Verordening op de ambtelijke bijstand en fractie ondersteuning Purmerend 2011

Toelichting  

Toelichting bij de verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning Purmerend 2011 (artikel 33 Gemeentewet)

Algemeen

Deze verordening geeft uitvoering aan artikel 33 van de Gemeentewet. Dit artikel is in 2002 door de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur ingrijpend gewijzigd. Het legt expliciet vast dat de raad en individuele raadsleden een recht op ambtelijke bijstand hebben. Voor politieke groeperingen bestaat daarnaast een recht op fractieondersteuning. De uitwerking van deze rechten moet bij verordening worden geregeld.

In deze verordening vervult de griffier een centrale rol. Hij of zij is het eerste aanspreekpunt als het gaat om ambtelijke bijstand. De griffier vervult ook de rol van schakel tussen de raadsleden en de reguliere ambtelijke organisatie.

De burgemeester vervult ook een rol in het proces. Indien er een conflictsituatie ontstaat of dreigt te ontstaan, zal de burgemeester een bemiddelende en uiteindelijk beslissende rol kunnen spelen. De positie van de burgemeester maakt hem bij uitstek geschikt voor deze taak als bruggenbouwer en als degene die uiteindelijk het laatste woord heeft.

Gezien de duale verhoudingen ligt het voor de hand dat er ook op het punt van de ambtelijke bijstand heldere scheidslijnen worden getrokken tussen werkzaamheden voor de raad en voor het college. Dat komt tot uitdrukking in het feit dat een raadslid kan aangeven dat een verzoek om ambtelijke bijstand en de inhoud van de verleende bijstand geheim moeten worden gehouden. De ambtenaar mag niet onder druk komen te staan doordat hij werkzaamheden voor de raad verricht. Daarom zal een collegelid dat toch informatie wenst over het verzoek om ambtelijke bijstand, zich moeten wenden tot het betrokken raadslid en niet tot de behandelend ambtenaar.

De verordening behandelt gedetailleerd de ambtelijke bijstand. Aangezien het de verhouding betreft tussen de raadsleden en de reguliere ambtelijke organisatie, is behoefte aan duidelijke regels. De ambtenaren werken doorgaans namelijk voor het college. Artikel 103 Gemeentewet laat dit scherp zien. Vóór de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur bepaalde dit artikel dat de secretaris (en daarmee de onder hem ressorterende ambtelijke organisatie) de raad en het college terzijde stond. In de duale verhoudingen staat de secretaris het college terzijde en wordt de raad bijgestaan door de griffier.

Dat de raad beschikt over een griffier met griffie betekent niet dat er geen behoefte meer zou zijn aan ambtelijke bijstand door de reguliere ambtelijke organisatie. Voor specialistische hulp op het gebied van het maken van amendementen, moties en regelingen zal een beroep op deze organisatie dan ook nodig kunnen blijven. Dit geldt ook voor specifieke informatie die alleen bij de reguliere ambtelijke organisatie beschikbaar is. De wetgever heeft dat onderkend en het recht op deze vorm van ambtelijke ondersteuning expliciet vastgelegd. Deze verordening vormt de uitwerking van dit recht.

De formulering van artikel 33 van de Gemeentewet laat buiten twijfel dat individuele raadsleden, dus ook die behorend tot een minderheid in de raad, recht hebben op ambtelijke bijstand. Op deze verordening kan dus door alle raadsleden een beroep worden gedaan.

In de verordening is geen bepaling opgenomen voor die gevallen waarin de tot het verlenen van hulp aangewezen ambtenaar op grond van gewetensbezwaren daartoe niet bereid is. In een dergelijk geval is sprake van een rechtspositioneel probleem dat binnen de ambtelijke organisatie tot een oplossing dient te worden gebracht.

De tekst van de verordening is gebaseerd op de modelverordening van de VNG en op de bestaande, uit 2002 daterende, verordening  

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1

De verordening is niet bedoeld om formele barrières op te werpen die het verlenen van bijstand aan raadsleden juist bemoeilijkt. Indien het gaat om het verzoek om informatie van feitelijke aard, dan wel inzage in of afschrift van openbare documenten, kan een raadslid contact opnemen met de griffier die het verzoek kan neerleggen bij een ambtenaar uit de reguliere ambtelijke organisatie. Het begrip document wordt hier overigens gebruikt in de betekenis die het in de Wet openbaarheid van bestuur heeft. Met openbaar wordt bedoeld openbaar in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur. Op niet-openbare documenten is het bepaalde in de artikelen 25, 55 en 86 van de Gemeentewet van toepassing. Deze rechten zijn veelal uitgewerkt in het Reglement van orde voor de vergaderingen van de raad, het Reglement van orde voor de vergaderingen van het college en de Verordening op de raadscommissies.

Er is voor gekozen de griffier te benoemen als centrale functionaris. Het bestaan van het instituut griffie en de ontvlechting van de posities van de raad en het college, die bij de dualisering hun beslag hebben gekregen, leiden ertoe dat de ambtelijke organisatie parallel ontvlochten is. Omdat de griffier geen zeggenschap heeft over de reguliere ambtelijke organisatie zal de secretaris de ambtenaar die de bijstand verleent moeten aanwijzen. De ontvlechting van posities leidt in dit geval dus noodzakelijkerwijs tot een verdergaande formalisering van de regeling omtrent ambtelijke bijstand.

De bijstand wordt zo spoedig mogelijk verleend. Het is niet mogelijk in de verordening hiervoor vaste termijnen op te nemen in verband met de verschillen in aard en omvang van de werkzaamheden voor een verzoek. De griffier ziet er op toe dat er voortgang blijft in het proces.

In de gehele verordening is er voor gekozen een onderscheid aan te brengen tussen ambtenaren en medewerkers van de griffie. Als er over ambtenaren gesproken wordt, worden ambtenaren van de reguliere ambtelijke organisatie bedoeld die onder het gezag van het college vallen en dus niet onder de noemer “griffiemedewerkers”. Dit neemt niet weg dat medewerkers van de griffie ook ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet zijn.

Op grond van het vierde lid is er bij twijfel een rol voor de secretaris weggelegd. Deze zal moeten beslissen of het een verzoek als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a en b betreft.

Artikel 2

Hier worden de weigeringsgronden benoemd. In het vierde lid wordt gewezen op het belang dat de betrokken portefeuillehouder heeft van het op de hoogte zijn van het feit dat bijstand is verleend door onder zijn verantwoordelijkheid functionerende ambtenaren. Gezien de afstand tussen raad en college is het logisch dat desgewenst melding wordt gemaakt van het verlenen van ambtelijke bijstand. Het college en de secretaris kunnen afspreken in welke gevallen hiervan melding wordt gemaakt.

Het vijfde lid voorkomt dat de betreffende ambtenaar in een spagaat tussen raad en college terecht komt. Indien een raadslid om ambtelijke bijstand verzoekt, moet hij ervan uit kunnen gaan dat de ambtenaar bij het verrichten van die werkzaamheden onafhankelijk opereert van het college.

Om te verzekeren dat een ambtenaar niet door collegeleden onder druk wordt gezet om toch inlichtingen te verschaffen over het verzoek van een raadslid is in het vijfde lid bepaald dat wethouders of de burgemeester zich voor informatie direct tot het betrokken raadslid wenden en niet tot de behandelend ambtenaar. Dit biedt bovendien een extra waarborg voor de onafhankelijke behandeling van een verzoek om ambtelijke bijstand.

De ambtenaar die ambtelijke bijstand verleent blijft echter wel onderdeel van de reguliere ambtelijke organisatie. Het verlenen van ambtelijke bijstand hoort tot de normale uitoefening van zijn taak. Indien hij dit gedeelte van zijn taak niet goed uitoefent behoudt het college dus de mogelijkheid om de ambtenaar hierop aan te spreken.

Artikel 3

Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van bijstand van niet-geringe omvang als een onevenredig beslag op de capaciteit van de ambtelijke organisatie moet worden gedaan.

Artikel 4

Beoordeling of één van de in artikel 2 genoemde weigeringsgronden zich voordoet vindt in eerste instantie plaats door de gemeentesecretaris als hoofd van de reguliere ambtelijke organisatie. Artikel 4 regelt dat de uiteindelijke beslissing over het niet verlenen van ambtelijke bijstand is voorbehouden aan de burgemeester. Het ligt in de rede dat hij hierover overleg voert met de secretaris en de griffier (en indien nodig ook het betrokken raadslid). Uiteraard kan de raad via de gebruikelijke weg hierover de burgemeester verzoeken verantwoording af te leggen (artikel 180 Gemeentewet).

Artikel 5

Ook indien - naar de mening van het raadslid - op onvoldoende wijze aan zijn of haar verzoek om hulp gehoor wordt gegeven kan de zaak aan een hogere instantie worden voorgelegd: de burgemeester is daar gezien zijn eigenstandige positie in het gemeentelijke bestuur de meest aangewezen instantie voor.

Wel dient het betrokken raadslid of de griffier hierover eerst overleg te voeren met de secretaris.

Artikel 6

Dit artikel biedt de mogelijkheid enigszins grip te houden op de omvang van de werkzaamheden. Deze begrenzing geldt niet voor eenvoudige informatieverschaffing als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a en b. Deze bijstand kan onbeperkt geboden worden.

Het door de secretaris bij te houden register maakt het bovendien mogelijk na te gaan hoe vaak er al een beroep is gedaan op de ambtelijke organisatie. Tevens kan het een belangrijke rol spelen bij het in kaart brengen van de behoefte aan deze voorzieningen, maar ook van de kosten die hiermee gemoeid zijn.

Artikel 7

Dit artikel gaat over het al dan niet kunnen opleggen van geheimhouding aan een ambtenaar.

Artikel 8

Fractieondersteuning vindt zijn vorm in een financiële ondersteuning. De hoogte van het budget voor fractieondersteuning zal in de gemeentebegroting moeten worden opgenomen en dus door de raad worden vastgesteld. De fractieondersteuning bestaat uit een vast en een variabel deel. Het vaste deel garandeert dat elke fractie de kans krijgt zich op gelijkwaardig niveau te laten ondersteunen. Omdat grote fracties meer lasten zullen hebben op facilitair gebied is het logisch dat zij voor dergelijke kosten een hogere vergoeding krijgen.

Artikel 9

Voor wat betreft de inhoudelijke besteding van de fractieondersteuning wordt de fracties grotendeels de vrijheid gelaten. Minimumvoorwaarde is wel dat de bijdrage besteed wordt aan raadswerkzaamheden. Verder is een aantal doelen genoemd waarvoor de bijdrage niet gebruikt mag worden. Daarmee wordt onder andere voorkomen dat met de bijdrage verkiezingscampagnes worden gefinancierd en dat raadsleden hun eigen vergoeding voor het raadswerk (vastgelegd in het rechtspositiebesluit raads- en commissieleden, dat zijn grondslag vindt in de artikelen 95 en 96 van de Gemeentewet) aanvullen met de bijdrage voor fractieondersteuning.

Algemene opleidingen voor raads- en commissieleden die meestal worden georganiseerd door de griffie(r) dienen bekostigd te worden uit de gemeentelijke bedrijfsvoering en dientengevolge niet uit de bijdrage voor fractieondersteuning. Deze cursussen worden veelal verzorgd door politiek neutrale instituten. Politiek georiënteerde cursussen zijn een aangelegenheid van de fracties en kunnen daarom bekostigd worden uit de fractieondersteuning en eigen bijdragen van fractieleden.

Omdat het bij uitstek om politieke ondersteuning gaat kan deze inhoudelijk niet te zeer gedetailleerd geregeld worden. Fractieondersteuning in de vorm van het beschikbaar stellen van gemeenteambtenaren voor de fracties wordt niet wenselijk geacht, aangezien het vaak politiek getinte ondersteuning betreft. Fracties moeten daarom vrij zijn in de keuze van de personen die de fracties eventueel ondersteunen.

Bestedingsdoeleinden en afbakening besteding fractie

Met betrekking tot de bestedingsdoeleinden is het niet mogelijk om een limitatieve lijst te definiëren. Prof. Elzinga heeft geadviseerd in elk geval te regelen waar voor de middelen niet mogen worden gebruikt. In de verordening worden een aantal bestedingen uitgesloten, zoals:

a) bestedingen die in strijd zijn met wettelijke bepalingen en overige regelingen;

b) besteding aan politieke partijen, met politieke partijen verbonden instellingen of natuurlijke personen anders dan ter vergoeding van prestaties (diensten of goederen) geleverd ten behoeve van de fractie op basis van een gespecificeerde, reële declaratie;

c) giften;

d) bestedingen die betaald dienen te worden uit vergoedingen die de leden ingevolge het rechtspositiebesluit raads- en commissieleden toekomen;

e) bestedingen aan raadsleden of bedrijven van raadsleden voor werkzaamheden die zij in opdracht van een fractie verrichten;

f) (her)verkiezing van raadsleden;

g) buitenlandse reizen.

Om deze omschrijving nader te concretiseren hieronder een aantal bestedingssuggesties.

De fractievergoeding is in hoofdzaak bedoeld voor:

- Het in dienst nemen van een fractieassistent, fractiesecretaris of ander personeel

- Financiële en facilitaire ondersteuning bij het uitwerken van initiatieven ter invulling van de het raadswerk. Bijvoorbeeld het uitvoeren van een specifiek onderzoek ter ondersteuning van een fractiestandpunt of initiatiefvoorstel, inhuren van extern advies, het organiseren van een bijeenkomst ter voorbereiding van een fractiestandpunt. NB Bij het uitvoeren van onderzoek

kan, indien daar een raadsmeerderheid mee instemt, gebruik worden gemaakt van het daarvoor bestemde onderzoeksbudget.

In de praktijk doen de volgende bestedingen zich ook voor:

- Doorbetalen van gelden naar landelijke rechtspersonen: Naar de letter van de verordening is het niet uitgesloten dat (een deel van) de gelden worden overgemaakt naar een landelijke rechtspersoon. Wel zal in dat geval aannemelijk moeten worden gemaakt dat de door de landelijke rechtspersoon gemaakte uitgaven daadwerkelijk ten nutte van de fractie zijn gekomen. Deze bewijslast ligt bij de fractie. In de praktijk moet het dus om concrete dienstverlening gaan.

- De kosten van de zogenaamde “ fractie-weekends”, excursies etc.: Deze kosten kunnen uit het budget van de fractievergoedingen betaald worden mits de activiteiten er op gericht zijn om “de uitoefening van het raadslidmaatschap te ondersteunen”. De fractie dient deze relatie

aan te tonen in de administratie waarbij de kosten in verhouding moeten staan tot de bijdrage aan het raadslidmaatschap.

 - Bouw en onderhoud van een website: de website zal waarschijnlijk zowel fractie-doeleinden als partijpolitieke doeleinden hebben. Het is redelijk dat een deel van de kosten uit de fractievergoeding wordt betaald.

- Binnen redelijke grenzen kunnen ook cadeautjes etc. in het kader van “lief en leed” uit het fractiebudget worden betaald. Daarbij gelden dezelfde afwegingen als genoemd in de gedragscode bij het aannemen van geschenken. Giften zijn uitdrukkelijk uitgesloten.

Voorbeelden van bestedingen die niet zijn toegestaan (niet limitatief)

- Extra uitbetalingen aan raadsleden in verband met verrichte activiteiten (artikel 99 GW)

- Het vergoeden van persoonlijke onkosten van raadsleden (die worden al anders vergoed)

- Het voeren van een (verkiezings)campagne voor een politieke partij

- Buitenlandse reizen (hiervoor geldt het Reisbesluit buitenland)

Artikel 10/11

De bijdrage wordt als voorschot verstrekt. In een verkiezingsjaar wordt het voorschot in twee gedeelten gesplitst. Het is logisch dat het aangepast wordt aan de nieuwe verhoudingen in de raad. Indien blijkt dat het geld onrechtmatig is besteed kan dit aan het eind van het jaar verrekend worden.

Artikel 12

Het kan gebeuren dat de bijdrage aangepast moet worden aan veranderde verhoudingen in de raad. Dit artikel is zo geformuleerd dat het zowel kan dienen voor fracties die bij de verkiezingen blijken te verdwijnen dan wel na de verkiezingen opkomen, maar het kan ook dienen om de mutaties in aantal op te vangen van de zittende fracties.

Bij splitsing van een fractie zal het al eerder verstrekte voorschot direct verrekend moeten worden. Als dat niet zou gebeuren zou een deel van de oorspronkelijke fractie over een te groot voorschot beschikken en zou het andere deel van de oorspronkelijke fractie juist helemaal geen voorschot krijgen. Na het kalenderjaar zou dan alsnog verrekend moeten worden. Het is billijker de verrekening in deze gevallen direct te laten plaatsvinden.

Een fractie ontvangt een basisbedrag plus een bedrag per fractielid. Het basisbedrag geldt alleen voor fracties van politieke groeperingen die direct na de verkiezingen in de raad zijn vertegenwoordigd. Later ontstane fracties komen daarvoor derhalve niet in aanmerking. Het recht op een bedrag per raadslid blijft wel bestaan na wijzigingen in een fractie. De peildatum daarvoor is de eerstvolgende maand na melding van de splitsing.

Artikel 13

Ook met betrekking tot de reserve is het van belang dat goed wordt omgegaan met de splitsing van een fractie. De regeling voorziet in het naar evenredigheid verdelen van de reserve over de nieuw ontstane fracties. Indien een splitsing kort na de verkiezingen plaatsvindt zou een conflict kunnen ontstaan over de verdeling van de reserve. De regeling laat er echter geen twijfel over dat ook in dat geval de reserve verdeeld moet worden.

De reserve bestaat uit het overschot van voorgaande jaren. Dit bedrag zal niet eindeloos mogen groeien. De totale reserve is dan ook aan een maximum gebonden.

Artikel 14

De controle van het verslag kan plaatsvinden door een "kascommissie", bestaande uit de griffier in samenwerking met een controller. De griffier rapporteert aan het presidium, dat een voorstel tot vaststelling van de definitieve bedragen voorlegt aan de raad.

Indien in het presidium verschil van mening ontstaat over beoordeling van een of meer verantwoordingen, wordt het advies ingewonnen van de accountant die belast is met de controle van de jaarrekening van de gemeente.

Uit het verslag kan naar voren komen dat er een verrekening dient plaats te vinden met het verstrekte voorschot. Indien niet verrekend kan worden, bijvoorbeeld omdat een fractie uit de raad verdwijnt, zal de raad het ten onrechte uitgekeerde voorschot kunnen terugvorderen.

Om deze controle mogelijk te maken dient bij het opstellen van het verslag elke post gespecificeerd te worden. De uitgaven moeten worden onderbouwd met bewijsstukken.

Als bewijsstukken kunnen dienen: facturen, advertentieteksten, programma's en uitnodigingen, bankafschriften en verklaringen van ontvangst.

De inkomsten en uitgaven dienen via één bank- of girorekening te lopen, die ten name staat van de desbetreffende fractie. Op deze rekening wordt de fractievergoeding gestort en worden de uitgaven gedaan die door de fractie zijn aangemerkt als uitgaven in het kader van de fractievergoeding.

Het spreekt vanzelf dat de raad sanctiemogelijkheden kan hanteren voor het geval een fractie niet handelt conform de verordening. Bijvoorbeeld wanneer uitgaven worden gedaan waar de financiële bijdrage niet voor bedoeld is of die niet kunnen worden onderbouwd, wanneer de verantwoording niet tijdig of volledig wordt ingediend, of wanneer teveel ontvangen voorschotten niet tijdig worden terugbetaald. De vermelding in de verordening van de mogelijkheid van terugvordering is stikt genomen overbodig omdat die mogelijkheid ook al bestaat op grond van artikel 4:57 van de Awb. Bestedingen in strijd met deze verordening kunnen worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, nog geen vijf jaren zijn verstreken.

Indien fractieondersteuning de vorm heeft van financiële middelen is sprake van een subsidie als bedoeld in titel 4.2 Awb.

Artikel 15 t/m 18

Deze artikelen behoeven geen toelichting.