Beleidsregel intrekken omgevingsvergunningen voor de activiteiten bouwen en slopen 2012

Door de gemeente Venlo worden jaarlijks veel bouw- en sloopvergunningen verleend, zowel aan particulieren als aan bedrijven. De meeste van deze vergunningen, worden vrij snel gerealiseerd nadat de vergunning is verleend. Het komt echter ook voor dat er geen gebruik wordt gemaakt van de vergunning. Hiermee ontstaat een zogenaamde "slapende vergunning", waarin de feitelijke situatie anders is dan de vergunde of planologische situatie.

In het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt sinds 1 oktober 2010 niet meer gesproken over ‘bouwvergunning’, maar over ‘omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen’. De sloopvergunning heet tegenwoordig ‘omgevingsvergunning voor de activiteit slopen’. In de Wabo zijn ca. 25 regelingen samen gebracht die de fysieke leefomgeving betreffen. Dit heeft tot gevolg dat een omgevingsvergunning naast de bouwcomponent nog (meerdere) andere componenten kan omvatten. Zo kan één omgevingsvergunning betrekking hebben op milieu, bouwen, kappen en aanleggen van een inrit.

In beginsel heeft een verleende omgevingsvergunning een onbeperkte geldigheidsduur. Hierdoor kunnen “slapende vergunningen” ontstaan. Dit zijn vergunningen die tot in het oneindige kunnen blijven voortbestaan, zonder dat de vergunde rechten gebruikt worden. Dit is ongewenst, met name vanwege de volgende planologische, stedenbouwkundige en administratieve belangen:

• 1.

  voorkomen moet worden dat (nieuwe) planologische en stedenbouwkundige inzichten worden doorkruist door bouw- of aanlegwerken die in het verleden zijn vergund, maar nog niet gerealiseerd;

• 2.

  aan de nieuwste technische eisen wordt met het oprichten van een bouwwerk en/of gebouw op basis van een oude vergunning vaak niet meer voldaan;

• 3.

  vanuit administratief oogpunt is het gewenst dat het gemeentelijke bouwarchief zoveel mogelijk overeenstemt met de feitelijke situatie buiten;

• 4.

  een verschil van de feitelijke - en planologische situatie zorgt voor problemen bij taxaties in het kader van de WOZ;

• 5.

  het actueel aanvullen en beheren van de Basisregistraties voor Adressen en Gebouwen (BAG) en daarmee eenduidige informatie kunnen bieden;

Met het oog op deze belangen is het wenselijk om de slapende vergunningen op enig moment in te trekken. Dat moment doet zich voor wanneer de start van de bouw- of sloopwerkzaamheden onredelijk lang (jarenlang) op zich laat wachten of wanneer de eenmaal begonnen bouwwerkzaamheden jarenlang stil liggen. De gemeente heeft dan op grond van artikel 2.33 Wabo de bevoegdheid om de vergunning in te trekken.

Van belang hierbij is te bepalen wanneer er sprake is van het starten van werkzaamheden. In zijn algemeenheid is uit de jurisprudentie op te maken dat er een feitelijk begin dient te zijn gemaakt van de werkzaamheden. Bij bouwen is bijvoorbeeld het storten van funderingen (zijnde een constructieve handeling) als het starten van bouwwerkzaamheden aan te merken. Voorbereidende handelingen (zoals het plaatsen van een bouwbord, het uitzetten van de bouw en het verrichten van graafwerkzaamheden) vallen niet onder het starten van bouwen.

Onderhavige beleidsregel gaat over de invulling van de bij wet gegeven bevoegdheid tot intrekking van een vergunning.

Het beleid dient een kader te scheppen binnen welke het college van burgemeester en wethouders van de haar in de Wabo toegekende bevoegdheid tot intrekking van omgevingsvergunning, gebruik zal maken. Het beleid moet voorkomen dat er slapende vergunningen ontstaan en in stand blijven. De beleidsregel kan ook worden toegepast op in het verleden al verleende vergunningen.

De omgevingsvergunning voor de activiteit slopen kan worden ingetrokken op basis van artikel 2.33, lid 2, sub g Wabo. Dit artikel verwijst naar de intrekkingsgronden uit de gemeentelijke verordening die van toepassing is. Voor het slopen is dat de Bouwverordening. In artikel 8.1.7 van de Bouwverordening Venlo is geregeld in welke gevallen een omgevingsvergunning voor het slopen kan worden ingetrokken, namelijk indien binnen 26 weken na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning geen begin is gemaakt met de sloopwerkzaamheden of indien de sloopwerkzaamheden langer dan 26 weken stilliggen.

Voor de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is er slechts één relevante intrekkingsgrond, namelijk die van artikel 2.33, lid 2, sub a Wabo. Volgens die regel kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Dit komt overeen met wat vóór de komst van de Wabo was geregeld via artikel 59 Woningwet en de Bouwverordening. De nieuwe regeling vertoont enkele opvallende overeenkomsten en verschillen met de oude regeling. Daarnaast speelt er nog de vraag naar het overgangsrecht en moet er rekening worden gehouden met het feit dat een omgevingsvergunning wezenlijk anders is dan een bouwvergunning. Hieronder zal op die kwesties worden ingegaan.

• -

  De termijn van 26 weken is hetzelfde gebleven. Dit is een minimale termijn. Daarnaast zal aan de vergunninghouder een redelijke termijn gegund moeten worden om alsnog met de bouwwerkzaamheden te starten of deze voort te zetten.

• -

  Voorheen gold als voorwaarde dat geen begin met de bouwwerkzaamheden was gemaakt of dat de bouwwerkzaamheden langdurig waren gestaakt. De voorwaarde is nu dat geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Op het eerste gezicht komt dit op hetzelfde neer, maar de terminologie sluit iets minder goed aan bij de jurisprudentie. Uit de jurisprudentie valt op te maken dat er een feitelijk begin dient te zijn gemaakt van de werkzaamheden. Bij bouwen is bijvoorbeeld het storten van funderingen (zijnde een constructieve handeling) als het starten van bouwwerkzaamheden aan te merken. Voorbereidende handelingen (zoals het plaatsen van een bouwbord, het uitzetten van de bouw en het verrichten van graafwerkzaamheden) valt niet onder het starten van bouwen, maar kunnen onder omstandigheden wel zijn aan te merken als handelingen die zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Men mag evenwel aannemen dat de wetgever op dit punt geen trendbreuk heeft gewild. Een en ander geldt analoog voor slopen.

• -

  In een uitspraak van ABRvS van 24 september 2003 is uitdrukkelijk overwogen dat een gewijzigd planologisch regime niet perse aanwezig behoeft te zijn om een vergunning in te kunnen trekken. Alleen het feit dat de vergunninghouder niet binnen de in de bouwverordening bepaalde termijn met bouwwerkzaamheden is begonnen en vergunninghouder niet aannemelijk kan maken dat binnen afzienbare tijd alsnog met de bouw begonnen wordt, vormden een voldoende redelijk belang om de bouwvergunning in te trekken. Bij het intrekken van een vergunning zal wel altijd een afweging gemaakt moeten worden tussen de belangen van de vergunninghouder bij het in stand houden van de vergunning en het algemeen belang bij intrekking daarvan. Men mag aannemen dat deze jurisprudentie onder de Wabo haar gelding blijft behouden, ook al is de voorheen in de bouwverordening bepaalde termijn thans een in de wet vastgelegde termijn.

• -

  Volgens het systeem van de Wabo heeft een omgevingsvergunning betrekking op onlosmakelijk met elkaar verbonden activiteiten. De omgevingsvergunning is dus wezenlijk anders dan een bouwvergunning. Het probleem is dat de activiteit bouwen niet los mag worden gezien van de andere activiteiten. Dit kan aan (gedeeltelijke) intrekking in de weg staan. Dit zal per geval moeten worden bekeken. Als de omgevingsvergunning alleen betrekking heeft op de activiteit bouwen c.q. slopen, zal er geen probleem zijn. Ook bij een bouwvergunning, die nog op basis van de Woningwet is verleend, speelt dit probleem niet.

• -

  Het intrekken van een vergunning kon, zoals blijkt uit de wettekst en de jurisprudentie, ook gedeeltelijk geschieden (ABRvS 29 december 2004, geciteerd: “Vast staat dat niet binnen 26 weken na onherroepelijk worden van de bouwvergunning is begonnen met bouwwerkzaamheden voor de kassen. Met de bouw van de werktuigenloods is wel een aanvang gemaakt. Nu deze loods ook naar het oordeel van de Afdeling zelfstandig ten dienste kan staan aan de uitoefening van een agrarisch bedrijf, heeft de rechtbank met recht geoordeeld dat het college bevoegd was de bouwvergunning gedeeltelijk in te trekken”). De vraag is of dit uitgangspunt onder de Wabo nog evenzeer geldt. Als de activiteit bouwen niet los kan worden gezien van andere activiteiten kan dat aan gedeeltelijke intrekking in de weg staan. Dit zal per geval moeten worden bekeken.

• -

  Er is in de Invoeringswet Wabo geen overgangsrecht geregeld dat relevant is voor het intrekken van “slapende vergunningen”. Dit betekent dat artikel 2.33 Wabo ook van toepassing is op bouwvergunningen, die nog op basis van de Woningwet zijn verleend.

• -

  Een fors aantal van in het verleden vergunde bouwwerken zijn nu niet langer vergunningplichtig. Het intrekken van die vergunningen heeft (uiteraard) geen zin.

• -

  Het intrekken van een omgevingsvergunning was en is nog steeds een discretionaire bevoegdheid, dat wil zeggen dat als artikel 2.33 Wabo van toepassing is, Burgemeester en wethouders kunnen intrekken maar daartoe niet verplicht zijn. Het verschil met vroeger is wel dat Burgemeester en wethouders deze bevoegdheid rechtstreeks aan de wet ontlenen en niet meer (via tussenkomst van de Raad) aan de Bouwverordening.

• -

  Volgens de Memorie van Toelichting bij op basis van de Woningwet verleende vergunning ontstaat bij een intrekking op deze grond geen recht op schadevergoeding. De reden daarvoor is dat het gaat om een intrekking die de vergunninghouder kan beïnvloeden. Hij heeft namelijk zÄ—lf zeggenschap over de start en de voortgang van de bouwwerkzaamheden. Dit geldt uiteraard ook voor sloopwerkzaamheden.

In de Legesverordening 2011 is bepaald dat aanspraak bestaat op teruggaaf van een deel van de leges, mits een verzoek om teruggaaf wordt ingediend binnen 12 maanden na verlening van de bouw- of sloopvergunning én van de vergunning geen gebruik is gemaakt. Nu in deze beleidsregel een periode van een jaar na het moment van vergunningverlening zal worden gehanteerd, is teruggaaf van leges niet aan de orde.

Deze beleidsregel treedt in werking op de eerste dag na de datum van bekendmaking in het Gemeenteblad.