde korte verbaliseermethodes. De bij de gemeente in dienst zijnde buitengewone opsporingsambtenaren (Boa’s) zijn bevoegd strafrechtelijk op te treden voor bepaalde feiten (onder andere die waarvoor zij in lokale verordeningen zijn aangewezen).

Bestuursrechtelijke handhaving

Er zijn drie bestuursrechtelijke sanctiemogelijkheden:

• •

  het uitoefenen van bestuursdwang;

• •

  het opleggen van een last onder dwangsom;

• •

  het intrekken van een vergunning of ontheffing.

Dwangsom en bestuursdwang zijn de meest gebruikte sanctiemiddelen. Vaak zal dan ook tussen deze middelen worden gekozen. De keuze tussen bestuursdwang en dwangsom hangt af van een aantal factoren.

In beginsel geniet een dwangsom de voorkeur, omdat dit instrument de verantwoordelijkheid voor het ongedaan maken en/of beëindigen van de overtreding – en daarmee ook de lasten rechtstreeks bij de overtreder legt. Bovendien is het opleggen van een last onder dwangsom vaak voldoende effectief.

Indien sprake is van ernstige (dreigende) schade voor de leefomgeving, kan aanleiding bestaan voor het uitoefenen van bestuursdwang.

Hoe het bestuursorgaan reageert op een geconstateerde overtreding is in belangrijke mate afhankelijk van twee typen omstandigheden:

• 1.

  Er is wel of geen sprake van spoedeisendheid (hoog risico op gevaar en/of schade)

• 2.

  De overtreding wordt wel of niet kennelijk bewust begaan.

Ad 1 Spoedeisendheid

De situatie duldt geen uitstel, snel optreden is geboden.

Ad 2 Kennelijk bewust

Dit betekent dat de geconstateerde overtreding willens en wetens is gepleegd door de overtreder. Er moeten feitelijke omstandigheden worden aangegeven waardoor het zeer aannemelijk is dat een overtreding bewust wordt begaan.

Deze omstandigheden zijn in ieder geval aanwezig bij:

• •

  recidive (herhaling van dezelfde overtreding);

• •

  verklaringen van de overtreder zelf over het bewuste karakter van de overtreding;

• •

  het feit dat er structureel heldere informatie is gegeven, door de gemeente op de website, in weekbladen, informatieborden, via een vergunning of ontheffing onder voorwaarden of anderszins over het overtreden voorschrift;

• •

  de kennelijke bewustheid die blijkt uit de aard of de zwaarte van de overtreding.

Samengevat kunnen de twee typen omstandigheden leiden tot vier situaties en vier reacties daarop van de overheid:

figuur 4.3: Vier typen situaties met daarop aansluitende sancties.

Schema handhavingsproces [5]

Kadernota 1 pag. 20

Handhaving APV/bijzondere wetten (doorgaans strafrechtelijk)

Bij de handhaving van de openbare orde en bijzondere wetten wordt bij kennelijk bewust gedrag doorgaans een proces-verbaal opgemaakt (zie schema onder situatie III). Het gaat immers vaak om het bestraffen van de overtreder aangaande een zaak die niet meer terug te draaien is. [6]

Handhaving Bouwen/RO/Milieu

In alle overige gevallen, bijvoorbeeld bij milieuhandhaving bij inrichtingen of bij de handhaving van bouwvergunningen is de bestuursrechtelijke maatregel (meestal de dwangsom) meer geschikt.

Bij vereiste spoed is de dwangsom ongeschikt. In dat geval dient opgetreden te worden met bestuursdwang (bijvoorbeeld stillegging bouwwerkzaamheden) en/of een justitiële spoedmaatregel. Als er geen sprake is van vereiste spoed heeft de dwangsom het voordeel dat het initiatief bij de overtreder wordt gelaten. Op het gebied van milieuhandhaving is onder andere voor kernbepalingen een combinatie van strafrechtelijke en bestuursrechtelijk optreden gebruikelijk (samenloop).

Bij het uitvoeren van een bestuursrechtelijke sanctie hoort een aanschrijfinstrumentarium, waarin de overtreder wordt gewezen op zijn overtreding, waarin een begunstigingstermijn wordt opgenomen en waarin de voorgestelde sanctie wordt aangekondigd. De verschillende opeenvolgende aanschrijvingen dienen te voldoen aan de Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur (ABBB).

4.4.3 Gedoogstrategie [7]Gedogen is het impliciet (passief) dan wel expliciet – dat wil zeggen actief, dus schriftelijk en onder voorwaarden – bewust niet handhavend optreden door het bevoegde bestuursorgaan. Zoals al eerder bestuurlijk is vastgesteld [8] is het uitgangspunt dat in principe niet gedoogd wordt. Alleen in uitzonderingsgevallen waarbij aan specifieke voorwaarden is voldaan kan (moet zelfs soms) van handhaving worden afgezien.

Voorwaarden om te gedogen zijn, cumulatief opgesomd:

• 1.

  In het kader van een zorgvuldige afweging is sprake van dusdanige specifieke omstandigheden dat in het concrete geval, of categorie van gevallen, handhaving zou leiden tot een onevenredige en daardoor onrechtmatige schending van één of meerdere betrokken belangen [9].

• 2.

  Gedogen vindt uitsluitend actief (dus schriftelijk en onder voorwaarden) plaats. Dit betekent dat passief gedogen niet aanvaardbaar is. Bij actief gedogen is er sprake is van een beschikking in de zin van de Algemene Wet bestuursrecht, waardoor ook derden/belanghebbenden in de belangenafweging worden meegenomen.

• 3.

  In de voorwaarden is de omvang en periode van gedogen bepaald.

• 4.

  Er wordt uitsluitend gedoogd zolang de gedoogvoorschriften zelf niet overtreden worden. Dit betekent dat (persisteren in) het overtreden van deze voorschriften moet leiden tot het intrekken van de gedoogbeschikking en het handhaven van het oorspronkelijke voorschrift [10].

Hierbij dient wel een onderscheidgemaaktte worden tussen het gedogen enerzijds, en het toekennen van een lage handhavingsprioriteit anderzijds. Gezien de begrensde handhavingscapaciteit zullen bepaalde typen prioritaire overtredingen nu eenmaal eerder aangepakt worden dan andere overtredingen met minder risico’s (piepsysteem). Dat wil niet meteen zeggen dat er sprake is van gedogen. Maar als bekend is dat bepaalde regels niet handhaafbaar en/of niet goed kunnen worden nageleefd betekent dat een verplichting van het bestuur de regels aan te passen dan wel in te trekken. Anders ontstaat een situatie van passief gedogen.

4.4.4 Strategie aanpak onderwerpen Aalsmeer

Voor de aanpak van de in Aalsmeer geprioriteerde onderwerpen is – naast de hierboven genoemde uitgangspunten- afgesproken dat voor de onderwerpen met prioriteit 1 en 2 in beginsel specifieke plannen van aanpak worden opgesteld. Hierin wordt aangegeven welke inzet de gemeente gaat plegen om de bijbehorende gemeentelijke taken zo volledig mogelijk uit te voeren. De hiervoor noodzakelijke capaciteit wordt in beginsel geleverd.

Het bestuur heeft aangegeven dat, ondanks de score volgens de risicoanalyse, een aantal thema’s hogere prioriteit krijgen:

• •

  handhaving Westeinderplassen

• •

  handhaving asbestverwijdering bij sloop

• •

  overtredingen kernbepalingen milieu (alle categorieën)

Voorgesteld wordt deze thema’s als prioriteit 2 te behandelen.

Dit geeft het beeld zoals hieronder weergeven.

Hiervoor in paragraaf 3.3 is aangegeven hoe om wordt gegaan met de verschillende prioriteiten. Hierna wordt aangegeven welke taken de gemeente heeft bij de verschillende thema’s:

V = Vergunning verlenen

Het behandelen van vergunningaanvragen van de betreffende regelgeving.

P = Plannen opstellen/aanpassen

Het opstellen en/of aanpassen van bestemmingsplannen.

B = Beleid

Het opstellen van beleid(skaders) en uitvoeringsbeleid.

A = Adviseren

Het adviseren van andere disciplines bij vergunningverlening of bij het opstellen van plannen.

C = Controleren / toezicht uitoefenen

Uitvoeren van gericht (gebieds)toezicht en het controleren/inspecteren van verleende vergunningen

S = Signaleren

Het door middel van toezicht voor anderen signaleren en doorgeven van onregelmatigheden/ overtredingen

H = Handhaven

Bestuursrechtelijk of strafrechtelijk (repressief) dreigen met sancties of daadwerkelijk sanctioneren van gedragingen

In het schema hieronder is aangegeven welke taken de verschillende werkeenheden/beleidsterreinen bij de verschillende onderwerpen hebben. Daaruit blijkt dat bij diverse thema’s meerdere werkeenheden gelijksoortige taken vervullen. Oorzaak hiervan is dat bij diverse (integrale) thema’s verschillende wetten en regelingen van toepassing zijn. Bij het thema “Horeca” zijn bijvoorbeeld van toepassing:

Drank- en Horecawet, Bestemmingsplan (WRO), Woningwet/Bouwbesluit, Bouwverordening/ Gebruiksbesluit, Wet Milieubeheer/Activiteitenbesluit, diverse APV-vergunningen. Daarnaast is ook regelgeving van toepassing op het gebied van arbeidsomstandigheden voedselhygiëne enz. waar externe partners toezicht houden.

Als de thema’s meer integraal wordt benaderd, zowel ten aanzien van vergunningverlening als handhaving bestaan er mogelijkheden om de processen zodanig te combineren dat:

• •

  De informatieverzameling minder overlast voor de klant oplevert (zie onder andere de omgevingsvergunning) en efficiënter voor de eigen organisatie verloopt

• •

  de toezichtslast voor het bedrijfsleven wordt verminderd;

• •

  de beschikbare capaciteit efficiënter wordt ingezet.

• •

  Constateringen integraal en daarmee klantvriendelijker worden afgehandeld.

In de plannen van aanpak wordt nader ingegaan op deze mogelijkheden.

Om de uitvoering van deze taken te kunnen plannen is het noodzakelijk om enerzijds de reguliere taken uit te voeren en anderzijds belangrijke problemen goed aan te pakken. Voor beide aspecten moet capaciteit beschikbaar zijn. Van de meeste uitvoeringstaken bestaan geen eenduidige kengetallen.

Uren voor uitvoering zijn globaal te berekenen met ervaringscijfers uit Aalsmeer en met ervaringscijfers uit andere gemeenten. Deze cijfers moeten echter de komende jaren op de Aalsmeerse situatie worden toegespitst door registratie van werkzaamheden en tijdschrijven daarop. Daarnaast moet in de praktijk nog blijken hoeveel tijd nodig en beschikbaar is voor het oppakken van specifieke knelpunten en geprioriteerde speerpunten. Daarnaast moet rekening gehouden worden het kunnen reageren op klachten en meldingen.

Om de noodzakelijke capaciteit te bepalen zijn drie berekeningen uitgevoerd:

• a.

  Hoeveel capaciteit is nodig om met de huidige taakverdeling de reguliere taken uit te voeren waarmee zoveel mogelijk voldaan aan het adequate niveau zoals dat door het ministerie VROM wordt nagestreefd?

• b.

  Hoeveel capaciteit is nodig als taken meer worden gebundeld en er meer integraal wordt gewerkt, vooral bij de handhaving?

• c.

  Hoe kunnen zoveel mogelijk taken met een hoge prioriteit worden uitgevoerd, zoveel mogelijk uitgaande van de nu beschikbare capaciteit?

Kanttekening

Bij de capaciteitsberekeningen is een belangrijke kanttekening te maken. Berekend zijn de uren die nodig zijn om de genoemde werkzaamheden te verrichten. Hierbij heeft ook een omrekening plaatsgevonden van uren naar fte’s, uitgaande van 1350 productieve uren per fte. De praktijk leert dat medewerkers naast de genoemde werkzaamheden vaak extra werkzaamheden verrichten zoals ad hoc vragen, voorbereiding en implementatie van nieuwe regelgeving, nieuwe software, reorganisaties, interne en externe overleggen, telefoontjes enz. enz. Dit kan betekenen dat in de praktijk een capaciteit die theoretisch voldoende lijkt toch leidt tot werkachterstanden. Op dit moment ontbreken de noodzakelijke gegevens om deze extra uren goed te kunnen berekenen. Daarom wordt de komende maanden een systeem opgezet om deze uren en de productiviteit inzichtelijk te maken zodat de noodzakelijke capaciteit beter kan worden bepaald en zodat eventuele verbeteringen kunnen worden doorgevoerd.

5.2.1 Capaciteit voor reguliere taakuitoefening met huidige taakverdeling

In bijlage 5a is een capaciteitberekening gemaakt, uitgaande van een reguliere taakuitoefening met de huidige taakverdeling volgens het adequate niveau.

Om met de huidige taakverdeling de reguliere taken uit te kunnen voeren is naar verwachting de volgende capaciteit benodigd:

Rode kleurspoor (bouwen, brandveiligheid en RO)

Bouw

De verwachting is dat in 2008 ca. 150 lichte en 225 reguliere bouwvergunningen moeten worden verleend en dus ook gecontroleerd. Bij de beschikbare uren moet er rekening mee worden gehouden dat in de praktijk is gebleken dat medewerkers ca. 30 tot 35% van hun tijd kwijt kunnen zijn aan het beantwoorden van vragen en het verstrekken van informatie.

Voor de vergunningverlening is hier 6034,5 uur nodig. Voor handhaving is hier 5330 uur nodig.

Ruimtelijke Ordening

Voor de uitvoering van de RO-taken is vooral van belang dat het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen veel tijd vraagt. Deze uren worden hier niet meegenomen. Alleen de RO-taken die een directe relatie hebben met de bouwvergunningen zijn meegenomen in de berekeningen. Er bestaan diverse problemen op het gebied van de ruimtelijke ordening, met name i.v.m. strijdig gebruik en illegale bewoning. Om dit goed aan te kunnen pakken is er behoefte aan goede bestemmingsplannen en een goed georganiseerde uitvoering.

Voor de vergunningverlening is hier 6628 uur nodig. Voor handhaving is hier 2100 uur nodig.

Brandweer

De brandweer heeft diverse taken bij vergunningverlening en handhaving. Dit is enerzijds de eigen taken op het gebied van de gebruiksvergunningen. Anderzijds adviseert de brandweer bij diverse andere vergunningen.

Voor de vergunningverlening is hier 2340 uur nodig. Voor handhaving is hier 630 uur nodig.

Grijze kleurspoor Milieu

De noodzakelijke capaciteit bij milieu is voor de komende tijd moeilijk te ramen omdat door de komst van een nieuwe algemene regel (Activiteitenbesluit) meer bedrijven en activiteiten onder algemene regels zijn komen te vallen. Dit betekent waarschijnlijk dat er minder vergunningverlening noodzakelijk zal zijn. Daarnaast is er echter wel meer handhaving nodig. Hoe hierbij de verhouding precies ligt is nog niet bekend.

Voor de vergunningverlening is hier 2235 uur nodig. Voor handhaving is hier 3862 uur nodig.

Paarse kleurspoor Openbare orde en veiligheid

Dit terrein wordt vooral beheerst door de APV en Bijzondere wetten. Onder de APV vallen erg veel soorten vergunningen. Vaak betreft het relatief kleine vergunningen. Er zijn echter ook enkele grote evenementen, waarvoor jaarlijks vergunningen moeten worden verleend en waar veel vooroverleg aan vooraf gaat.

Voor de vergunningverlening is hier 1045,5 uur nodig. Voor handhaving is hier 517 uur nodig.

BOA’s: Paars en Grijs:

De gemeente heeft een formele formatie van 3 opsporingsambtenaren waarvan 1 vacature. Deze worden nu nog vooral ingezet voor het toezicht op de Westeinderplassen. Daarnaast worden ook andere toezicht- en handhavingstaken uitgevoerd op het gebied van APV en Milieuregelgeving.

Voor strafrechtelijk toezicht en opsporing van overtredingen is formatief 3600 uur beschikbaar.

Uitgaande van de hiervoor genoemde taken en capaciteit is er een tekort van 10,7 fte.

Hierbij moet er rekening mee worden gehouden dat diverse extra werkzaamheden kunnen leiden tot een groter tekort.

5.2.2 Capaciteit voor reguliere taakuitoefening met gewijzigde taken

In bijlage 5b is een capaciteitberekening gemaakt, uitgaande van een aanpassing van de taakverdeling.

Hierbij is vooral gekeken naar de mogelijkheden om meer integraal te werken en vooral meer integraal te handhaven vanuit een team Integrale handhaving. Hierbij is gezocht naar mogelijkheden om binnen de bestaande taakverdeling efficiënter te werken. Hierbij is bijvoorbeeld gekeken naar mogelijkheden om handhavingstaken te bundelen.

Uitgaande van de hiervoor genoemde taken en capaciteit is er een tekort van 7,7 fte. Hierbij moet er rekening mee worden gehouden dat diverse extra werkzaamheden kunnen leiden tot een groter tekort.

5.2.3 Capaciteit voor reguliere taakuitoefening vanuit huidige bezetting

Om zoveel als mogelijk met de bestaande capaciteit de belangrijkste taken uit te kunnen voeren is in bijlage 5c vooral gekeken naar de prioriteiten zoals die uit de risicoanalyse voortvloeien. Dit heeft geleid tot de volgende indeling:

Bouw:

De verwachting is dat in 2008 ca. 150 lichte en 225 reguliere bouwvergunningen moeten worden verleend en dus ook gecontroleerd.

Voor Bouwen zijn de belangrijkste onderwerpen:

• •

  Illegale bewoning: hiervoor wordt een afzonderlijk plan van aanpak opgesteld.

• •

  Gebruik in strijd met bestemmingsplannen; hiervoor kan een signaalfunctie worden vervuld tijdens de uitvoering van de reguliere werkzaamheden.

• •

  Gebruik gebouwen / brandveiligheid: dit betekent dat deze onderwerpen bij vergunningverlening en bij het bouwtoezicht extra aandacht krijgen. Dit wordt verder uitgewerkt in een afzonderlijk plan van aanpak.

• •

  Bloemenveiling Aalsmeer; hiervoor wordt een afzonderlijk plan van aanpak opgesteld.

• •

  Bouwvergunningen grote projecten; deze krijgen bij vergunningverlening en bij het bouwtoezicht extra aandacht.

• •

  Externe veiligheid; hieraan wordt bij het verlenen van bouwvergunningen en bij het bouwtoezicht extra aandacht besteed. Dit wordt verder uitgewerkt in een afzonderlijk plan van aanpak.

Aan de andere onderwerpen wordt aandacht besteed voor zover hiervoor capaciteit beschikbaar is, zoals dit in paragraf 4.6.4 is verwoord. Dit betekent niet dat hieraan geen uren worden besteed maar dat controle veeleer steekproefsgewijs wordt uitgevoerd of door middel van incidentele controleacties.

Hiervoor zullen, met gebruikmaking van hulpmiddelen van de Vereniging BWT, nadere prioriteiten moeten worden gesteld in de mate waarin onderwerpen bij vergunningverlening en bij bouwtoezicht worden meegenomen.

Voor de vergunningverlening is hiervoor 4772 uur nodig. Dit is meer dan nu hiervoor beschikbaar is. Dit wordt veroorzaakt door het hoge aantal bouwvergunningen dat naar verwachting moet worden verleend.

Handhaving wordt ondergebracht bij het team integrale handhaving.

Ruimtelijke Ordening

Voor de uitvoering van de RO-taken is vooral van belang dat het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen veel tijd vraagt. Deze uren worden hier niet meegenomen. Alleen de RO-taken die een directe relatie hebben met de bouwvergunningen zijn meegenomen in de berekeningen.

Voor Ruimtelijke ordening zijn de belangrijkste onderwerpen:

• •

  Illegale bewoning: hiervoor wordt een afzonderlijk plan van aanpak opgesteld.

• •

  Gebruik in strijd met bestemmingsplannen; hiervoor kan door andere disciplines een signaalfunctie worden vervuld tijdens de uitvoering van de reguliere werkzaamheden. Daarnaast wordt dit nader uitgewerkt in een afzonderlijk plan van aanpak, als verlengde van het reeds ontwikkelde beleid.

• •

  Wm-bedrijven categorie 3 en 4: dit betekent dat de ruimtelijke inpassing van deze bedrijven bij het opstellen of aanpassen van bestemmingsplannen en het verlenen van vrijstellingen extra aandacht krijgt. Dit wordt verder uitgewerkt in een afzonderlijk plan van aanpak.

• •

  Bloemenveiling Aalsmeer; hiervoor wordt een afzonderlijk plan van aanpak opgesteld.

• •

  Externe veiligheid; dit betekent dat de ruimtelijke inpassing van de relevante bedrijven en situaties bij het opstellen of aanpassen van bestemmingsplannen en het verlenen van vrijstellingen extra aandacht krijgt. Dit wordt verder uitgewerkt in een afzonderlijk plan van aanpak.

Aan de andere onderwerpen wordt aandacht besteed voor zover hiervoor capaciteit beschikbaar is, zoals dit in paragraf 3.5 is verwoord. Dit betekent niet dat hieraan geen uren worden besteed maar dit betekend wel dat er voor een aantal taken minder uren beschikbaar zijn.

Voor de taken die direct zijn gerelateerd aan vergunningverlening is hier 6028 uur nodig. Dit is meer dan nu hiervoor beschikbaar is. Hierbij moet er rekening mee worden gehouden dat het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen hierin niet is meegenomen. Met de inwerkingtreding van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening zullen naar verwachting meer nieuwe bestemmingsplannen worden opgesteld, omdat de vrijstelling ex. art. 19 WRO komt te vervallen en de vervangende projectprocedure vrijwel even veel tijd vraagt.

Handhaving wordt ondergebracht bij het team integrale handhaving.

Milieu:

Vooralsnog wordt er van uit gegaan dat de invoering van het Activiteitenbesluit weinig invloed zal hebben op de handhaving. Aan de andere kant is de noodzakelijke capaciteit voor vergunningverlening en de behandeling van meldingen voor de komende tijd moeilijker te ramen omdat meer bedrijven en activiteiten onder algemene regels zullen vallen. Daarmee vindt een verschuiving plaats van toetsing vooraf (vergunningverlening) naar toetsing achteraf (toezicht). Hoe hierbij de verhouding precies ligt is nog niet bekend. In de berekening is wel rekening gehouden met een verschuiving van vergunningen naar meldingen. Voor Milieu zijn de belangrijkste onderwerpen:

• •

  Wm-bedrijven categorie 3 en 4: Controle op basis van de vastgelegde frequentie. Wel zal worden onderzocht welke aspecten bij deze bedrijven de meeste aandacht behoeven, zodat efficienter gewerkt kan worden. Dit wordt verder uitgewerkt in een afzonderlijk plan van aanpak.

• •

  Incidentele controles en projectmatige controle van categorie 1 en 2 bedrijven waar het gaat om jachthavens en horeca.

• •

  Handhaving kernbepalingen en niet inrichtinggebonden handhaving (particulieren), uit te voeren door de BOA's op basis van helder richtlijnen van VHS.

• •

  Externe veiligheid; dit betekent dat deze bedrijven en situaties bij vergunningverlening en de handhaving extra aandacht krijgen. Dit wordt verder uitgewerkt in een afzonderlijk plan van aanpak.

Aan de andere onderwerpen wordt aandacht besteed voor zover hiervoor capaciteit beschikbaar is, zoals dit in paragraf 4.6.4 is verwoord. Dit betekent niet dat hieraan geen uren worden besteed maar dit betekent wel dat er voor een aantal taken minder uren beschikbaar zijn.

Voor de vergunningverlening is hier 1739 uur nodig. Dit is iets minder dan nu beschikbaar is.

Handhaving wordt ondergebracht bij het team integrale handhaving.

Brandweer:

De brandweer heeft diverse taken bij vergunningverlening en handhaving. Dit betreft enerzijds de eigen taken op het gebied van de verlening en handhaving van gebruiksvergunningen/meldingen.

Anderzijds adviseert de brandweer bij diverse andere vergunningen (onder andere bouwen en milieu). Voor de brandweer zijn de belangrijkste onderwerpen:

• •

  Illegale bewoning: hiervoor wordt een afzonderlijk plan van aanpak opgesteld.

• •

  Gebruik in strijd met bestemmingsplannen; hiervoor kan door andere disciplines een signaalfunctie worden vervuld tijdens de uitvoering van de reguliere werkzaamheden. Daarnaast wordt dit nader uitgewerkt in een afzonderlijk plan van aanpak, als verlengde van het reeds ontwikkelde beleid.

• •

  Gebruik gebouwen / brandveiligheid: dit betekent dat deze onderwerpen bij vergunningverlening en bij het toezicht extra aandacht krijgen. Dit wordt verder uitgewerkt in een afzonderlijk plan van aanpak.

• •

  Wm-bedrijven categorie 3 en 4: dit betekent dat deze bedrijven bij advisering over vergunningverlening de noodzakelijke aandacht krijgen. Dit wordt verder uitgewerkt in een afzonderlijk plan van aanpak.

• •

  (Brandveiligheid ) Horeca-inrichtingen

• •

  Bloemenveiling Aalsmeer; hiervoor wordt een afzonderlijk plan van aanpak opgesteld.

• •

  Bouwvergunningen grote projecten; deze krijgen bij vergunningverlening en bij het bouwtoezicht extra aandacht. Dit wordt verder uitgewerkt in een afzonderlijk plan van aanpak.

• •

  Externe veiligheid; hieraan wordt bij het verlenen van vergunningen en bij het toezicht extra aandacht besteed. Hierbij wordt extra aandacht besteed aan aspecten van externe veiligheid.

Dit wordt verder uitgewerkt in een afzonderlijk plan van aanpak.

Voor de vergunningverlening is hier 1540 uur nodig. Dit is iets meer dan de capaciteit die nu beschikbaar is. Dit is echter exclusief de Bloemenveiling. Hiervoor moet dus extra capaciteit worden geraamd!! Handhaving wordt ondergebracht bij het team integrale handhaving.

APV/Bijzondere Wetten

Hieronder vallen met name de Openbare orde taken waar het gaat om overlast en veiligheid. Onder de APV vallen diverse vergunningen en ontheffingen die met de huishouding van de gemeente te maken hebben. Over het algemeen betreft het relatief kleine vergunningen. Van de APV-taken valt niets onder de prioritaire onderwerpen. De gemeente heeft echter wel een verplichting deze vergunningen te verlenen. Onder andere de grotere evenementenvergunningen en de drank en horecavergunningen vragen een bijzondere expertise. De kleinere vergunningen vragen daarentegen bijzonder veel tijd. Door de hoeveelheid en door de contacten die daar veelal bij komen kijken.

Voor de vergunningverlening is hier 938 uur nodig. Dit is meer dan hiervoor nu beschikbaar is.

Waar het gaat om toezicht en handhaving zijn geen gegevens beschikbaar. De veronderstelling is dat daar nog vrijwel geen (structurele) aandacht aan wordt besteed. De toezichthouders Bouwen, Milieu en brandweer zullen inrichtinggebonden controles kunnen doen en evenementencontroles.

De handhaving wordt uitgevoerd door een integrale werkeenheid Handhaving. De Boa’s kunnen ingezet worden waar het gaat om overlastfeiten, in overleg met de politie.

De huidige werkzaamheden worden nu echter ook met die mindere capaciteit uitgevoerd. In de komende maanden zullen hierin verder prioriteiten moeten worden gesteld om de noodzakelijke capaciteit af te stemmen op de beschikbare capaciteit.

BOA’s (strafrechtelijke handhaving en toezicht en signalering )

De gemeente heeft 3 BOA ’s al zijn op dit moment slechts twee functies vervuld. Deze worden nu nog vooral ingezet voor het (groen/blauwe kleurspoor) toezicht op de Westeinderplassen. Gezien de prioriteitstelling moeten zij zich echter ook richten op:

• •

  Illegale bewoning: hiervoor hebben de BOA’s een belangrijke signaalfunctie die kan worden vervuld gedurende hun reguliere taakuitvoering.

• •

  Toezicht en handhaving overtredingen milieu (grijs) en APV (paars)

• •

  Aanpak overtreding kernbepalingen milieu

• •

  Gebruik in strijd met bestemmingsplannen; hiervoor kan een signaalfunctie worden vervuld tijdens de uitvoering van de reguliere werkzaamheden. Daarnaast wordt in een afzonderlijk plan van aanpak, als verlengde van het reeds ontwikkelde beleid, uitgewerkt welke controles de BOA’s kunnen vervullen en hoe dit inhoud gegeven kan worden. In de berekeningen van de capaciteit is er rekening mee gehouden dat het toezicht op de Westeinderplassen minder wordt en dat het gebiedstoezicht wordt uitgebreid. Hiervoor is 3600 uur beschikbaar. De BOA’s maken deel uit van het hierna te noemen team Integrale handhaving.

Integrale Handhaving:

Nieuw is een team Integrale handhaving. Hier worden alle handhavingstaken en toezichttaken gebundeld.

Hierdoor is een integrale werkwijze mogelijk. Dit team zal zich vooral op de gestelde prioriteiten richten.

Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de volgende deeltaken:

• •

  het toezicht tijdens de bouwfase van een gebouw;

• •

  het toezicht tijdens de gebruiksfase van een gebouw;

• •

  gebiedstoezicht;

• •

  repressieve handhaving.

Omdat gewerkt wordt vanuit een integraal team kunnen taken meer worden gebundeld. Gebiedstoezicht kan bijvoorbeeld worden uitgevoerd door BOA’s. Constateringen kunnen zonodig worden opgepakt door specialistische handhavers.

Voor dit team is, naast de 3600 BOA-uren, 10.635 uur nodig. Dit betekent dat er een aanzienlijke uitbreiding t.o.v. het huidige aantal handhavers gewenst is.

De berekeningen zijn verder uitgewerkt in bijlage 2c. Met de hiervoor genoemde verdeling kunnen de belangrijkste taken worden uitgevoerd. Bij vergunningverlening blijkt bij uitvoering van de noodzakelijke taken toch nog een tekort van 4 fte te bestaan.

Voor handhaving is een uitbreiding met 3.2 fte gewenst.

Hierbij moet er rekening mee worden gehouden dat een aantal prioriteiten nog niet zijn uitgewerkt.

Voor de aanpak van die prioriteiten zal nog verdere extra capaciteit noodzakelijk zijn.

Hierbij moet er rekening mee worden gehouden dat diverse extra werkzaamheden kunnen leiden tot een verder tekort.

Enkele ontwikkelingen die van invloed (kunnen) zijn op de handhaving zijn hier kort aangestipt.

Omgevingsvergunning

Het kabinet wil een moderne overheid met minder en effectievere regels. VROM is daarom al een aantal jaren geleden begonnen met het moderniseren van een groot aantal regelingen. Eén van de projecten die in dit kader in 2004 gestart is, is het project ‘omgevingsvergunning’ (voorheen VROM-vergunning).

VROM streeft ernaar om binnen dit project verschillende vergunningen, ontheffingen en vrijstellingen op het gebied van wonen, bouwen, ruimte, natuur en milieu zo veel mogelijk samen te voegen. De bedoeling is één brede, integrale omgevingsvergunning, die door een burger bij één loket kan worden aangevraagd [11]. Inmiddels is een aantal ontwerpen van een nieuwe Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) tot stand gekomen.

Er worden vanuit de handhavingspraktijk kritische kanttekeningen bij de Wabo geplaatst. Het simpele uitgangspunt van één integrale vergunning blijkt niet altijd even praktisch.

Toch is op zichzelf de idee van gezamenlijke handhaving een klantgericht gegeven. De vraag is hoe de nadelen kunnen worden ondervangen.

Daarom is het van belang om niet af te wachten en gewoon door te gaan met het door de gemeenten Aalsmeer en Uithoorn gestarte project ‘ invoering omgevingsvergunning’ .

Gebruiksbesluit en Activiteitenbesluit

Met ingang van januari 2008 is het Activiteitenbesluit van kracht. Halverwege 2008 wordt het Gebruiksbesluit van kracht. Deze besluiten hebben onder andere tot gevolg dat minder vergunningen worden verleend en dat meer inrichtingen meldingsplichtig worden. Daardoor zal een verschuiving plaats vinden van controle vooraf naar toezicht en handhaving achteraf.

Digitalisering

De gemeentelijke dienstverlening (ook de interne tussen collega’s en afdelingen) zal verder gedigitaliseerd worden. Ook het publiek zal bijvoorbeeld met menugestuurde verzoeken (digitale loket), klachten, meldingen of vragen via de website dienstverleningsprocessen in werking kunnen gaan stellen, waarbij ook de voortgang van buitenaf te volgen zal zijn.

Toezicht en opsporing zijn sterk afhankelijk van beschikbaarheid van informatie. Daarom is handhaving een taakveld dat veel aan efficiency kan winnen door digitalisering en de betere benaderbaarheid, bereikbaarheid van gegevens die dat tot gevolg heeft. Een voorbeeld in dit verband is het toezichtprotocol van de Verenging Bouw- en Woningtoezicht dat via een landelijke server en een PDA systeem de bouwinspecteur op locatie handhavingsinformatie verschaft. Ook de beschikbaarheid van gedigitaliseerde kaarten en daaraan gekoppelde gegevensbestanden (Geografische Informatiesystemen) kan de handhaving efficiënter maken.

Digitalisering maakt het ook voor de burger mogelijk om via internet direct informatie voor over handhavingsacties te verkrijgen.

Het gaat erom dat de afdeling Vergunningen, Handhaving en Subsidies, in het belang van de versterking van de handhaving, de ontwikkelingen volgt, meedenkt en actieve bijdragen levert aan dit digitaliseringsproces.

Digitalisering in combinatie met internet biedt perspectieven als het gaat om het inzichtelijk maken voor de burger hoe de handhaving in de praktijk verloopt (zowel beleid als uitvoering).

De bestuurlijke boete of bestuurlijke strafbeschikking

De bestuurlijke boete voor Overlast in de Openbare ruimte – onderwerp van jarenlange discussie – is in december door de Eerste kamer aangenomen in tegenstelling tot die voor fout parkeren en andere kleinen verkeersovertredingen. In hoeverre de bestuurlijke boete geschikt geacht wordt voor andere terreinen van handhaven is nog onderwerp van (landelijke) discussie.

Vanaf 1 februari 2008 mag het openbaar ministerie (OM) voor een aantal veel voorkomende strafbare feiten zelf straffen opleggen. Op die datum is namelijk een nieuwe wet in werking getreden: de wet OM-afdoening.

Als het openbaar ministerie een straf oplegt, dan heet dat een strafbeschikking. Voorheen legde de rechter de straf op of werd door het openbaar ministerie een schikkingsvoorstel (transactie) aangeboden.

De verwachting is dat in januari 2009 aangewezen gemeenten en/of BOA’s strafbeschikkingen kunnen uitvaardigen. Het gaat hierbij om zogeheten bestuurlijke strafbeschikkingen waarmee aan personen die bepaalde overtredingen begaan een geldboete kan worden opgelegd. Het ministerie van Justitie kent in overleg met het Openbaar Ministerie deze strafbeschikkingsbevoegdheid toe.

Gemeenten zullen een keuze moeten maken voor een van beide instrumenten. Wanneer zij dat niet doen zal er voor de Boa’s in dienst van de gemeente in ieder geval wat gaan veranderen. De politie strafbeschikking vervangt op termijn de transactie.

Er is sprake van achterstanden ten aanzien van bijna alle kwaliteitscriteria die gelden voor de adequate en professionele uitvoering van handhaving en vergunningverlening. Hiervoor is hierop uitgebreid ingegaan. Er moeten een aantal zaken worden gedaan om de organisatie en structuur beter op de rails te krijgen. Hierbij valt te denken aan de operationele aansturing van de afdeling VHS, uitwerken van beleid en plannen van aanpak en verdere verbetering en bewaking van bedrijfsprocessen.

Veel zaken zullen de komende jaren in eigen beheer, binnen de bestaande formatie worden opgepakt.

Dit gaat vooral om zaken die met afstemming tussen afdelingen te maken hebben, en met de versterking van de samenwerking, zowel intern als extern.

Maar aan veel zaken zal niet worden toegekomen, want de winkel blijft wel open. Handhavingszaken dienen zich aan, klachten en meldingen blijven binnenstromen. Zaken die dan blijven liggen zijn dan al snel:

• •

  het schrijven van een bouwbeleidsplan met uitvoeringsprogramma;

• •

  het schrijven van plannen van aanpak voor de geprioriteerde onderwerpen waarvoor risicoanalyse worden gedaan, de handhavingsstrategie verder wordt uitgewerkt en de nader invulling wordt gegeven aan alternatieve instrumenten in het kader van de nalevingsstrategie;

• •

  adviseren over beleidsontwikkeling t.a.v. de toepassing van artikel 13 WW (het stellen van extra brandveiligheidseisen voor bestaande bouw);

• •

  het opstellen en borgen van procesbeschrijvingen;

• •

  het uitvoeren van standaardcontroles als extra inzet om de achterstanden in te lopen in de gebieden waarvoor nieuwe bestemmingsplannen zijn opgesteld;

• •

  het voorbereiden en uitvoeren van een handhavingsproject voor BVA;

• •

  de projectmatig controle van woonschepen in het plassengebied.

De inhaalslag vergt veel beleidsmatige capaciteit maar naarmate het beleid vorm krijgt ook steeds meer toezicht- en handhavingscapaciteit.

De benodigde tijd en daarmee gepaard gaande kosten kunnen (nog) niet goed worden geraamd omdat er te weinig gegevens beschikbaar zijn. Het is onmogelijk dit volledig uit de beschikbare capaciteit te realiseren. Voor de kosten van benodigde inhuur van mensuren en expertise voor de inhaalslag moet dekking zijn, voordat gesproken kan worden van een reëel plan.

Op grond van het gewenste – en door VROM gevraagde- adequate niveau voor de uitvoering van vergunningverlenings- en handhavingstaken en de huidige taakuitvoering is een grotere beheerscapaciteit noodzakelijk.

Aan de andere kant is de ervaring bij andere gemeenten dat op een gegeven moment het actief oppakken van achterstanden ook preventief gaat werken. De overheid wordt meer zichtbaar als handhaver, en minder als ‘gedoger’. Dit heeft weer een positief effect op werkvoorraad. Bovendien is de organisatie als geheel al bezig met de digitalisering en het efficiënter maken van werkprocessen, onder andere door de gewijzigde organisatiestructuur. Adequate faciliteiten verhogen de arbeidsproductiviteit, en dat geldt zeker voor de handhaving.

De conclusie is dat tijdens het schrijven van deze nota nog onvoldoende zicht is op de benodigde structurele capaciteit. Dit omdat enerzijds nog onvoldoende zicht is op de nalevingssituatie, en anderzijds omdat de ambities nog niet volledig zijn vastgesteld.

Een aantal structurele zaken is in ieder geval nodig. Dit betreft:

• a.

  bouwkundige onderzoeken

• Dit zijn onderzoeken die nodig zijn om na te kunnen gaan of bouwwerken aan de technische eisen voldoen, zonder dat direct iemand aansprakelijk gesteld kan worden. Hiervoor dient structureel een bedrag in de begroting te worden opgenomen.

• b.

  licenties software e.d.

• Ook de jaarlijkse licentiekosten van handhavingsapplicaties (onder andere op het gebied van bouwen) en een eventueel aan te schaffen PDA systeem voor de bouwinspecties komen daar nog bij.

• c.

  periodiek terugkerende uitbestedingen van het toezicht

• Er wordt op dit moment veelvuldig gebruik gemaakt van inhuur van een (detacherings-) bureau (bouwen, brandveiligheid, RO en Milieu). Omdat de handhavingsstroom blijft doorgaan is op deze manier een (flexibel inzetbare) ondersteuning gewenst, zodat tijd vrij gemaakt kan worden voor projecten, calamiteiten of wijzigingen in de aanpak/beleid.

• Onderkend moet worden dat in de loop van de tijd moet blijken of de realiteit overeenkomt met de in de nota gedane aannames, hoe landelijk beleid en wet- en regelgeving zich ontwikkelen enz.

In onderstaande tabel is een overzicht gegeven van de inzet van fte volgens het adequate niveau van VROM (2a), volgens de variant waarbij uitgegaan wordt van een efficiëntere taakverdeling (2b) en volgens de variant waarbij zoveel mogelijk is uitgegaan van de bestaande bezetting (2c).

tabel: capaciteitsinzet vergunningverlening en handhaving

De bovenstaande cijfers zijn uitgerekend aan de hand van beschikbare kengetallen (combinatie van Aalsmeerse gegevens en landelijke kengetallen).

Uitgangspunt is de risicoanalyse en de prioriteitstelling zoals genoemd in hoofdstuk 4.

Om de vergunningverlening en handhaving op een adequaat niveau van uitvoering te brengen, conform de prioritering en de kwaliteitscriteria die hieraan verbonden zijn, is het noodzakelijk de huidige formatie wordt uitgebreid.

• •

  Om een adequaat niveau van uitvoering te garanderen, dient de huidige capaciteitsinzet met minimaal 7,3 fte uitgebreid te worden (spoor 1).

Op basis van de prioriteitstelling is een vertaalslag gemaakt naar ambities. Daarmee wordt in feite de basis gelegd voor het werk/uitvoeringsprogramma, waarin de concrete maatregelen per taakstelling (aantallen, prioritering, doelen etc.) opgenomen dienen te worden. Zolang niet is besloten welk ambitieniveau gerealiseerd moet worden, kunnen die maatregelen niet worden vastgesteld. .In feite kan dus niet worden overgegaan tot het opstellen van een werkprogramma, aangezien dit een jaarlijks terugkerend document is en cruciaal is voor het evalueren van beleid. Het werkprogramma kan daarom definitief worden opgesteld, nadat het gemeentebestuur en de raad een keuze heeft gemaakt over het te realiseren ambitieniveau, op welke termijn dit gerealiseerd dient te worden en welke inzet hiervoor wordt vrij gemaakt.

De conclusie luidt dat handhaven geld kost. De in deze nota beschreven actiepunten zijn geen van allen ‘luxe’, maar refereren aan het door de VROM Inspectie vastgestelde basisniveau.

De noodzaak tot afstemming tussen doelen en middelen leidt tot de volgende actiepunten.

• •

  Het gemeentebestuur stelt de gelden beschikbaar die incidenteel (dus in het kader van de inhaalslag) nodig zijn voor de uitvoering van deze nota (spoor 3).

• •

  Aan de hand van de plannen van aanpak zullen benodigde financiële middelen in onderlinge samenhang en afweging worden vastgesteld (spoor 2).

Jaarverslagen handhaving

Jaarlijks zal op de afstemming van taken en middelen worden teruggekomen en geëvalueerd.

• •

  M.i.v. 1e kwartaal 2009: jaarlijks zal de afstemming tussen doelen/ambities en de daarvoor benodigde/ beschikbare middelen worden meegenomen in het jaarverslag (spoor 3).