Organisatie | Zaanstad |
---|---|
Organisatietype | Gemeente |
Officiële naam regeling | Handhavingsbeleidsplan milieu-, ruimtelijke en bouwregelgeving gemeente Zaanstad 2008-2011 |
Citeertitel | Handhavingsbeleidsplan milieu-, ruimtelijke en bouwregelgeving gemeente Zaanstad 2008-2011 |
Vastgesteld door | gemeenteraad |
Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
Eigen onderwerp |
Geen
Algemene wet bestuursrecht
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
---|---|---|---|---|---|
23-12-2008 | 12-04-2012 | Onbekend | 22-01-2008 Gemeenteblad 2008, nummer 78 | Z/2008/1200 |
Het verbeteren van de handhaving van milieu, bouw en ruimtelijke ordening heeft de afgelopen jaren veel aandacht gekregen in Zaanstad. Hierbij is het programmatisch invulling geven aan toezicht en handhaving steeds meer uitgangspunt geworden. Programmatisch handhaven is handhaven “met beleid”. Het is een structurele aanpak van handhaving, waarbij de uitvoering is gebaseerd op een uitvoeringsprogramma. In het uitvoeringprogramma zijn prioriteiten gesteld en worden activiteiten zoveel mogelijk op elkaar afgestemd.
In 2005 heeft het college het programmatisch handhaven van de milieu-, ruimtelijke ordening en bouwtaken vastgelegd in het Handhavinglexicon. In het Handhavinglexicon, dat uit diverse onderdelen bestaat, wordt op alle aspecten van de handhaving ingegaan (beleid, uitvoering, opgevolgd door monitoren en bijsturing). Het Handhavinglexicon is een naslagwerk voor bestuur, management en medewerkers.
Nieuwe ontwikkelingen en nieuwe wetgeving op het gebied van milieu, ruimtelijke en bouwregelgeving zorgen voor een verbreding van deze taakvelden. Verder sluiten niet alle onderdelen van het Handhavinglexicon meer aan bij de praktijksituatie. Om deze redenen wordt deel 1 van het Handhavinglexicon aangepast.
Voor u ligt het handhavingbeleidsplan van de bouw, milieu en ruimtelijke regelgeving van de gemeente Zaanstad. Het is een beleidplan waarin op een transparante en weloverwogen wijze keuzes zichtbaar worden om de beschikbare capaciteit efficiënt in te zetten voor toezicht en handhaving. Hierbij spelen vragen als: wat gaan we handhaven, hoe gaan we handhaven, wat heeft prioriteit en wat heeft minder prioriteit? Een risicoanalyse is als hulpmiddel gebruikt bij het stellen van prioriteiten en voor het effectief inzetten van de capaciteit.
Het handhavingbeleidsplan moet worden gezien als het beleidskader waarbinnen doelen voor handhaving, alsmede een aantal uitgangspunten en prioriteiten zijn geformuleerd. Het vormt de basis voor het jaarlijks terugkerende handhavingprogramma van de sector Handhaving.
De verantwoordelijkheid en bevoegdheid voor het houden van toezicht en handhaving in de gemeente Zaanstad ligt bij de verschillende diensten, afdelingen en instanties. Naast de gemeente houden de brandweer, de politie Zaanstreek-Waterland, de provincie Noord-Holland, Rijkswaterstaat en het Hoogheemraadschap zich ook bezig met toezicht en handhaving. Samenwerking is dan ook noodzakelijk voor een optimaal en integraal resultaat van handhaving. Zo wordt binnen het Noordzeekanaalgebied met de regio’s IJmond, Zuid-kennemerland, Zaanstad en Amsterdam gewerkt aan het gezamenlijk opstellen van een handhavingprogramma 2009-2010 om de handhavingsamenwerking te versterken.
Het handhavingbeleidsplan geldt voor een periode van 4 jaar. Het beleid, de prioriteitskeuzes en de ambities kunnen jaarlijks worden bijgesteld; dit gebeurt uitsluitend wanneer daartoe een duidelijke aanleiding is.
In hoofdstuk 1 wordt kort ingegaan op het programmatisch handhaven. Hoofdstuk 2 geeft de visie en uitgangspunten van handhaving weer. Vervolgens is in hoofdstuk 3 de risicoanalyse beschreven en zijn de prioriteiten gesteld met consequenties voor de handhavingpraktijk. Hoofdstuk 4 beschrijft de verschillende strategieën die bij de uitvoering van de handhavingstaken worden gehanteerd. Tenslotte geeft hoofdstuk 5 weer op welke manier de gestelde doelen worden gemonitord en geëvalueerd.
In dit hoofdstuk is de missie/visie van de gemeente Zaanstad op de naleving van de wet- en regelgeving in het algemeen en handhaving in het bijzonder uiteengezet.
De gemeente wil haar handhavingstaken op een structurele manier vormgeven. De ambitie is om handhaving zichtbaar te maken en handhaving voor langere tijd op een kwalitatief hoog niveau te brengen. Dit betekent dat handhaving gesprekspartner is in tal van dienstoverstijgende werk- en projectgroepen en niet louter functioneert als sluitstuk van het proces. Door samenwerken, communiceren en realiseren geeft de gemeente richting aan deze kwaliteitsimpuls. Op deze manier kan handhaving proactief en effectief worden ingezet.
De bovengenoemde visie is vertaald naar een aantal uitgangspunten.
De overheid heeft een wettelijke zorgplicht om te handhaven. Hiermee heeft de gemeente de mogelijkheid om eigen handhavingsbeleid te voeren en afwegingen te maken in prioriteitsstelling.
De handhaving vindt plaats op basis van (bestuurlijk) vastgestelde prioriteiten en volgens vaste uitgangspunten en juridische randvoorwaarden. |
De gemeente Zaanstad heeft gekozen voor programmatisch handhaven. Dit is vastgelegd in het Handhavinglexicon. In een programmatische aanpak worden beleid en uitvoering opgevolgd door monitoren en bijsturing.
De handhavingstaken milieu en bouwen en ruimtelijke ordening worden planmatig, programmatisch en meetbaar uitgevoerd. |
Via voorlichting, overleg en andere vormen van communicatie kunnen overtredingen worden voorkomen. Het is de ambitie van de gemeente om vooral in te zetten op preventie handhaving door vroegtijdig te communiceren en door het uitoefen van tijdig en adequaat toezicht.
Adequate handhaving wordt ondersteund door gepaste publiciteit en openbaarheid..Hier gaat tevens een preventieve werking vanuit. |
De beschikbare handhavingcapaciteit dient efficiënt te worden ingezet op toezicht en handhaving. Een basisniveau van toezicht en handhaving kan pas worden bereikt indien de capaciteit toereikend is.
Indien het basisniveau aanwezig is dan leidt dat tot een verschuiving van een meer reactieve naar proactieve handhaving. Hiermee wordt willekeur beperkt, kunnen betere prioriteiten worden gesteld en wordt er op een effectievere wijze een bijdrage geleverd aan een leefbare en veilige stad.
De handhavingscapaciteit is toereikend om het minimum basisniveau van handhaving in Zaanstad te waarborgen. |
5. Interne en externe samenwerking bij milieu-, bouw- en ruimtelijke wetgeving
De verantwoordelijkheid en bevoegdheid voor het houden van toezicht en handhaving in de gemeente Zaanstad ligt bij verschillende diensten, afdelingen en instanties. Naast de sector Handhaving met de afdelingen Milieu- en Gebruikstoezicht en Straattoezicht houden de afdeling Technische vergunningen en de brandweer zich ook bezig met toezicht. Verder houden de politie Zaanstreek-Waterland, de provincie Noord-Holland, Rijkswaterstaat en het Hoogheemraadschap zich bezig met toezicht en handhaving. Integrale samenwerking is dan ook noodzakelijk voor een optimaal resultaat van de handhavingstaken. Daarbij kan specifieke deskundigheid, ondersteuning, aanvulling en informatie over en weer worden benut. Om aan deze samenwerking in de handhaving steeds meer gestalte te geven, wordt in het handhavingprogramma ook projectmatig gewerkt.
De handhavingsamenwerking wordt verder bevorderd. In het uitvoeringsprogramma neemt de gemeente jaarlijks projecten op, waar meerdere instanties (bijv. Provincie) en of diensten bij betrokken zijn. |
De gemeente beschikt over diverse wettelijk geregelde sanctiemogelijkheden. Deze zijn in te delen in publiekrechtelijke, privaatrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten. Strafrecht is hierbij complementair aan het bestuursrecht. Daar waar bestuursrechtelijk niet meer kan of hoeft te worden opgetreden kan op basis van het strafrecht altijd worden opgetreden tegen het begaan van de overtreding. Dit wordt het zogenaamde twee-sporenbeleid genoemd. Het uitgangspunt hierbij is dat handhaving zo veel mogelijk moet worden ingezet als ‘uiterst redmiddel’.
De gemeente hanteert een twee-sporenbeleid bij de handhaving van de regels, waarbij samengewerkt wordt met politie en justitie. |
7. Eenduidige strategie voor handhaving
Bij handhaving worden acties ondernomen die moeten leiden tot naleving van de regels. Vanuit het gelijkheidsbeginsel zullen de acties voor derden gelijkheid en uniformiteit moeten vertonen. Daarom heeft de gemeente een eenduidige strategie voor toezicht en handhaving van bouw-, milieu- en ruimtelijke ordening vastgelegd in haar sanctiestrategie.
Hoofdstuk 3. Beleid kenmerkt zich door keuzes maken
De gemeente is verantwoordelijk voor de handhaving van een groot aantal wetten en regels op het gebied van bouwen, milieu en de fysieke ruimte. Echter, niet alle regels zijn op dezelfde intensieve manier te handhaven. Hier komt nog eens bij dat het met de huidige beschikbare capaciteit onmogelijk is om álle wettelijke handhavingstaken uit te voeren. Voor een duidelijk en weloverwogen handhavingsbeleid is daarom een prioriteitstelling noodzakelijk. Dit betekent dat het college keuzes moet maken. Daarbij spelen vragen als: Wat gaan we handhaven, hoe gaan we handhaven, wat heeft prioriteit en wat heeft minder prioriteit? Met behulp van een risicoanalyse kan de beperkt beschikbare capaciteit effectief worden ingezet.
Bij de risicoanalyse wordt gebruik gemaakt van een risicomatrix. In de risicomatrix worden de verschillende reguliere toezicht en handhavingstaken van de afdeling tegen elkaar gezet. Vervolgens worden de taken tegen elkaar afgewogen door deze te koppelen aan een aantal wegingsfactoren. Aan de hand van een risico-inschatting wordt tenslotte gekeken welke taken prioriteit moeten krijgen.
Het model vertelt niet wat de gemeente moet handhaven. Het model stelt een rangorde binnen de handhavingstaken vast, een zogenaamde prioriteitstelling. De uitkomst van het model moet nog steeds aan de wensen van het college worden getoetst. Met andere woorden: een lage prioriteitsscore hoeft niet te betekenen dat er geen handhaving plaatsvindt.
De risicoanalyse wordt uitgevoerd met behulp van de taakstelling die voortkomt uit de bouw, milieu en ruimtelijke wet- en regelgeving. De analyse vindt dus niet plaats op branches of individuele bedrijven/inrichtingen. Hiermee wordt bereikt dat de analyse hanteerbaar en overzichtelijk blijft en dat er geen onevenredig grote inzet moet worden gegeven om elke inrichting of activiteit afzonderlijk te analyseren. Op deze wijze kunnen (jaarlijks) nieuwe handhavingstaken eenvoudig worden opgenomen in de analyse.
3.1.1 De Risicoanalyse in het kort
Zoals in de vorige paragraaf al werd aangegeven is de risicoanalyse gebaseerd op een inschatting van de risico’s die aan de verschillende handhavingstaken zijn verbonden. Het van kracht worden van nieuwe regelgeving (Woningwet, Activiteitenbesluit, Gebruiksbesluit, Wet op de Ruimtelijke Ordening, WABO en Besluit Bodemkwaliteit) heeft invloed op de toezicht- en handhavingstaken (zie bijlagen 1 en 2). Om die risico’s te kunnen inschatten is een analyse gemaakt op basis van de systematiek van het Ministerie van Justitie en het Ministerie van VROM. Risico wordt hierbij gedefinieerd als:
Uit de gehanteerde formule komt een getal: het zogenaamde risicogetal. Hoe hoger dit getal, des te groter het risico en hoe hoger de prioriteit.
De Effecten geven inzicht in de vraag: wat is het effect van het niet naleven van de regels voor de verschillende handhavingstaken? Deze effecten zijn daarbij gespecificeerd naar zes criteria welke aangeven op welk aspect het effect betrekking heeft. Deze criteria vloeien voort uit het negatieve effect dat de gemeente met het stellen van voorschriften kan beïnvloeden of trachten te voorkomen. De zes criteria in willekeurige volgorde zijn:
Vanuit de methodiek komt de Kans voort uit het begrip naleving. De Kans is de mate waarin de regels worden overtreden en/of de kans dat één van de bovengenoemde effecten daadwerkelijk optreedt.
De kans dat regels worden overtreden hangt van 5 beoordelingsfactoren af. Deze factoren zijn afgeleid van de ‘Tafel van elf’. Deze tafel is een systematiek die ontwikkeld is door het Ministerie van Justitie. Het is een hulpmiddel om na te gaan hoe bedrijven en burgers tot bepaalde afwegingen komen om al dan niet aan wet- en regelgeving te gaan voldoen. De 5 beoordelingsaspecten zijn:
In de analyse wordt voor iedere handhavingstaak een “overall inschatting” gemaakt van de kans; er wordt dus geen inschatting gemaakt per beoordelingsaspect.
In bijlage 3 is een toelichting op de onderdelen van de risicoanalyse en hun waarden opgenomen. Deze informatie is noodzakelijk om de methodiek van de analyse te begrijpen.
Om bij het invullen van de risicomatrix tot een zo objectief mogelijke weergave van de werkelijkheid te komen zijn de afdelingen die te maken hebben met de handhaving van bouw-, milieu en ruimtelijke ordening gevraagd de ingevulde matrix te beoordelen. Een groep toezichthouders van de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht en toezichthouders van de afdeling Technische Vergunningen, team Bouwen en team Bedrijven hebben de risicoanalyse gezamenlijk ingevuld tijdens een sessie. Ook de brandweer en het management van deze afdelingen zijn bij de analyse betrokken
De prioriteitskeuze werkt vooral door in de manier waarop gehandhaafd wordt. Dit betekent dat aan elk prioriteitsniveau een toezichtfrequentie en -intensiteit verbonden wordt. Dit vertaalt zich naar inzet van mensen en middelen. Binnen de risicoanalyse is onderscheid gemaakt tussen drie niveaus van prioriteiten:
De meeste handhavingcapaciteit wordt ingezet op de handhavingstaken met de prioriteit hoog. De werkwijze kenmerkt zich door een actieve en integrale aanpak van de taken. De taken met prioriteit gemiddeld worden zoveel mogelijk periodiek en branchegericht opgepakt. Aan de taken prioriteit klein wordt weinig aandacht besteed. Afhankelijk van de beschikbare capaciteit, klachten en plaatselijke ontwikkelingen vinden controles steekproefsgewijs en op projectmatige basis plaats. De aanpak van de controle, het toezicht en de handhavinginspanning staat hieronder beschreven.
·Etalage: zeer actieve controle en intensief toezicht/handhaving
Voor deze handhavingtaken geldt actief toezicht en handhaving. Een handhavingstaak die op basis van de analyse in de Etalage valt is bijvoorbeeld de handhaving van zeer complexe bedrijven binnen de gemeente Zaanstad. Dit zijn bedrijven met een hoog risico voor bijvoorbeeld veiligheid.
·Winkel: actief controleren, toezicht en handhaving volgens vastgesteld periode
Het gaat hier om handhavingtaken met een grote kans op een negatief, relatief beperkt, effect. Vaak geven deze situaties aanleiding tot irritaties, gevoelens van onveiligheid en onrust. Deze situaties vragen om gericht periodiek toezicht. Op structurele wijze (in een steeds terugkerende periode) wordt invulling gegeven aan deze taken. Een handhavingstaak die op basis van de analyse in de Winkel valt, is bijvoorbeeld een bedrijventerrein in de gemeente Zaanstad. Het gaat hierbij om controleren van de bouwvoorschriften en het opheffen van illegale situaties.
Magazijn: minder/geen actieve controle, toezicht op basis van projecten.
De risico’s van deze handhavingopgave zijn in de meeste gevallen te klein om structurele maatregelen te treffen. Vaak staan de kosten van handhaving niet in verhouding tot de aard van de overlastsituatie. Soms kan incidenteel overlast in een concreet geval structureel worden waardoor optreden toch vereist is. Meestal is dan sprake van veel en lang aanhoudende klachten. Er moet voorkomen worden dat een veelvoud van verschillende kleine overtredingen een groot negatief effect veroorzaakt. Toezicht en handhaving zal steekproefsgewijs dan wel op projectmatige basis plaatsvinden. Een handhavingstaak die op basis van de analyse in het Magazijn valt is bijvoorbeeld het controleren van alle eenvoudige bedrijven in de gemeente. Dit zijn bedrijven met een laag risico waarbij de controle wordt uitgevoerd op basis van aspecten in algemene zin.
Op grond van de resultaten van de risicoanalyse is een overzicht gemaakt van de handhavingstaken van Milieutoezicht en Gebruikstoezicht met de hoogste risico’s en de daaraan verboden hoge prioriteit. Deze staan in de onderstaande twee tabellen:
Opgemerkt wordt dat in de lijst de voornaamste handhavingstaken zijn opgenomen en dat dit overzicht niet limitatief is. Op basis van bestuurlijke en politieke overwegingen kunnen handhavingstaken in een andere categorie worden geplaatst dan op grond van de uitkomsten van de risicoanalyse te verwachten was. In de uitvoeringsprogramma’s van Milieutoezicht en Gebruikstoezicht staat de verdere uitwerking van de resultaten van de analyse.
Naast het uitvoeren van de reguliere handhavingstaken heeft de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht ook te maken met projecten. Jaarlijks krijgt de afdeling vele verzoeken en opdrachten binnen om deel te nemen aan projecten of om projecten op te pakken. Het is onmogelijk om aan alle projecten deel te nemen of deze uit te voeren. Om deze reden moet de afdeling keuzes maken. Om tot een objectieve keuze te komen, gebruikt de afdeling een eigen projectenanalyse. Een analyse waarbij met wegingsfactoren en een puntenscore wordt gewerkt. Deze wegingsfactoren zijn bedoeld om de projecten te kunnen onderscheiden.
Wegingsfactoren van de projecten:
Afhankelijk van het aantal keren dat een project ’scoort’ op de wegingsfactoren krijgt het project punten toegekend. Het totale aantal punten dat het project heeft gekregen bepaalt de prioriteit van het project. De projectenanalyse werkt met drie soorten prioriteiten: hoog, gemiddeld en laag.
De prioriteit bepaalt de opname van een project in het uitvoeringsprogramma. In het uitvoeringsprogramma worden eerst de projecten opgenomen met een hoge prioriteit. Wanneer er voldoende capaciteit over is worden de projecten met de prioriteit ”gemiddeld” opgenomen. Daarna volgen de projecten met de prioriteit ”laag”.
De resultaten van de projectenanalyse zijn verwerkt in het uitvoeringsprogramma van de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht.
Handhaven is gericht op naleving van de gestelde wet- en regelgeving. Er zijn verschillende instrumenten beschikbaar om dit te realiseren. Door het opstellen van wetgeving wordt niet automatisch bereikt dat bedrijven en burgers de op hen van toepassing zijn de regels naleven. Veelal is er sprake van een bepaalde afweging. Afhankelijk van de omstandigheden kunnen verschillende instrumenten afzonderlijk of gelijktijdig worden ingezet.
Naleving van de regels kan via voorlichting en communicatie worden bevorderd. Verder kan het via preventief toezicht worden gestimuleerd. Als blijkt dat er geen sprake is van vrijwillige naleving van de regels dan gaat de gemeente Zaanstad over op een strategie. Deze strategieën zijn afgeleid de ‘Tafel van elf’. Deze tafel is een systematiek die ontwikkeld is door het Ministerie van Justitie. Het is een hulpmiddel om na te gaan hoe bedrijven en burgers tot bepaalde afwegingen komen om al dan niet aan wet- en regelgeving te gaan voldoen. De gemeente maakt onderscheid in een:
De 11 redenen voor burgers en bedrijven om regels of voorschriften niet na te leven zijn onderscheiden in drie groepen:
Communicatie en voorlichting zijn één van de belangrijkste instrumenten om een goed naleefgedrag te bewerkstelligen. Ervaring leert dat onwetendheid leidt tot overtredingen. Het is daarom noodzakelijk zowel bedrijven als burgers via heldere communicatie te informeren over het naleefgedrag dat de gemeente van hen verwacht. Communicatie versterkt ook de uitwerking van handhavingacties. Wanneer de gemeente de acties zichtbaar maakt, heeft een uitgevoerde controle een positieve invloed op het naleefgedrag van zowel de gecontroleerde als de niet-gecontroleerde.
Mogelijke communicatiemiddelen zijn persberichten, artikelen in de regionale kranten, brochures en de website van de gemeente. Bij voorlichting gaat het dan om de inhoudelijke kant. Waaruit bestaat regel X, waarom is het in ieders belang dat regel X wordt nageleefd? Daarnaast gaat het ook om de procedurele kant. Hoe werkt de gemeente, wat zijn de mogelijke gevolgen bij het overtreden van de regel?
Tot nu toe is toezicht en handhaving van de gemeente sterk gericht op het constateren van overtredingen. De ambitie van de gemeente is om meer in te zetten op preventie en voorlichting. In het uitvoeringsprogramma is daarom standaard een communicatieparagraaf opgenomen waarin de verschillende communicatieactiviteiten zijn beschreven.
De diverse toezichtmogelijkheden zijn opgenomen in de toezichtstrategie in bijlage 4.
Als toezicht niet leidt tot het gewenste naleefgedrag dan zijn andere maatregelen nodig. De gemeente heeft de beschikking over bestuursrechtelijk en strafrechtelijke instrumenten.
Bestuursrechtelijk handhaven is primair gericht op het doen opheffen dan wel voorkomen van de overtreding. De instrumenten van het bestuursrechtelijke optreden zijn vooral toegesneden op het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van de overtreding en op het herstel van de situatie. Kortom op het wegnemen van de overlast of de milieuaantasting en het alsnog aanbrengen van voorzieningen. De gemeente Zaanstad heeft hiervoor het volgende palet aan instrumenten voorhanden:
Strafrechtelijk handhaven is primair gericht op het straffen van de overtreder. De instrumenten van het strafrecht zijn vooral toegesneden op het straffen van de overtreder en op het wegnemen van zijn/haar genoten (concurrentie)voordeel. De buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) van de gemeente en de politie kunnen al dan niet in overleg met het Openbaar Ministerie (OM) een proces-verbaal opmaken. Vervolgens kan het OM stappen ondernemen (bijvoorbeeld bevelen/vorderen van een voorlopige maatregel en/of het vorderen van een passende eis ter zitting) om de illegale situatie te doen ophouden.
In de sanctiestrategie staat beschreven wanneer de gemeente bovenstaande instrumenten inzet. Deze strategie bestaat uit een stappenplan. Met behulp van dit stappenplan wordt duidelijk hoe de gemeente op overtredingen reageert. In bijlage 5 is de sanctiestrategie opgenomen. In de strategie is rekening gehouden met de afspraken zoals gemaakt in de Bestuursovereenkomst Samenwerking milieuhandhaving provincie Noord-Holland, juli 2005. In bijlage 6 is de gedoogstrategie van de gemeente Zaanstad opgenomen.
Hoofdstuk 5. Handhavingsbeleidcyclus beter en optimaal benut
De gemeente heeft gekozen voor programmatisch handhaven. Dit is vastgelegd in het Handhavinglexicon. Een programmatische aanpak bestaat uit het maken van beleid, de uitvoering hiervan en het monitoren en bijsturen van de handhavingresultaten. Daarmee is programmatisch handhaven een cyclisch proces.
Het blijkt dat de cyclus van de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht nog niet geheel aansluit bij de begrotingscyclus van de gemeente. Daarom zal de handhaving systematisch en cyclisch gaan plaatsvinden via de beleidscyclus en meelopen in de begrotingscyclus. Het systematisch doorlopen van deze cyclus zorgt ervoor dat het handhavingproces steeds verder wordt verbeterd. Via het programma worden de beleids- en de begrotingscyclus aan elkaar verbonden. In de volgende figuur zijn de verschillende elementen weergegeven.
Figuur 1: Beleids- en begrotingscyclus
De onderdelen van de beleids- en begrotingscyclus worden hieronder nader uitgewerkt.
Het beleid dat in het handhavingbeleidsplan is vastgelegd, wordt geconcretiseerd in acties in het uitvoeringprogramma. Vervolgens vindt de daadwerkelijke uitvoering van de handhavingstaken plaats. Monitoren van de uitgevoerde handhavingstaken vindt plaats in de MARAP (management rapportage), in de IDR (Interne Dienst Rapportages) en in het jaarverslag.
Op basis van de resultaten kan, indien nodig, het uitvoeringsprogramma voor het volgende jaar worden aangepast. Hiermee begint de beleidscyclus opnieuw. Het beleid, de prioriteitskeuzes en de ambities kunnen ook worden bijgesteld, maar alleen als daartoe aanleiding is.
Zoals al eerder is omschreven is het beleidsplan het kader voor het opstellen van een jaarlijks uitvoeringsprogramma. Dit programma is gekoppeld aan het bestaande gemeentebrede milieujaarprogramma. Hieronder wordt de inhoud van het uitvoeringsprogramma van de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht in het kort uiteengezet.
De visie en hoofddoelstellingen vormen grotendeels de basis van het programma. De visie en hoofddoelstellingen worden vertaald in meetbare doelstellingen.
Naast de visie en hoofddoelstellingen vormen de handhavingprioriteiten een belangrijk onderdeel van het uitvoeringsprogramma. De risicomatrix maakt deze handhavingprioriteiten zichtbaar. Daarbij wordt rekening gehouden met samenwerkingsprojecten vanuit de organisatie en vanuit regionale en landelijke handhavingprogramma’s.
Handhavingtaken, frequentie en capaciteit
Verder bevat het uitvoeringsprogramma een concrete beschrijving van de handhavingstaken, de controlefrequentie van de activiteiten en de daar aan gekoppelde capaciteit die hiervoor beschikbaar is. Wanneer activiteiten worden opgepakt in samenhang met interne organisatieonderdelen of andere externe handhavingpartners dan wordt dit concreet vermeld.
Het uitvoeringsprogramma wordt vervolgens uitgewerkt in een werkplanning op medewerkerniveau, de zogenaamde resultaat gerichte afspraken (rga’s). Toetsing van de voortgang van de werkplanning gebeurt meerdere malen per jaar.
In het verslag wordt een verantwoording gegeven van de inzet, de prestaties en de resultaten van een bepaald jaar. Het verslag wordt voorgelegd aan en vastgesteld door de gemeenteraad.
Om de resultaten van handhaving zichtbaar te maken wordt momenteel voornamelijk gerapporteerd over aantallen uitgevoerde controles, aantallen uitgevoerde hercontroles en bestuursrechtelijk optreden. Het grote nadeel van deze methode is dat deze wel iets zegt over de inspanningen die de overheidsorganisatie heeft verricht, maar niet wat die inspanningen hebben opgeleverd (effecten).
De vraag is nu hoe hierin een vervolgstap kan worden gezet. Hoe kan worden aangegeven wat de controles hebben opgeleverd? De sleutel tot het antwoord op deze vraag ligt in het naleefgedrag. Naleefgedrag betekent de mate waarin bedrijven voorschriften nakomen. In 2008 en 2009 zal worden geëxperimenteerd met het monitoren van naleefgedrag.
In het Handhavinglexicon zijn de belangrijkste processen en werkafspraken opgenomen. Standaardbrieven en checklisten zijn hierin ook opgenomen. Bij de procesbeschrijvingen is de verbetercyclus een belangrijk instrument. Regelmatig bekijkt de afdeling of de processen en checklisten nog overeen komen met de praktijk.
In 2007 is de nieuwe Woningwet van kracht geworden. Deze nieuwe wet heeft belangrijke gevolgen voor de gemeente. De gemeentelijke handhavingstaak wordt aangescherpt. De wijzigingen in de wet hebben tot doel de naleving, handhaving en handhaafbaarheid van de bouwregelgeving te verbeteren. Met deze wet krijgen burgers meer verantwoordelijkheid voor het naleven van de regels. Verder is de gemeente verplicht om een handhavingplan op te stellen.
In 2008 worden ook een aantal nieuwe besluiten van kracht:
Veel bedrijven in Zaanstad moeten nu voldoen aan standaard milieuvoorschriften die in landelijke branche besluiten staan. Vanaf 1 januari 2008 worden veel besluiten samengevoegd in het Activiteitenbesluit. In dit nieuwe besluit verdwijnen de standaard milieuvoorschriften per branche. De voorschriften worden vervangen door milieuvoorschriften per bedrijfsactiviteit. Met de invoering van dit besluit treedt een verschuiving op van vergunningverlening naar handhaving.
De Woningwet schrijft voor dat gemeenten voorschriften over brandveilig gebruik van bouwwerken moeten opnemen in de gemeentelijke bouwverordening. Deze voorschriften verschillen per gemeente. Door de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit worden de voorschriften over het brandveilige gebruik van bouwwerken en brandveiligheid van de buitenopslag van brandbare gevaarlijke stoffen landelijk gelijk getrokken. Met de brandweer worden vanwege de invoering afspraken gemaakt over de uitvoering van de taken en verantwoordelijkheid voor het Gebruiksbesluit
Naar verwachting treedt op juli 2008 de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening in werking. Deze wet biedt een nieuw stelsel om beleid voor een duurzame leefomgeving mogelijk te maken. De nieuwe wet draagt bij aan een vereenvoudiging en versnelling van procedures en beroepsprocedures.
De gemeente kan straks een dwangsom en boetes opleggen of bestuursdwang toepassen, als dat nodig is om activiteiten in strijd met het bestemmingsplan tegen te gaan. Verder is de gemeente verplicht om een handhavingplan op te stellen.
In 2009 wordt de Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO) van kracht. In deze wet worden het vergunningenstelsel, het ontheffingenstelsel en andere bestemmingsstelsels samengevoegd tot één omgevingsvergunning. Kenmerk van deze nieuwe wet is: één loket voor het aanvragen van een vergunning, één bevoegd gezag voor de verleende de vergunning en één procedure voor het aanvragen van de vergunning.
Door deze nieuwe wetten en besluiten krijgt de gemeente te maken met nieuwe handhavingstaken en krijgen de werkvelden andere accenten.
Inventarisatie werkvelden en handhavingstaken
Voordat keuzes gemaakt kunnen worden ten aanzien van handhaving is het belangrijk te weten waar de gemeente nu staat als het gaat om de uitvoering van handhavingstaken. De afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht voert de handhavingstaken uit. Op de volgende wet- en regelgeving houdt de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht toezicht:
Dit is slechts een opsomming van de belangrijkste wet- en regelgeving. Gezien de diversiteit van het werkveld van de afdeling is een uitputtend overzicht niet te geven. Wel is een verdeling te maken van de handhavingstaken van Milieutoezicht en Gebruikstoezicht.
In bijlage 2 wordt een totaaloverzicht weergegeven van de taken van de afdeling die voortvloeien uit de wet- en regelgeving.
Na de zogenaamde kanteling van de gemeente Zaanstad in 2001 is er een functionele en organisatorische scheiding gemaakt tussen de vergunningverlening en de handhaving. Door deze scheiding ontstaan er geen loyaliteitsconflicten, wordt de handhaving geloofwaardiger en specialistischer. Ook ontstaat er een duidelijkere relatie in de richting van justitie en politie.
Door de functiescheidingen bestaat wel het risico op spreiding van kennis en afstemmingsproblemen tussen normstelling en handhaving. Om dit risico te verkleinen stemt de afdeling haar projecten en plannen altijd af met de bovenstaande afdelingen. Ook houdt de afdeling in haar plannen en projecten rekening met het beleid en plannen van de andere afdelingen. Zo is de afdeling Milieu bezig met het ontwikkelen van een Milieuvisie en is de afdelingTechnische Vergunningen, team Bouwen bezig met het opstellen van een bouwbeleidsplan. Dit zijn dus kaders waar de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht rekening mee houdt en aansluiting bij zoekt.
Hieronder staat een overzicht van scores van de negatieve effecten.
Toezicht is het actief controleren van naleving door de gemeente. Dit doet de gemeente alleen of in samenwerking met andere handhavende instanties. Toezicht levert een beeld op van de mate van naleving en kan een indicatie zijn van de noodzaak tot handhaving. Essentieel daarbij is de zorg dat handhaving zo veel mogelijk moet worden ingezet als ‘uiterst redmiddel’. Indien blijkt dat de mate van naleving bij bedrijven hoog is kan ook worden gedacht aan het inzetten van beloning bij goed gedrag. Beloning betekent in dit geval minder toezicht.
De gemeente Zaanstad kent een aantal soorten toezicht:
·Projectmatige en branche controles
Toezicht kan plaatsvinden op basis van aangekondigde projectmatige en branche controles. Bij branche controles moet worden gedacht aan bijvoorbeeld de controle van LPG tankstations en caravanstallingen. Bij projecten kan men denken aan bijvoorbeeld de controle van een industrieterrein.
Bij deze vorm van toezicht wordt uit een bepaalde branche, steekproefsgewijs een aantal bedrijven gecontroleerd. Dit kunnen zowel integrale als projectmatige of themagerichte controles zijn. De kernbepalingen staan hierbij centraal. Alvorens de gemeente een bepaalde branche bezoekt, wordt in eerste instantie de gehele branche erop geattendeerd dat in een bepaalde periode bedrijven in deze bepaalde branche kunnen worden gecontroleerd. Deze vorm van toezicht, kan worden gebruikt om het naleefgedrag binnen een bepaalde branche te beoordelen en te bepalen of voor een volgend jaar intensiever toezicht gewenst is.
·Bezoeken naar aanleiding van wijzigingen in de vergunning of melding, controles naar aanleiding van een bedrijfsbeëindiging en hercontroles
Na afgifte en in werking treden van de vergunning of melding vindt een zogenaamde opleveringscontrole plaats. Daarbij wordt het bedrijf beoordeeld op de nieuwe voorschriften. Deze controle wordt gezamenlijk door een toezichthouder en vergunningverlener uitgevoerd. Indien een bedrijf stopt met zijn werkzaamheden dan wordt er een controle uitgevoerd of alles goed wordt achtergelaten. Dat wil zeggen dat er geen afvalstoffen meer aanwezig zijn en de bodem niet verontreinigd is.
·Voorbereiding van het toezicht
De voorbereiding van controlebezoeken betreft in vrijwel alle gevallen een dossieronderzoek waarbij de geldende vergunningen en/of van toepassing zijnde besluiten worden doorgenomen. Hierbij wordt gebruik gemaakt van gegevens van de Kamer van Koophandel, bouwtekeningen, luchtfoto’s, diverse computerbestanden en checklisten.
Het gaat hierbij om het screenen van de administratieve bronnen, zoals bodem en geluidsrapporten en keuring- en saneringsplannen. Ook gaat het om het beoordelen van meetrapporten, afvoerbewijzen van afvalstoffen of de oplosmiddelboekhouding.
Om na te gaan of een bedrijf voldoet aan de gestelde geluidsnormen, voert de gemeente geluidsmetingen uit. Vaak worden deze metingen samen met de politie uitgevoerd.
Van een toezichtbezoek wordt een bezoekverslag (in de vorm van een brief) gemaakt. Hiervoor gebruikt de gemeente standaardbrieven. Deze brieven worden geregistreerd in het computerprogramma MPM4all.
·Toezicht op basis van klachten, meldingen, incidenten en handhavingverzoeken
Gemeente Zaanstad voert het toezicht en de handhaving zowel ambtshalve als reactief uit. Inwoners en bedrijven van Zaanstad dienen klachten, meldingen en verzoeken tot handhaving in. Alleen op een formeel verzoek tot handhaving dient de gemeente tijdig een besluit te nemen. De onderstaande opsomming laat zien hoe de gemeente onderscheid maakt in handhavingverzoeken, klachten en meldingen.
Een verzoek tot handhaving moet voldoen aan de eisen uit de Algemene wet bestuursrecht. Een aanvraag is een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Een aanvraag moet
Voldoet een verzoek tot handhaving hier niet aan, dan wordt de aanvrager binnen 8 weken in de gelegenheid gesteld het gebrek te herstellen. Blijft herstel uit dan wordt het verzoek tot handhaving niet in behandeling genomen. Op een ontvankelijk verzoek tot handhaving wordt binnen de gestelde termijnen besloten. Voor de Wet milieubeheer is dat 4 weken en voor de overige verzoeken is dit 8 weken. Deze termijnen kunnen gemotiveerd worden verlengd. Het zijn geen fatale termijnen.
Vaste jurisprudentie wijst uit dat bestuursorganen verzoeken van burgers breed moeten interpreteren. Een schriftelijke kennisgeving van overlast of een vingerwijzing richting handhavend optreden dient te worden opgevat als een formeel verzoek tot handhaving en wordt als zodanig aangemerkt. Indien nodig wordt de verzoeker in de gelegenheid gesteld mogelijke gebreken te herstellen. Verzoeken tot handhaving kunnen ook via e-mail worden ingediend. Wordt gebruik gemaakt van een digitaal meldingformulier via Externe link dan is dat een melding en wordt als zodanig behandeld. Dit is van belang i.v.m. de nieuwe Wet dwangsom.
Onder meldingen verstaat de gemeente telefonische klachten, meldingen via het callcenter of meldingen via digitale formulieren via Externe link
Melders krijgen altijd een terugkoppeling over de melding. Bij anonieme meldingen gebeurt dit niet. De wijze van terugkoppeling kan zowel mondeling als schriftelijk geschieden. Als duidelijk is dat de melding niet naar tevredenheid is afgehandeld wordt de aanvrager gewezen op de mogelijkheid een formeel verzoek tot handhaving in te dienen.
Burgers, bedrijven en instanties kunnen over de wijze waarop de gemeente omgaat met verzoeken en meldingen een klacht indienen. Daarvoor heeft gemeente Zaanstad een interne klachtenprocedure vastgesteld en bestaat de mogelijkheid een klacht in te dienen bij de gemeentelijke ombudsman. Op een klacht volgt nooit een besluit om wel of niet handhavend op te treden.
De sanctiestrategie van de gemeente Zaanstad valt uiteen in drie verschillende reacties die op overtredingen gegeven kunnen worden. Een bestuurlijke, strafrechtelijke en privaatrechtelijke reactie. De strategie is getoetst aan de landelijke sanctiestrategie milieuhandhaving.
Voor het toepassen van bestuursrechtelijke handhavinginstrumenten gelden drie randvoorwaarden:
De onderstaande bestuurlijke handhavingmiddelen kunnen worden onderscheiden.
Bestuursdwang is de bevoegdheid van de gemeente om op kosten van de overtreder een einde te (laten) maken aan een illegale toestand. De gemeente Zaanstad kan verschillende maatregelen nemen om een einde aan een illegale toestand te maken. Zo kan de illegale toestand worden hersteld in de oude toestand, illegaal aanwezige zaken kunnen worden verwijderd en eventueel worden opgeslagen. Werkzaamheden kunnen worden stilgelegd, een inrichting of terrein kan worden ontruimd en eventueel worden verzegeld. Ook kunnen er voorzieningen worden getroffen om verdere nadelige gevolgen van de overtreding te voorkomen. De kosten hiervan worden in principe op de overtreder verhaald.
Indien wordt besloten om bestuursdwang toe te passen wordt dit via een bestuursdwangbesluit aan de overtreder meegedeeld. In het bestuursdwangbesluit wordt aangegeven welk wettelijk voorschrift wordt overtreden en binnen welke termijn die overtreding ongedaan moet zijn gemaakt en op welke wijze dat dient te gebeuren. Indien binnen de zogenaamde begunstigingstermijn geen gevolg wordt gegeven aan het bestuursdwangbesluit, zal de gemeente optreden om een eind aan de illegale situatie te (laten) maken.
In spoedeisende gevallen hoeft geen voorafgaande mededeling te worden gedaan. De overtreder dient wel achteraf schriftelijk van het besluit tot toepassing van bestuursdwang op de hoogte te worden gesteld.
Uit artikel 5:21 Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden afgeleid dat er daadwerkelijk sprake van een overtreding moet zijn. Preventieve bestuursdwang is slechts mogelijk indien er een allereerst begin van een overtreding is of als met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid duidelijk is dat zonder ingrijpen van de gemeente een overtreding zal plaatsvinden.
De gemeente Zaanstad kan aan een overtreder een last onder dwangsom opleggen. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding of herhaling van de overtreding te voorkomen. Een dwangsom bestaat uit een bedrag ineens, een bedrag per tijdseenheid dat de overtreding blijft voortbestaan of uit een bedrag per overtreding. De dwangsom moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van de overtreding.
Indien wordt besloten om een dwangsom op te leggen wordt dit via een schriftelijk dwangsombesluit aan de overtreder meegedeeld. In het dwangsombesluit wordt aangegeven welk wettelijk voorschrift wordt overtreden en binnen welke termijn die overtreding ongedaan moet zijn gemaakt voordat de dwangsom wordt verbeurd. Als na het verstrijken van de zogenaamde begunstigingstermijn geen gevolg is gegeven aan het dwangbesluit, wordt de dwangsom verbeurd. De gemeente Zaanstad kan met een dwangbevel de dwangsom invorderen. Overigens blijft de overtreder dan nog steeds verplicht de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding of herhaling te voorkomen. Hierna zal worden gezocht naar een ander effectief middel zoals verhoging van de dwangsom, intrekken van de vergunning of opleggen van een bestuursdwangbeschikking.
Uit de jurisprudentie blijkt dat een dwangsom kan worden opgelegd indien sprake is van een daadwerkelijke overtreding en dat preventief een dwangsom kan worden opgelegd – voordat de overtreding daadwerkelijk heeft plaatsgevonden – indien de overtreding van een concreet voorschrift op korte termijn te verwachten is. Het is niet mogelijk om een dwangsom te combineren met het opleggen van bestuursdwang.
Op grond van artikel 18.12 Wm, kan de gemeente een verleende vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken. Dit kan zij doen indien:
Deze zwaarwegende sanctie wordt meestal opgelegd indien sprake is van opzettelijke en herhaaldelijke overtredingen en de eerdere inzet van dwangmiddelen als bestuursdwang of dwangsom geen resultaat heeft gehad.
Artikel 59 Woningwet bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders een bouwvergunning geheel of gedeeltelijk kunnen intrekken. Dit kan zij doen indien:
Indien na het onherroepelijk worden van de bouwvergunning eerste fase niet binnen 12 maanden een aanvraag voor de tweede fase is ingediend kan de verleende bouwvergunning eveneens voor de eerste fase worden ingetrokken.
In de Drank- en Horecawet (DHW) is in artikel 31 lid 1 een imperatief stelsel opgenomen op grond waarvan een Drank- en Horecawetvergunning dient te worden ingetrokken. Het betreft hier intrekkinggronden zoals het niet langer voldoen aan de eisen gesteld in artikel 10 en 8. Het betreft hier o.a. de eisen van zedelijk gedrag van de leidinggevende en de inrichtingseisen. Andere intrekkinggronden zijn het wijzigingen van leidinggevende in de inrichting, voorgedane incidenten in de inrichting die de vrees wettigen dat er gevaar kan ontstaan voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid. Artikel 31 lid 2 bevat verder nog intrekkinggronden waarbij het college beleidsvrijheid heeft. Het gaat hier om bijvoorbeeld om overtredingen van diverse bepalingen in de DHW.
De burgemeester kan een horeca-exploitatievergunning die op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) is afgegeven intrekken indien:
De burgemeester kan een horeca-inrichting op grond van artikel 13b Opiumwet voor bepaalde tijd sluiten. Op grond van dit artikel heeft de burgemeester de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang (feitelijke sluiting van de horeca-inrichting) indien:
De handel in harddrugs is daarbij maatgevend. Verder kan de Burgemeester in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid of in bijzondere omstandigheden een tijdelijke sluiting bevelen op grond van artikel 2.3.1.5 van de APV.
De vierde tranche Algemene wet bestuursrecht beslaat onder andere een aanvulling (de bestuurlijke boete) van de regeling betreffende bestuurlijke handhaving. Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke sanctie inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom, die is gericht op bestraffing van de overtreder. Gemeenten moeten in de (nabije) toekomst de mogelijkheid krijgen om veroorzakers van overlast in de publieke ruimte zelf te beboeten. Het gaat hierbij om overtreding van specifieke of formele wet als beboetbare feiten aangewezen APV-normen. Bij het opstellen van de feitenlijst zal de model-APV van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) als uitgangspunt worden genomen. Verkeersdelicten, met uitzondering van foutparkeren, zullen niet onder de bestuurlijke handhaving worden gebracht. In gemeenten waar wordt gekozen voor invoering van de bestuurlijke boete krijgt het gemeentebestuur voor de aanpak van kleine ergernissen (verloedering van het straatbeeld) het primaat bij de handhaving in de publieke ruimte en neemt de rol van de politie af.
De verantwoordelijkheid voor het verdere traject, waaronder bijvoorbeeld het horen van de overtreder wanneer een bezwaarschrift is ingediend, de eventuele vertegenwoordiging van het boeteopleggende orgaan in een bestuursrechtelijk proces en het incasso en registratie van opgelegde boetes ligt in handen van het gemeentebestuur. De opbrengsten van de boeten komen toe aan de gemeente.
Gemeenten kunnen kiezen of zij wel of niet tot invoering van de bestuurlijke boete willen overgaan. De politie blijft bevoegd strafrechtelijk op te treden tegen de overtreding van de APV-normen.
Tegen een handhavingbeschikking staan de volgende rechtsmiddelen open: bezwaar, beroep en eventueel hoger beroep.
5.2 Keuze bestuursrechtelijke handhavinginstrumenten
Bij de toepassing van een bestuursrechtelijk sanctiemiddel moet gekeken worden naar het beoogde effect en de proportionaliteit (redelijke verhouding tussen het middel en de zwaarte van de overtreding) van het sanctiemiddel. Bij de keuze moet gekeken worden wat men wil bereiken en welk middel het meest geschikt en het minst ingrijpend is om een normconforme situatie te verkrijgen. Een dwangsom kan gezien worden als prikkel om overtreders alsnog te bewegen aan de wet te voldoen. Indien er sprake is van een overtreding die regelmatig wordt herhaald dient gekozen te worden voor een last onder dwangsom. Een dwangsom kan volgens de Awb alleen worden opgelegd aan de overtreder. Indien de overtreder niet bekend is kan dus niet gekozen worden voor een last onder dwangsom en moet worden overgegaan tot bestuursdwang. In sommige situaties past geen dwangsom. De overtreder kan er immers voor kiezen om de dwangsom te laten verbeuren zonder verdere actie te ondernemen. In dat geval blijft de overtreding vooralsnog voortbestaan. Dit is bijvoorbeeld bij spoedeisende situaties niet toelaatbaar. Hier gaat de gemeente onmiddellijk over tot het toepassen van bestuursdwang.
Het feit dat wordt gebouwd zonder of in afwijking van een bouwvergunning geeft op zichzelf voldoende aanleiding om in spoedeisende situaties de bouw stil te leggen omdat anders de illegale situatie verder in omvang toeneemt en de gemeente voor een voldongen feit wordt geplaatst.
Indien er gevaar dreigt voor de openbare orde (drugs, wapens enz.) wordt er spoedeisende bestuursdwang toegepast welke bestaat uit onmiddellijke sluiting van de horeca-inrichting voor een korte periode. Gedurende die periode wordt beoordeeld of de feiten en omstandigheden een langere sluiting beogen om de openbare orde en veiligheid te beschermen. Indien er sprake is van aantasting van de openbare orde vindt verplichte intrekking van de Drank- en Horecavergunning plaats. Ook bestaat de mogelijkheid tot intrekken van de exploitatievergunning. Bij relatief kleine overtredingen zoals APV overtredingen (bijvoorbeeld sluitingstijden) en overtredingen van de Drank- en Horecawet (bijv. afwezigheid van de vergunninghouder) volgt een vooraanschrijving gevolgd door een dwangsom. In geval van een herhaalde overtreding dan wel indien er geen zicht op verbetering is (bijvoorbeeld als de vergunninghouder aangeeft nimmer meer aanwezig te zullen zijn) wordt de vergunning ingetrokken. Na de intrekking wordt de horeca-inrichting onmiddellijk gesloten tot er nieuwe vergunningen zijn. Ingeval er exploitatie van een horeca-inrichting plaats vindt zonder vergunning of er wordt in een horeca-inrichting drank geschonken zonder vergunning wordt handhavend opgetreden in de vorm van bestuursdwang. Er wordt dan overgegaan tot sluiting van de horeca-inrichting. Heropening kan enkel plaatsvinden na afgifte van de benodigde vergunningen.
5.2.1 Inning verbeurde dwangsommen / kosten bestuursdwang.
De hoogte van de opgelegde dwangsom is afhankelijk van onder andere de volgende elementen:
En bij preventieve dwangsommen speelt verder nog:
Het is niet mogelijk om standaardbedragen vast te stellen omdat de hoogte van de dwangsom sterk afhankelijk is van de feiten en omstandigheden van het individuele geval. Volgens artikel 5:32 lid 4 Awb moet het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De rechter is veelal terughoudend voor wat betreft het toetsen van de hoogte van dwangsommen. Een dwangsombeschikking heeft een voorwaardelijk karakter. De dwangsom wordt alleen verbeurd indien de overtreder binnen de begunstigingstermijn geen gehoor heeft gegeven aan de opgelegde last. In dat geval zijn de verbeurde dwangsommen verhaalbaar samen met de invorderingskosten en eventuele wettelijke rente.
Wanneer een overtreder geen gehoor geeft aan een bestuursdwangbeschikking moet de gemeente Zaanstad zelf op kosten van de overtreder een einde te maken aan een niet normconforme situatie. De volgende kosten zijn verhaalbaar:
5.2.2 Strafrechtelijke handhaving
De gemeente Zaanstad treedt bij overtredingen van de Wet Mulder en bepaalde overtredingen van de APV strafrechtelijk op. Bevoegd hiervoor zijn de boa’s van de afdeling Straattoezicht van de gemeente Zaanstad.
Allereerst zijn er de verkeersovertredingen op grond van de Wet Mulder. Dit zijn strafrechtelijke overtredingen waartegen administratiefrechtelijk gehandhaafd wordt. Het betreft strafrechtelijke handhaving waarbij een proces-verbaal wordt opgemaakt waarop een vaststaande sanctie van het OM staat. De boa maakt van de geconstateerde overtreding een proces-verbaal. Een proces-verbaal is een verslag van een strafbaar feit waarin alle feiten en omstandigheden staan over het strafbare feit. Het OM beslist op grond van het proces-verbaal over rechtsvervolging en op grond daarvan moet de rechter een veroordeling kunnen uitspreken. Bij Wet Mulder overtredingen doet de OvJ een transactievoorstel ter hoogte van vaststaande bedragen, de feitelijke boete. Tegen dit transactievoorstel staat bezwaar en beroep open. Het betreft een vorm van administratief beroep.
Naast Wet Mulder overtredingen kunnen de boa´s tevens een bekeuring uitschrijven ten aanzien van voertuigen die niet hebben voldaan aan hun belastingplicht. Dit gebeurt indien met zonder te betalen op een betaalparkeerplaats staat, of ten onrechte in een belanghebbend gebied. Men ontvangt dan een naheffingsaanslag parkeerbelasting. Deze handhaving betreft daarom een apart stukje fiscaalrechtelijke handhaving.
Voor overtredingen Woningwet, Wet milieubeheer en Drank- en Horecawet werkt gemeente Zaanstad samen met de regiopolitie Zaanstreek- Waterland. In voorkomende gevallen vinden controles gezamenlijk plaats en vind er wederzijdse informatie uitwisselingen plaats.
5.2.3. Privaatrechtelijke handhaving
De gemeente Zaanstad kan privaatrechtelijk optreden bij het onjuist aanbieden van huisvuil. Dit gebeurt op grond van artikel 18.17 Wet milieubeheer (Wm) waarin expliciet is bepaald dat de overheid de kosten die gepaard gaan met het beheer van afvalstoffen waarmee een onrechtmatige daad is gepleegd, op de overtreder kan verhalen. Hiermee is er daarom een expliciete grondslag waardoor er nimmer sprake kan zijn van strijdigheid met de tweewegenleer. In geval van toegebrachte schade kan een actie uit onrechtmatige daad volgen (artikel 6.62 Burgerlijk wetboek).
5.2.4. Wanneer bestuursrecht, strafrecht en privaat recht
Voor de handhaving van normen en regels kunnen in beginsel meerdere wegen worden bewandeld: bestuursrecht, strafrecht en privaatrecht. Uitgangpunt voor de gemeente is dat zij in eerste instantie de publiekrechtelijke mogelijkheden tot handhaving moet gebruiken. Het strafrecht zorgt namelijk niet in alle gevallen voor een opheffing van de geconstateerde overtreding. Er is slechts sprake van een bestraffing voor een reeds plaatsgevonden overtreding. De beslissingsbevoegdheid tot het al dan niet gebruik maken van het strafrecht ligt bij het OM. Het bestuursrechtelijke en het strafrechtelijke traject kunnen heel goed naast elkaar lopen.
Handhaving van een publiek contract, aangegaan met een andere overheid of met een ander onderdeel van de eigen overheid is niet anders dan anders. Ook daar geldt: “afspraak is afspraak”. Nog meer dan bij particulieren gelden daar nalevingdoelen in de sfeer van algemeen normbesef en geloofwaardigheid van de normerende overheid. Hooguit kunnen er juridische complicaties optreden, in het bijzonder bij het strafrechtelijk vervolgen van de rijksoverheid of bij het bestuurlijke optreden tegen de eigen organisatie. Democratische controle is in die gevallen uiteindelijk het meest krachtige instrument van handhaving; zowel intern als extern moet maximale transparantie beoogd worden. Op overtredingen van andere overheden en de eigen organisatie volgt inhoudelijk dezelfde reactie als op overtredingen van burgers en bedrijven.
Nb. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad is formeel verantwoordelijk voor alle reilen en zeilen in de ambtelijke organisatie. Het is echter niet zo dat dit een directie van een betrokken dienst of beheerder de vrije hand geeft overtredingen te begaan. Een overtreding is daarom in eerste instantie toe te rekenen aan de beheerder of directie. De aankondiging dat bestuursrechtelijk gaat worden opgetreden indien de overtreding niet wordt beëindigd, is daarom geen brief van het college van burgemeester en wethouders aan zichzelf, maar moet worden gezien als een formele actie aan het adres van diegene die namens het college of directie van een dienst een bepaalde activiteit uitvoert of beheert.
De nieuwe handhavingstrategie bestaat uit een samenhangend systeem, een traject van bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en privaatrechtelijke reacties. De reactie is afhankelijk van de aard van de overtreding.
Het gemaakte onderscheid naar de ernst van de overtreding en de passende reactie is voor de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aanpak hetzelfde. Dit betekent dat bij iedere overtreding samenwerking en afstemming noodzakelijk zijn om te komen tot een effectieve handhaving. De privaatrechtelijke aanpak wijkt af van de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke aanpak.
Op basis van deze uitgangspunten is gekomen tot de volgende indeling:
In het schema op de volgende pagina is weergegeven hoe en op welke wijze de gemeente Zaanstad bestuurlijk en strafrechtelijk optreedt tegen een geconstateerde overtreding. In principe is de handhavingstrategie zoals die is weergegeven in het bijgevoegde schema leidend. Afwijken van de strategie mag wel want handhaving op maat is de norm, mits dit gemotiveerd wordt. Zo kan het in voorkomende gevallen voor de naleving nodig zijn om eerst wat extra informatie en voorlichting aan de overtreder te geven.
Direct toepassen spoedeisende bestuursdwang
Optreden via o.a. dwangsom, bestuursdwang en intrekken van de vergunning
Binnen de gemeente Zaanstad wordt bij het privaatrecht onderscheid gemaakt in kostenverhaal, schadevergoeding en eigendomsbevoegdheid. De private reactie die de gemeente geeft op een illegale situatie is afhankelijk van de aard van de overtreding. De volgende indeling is gemaakt:
In het schema op de volgende pagina is weergegeven hoe en op welke wijze de gemeente Zaanstad privaatrechtelijke optreedt. In principe is de handhavingstrategie zoals die is weergegeven in het bijgevoegde schema leidend. Afwijken van de strategie mag wel, want handhaving op maat is de norm, mits dit gemotiveerd wordt.
Er wordt een kennisgevingbrief naar de overtreder gestuurd en hij ontvangt een rekening voor het opruimen van het afval. |
De aanschrijving is geen handhavingbeschikking. Er is daarom geen sprake van een Awb-procedure (geen bezwaar en beroep mogelijk). Rechtsbescherming wordt genoten bij de Burgerlijke rechter. Het initiatief daartoe ligt bij de aangeschrevenen. De inning van het kostenverhaal en de schadevergoeding loopt via de rechter (executoriale titel).
In de beschikking tot het opleggen van bestuursdwang of een dwangsom moet in principe een termijn worden gesteld waarbinnen de overtreder de gelegenheid krijgt om de overtreding te beëindigen en in overeenstemming met de regels te handelen zonder dat de sanctie ten uitvoer wordt gebracht (de zogenaamde begunstigingstermijn). Dit omdat het “onvermijdelijk kan zijn” dat de feitelijke overtreding nog even voortduurt. De hersteltermijn moet zodanig zijn, dat de overtreder in redelijkheid aan zijn verplichtingen kan voldoen. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de begunstigingstermijn niet langer hoeft te zijn dan strikt noodzakelijk. Hierbij dient te worden voorkomen dat er sprake is van een afspraak met een open einde of dat er sprake is van een zodanige lengte van de termijn dat er sprake is van het gedogen van de overtreding. Hierbij hoeft geen rekening te worden gehouden met de termijnen van bezwaar en beroep.
De begunstigingstermijn gaat lopen na dagtekening van de beschikking. De overtreder kan bij de rechtbank een verzoek tot voorlopige voorzieningen indienen. Bij goedkeuring van de voorzieningenrechter wordt de werking van de sanctie tijdelijk ontnomen.
In onderstaande tabel is een overzicht weergegeven welke termijnen bij verschillende situaties gehanteerd kunnen worden. Daarbij gelden de termijnen als richtlijnen want handhaving is op maat mits dit gemotiveerd wordt.
Hoe urgenter de situatie, des te korter de termijn. Hierbij moet rekening worden gehouden met de technische en organisatorische realiseerbaarheid van de termijn voor de overtreder (bijvoorbeeld voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn).
Zoals eerder aangegeven, geldt de beginselplicht tot handhaven als centraal uitgangspunt voor het handhavingsbeleid van Zaanstad. Regel wordt dat de normovertreding wordt beëindigd door de overtreder te dwingen zich weer aan de gestelde regels te houden. Maar, met inachtneming van recente jurisprudentie terzake is de ruimte om te gedogen echter niet verwaarloosbaar.
Actief gedogen wordt gezien als het resultaat van een weloverwogen besluit (gedoogbesluit) van het bevoegde gezag, dat op een zorgvuldige wijze tot stand komt, en nauwkeurig aangeeft onder welke voorwaarden en voor welke duur de overtreding wordt toegestaan, onder afzien van het gebruik van handhavingbevoegdheden. De jurisprudentie laat zien dat de situaties die kunnen leiden tot rechtmatig gedogen, globaal als volgt kunnen worden ingedeeld:
De volgende waarborgen worden bij gedogen voorgesteld:
Erkend moet worden dat er ook gedoogd wordt (en zal worden) zonder dat een dergelijke afweging plaats kan vinden, het zogenaamd ‘passieve gedogen’. Het gaat dan om het feitelijk niet optreden tegen wel bij het bevoegde gezag bekende normafwijkingen, die van zo geringe aard zijn dat de norm nauwelijks wordt aangetast, dan wel dat handhaven onevenredig zou zijn.
Dergelijke passieve gedoogbeslissingen moeten wel zoveel mogelijk zichtbaar worden gemaakt, bijvoorbeeld door standaardregistratie bij toezicht. Deze gedoogruimte loopt veelal samen met de vrije ruimte die in de toezichtfase aan toezichthouders wordt gegund om te waarschuwen en te overreden, dan wel om voor zeer mineure zaken geen verdere actie te nemen. Als het bestuur hier geen zicht op heeft, kan het daarvoor slecht de verantwoordelijkheid dragen. Het passieve gedogen moet in kaart worden gebracht en kan dan voor geringe gevallen worden voortgezet.
De richtlijnen voor het reguleren van actief gedogen luiden als volgt.
Ruimtelijk bestuursrecht en Algemene Plaatselijke Verordening: Voor bouwen en openbare ruimte geldt de beginselplicht tot handhaving als uitgangspunt, waarbij in voorkomende situaties - afhankelijk van de feiten en omstandigheden - de mogelijkheid bestaat dat een termijn wordt geboden dat van gemeentewege niet wordt opgetreden. In geval het de veiligheid en gezondheid van personen betreft is er in beginsel geen ruimte voor gedogen.