Toeslagenverordening

Algemene TOELICHTING

Inleiding

Op 1 oktober 2009 treedt de Wet investeren in jongeren (WIJ) in werking. Doelstelling van deze wet is de duurzame arbeidsparticipatie in regulier werk van jongeren tot 27 jaar. De verplichting tot het opstellen van een gemeentelijke verordening is opgenomen in de artikelen 12 en 35 van de Wet investeren in jongeren (WIJ) en de artikelen 8 en 30 Wet werk en bijstand (WWB). Hierin is aangegeven dat het gemeentebestuur bij verordening vaststelt voor welke categorieën de inkomensvoorziening of bijstandsnorm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de hoogte van de verhoging of verlaging wordt bepaald. Evenals in de WWB bestaat de inkomensvoorziening van de WIJ uit een rijksgeregeld deel (de norm) die binnen bepaalde grenzen verhoogd of verlaagd kan worden op grond van gemeentelijk beleid (toeslag en verlaging).

De volgende uitgangspunten liggen ten grondslag aan het normensysteem:

-Vereenvoudiging van normering zodanig, dat ongewenste en frauduleuze gedragseffecten tot een

minimum beperkt worden ( handhaafbaarheid).

-Het bieden van voldoende rechtswaarborgen voor belanghebbende om in de noodzakelijke kosten

van het bestaan te voorzien.

-Een zodanige afstemming van de hoogte van de uitkering dat het beginsel van bijstand als vangnet

blijft bestaan. De verordening kan er dus niet toe leiden dat aanvullend aan andere voorzieningen,

waarvoor het Rijk reeds normen heeft vastgesteld, bijstand wordt verleend.

Met de inwerkingtreding van de WIJ is de WWB in beginsel afgesloten voor jongeren tot 27 jaar en kunnen deze jongeren in beginsel geen algemene bijstand meer ontvangen. Daartoe is de WWB op een aantal onderdelen aangepast en zou de Toeslagenverordening WWB een navenante wijziging moeten ondergaan. Op grond van het overgangsrecht (artikel 86 WIJ) blijft de WWB voor jongeren die op 30 september 2009 algemene bijstand ontvingen echter van toepassing totdat de algemene bijstand wordt beëindigd maar uiterlijk tot 1 oktober 2010. Bij het inrichten van de WIJ is op het punt van de inkomensvoorziening uitdrukkelijk ervoor gekozen zoveel mogelijk aansluiting te zoeken met de WWB, op onderdelen als de normensystematiek, de middelentoets, verlaging van bijstand en terugvordering en verhaal. Hoewel die aansluiting niet in alle opzichten volledig is gerealiseerd, is ten aanzien van het te voeren toeslagen- en verlagingenbeleid sprake van een identiek wettelijk kader als thans in de WWB. Normen die specifiek betrekking hebben op jong-meerderjarigen zijn uit de WWB overgeheveld naar de WIJ.

De toeslagenverordening heeft een categoriaal karakter. Bij het afbakenen van categorieën is steeds getracht te komen tot in de praktijk eenvoudig te hanteren criteria. Daarom is er gekozen voor een forfaitaire benadering.

Het is niet nodig om in de Toeslagenverordening alle mogelijke situaties uitputtend te regelen. In niet geregelde gevallen is het college immers bevoegd én verplicht om de inkomensvoorziening / bijstand bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen (artikel 35, vierde lid, WIJ of artikel 18 lid 1 WWB).

Normen, toeslagen en verlagingen

Uit overwegingen van uitvoerbaarheid heeft de wetgever ervoor gekozen om de normensystematiek die thans is vastgelegd in de WWB zoveel mogelijk over te nemen in de WIJ. Dat betekent enerzijds dat onderscheid is gemaakt tussen de normen die gelden voor jongmeerderjarigen (jongeren van 18 tot 21 jaar) en oudere jongeren (21 tot 27 jaar). Anderzijds zijn de normen voor beide leeftijdsgroepen identiek aan de normen die thans in de WWB voor beide groepen gelden. Hetzelfde geldt voor de normen die van toepassing zijn bij het verblijf in een inrichting. De overgang naar de WIJ leidt op dit onderdeel dus niet tot een wijziging van de financiële positie van de jongeren die afhankelijk worden van een inkomensvoorziening.

Verhogingen of verlagingen van de in de WWB vermelde bijstandsnormen en in de WIJ vermelde inkomensvoorzieningen wordt in deze gemeentelijke verordening vastgelegd. In de WIJ en WWB zijn de centrumgemeentes (waaronder de gemeente Zwolle) aangewezen om de eventuele toeslagen/verlagingen vast te stellen voor de doelgroep dak- en thuislozen.

Normen

Voor personen van 21-65 jaar bestaan er een drietal basisnormen, (artikelen 26 t/m 29 WIJ en artikel 21 WWB) te weten:

• 1.

  Gehuwden: 100% van het wettelijk minimumloon (is de gehuwdennorm);

• 2.

  Alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm;

• 3.

  Alleenstaanden 50% van de gehuwdennorm.

Voor jongeren in de leeftijd van 18 tot 21 jaar geldt de huidige WWB-normering, die is afgestemd op de kinderbijslag (artikelen 26, sub a en 27, sub a, WIJ). Deze normen kunnen eventueel worden aangevuld met bijzondere bijstand, voor zover de middelen van de ouders niet toereikend zijn dan wel de onderhoudsplicht van de ouders niet te gelde gemaakt kan worden. Artikel 12 WWB blijft voor deze groep onverkort van toepassing.

Voor jongeren waarvan één van de partners zich in de leeftijdsgroep 18 tot 21 jaar bevindt en de ander in de groep 21 tot 27 jaar, gelden eveneens identieke normen als thans in de WWB voor partners in de leeftijd van 21 tot 65 jaar.

Toeslagen

Het meest eenvoudige, handhaafbare en duidelijke voor de belanghebbende is een onderscheid te maken tussen degene die geheel zelfstandig woont en de persoon die niet zelfstandig woont. Een toeslag kan worden verstrekt aan een alleenstaande of alleenstaande ouder indien de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet of niet geheel gedeeld kunnen worden. De toeslag bedraagt ten hoogste 20% van de WIJ-gehuwdennorm of WWB-gehuwdennorm, zodat de uitkering maximaal bedraagt:

• Alleenstaande ouders: 90% van de van toepassing zijnde gehuwdennorm;

• Alleenstaanden: 70% van de van toepassing zijnde gehuwdennorm.

Gehuwde jongeren van 21 tot 27 jaar met niet-rechthebbende partner

Voor jongeren van 21 tot 27 jaar met een partner ouder dan 27 jaar, geldt dat de norm gelijk is aan de norm die voor een alleenstaande of alleenstaande ouder geldt (artikel 28, eerste lid, sub e, resp. 28, tweede lid, sub e, WIJ). Personen van 27 jaar of ouder komen immers niet in aanmerking voor een inkomensvoorziening in het kader van de WIJ.

De norm alleenstaande of alleenstaande ouder geldt ook als de andere partner om andere redenen (bijv. in geval van detentie) geen recht heeft op een inkomensvoorziening (artikel 28, derde lid, WIJ). De mogelijkheid om de norm voor een alleenstaande (ouder) te verhogen met een toeslag is in de WIJ evenwel beperkt tot de jongere die feitelijk alleenstaande (ouder) is (artikel 30, eerste lid, in verbinding met 26, sub b en 27, sub b, WIJ).

Naar de letter bestaat dus voor de gehuwde met niet-rechthebbende partner geen recht op toeslag. Niettemin mag, gegeven de wens van de wetgever om een en ander zoveel mogelijk conform de WWB te regelen en met een beroep op de jurisprudentie die gevormd is onder de WWB en Abw, worden aangenomen dat ook gehuwde jongeren die voor de normering worden gelijkgesteld met een alleenstaande (ouder), onder omstandigheden recht kunnen hebben op een toeslag, mede gelet op het individualiseringsbeginsel, dat binnen de WIJ klaarblijkelijk ook een rol speelt op het punt van normen, toeslagen en verlagingen (artikel 35, vierde lid, WIJ; zie m.b.t. de bijstand bijvoorbeeld CRvB 12 december 1995, JABW 1996/40). Heeft de niet-rechthebbende partner geen of een zeer laag inkomen en is geen sprake van medebewoning, dan zal de toeslag, naar analogie van de WWB, in beginsel zelfs 20% van de gehuwdennorm moeten bedragen (CRvB 4 maart 2003, LJN: AF6326).

Als de niet-rechthebbende partner (op grond van de WIJ) een WWB-uitkering ontvangt, is er geen aanleiding om een toeslag te verstrekken. Dat geldt evenzeer voor de bijstandsgerechtigde partner. Beiden kunnen immers nimmer een uitkering ontvangen die tezamen meer bedraagt dan 100% van de bijstandsnorm voor gehuwden. Omdat beide partners dan aanspraak hebben op de norm die voor een alleenstaande geldt, betekent dit tegelijkertijd dat een verlaging in verband met medebewoning formeel gezien niet mogelijk is, omdat deze beperkt is tot de gehuwdennorm (als bedoeld in artikel 28, eerste/tweede lid onderdeel d WIJ). In voorkomende gevallen is het in dat geval mogelijk met toepassing van artikel 18, eerste lid, WWB de bijstandsnorm van de bijstandsgerechtigde partner te verlagen.

Voor de situatie dat beide partners ten laste komende kinderen hebben, is een specifieke regeling getroffen. Dan geldt voor de jongere partner de gehuwdennorm die bij zijn leeftijd past (artikel 28, vierde lid, WIJ). Omdat daar expliciet over gehuwdennorm wordt gesproken, is verlaging van die norm wegens medebewoning, wel mogelijk. De algemene bijstand die de bijstandsgerechtigde partner ontvangt, moet vervolgens daarop in mindering worden gebracht.

Hulpbehoevende

Als gevolg van een amendement op artikel 3 en 4 van de WWB kan een gezamenlijke huishouding niet meer worden aangenomen tussen bloedverwanten van de tweede graad (broers en zussen) als

één van de twee bloedverwanten hulpbehoevend is. De wetgever beoogt hiermee een alleenstaande (ouder) met een inwonende hulpbehoeftige broer of zus voor de bijstand een alleenstaande of alleenstaande ouder te laten blijven. Hierdoor gaat voor bloedverwanten in de tweede graad dezelfde systematiek gelden als voor hulpbehoevende alleenstaanden en alleenstaande ouders. Ditzelfde gaan we toepassen op de WIJ.

Niet zelfstandig

Het gezamenlijk bewonen van een woning levert schaalvoordelen op. Deze schaalvoordelen treden op omdat de woonlasten kunnen worden gedeeld, ook met inwonende kinderen die 21 jaar of ouder zijn. Zij kunnen zelfstandig een inkomen verwerven, middels werk, vermogen of een uitkering. Indien een thuis wonend kind ouder is dan 21 jaar hoeven er, om de verlaging toe te passen, geen gegevens van inkomsten van het kind te worden overlegd.

Verlagingen

In de WIJ is evenmin als in de WWB voorgeschreven, dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden. Het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toeslag blijft ook in de WIJ de aangewezen volgorde. In de praktijk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftijdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftijdsverlaging) tot verschillende uitkomsten.

Verlaging in verband met het geheel of gedeeltelijk kunnen delen met een ander van algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan bij gehuwden (artikel 31 WIJ en artikel 26 WWB);

Verlaging in verband met de woonsituatie (artikel 32 WIJ en artikel 27 WWB);

De verlagingen op grond van artikel 31 van de WIJ en 26 van de WWB en artikel 32 van de WIJ en 27 WWB zijn uitgewerkt in respectievelijk de artikelen 7 en 8 van de verordening. De verlaging op grond van artikel 33 WIJ en 27 WWB is niet bedoeld om te gebruiken voor een inwonend kind die een een WIJ of WWB uitkering aanvraagt.

Zelfstandigen

Jongeren met een zelfstandig bedrijf of beroep komen niet in aanmerking voor een werkleeraanbod of inkomensvoorziening (artikel 23, eerste lid, onderdeel e, resp. artikel 42, eerste lid, onderdeel m, WIJ). Zij kunnen een beroep doen op de WWB. Dat geldt voor de voorbereidingskosten, de periodieke bijstand voor levensonderhoud en voor bedrijfskapitaal. Aandachtspunt bij de algemene bijstand voor levensonderhoud is wel dat voor die jongeren de normensystematiek uit de WIJ van toepassing is (zie artikel 58 WIJ).

Overzicht

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1 begripsbepaling

Er is voor gekozen om voor de WIJ en de WWB één toeslagenverordening op te stellen. Het begrip gehuwdennorm is daarom gesplitst in de WIJ-gehuwdennorm en de WWB-gehuwdennorm. Het begrip ‘gehuwdennorm’ omschreven in de WIJ, inclusief toeslagen en verlagingen, voor 21- tot 27-jarigen daaraan is aan de WWB gerelateerd. De genoemde norm in artikel 28, tweede lid, sub e, WIJ is gelijk aan de gehuwdennorm genoemd in artikel 21, sub c, WWB.

Evenmin als in de WWB wordt het begrip ‘woning’ in de WIJ omschreven. Gelet op de analogie met de WWB mag aangenomen worden dat daarmee hetzelfde begrip is bedoeld als in de WWB, te weten het begrip ‘woning’, bedoeld in de Wet op de huurtoeslag, “een gebouwde onroerende zaak voor zover deze als zelfstandige woonruimte, onvrije etage dan wel andere onzelfstandige woonruimte is verhuurd, alsmede de onroerende aanhorigheden”.

Artikel 2. Doelgroep

Hulpbehoevende

Om een persoon als hulpbehoevende in de zin van de Toeslagenverordening aan te kunnen merken, moet belanghebbende aannemelijk maken, dat deze door hem verzorgde persoon bij afwezigheid van de verzorging zou zijn aangewezen op zorg. Er moet een duidelijke indicatie zijn op grond waarvan de verzorgingsbehoevendheid kan worden aangenomen. Uitgangspunt daarbij is dat het niet wenselijk is om de verzorger vanwege deze verzorgingstaken te confronteren met een verlaging van de norm. Het feit dat een belanghebbende als verzorger van een verzorgingsbehoevende is aan te merken, is overigens geen reden om hem te ontheffen van de verplichting om algemeen geaccepteerde arbeid te zoeken en te aanvaarden. Voor een jongere geldt dat hij/zij een werkleeraanbod moet hebben aangevraagd. Uitgangspunt is dat maatwerk wordt geleverd en dat het werkleeraanbod wordt afgestemd op de omstandigheden, krachten en capaciteiten van de jongere (artikel 18, eerste lid WIJ).

Belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar

Er wordt geen gebruik gemaakt van de categoriale verlagingen voor belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar. De normen zijn laag vastgesteld vanwege de onderhoudsplicht van de ouders van belanghebbenden. Mocht evenwel de jongerennorm onredelijke uitkomsten geven, dan blijft het college bevoegd om op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand lager vast te stellen.

Belanghebbende van 65 en ouder

Binnen het kader van de wet is er voor gekozen dat de toeslagen en verlagingen algemene bijstand die zijn opgenomen in de toeslagenverordening niet van toepassing zijn op personen van 65 jaar en ouder die niet in een inrichting verblijven. Dit houdt verband met het feit dat de normen algemene bijstand voor deze groep aansluiten bij de netto AOW-niveaus. Het past dus niet om de norm voor 65+ ers op deze grond af te stemmen.

Individualisering

De in het derde lid van artikel 2 opgenomen verplichting voor het college om -zo nodig in afwijking van de uit de Toeslagenverordening voortvloeiende hoogte van de inkomensvoorziening / bijstand anders vast stellen, als dat gelet op de omstandigheden, mogelijk en middelen van belanghebbende opportuun is, volgt uit artikel 18 lid 1 van de WIJ en artikel 30 lid 4 WWB. De individualiseringsplicht geldt evenzeer in situaties waarin de Toeslagenverordening niet voorziet.

Artikel 3., 4. en 5.

In deze verordening als uitgangspunt gekozen voor de zogenaamde forfaitaire variant voor het vaststellen van de hoogte van de toeslag. Forfaitair betekent dat niet de werkelijke bestaanskosten en de mate waarin deze in concreto gedeeld worden bepalend zijn voor de hoogte van de toeslag maar de enkele veronderstelling dat het delen van kosten mogelijk is. In de toeslagenverordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10 procent van de gehuwdennorm in het geval één of meerdere anderen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft.

Als nog meer anderen in de woning hun hoofdverblijf hebben, kan er namelijk niet zondermeer van worden uitgegaan dat het delen van kosten in nog sterkere mate mogelijk is, zodat bijv. de toeslag op nihil zou kunnen worden gesteld. Gekozen is voor een verlaging van 10% van de gehuwdennorm, ongeacht het aantal andere personen dat in de woning zijn hoofdverblijf heeft. Daarbij moet bedacht worden dat in de praktijk bij meer bewoners van een woning, het ook vaak om een grotere en duurdere woning gaat, zodat de feitelijke kosten van het bestaan doorgaans niet lager uitvallen dan in gevallen waarin maar één ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft. Er wordt ook geen onderscheid gemaakt in leeftijd omdat de kosten van de vaste lasten hier ook geen rekening meer mee houden. Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding, blijft een toeslag op zijn plaats. In de toeslagen verordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10%. Let wel op dat wanneer er meerdere onderhuurders zijn er sprake kan zijn van bedrijfsmatige activiteiten. Hierna dient dan een onderzoek te worden ingesteld.

Volledigheidshalve moet hier nog worden opgemerkt dat in de uitzonderlijke situatie dat de medebewoner over geen enkele vorm van inkomen beschikt (denk aan de niet rechthebbende partner of inwonende uitgeprocedeerde) verlaging van de toeslag vanwege medebewoning niet kan worden toegepast. De medebewoner kan dan immers daadwerkelijk geen bijdrage in de kosten leveren, waardoor er dus ook geen voordeel is voor de betrokkene (CRvB 4 maart 2003, 00/3534 NABW en 02/3129 NABW).

Artikel 6. toeslag op de norm van alleenstaande ouder van 21 jaar of ouder maar jonger dan 65 jaar

Op grond van artikel 35, tweede lid, sub a, WIJ en artikel 30 lid 2 sub a WWB is de gemeenteraad verplicht om te bepalen dat de toeslag 20 procent van de gehuwdennorm bedraagt voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft (onverminderd de mogelijkheid tot verlaging van norm of toeslag op andere gronden). Dit is vastgelegd in lid 1.

Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats.

Artikel 7. Verlaging van de gehuwdennorm; beiden 21 jaar of ouder maar jonger dan 65 jaar

In de gehuwdennorm is reeds rekening gehouden met het feit dat beide echtgenoten de kosten van hun huishouden volledig kunnen delen met elkaar. Indien in de woning nog een ander zijn hoofdverblijf heeft, kunnen de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan nog verder gedeeld worden. Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbenden zelf. Gekozen is voor een verlaging van 10% van de gehuwdennorm.

Artikel 8. Verlaging van de norm op basis van de woonsituatie

Artikel 32 van de WIJ en artikel 27 WWB geeft het college de mogelijkheid de norm of de toeslag te verlagen in zoverre belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft ten gevolge van zijn woonsituatie. Artikel 27 WWB is aanvullend bedoeld op de artikelen 25 en 26 WWB. In de verordening is begrip 'kosten van huur of hypotheeklasten' gehanteerd. Daarmee wordt duidelijk, dat krachtens dit artikel het daar ook expliciet om moet gaan. Dus iemand die geen huur betaald, maar wel de rest van de vaste lasten zoals water, elektra kan op grond van dit artikel een verlaging krijgen opgelegd. Dit verdraagt zich ook met de invulling die de Centrale Raad van Beroep heeft gegeven aan de invulling van het begrip woonkosten in de zin van artikel 35 lid 1 Abw. (Zie CRvB 06-11-2001, nrs. 99/7 en 99/29 NABW en CRvB 06-05-2003, nr. 00/4951 NABW.) Indien belanghebbende geen kosten voldoet voor gas, water en elektra, zal er een individuele afweging plaatsvinden of er wel of geen verlaging wordt opgelegd met toepassing van artikel 30 lid 4 WWB of van artikel 18 lid 1 WIJ.

Artikel 9. Slotbepaling

Omdat het oogmerk van de WIJ niet is geweest de normen van de inkomensvoorziening voor jongeren te verlagen is, gelet op de gewenste aansluiting met de WWB en uit overwegingen van uitvoerbaarheid, in deze Toeslagenverordening gemodelleerd naar de “oude” toeslagenverordening WWB. Jongeren behouden dus dezelfde toeslag of verlaging. Op grond van het overgangsrecht (artikel 86 WIJ) blijft de WWB voor jongeren die op 30 september 2009 algemene bijstand ontvingen de toeslagenverordening van 1-1-2006 van toepassing totdat de algemene bijstand wordt beëindigd maar uiterlijk tot 1 oktober 2010. Dit is enkel een juridische handhaving.