Organisatie | Amstelveen |
---|---|
Organisatietype | Gemeente |
Officiële naam regeling | Verordening op de uitgangspunten voor het financieel beleid, alsmede voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Amstelveen |
Citeertitel | Financiële verordening gemeente Amstelveen |
Vastgesteld door | gemeenteraad |
Onderwerp | financiën en economie |
Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt de Financiële verordening gemeente Amstelveen, vastgesteld door de raad op 13 december 2006.
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
---|---|---|---|---|---|
01-01-2010 | 01-01-2016 | Nieuwe regeling | 16-12-2009 Onbekend | 09-67 |
In deze verordening wordt verstaan onder:
Artikel 2 Meerjarige financiële kaders
Het college draagt zorg voor het vormgeven van een meerjarig financieel kader, waarin opgenomen de, al of niet op basis van separate raadsbesluiten vastgestelde, grondslagen van beleid met betrekking tot het staand beleid, het raadsprogramma, het reserve-, activa- en tarievenbeleid, ombuigingen en de verwachte begrotingsontwikkelingen.
Artikel 6 Tussentijdse rapportage en informatie
De raad wordt met ingang van 1 januari 2009 gedurende het jaar tussentijds geïnformeerd door middel van een tweetal tijdvakrapportages over de voortgang van het lopende begrotingsjaar. De eerste tijdvakrapportage betreft een periode van de eerste vier maanden en de tweede tijdvakrapportage betreft een periode van de eerste 8 maanden van een jaar.
Artikel 7 Materiële vaste activa
Artikel 9 Reserves en voorzieningen
a. In de paragraaf “weerstandvermogen” van de begroting wordt op basis van de reserve en voorzieningenpositie van de gemeente Amstelveen de weerstandscapaciteit bepaald. Een nadere toelichting op de belangrijkste ontwikkelingen is opgenomen in een bijlage van de programmabegroting;
in de paragraaf “weerstandsvermogen” in de jaarstukken wordt op basis van de reserve en voorzieningenpositie de weerstrandscapaciteit bepaald. De weerstandscapaciteit wordt afgezet tegen de onderkende risico’s. Een nadere toelichting op de belangrijkste ontwikkeling is opgenomen in een bijlage van de programmarekening.
Artikel 10 Financieringsfunctie
Bij het uitzetten van middelen, het verstrekken van garanties en het aangaan van financiële participaties uit hoofde van de publieke taak bedingt het college, indien mogelijk, zekerheden. Het college motiveert in zijn besluit het openbaar belang van dergelijke uitzettingen van middelen, verstrekkingen van garanties en financiële participaties.
Het college stelt regels op ter uitvoering van het gestelde onder het eerste tot en met derde lid en legt deze regels, alsmede de regels voor taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening vast in een besluit treasurystatuut. Het college legt het treasurystatuut ter besluitvorming aan de raad.
a. In de paragraaf “lokale heffingen” van de begroting geeft het college een samenvattende schets van het vigerende beleidskader met daarop de belangrijkste ontwikkelingen;
b in de paragraaf “lokale heffingen” in de jaarstukken geeft het college een verslag van de ontwikkeling van de gemeentelijke lokale heffingen in relatie tot het vigerend beleidskader.
Artikel 12 Kostprijsberekening
Voor het bepalen van de geraamde kostprijs van producten en diensten van de gemeente wordt een systeem van kostentoerekening gehanteerd. Hierbij draagt het college er zorg voor dat de lasten en baten eenduidig en transparant zijn toegewezen aan de begrotingsonderdelen. Bij de kostentoerekening worden naast de directe kosten ook de indirecte kosten betrokken, die samenhangen met de door de gemeente verleende diensten.
Artikel 15 Registratie bezittingen
Het college draagt zorg voor een actuele en volledige registratie van bezittingen.
Het college draagt ten behoeve van het getrouwe beeld en de rechtmatigheid van de jaarrekening zorg voor de interne toetsing van de getrouwheid van de informatieverstrekking en de rechtmatigheid van de beheershandelingen. Bij afwijkingen neemt het college maatregelen tot herstel.
INLEIDING EN ARTIKELGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE FINANCIËLE VERORDENING GEMEENTE AMSTELVEEN
Artikel 212 van de gemeentewet stelt dat de raad een verordening opstelt over het financieel beleid, het financieel beheer en de financiële organisatie. Het doel van het artikel 212 Gemeentewet is dat de raad de uitgangspunten vastlegt voor de uitvoering van de financiële functie.
De verordening is voor het eerst opgesteld in november 2003 en is getoetst aan de praktijk en aan nieuwe inzichten, hetgeen na drie jaar leidt tot deze nieuwe versie.
De structuurkenmerken van de verordening kunnen als volgt worden samengevat:
Van belang is te onderkennen dat de relatie tussen de raad en het college ingericht wordt op hoofdlijnen. De verordening geeft hiervoor het raamwerk. Op enkele cruciale onderdelen van het financieel beleid wordt het college verplicht met nota’s te komen, die de raad vaststelt. Op de meeste aspecten echter strekt de verordening niet verder dan het college te verplichten zaken goed te regelen en vast te leggen. Dit past goed bij de verhouding tussen raad en college, omdat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden op die aspecten aan het college toebehoren.
Aan de begroting en verantwoording worden ook eisen gesteld middels het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). De eisen die daarin gesteld worden betreffen vooral inrichtingseisen van de begroting en de jaarstukken. De inhoud van deze verordening sluit daarop aan, waarmee de verordening en het BBV in elkaars verlengde dienen te worden gezien. De voorschriften uit het BBV zijn (vanzelfsprekend) niet nogmaals verwoord in deze verordening.
Dit laatste geldt ook voor de eisen die worden gesteld vanuit de wet Fido (Financiering decentrale overheden).
Ten behoeve van de eerste invoering in 2003 hebben de VNG en het ministerie van BZK een modelverordening vervaardigd. Deze handreiking hebben zij inmiddels bijgesteld. Dit vanuit hun onderzoek naar de praktijk waaruit bleek dat de modelverordening erg uitgebreid was, waarmee gemeenten meer verplichtingen in huis haalden dan nodig, met onnodige administratieve lasten en rechtmatigheidsproblemen als gevolg.
Evenals de werkwijze in 2003 is de modelverordening als handreiking benut; delen zijn overgenomen, maar de inhoud is toegespitst op de Amstelveense situatie. Dat houdt ondermeer in dat rekening is gehouden met de organisatieverordening, het bedrijfsvoeringsconcept en het bestaand bestuurlijk instrumentarium. Daarbij wordt aangetekend dat de modelverordening naar onze beleving een sterk beheerstechnisch karakter heeft. De nadruk ligt op inrichtingseisen van onderdelen van de begrotings- en verantwoordingscyclus, de administratie en de financiële organisatie. Het lijkt erop dat de modelverordening sterk is gevoed vanuit het hedendaags rechtmatigheidsdenken, en te veel voorbij gaat aan de mogelijkheid middels deze verordening de raad meerjarige kaderstellende instrumenten in handen te geven.
Voor de uitwerking van de verordening voor Amstelveen is er voor gekozen vooral ook de belangrijke sturingsinstrumenten, zoals het financieel meerjarenperspectief en de kadernota, en de samenhang tussen die sturingsinstrumenten en het beleid ten aanzien van reserves, activa en tarieven een plaats te geven. Naar onze mening ontstaat daarmee een beter evenwicht tussen de kaderstellende en de controlerende rol van de raad, zonder daarbij voorbij te gaan aan de te stellen eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle.
Hieronder volgt de artikelgewijze toelichting op de verordening. De verordening zelf is verwoord in een raadsbesluit. Ter informatie is de oude verordening bijgevoegd met daarin de doorgevoerde wijzigingen, zodat vergelijking mogelijk wordt.
Titel 1 begroting en verantwoording
Titel 1, de artikelen 2 tot en met 6, behandelen de hoofdbestanddelen van de begrotingscyclus (ook meerjarig).
Artikel 2 Meerjarige financiële kaders
Dit artikel is bedoeld om de grondslagen van het meerjarig financieel beleid neer te zetten. Ook al is deze insteek in de modelverordening niet terug te vinden, in Amstelveen is het gebruik van tijd tot tijd een (herzien) financieel meerjarenperspectief uit te werken, waarin de uitgangspunten en speerpunten van beleid ten aanzien van het raadsprogramma, het beleid omtrent reserves, activa en tarieven samenkomen. Dit meerjarig kader vormt de basis voor de jaarlijkse begrotingscyclus.
Jaarlijks legt het college de kadernota voor, waarin de meerjarige kaders worden geactualiseerd naar de meest recente inzichten, zoals die voortkomen uit het jaarverslag van het afgelopen jaar, veranderingen in het gemeentefonds en consequenties van gemeentelijke beleidskeuzen. Met de kadernota ontstaat een voortschrijdende cyclus van vier jaar. De kadernota vormt de basis voor de eigenlijke begroting. Gegeven het grote belang van het budgetrecht van de raad, is het logisch dat de raad expliciet een budgettair kader vaststelt.
Artikel 4 Programmabegroting en jaarstukken
Dit artikel bevat een aantal bepalingen over de inrichting van de begroting waarin de kaderstellende functie van de raad tot uiting komt. De raad legt op basis van dit artikel een belangrijk deel van de infrastructuur van de begroting vast, evenals de indicatoren waarop de raad wil sturen en controleren.
Omdat er een politiek-bestuurlijke keuze ten grondslag ligt aan de indeling van de programma’s, stelt de raad de indeling vast. Uitgangspunt is dat die vaststelling voor een gehele raadsperiode geldt.
Een programma is gebaseerd op de drie w-vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daar voor doen en wat mag dat kosten? Vooral voor de eerste twee vragen zijn in de praktijk indicatoren nodig. Aan de hand van die indicatoren kan de raad zijn kaderstellende functie vervullen. Ook bieden zij de raad de gelegenheid zijn controlerende functie in te vullen door de uitkomsten en resultaten van de programma's te beoordelen.
De gemeente Amstelveen kent geen separate productenbegroting meer. In de programmabegroting is de uitsplitsing naar bestuurlijke producten opgenomen. De baten en lasten per bestuurlijk product is het niveau waarop het college het ambtelijk apparaat opdracht geeft de uitvoering ter hand te nemen.
Artikel 5 Uitvoering en beheersing
In artikel 5 legt de raad het college een aantal eisen op die voor een goede uitvoering van de begroting en het omgaan met afwijkingen tijdens de uitvoering noodzakelijk zijn. Deze zijn verwoord in de nota ‘begrotingsbeheer’, die recent is geactualiseerd.
In het duale stelsel geeft de raad geen nadere uitvoeringsregels. Deze uitvoeringsregels zijn aan het college. Parallel aan de uitwerking van de nota ‘begrotingsbeheer’ heeft het college ook budgetregels vervaardigd waarbinnen het ambtelijk apparaat de uitvoering ter hand neemt. Deze nota ‘budgetbeheer’ is de raad ter informatie toegestuurd.
Artikel 6 Tussentijdse rapportage en informatie
Artikel 6 formaliseert een belangrijk onderdeel van de planning en control van de raad. De raad geeft namelijk aan, de aard van de informatie die het college standaard dient te verstrekken. In combinatie met de uitgangspunten van begrotingsbeheer (zie artikel 5) kan de raad de uitvoering van de begroting volgen en besluiten of bijsturing nodig is.
Artikel 6 regelt wanneer de raad tussentijds over de stand van zaken in het lopende begrotingsjaar moet worden geïnformeerd. Er is gekozen voor één allesomvattende tussenrapportage, net vóór de begrotingsbehandeling. Op ambtelijk en college-niveau wordt ook eerder in het jaar bezien in hoeverre de realiteit past op de begrotingskaders. Voor de raad relevante afwijkingen zullen, zoals neergelegd in de nota begrotingsbeheer, aan de orde worden gesteld.
Ook de voor de zomervakantie door de raad te behandelen kadernota (artikel 3) geeft op hoofdlijnen een tussentijdse actualisering van de structurele begrotingspositie van het lopende jaar.
Voor 2007 wordt (naast de tijdvakrapportage) voor het eerst gewerkt met een speerpuntrapportage. Omdat hiermee eerst een jaar ervaring wordt opgedaan, zijn de vorm, frequentie en inhoud hiervan nog niet verwoord in de verordening.
De stand van zaken van en prognose voor het lopende begrotingsjaar kunnen overigens, naast de jaarstukken van het afgelopen jaar, mede een belangrijke basis zijn voor het inzicht voor en het opstellen van de komende begroting. De uitkomsten van de tijdvakrapportage zullen derhalve beschikbaar moeten zijn voor de begrotingsbehandeling.
Titel 2 Financieel beleid en beheer
De artikelen 7 tot en met 12 gaan in op grondslagen van het beleid en beheer.
Artikel 7 Materiële vaste activa
De verordening moet volgens artikel 212 Gemeentewet in elk geval bevatten de “regels voor waardering en afschrijving activa”. Binnen Amstelveen is het activabeleid vormgegeven middels een specifieke nota op dit gebied. Essentieel daarin is dat het college inzicht verschaft in de verwachte onderhouds- en vervangingssituatie voor de toekomst.
De wijze waarop Amstelveen omgaat met de vraagstelling wel of niet activeren, waarderingsgrondslagen, afschrijvingstermijnen e.d. dient ook onderdeel te zijn van de activanota.
Aangezien de nota geldt als meerjarig kaderstellend is het evident dat jaarlijks in de begroting en de jaarstukken de ontwikkelingen t.o.v. het beleidskader worden geschetst.
Artikel 8 Grondbeleid, grondexploitaties en locatieontwikkeling
Amstelveen kent de jaarlijkse actualiseringen van de grondexploitaties en de locatieontwikkelingsprojecten in voorbereiding en in uitvoering, hetgeen is verwoord in lid 1. Verder is kaderstellend in lid 2 opgenomen dat het college zorgdraagt voor een jaarlijkse herziening van de grondprijzentabel.
Artikel 9 Reserves en voorzieningen
Dit artikel bepaalt, dat het college een nota over de reserves en voorzieningen aanbiedt ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota kan de raad het kader vaststellen voor het beleid en de omvang van de reserves.
Kaders stellen voor voorzieningen is veelal niet aan de orde, omdat voorzieningen een verplichtend karakter kennen. Wel is het inzichtelijk om in de nota in te gaan op de voorzieningen.
Lid 4 gaat in op de bepaling van de hoogte van de voorziening voor vermoedelijk oninbare vorderingen. Voor het bepalen van de hoogte van de voorziening worden percentages gehanteerd gerelateerd aan de ouderdom van de vorderingen.
Aangezien de nota geldt als meerjarig kaderstellend is het evident dat jaarlijks in de begroting en de jaarstukken de ontwikkelingen t.o.v. het beleidskader worden geschetst.
Artikel 10 Financieringsfunctie
De financieringsfunctie (treasury) is een belangrijk onderdeel van het middelenbeheer. Gezien de operationele kwetsbaarheid van deze functie bevat artikel 212 het expliciete voorschrift dat de verordening een onderdeel over de financieringsfunctie heeft. In dit artikel wordt uitvoering gegeven aan artikel 212, tweede lid onder c. Het gaat om de kaders voor het uitvoeren van de financieringsfunctie. De uitvoering van de financieringsfunctie komt aan de orde in de financieringsparagraaf in de begroting en de rekening zoals die in het Besluit begroting en verantwoording is voorgeschreven.
In dit artikel stelt de raad doelstellingen, richtlijnen en limieten die voor het college gelden. Het vierde lid van het artikel draagt het college op een treasurystatuut op te stellen dat met name protocollen bevat voor de dagelijkse uitvoering.
Onderwerpen die in zo’n statuut aan de orde komen betreffen met name het derivatenbeheer (indien van toepassing), het kasbeheer, het risicobeheer, de financiering en de administratieve organisatie. Onder het risicobeheer vallen het renterisicobeheer, het kredietrisicobeheer, het koersrisicobeheer en het interne liquiditeitsbeheer.
In het tweede lid onder a wordt gesproken van een vereiste rating die een financiële instelling moet hebben. De regelgeving schrijft voor dat het minimaal om een A-rating moet gaan. Amstelveen hanteert ook deze norm, maar stelt een zwaardere rating naarmate de uitzettingen voor langere termijn zijn.
De kasgeldlimiet en de renterisiconorm zijn wettelijk geregeld (Wet financiering decentrale overheden, artikel 3 en 4, respectievelijk 5 en 6). Overschrijding is niet toegestaan. Gedeputeerde staten van de provincie moeten in hun hoedanigheid van toezichthouder ingrijpen, maar kunnen onder bijzondere omstandigheden een tijdelijke overschrijding tolereren. Bij overschrijding kan de gemeente worden geconfronteerd met preventief toezicht op het sluiten van kortlopende (kasgeldlimiet) of langlopende (renterisiconorm) leningen. De raad dient daarom, wanneer overschrijding dreigt, terstond geïnformeerd te worden.
Ter informatie wordt vermeld dat tegelijk met de wet Fido de ‘Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden’ en het ‘Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden’ zijn vastgesteld. In deze stukken is bepaald dat:
Vanwege deze regelgeving zijn deze onderdelen niet langer opgenomen in de verordening.
Artikel 212 Gemeentewet eist in het tweede lid, onderdeel b, dat de verordening 212 Gemeentewet minimaal de grondslagen bevat voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b Gemeentewet en in rekening te brengen heffingen als bedoeld in artikel 15.33 Wet milieubeheer. In de verordening is er voor gekozen om als uitgangspunt van het financieel beleid de grondslagen voor de bepaling van heffingen, tarieven en prijzen in het algemeen te verankeren (zie artikel 12). Daarmee zijn ook opgenomen regels voor de bepaling van de lokale tarieven.
Het eerste lid van artikel 11 regelt, dat het college een nota tarievenbeleid aan de raad aanbiedt ter behandeling en vaststelling, waarbij de minimale eisen zijn verwoord.
Het derde lid regelt de jaarlijkse tarievennota, zoals we die in Amstelveen gewend zijn als onderdeel van het begrotingstraject.
Aangezien de nota geldt als meerjarig kaderstellend is het evident dat jaarlijks in de begroting en de jaarstukken de ontwikkelingen t.o.v. het beleidskader worden geschetst.
Artikel 12 Kostprijsberekening
In artikel 12 is de grondslag voor de bepaling van heffingen en tarieven neergelegd, zoals dat door artikel 212, lid 2, let b Gemeentewet wordt geëist. De grondslag voor de hoogte van heffingen en tarieven is namelijk politieke besluitvorming door de raad op basis van de geraamde hoeveelheden en de geraamde kostprijzen. Kostprijzen laten zich op vele manieren berekenen. In dit artikel worden uitgangspunten voor de bepaling van de kostprijzen gegeven. Dit zijn integraliteit, eenduidigheid en transparantie.
Artikel 12, lid 1 bepaalt, dat naast de direct aan een product toe te rekenen kosten ook de indirecte kosten die samenhangen met de vervaardiging van het product, worden meegenomen voor de kostprijsbepaling.
Het derde lid betreft het uitgangspunt dat in Amstelveen gewerkt wordt met een vaste rekenrente.
De uitwerking van de grondslagen voor kostentoerekeningen is in een separate notitie weergegeven en is vastgesteld door het college.
Titel 3 Financiële organisatie en administratie
Titel 3 gaat voornamelijk in op de eisen die de raad stelt aan de gegevensvastlegging, de administratie organisatie, interne controle en het bestaan van protocollen op specifieke processen.
Artikel 13 Organisatie en bedrijfsvoering
Het domein van de ambtelijke organisatie is de verantwoordelijkheid van het college. Beleid op dit gebied wordt in de eerste plaats vormgegeven door het college. In dit artikel staat dat dan ook dat de bedrijfsfilosofie slechts ter kennisgeving aan de raad wordt overlegd.
In de leden 2, 3 en 4 worden uitgangspunten voor de inrichting van de financiële organisatie gegeven, waaraan het college bij het stellen van regels voor de ambtelijke organisatie invulling moet geven. De uitgangspunten vormen kaders voor het college, waaraan zij zich moet houden.
In de leden 2 en 3 worden eisen gesteld aan de toedeling van taken aan organisatieonderdelen van de gemeente en de toewijzing van functies aan functionarissen. In lid 4 worden eisen gesteld in de vorm van mandatering, wat de basis is voor de budgettoedeling en de verantwoording daarover.
In plaats van de vier artikelen 21 tot en met 24 van de oude verordening, is lid 5 van dit artikel neergezet.
In dit artikel worden de kaders gegeven voor de inrichting van administraties van de gemeente. In hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens moeten worden vastgelegd en aan welke eisen de vastgelegde gegevens moeten voldoen. Deze verordening regelt niet, inherent aan het dualisme, de regels en activiteiten die daarvoor in de uitvoering nodig zijn. Dat is een taak van het college. Deze zal deze zaken wel in een besluit moeten vastleggen voor de aansturing van de ambtelijke organisatie. Een en ander geldt ook voor de komende artikelen.
Artikel 15 Registratie bezittingen
Voor een goed beeld van de financiële positie is een volledige registratie van de gemeentelijke bezittingen onontbeerlijk.
Met de term bezittingen wordt niet alleen gedoeld op de materiële vaste activa, al of niet geactiveerd, maar ook gronden, vorderingen, voorraden en liquiditeiten; feitelijk de activa-zijde van de balans, aangevuld met vaste activa die niet geactiveerd zijn.
De raad legt in dit artikel de uitgangspunten vast voor de interne controle, waarmee het college de verantwoordelijkheid draagt voor continue toetsing van rechtmatigheid en getrouwheid, en voor het nemen van maatregelen in geval van afwijkingen.