| Organisatie | Deventer |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidsregels inzake handhaving van milieuwetgeving |
| Citeertitel | Beleidsregels inzake handhaving van milieuwetgeving |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | milieu |
| Eigen onderwerp | 9.4 |
Datum inwerkingtreding niet bekend.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 21-12-1999 | Onbekend | 21-12-1999 Gemeenteblad, 2000-01-10 | Onbekend |
9.4 Beleidsregels inzake handhaving van milieuwetgeving.
bekendmaking dd. 10 januari 2000
Het bedrijfsgerichte milieuhandhavingsbeleid van de gemeente Deventer.
3 Het Gemeentelijke Milieubeleid.
4 Doelen van milieuhandhaving.
5 Het huidige handhavingsbeleid.
De handhaving van het milieurecht dient in zich voordoende gevallen effectief en zo mogelijk succesvol te gebeuren. Daartoe dient het te berusten op zowel juridisch als praktisch juiste uitgangspunten, die vervolgens consequent ten uitvoer worden gebracht. Deze notitie is daarbij behulpzaam. Zij vormt een vastlegging van de (vaste) gedragslijn die de afdeling Milieu van de sector Ruimte, Milieu en Wonen hanteert bij de handhaving van de milieuwet- en regelgeving in de vorm van doelen, strategie en werkwijze. Na de vaststelling van de notitie door het gemeentebestuur en de algemene bekendmaking ervan, geldt het als een beleidsregel in de zin van Algemene wet bestuursrecht (Awb). De handhaving van het milieurecht wordt daardoor voorspelbaar, hetgeen in het belang is van de rechtszekerheid van bedrijven en burgers die het aangaan. Bovendien kan bij concrete handhavingsbeschikkingen worden volstaan met een summiere motivering, mits verwezen wordt naar deze beleidsnotitie. Overigens kan het noodzakelijk zijn dat in speciale gevallen van de notitie wordt afgeweken. Vanzelfsprekend kan dat alleen op basis van een goede motivering.
Het is belangrijk dat het handhavingsbeleid bij de tijd is en creatief inspeelt op de mogelijkheden en wenselijkheden die zich thans aanbieden. Aangezien het een dynamisch beleidsterrein betreft dat sterk in beweging is, is een regelmatige actualisatie op zijn plaats. Als voorbeelden van die dynamiek worden de recente ontwikkelingen op het gebied van de samenwerking tussen overheidsorganen die zich met de handhaving van het milieurecht bezighouden genoemd, alsmede de MDW-operatie (marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit) met als gevolg meer eigen verantwoordelijkheid van bedrijven voor de naleving van milieuregels (zelfregulering), de consequenties voor de handhaving van de tweede generatie AMvB's ex art. 8.40 Wet milieubeheer (Wm), de reorganisatie bij de politie, de opheffing van de Regio Stedendriehoek voor wat betreft het taakveld milieu, de op korte termijn te verwachten nieuwe handhavingsinstrumenten en de jongstleden gemeentelijke herindeling per 1 januari 1999, waardoor het agrarische bedrijvenbestand aanzienlijk is toegenomen. Om die redenen bleek het noodzakelijk het milieuhandhavingsbeleid, dat voor het eerst door burgemeester en wethouders werd vastgesteld bij besluit van 8 september 1992 en sindsdien enkele malen aangepast is, te herschrijven.
'De' handhaving van het milieurecht bestrijkt een breed terrein, dat zowel betrekking heeft op bestuurs- straf- als privaatrecht. Het aantal wetten en uitvoeringsbesluiten het milieu betreffende is aanzienlijk. Deze notitie brengt daarin een belangrijke beperking aan door zich uitsluitend te richten op de bestuursrechtelijke handhaving van die milieuwetten c.a., waarbij burgemeester en wethouders van Deventer het bevoegd gezag zijn en die hoofdzakelijk betrekking hebben op bedrijven. De samenwerking met de politie en het Openbaar Ministerie wordt daarbij meegenomen.
Voor de verdere inhoud van deze notitie zijn de volgende ontwikkelingen van belang.
Ten gevolge van de extra inspanningen in de afgelopen jaren van de gemeente om de uitvoering van onder andere bedrijfsgerichte milieutaken op peil te brengen (Bugm- en Vogmoperatie), hebben bijna alle bedrijven een passende milieuvergunning gekregen. De achterstanden zijn ingehaald. Een groot aantal bedrijven heeft gezien de vergunningvoorschriften de nodige milieuvoorzieningen getroffen. Naast een betere bescherming van het milieu is bij het bedrijfsleven een positievere houding ontstaan over het nut en de noodzaak van de uiteenlopende voorschriften die aan milieuvergunningen worden verbonden. Thans is er ruimte om dergelijke ontwikkelingen te stimuleren.
Door de verruimde reikwijdte van de Wet milieubeheer wordt bij vergunningverlening en handhaving steeds meer aandacht besteed aan energie-/waterbesparing en afvalpreventie. De basis voor inspanningen op dit gebied vormen veelal de milieuconvenanten die de laatste jaren zijn afgesloten tussen de landelijke overheid en de betrokken bedrijfstakken. Mede onder invloed van deze milieuconvenanten, die door burgemeester en wethouders gerespecteerd worden, is een verschuiving waarneembaar naar milieudoelen die in overleg met het betrokken bedrijf worden vastgelegd in een bedrijfsmilieuplan. Waarborgen dat een dergelijk plan ook wordt uitgevoerd worden gevonden in een bedrijfsintern milieuzorgsysteem of in een milieuprogramma. Tijdens bedrijfsbezoeken van de afdeling Milieu wordt aandacht besteed aan zowel de naleving van de betrokken milieuregelgeving als aan de interne bedrijfsorganisatie. Hierdoor worden overtredingen van milieuvoorschriften voorkomen en krijgt milieuzorg een vaste plaats in de bedrijfsvoering.
De handhaving van de milieuregelgeving bij bedrijven vindt plaats op basis van een door burgemeester en wethouders vastgesteld 'tweestappenplan'. Ondanks de geboekte resultaten wordt de tweestappenaanpak thans in een aantal gevallen als te star en te streng ervaren. Zo zou een bedrijf dat maatregelen heeft getroffen ter beëindiging van vier overtredingen, toch een dwangsom opgelegd moeten krijgen omdat een vijfde overtreding nog niet is opgeheven. Het ligt voor de hand om bij bedrijven die een volwassen milieubeleid voeren dat aantoonbaar leidt tot milieuwinst, in de sfeer van de handhaving rekening te houden met de prioriteitstelling van het bedrijf op basis van haar bedrijfsmilieuplan. Dit bedrijfsmilieuplan wordt in overleg met de afdeling Milieu opgesteld. Een en ander betekent dat medewerkers van de afdeling Milieu naast de rol van handhaver, ook als adviseur en onderhandelaar optreden. Deze ontwikkeling wordt onderkend door burgemeester en wethouders, gelet op haar (milieu)beleidsdoelstelling 9.12 in het college-programma voor de periode 1999-2003. Hierin wordt opgetekend dat een positieve en preventieve vorm van toezicht en handhaving plaats vindt door het geven van adviezen bij aanvragen voor een milieuvergunning of meldingen en bij bedrijfsbezoeken.
Door de verschillen in milieubelasting van een bedrijf is de behoefte ontstaan om een andere indeling van bedrijven te maken dan tot nu gebruikelijk is. De huidige indeling in vier categorieën (van zeer eenvoudig tot zeer complex) is namelijk alleen gebaseerd op het type bedrijf. Op basis van milieudruk, milieurisico, naleving en milieuinspanningen is een meer gedifferentieerde indeling in vijf groepen mogelijk. Deze indeling moet aan de hand van een aantal objectieve en dus controleerbare criteria worden opgesteld. De afdeling Milieu heeft in 1997/98 onderzocht welke prioriteringsmethode (op welke wijze kan de beschikbare handhavingscapaciteit het meest effectief en praktisch uitvoerbaar worden ingezet) de voorkeur verdient. Prioritering wordt zinvol geacht bij bedrijven van enige omvang en met meerdere soorten milieu-effecten. Deze bedrijven zijn thans ondergebracht in de categorieën 3 en 4. In hoofdstuk 8. ('handhaven op maat') wordt dit onderwerp nader uitgediept.
2. Het Nationale Milieubeleid.
De in de inleiding geschetste ontwikkelingen worden mede gevoed door het rijksmilieubeleid dat is neergelegd in de achtereenvolgende Nationale Milieubeleidsplannen (NMP's).
In het NMP-3 (planperiode 1999-2002) wil de rijksoverheid er zich voor inzetten om de regie en samenwerking tussen de bij de handhaving betrokken instanties structureel te verbeteren. De uitvoering van het milieubeleid moet volgens het kabinet verbeterd worden en de milieucriminaliteit verminderd door een betere handhaving. Daartoe worden nieuwe methodieken ontwikkeld en organisatorische voorzieningen getroffen. Door de Landelijke Coördinatiecommissie Milieuwethandhaving (LCCM) wordt in samenwerking met de betrokken andere overheidsorganen een strategische visie ontwikkeld. Aangegeven wordt dat de informatie-uitwisseling op landelijke-, provinciale- en regionale schaal zowel op strategisch- als uitvoerend niveau verbeterd moet worden. Verder zal een aantal wettelijke regelingen beter uitvoerbaar en handhaafbaar worden gemaakt. Ook is een wetsvoorstel in voorbereiding om de toedeling van de handhavingsbevoegdheden sluitend te regelen Langs deze hoofdlijnen wordt de handhaving van het milieubeleid verder vorm gegeven.
Een aantal van die hoofdlijnen is van invloed op het gemeentelijk milieubeleid. Zo stelt het kabinet in het NMP-3 de kwaliteit van de leefomgeving centraal, waaraan het milieubeleid een bijdrage levert. De effectiviteit en de efficientie van het milieubeleid moet worden vergroot door het milieu onderdeel te laten zijn van de reguliere besluitvorming van bedrijven, burgers en overheden. Zodoende worden bedrijven en burgers aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid. De instrumenten van het milieubeleid zijn voor een belangrijk deel verankerd in wet- en regelgeving. Daarbij neemt de Wet milieubeheer een centrale plaats in. Het denken over wet- en regelgeving als sturingsinstrument verandert echter. Meer zelfsturing wordt mogelijk gemaakt door een normatief kader in de milieuregelgeving op te nemen. Voorop behoort te staan dat de in wet- en regelgeving vastgelegde normen worden nageleefd. Om dat te bereiken is veelal handhaving nodig door toezicht en het opleggen van sancties.
Overigens wordt opgemerkt dat handhaving niet vrijblijvend geschiedt. Op het gemeentebestuur rust in beginsel de plicht de milieuwetten te handhaven. Dit is vastgelegd in Hfd. 18 van de Wm.
3.Het Gemeentelijke Milieubeleid.
Het Deventer Milieubeleidsplan (1997-2001) kent vijf duurzaamheidsstrategieën. In één daarvan, te weten 'duurzame bedrijvigheid', wordt onderkend dat de gemeente de rol van stimulator inneemt door het organiseren van communicatie, samenwerking en advisering. Als doelstelling wordt vermeld dat de handhaving op een adequaat (VOGM-)niveau blijvend de aandacht verdient. Het gaat hierbij met name over het toezicht op en de handhaving van milieuvergunningen bij bedrijven en algemene regels op grond van AMvB's ex art. 8.40 Wm voor bedrijfstakken, overeenkomstig een door het gemeentebestuur vastgestelde frequentie.
Als actiepunten is onder meer het volgende vastgelegd:
Beide aspecten - samenwerking/advisering èn een kwalitatief goede handhaving - zullen gelet op het aangehaalde gemeentelijk milieubeleid moeten doorwerken in het handhavingbeleid.
4. Doelen van milieuhandhaving.
Ter bescherming van de belangen van het milieu stelt de afdeling Milieu zich per handhavingsgeval een doel. Gedacht wordt aan:
Indien vervolgens door de inzet van handhavingsmiddelen het gestelde doel bereikt wordt kan gesproken worden van een effectieve en succesvolle handhaving.
Opgemerkt wordt dat aan het stellen van realistische doelen een aantal randvoorwaarden gesteld moeten worden, die betrekking hebben op het volgende:
Zoals al eerder is opgemerkt ligt bij de afdeling Milieu de nadruk op de (preventieve) handhaving van de milieuregelgeving bij bedrijven. Daarnaast wordt gemeentelijke milieuhandhaving uitgevoerd door de twee milieu-inspecteurs van de afdeling Beheer & Onderhoud Stad van de sector Stads- en Dorpsbeheer. Het betreft dan vaak 'vrije veld' situaties, waarbij zonodig strafrechtelijk kan worden opgetreden.
5. Het huidige handhavingsbeleid.
In het kader van dit hoofdstuk worden het handhavingsinstrumentarium, de wijze van handhaving, de bezoekfrequentie, toezicht en opsporing en handhavingprogramma's/automatisering besproken. Al deze aspecten zijn onder invloed van landelijke en regionale ontwikkelingen aan verandering onderhevig (geweest), waarop in het navolgende wordt ingegaan.
De afdeling Milieu heeft tot taak bij de handhaving van milieuregelgeving een aantal bestuursrechterlijke sancties voor te beiden en uit te voeren. Het betreft het opleggen van een dwangsom, het toepassen van bestuursdwang en het intrekken van de milieuvergunning. In deze opsomming dient ook het gedogen vermeld te worden, waaronder het juist niet optreden tegen een overtreding verstaan wordt.
De dwangsom kan het best worden getypeerd als een indirecte, financiële sanctie gericht op preventie dan wel reparatie. Er wordt mee bedoeld dat de overtreder een bepaald geldbedrag moet betalen indien hij de in de dwangsombeschikking gegeven last om na een bepaalde datum aan een zekere verplichting te voldoen, niet nakomt.
Naast algemene bestuursrechtelijke eisen waaraan een dwangsombeschikking moet voldoen zoals het horen zijn er een aantal, die specifiek voor de dwangsom gelden.
Deze moet in principe worden gegeven en is bedoeld om de overtreder in de gelegenheid te stellen om de overtreding ongedaan te maken voordat de dwangsom verbeurd wordt. Enerzijds mag zij niet te lang zijn, omdat dan sprake is van (verkapt) gedogen. Anderzijds mag de begunstigingstermijn ook weer niet te kort zijn, omdat een dergelijke termijn neerkomt op een (verkapte) boete. Aan de lengte van de termijn dient een belangenafweging vooraf te gaan, waarbij het milieubelang wordt afgewogen tegen het belang van de overtreder. Daarbij moet beseft worden dat aan de dwangsombeschikking al een (bestuurlijke) waarschuwing is voorafgegaan, waarin eveneens een termijn gesteld werd die kennelijk niet is nagekomen. Voorts begint de begunstigingstermijn pas te gelden op het moment dat de dwangsombeschikking van kracht is geworden. Door een verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen bij de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan de start van de begunstigingstermijn met enkele maanden worden opgerekt. Bovendien geldt dat naarmate een overtreding ernstiger is, de termijn in het belang van de bescherming van de volksgezondheid en het milieu korter dient te zijn. Gedragsverplichtingen kunnen door een simpele handeling worden beëindigd. Overtredingen die bestaan uit een nalaten, bijvoorbeeld een voorgeschreven voorziening wordt niet aangebracht, behoeven daarentegen een langere termijn om in redelijkheid ongedaan te kunnen worden gemaakt. Hoelang de termijn moet zijn is tevens afhankelijk van de ingewikkeldheid van de vereiste (technische) voorzieningen. Een redelijke belangenafweging in een concreet geval is dus afhankelijk van vele factoren. De volgende termijnen dienen als richtlijn te worden gehanteerd:
Hierin dient een keuze te worden gemaakt, die afhankelijk is van de wijze waarop de last onder dwangsom is geformuleerd. Indien bijvoorbeeld een vloeistofdichte vloer moet worden aangebracht, dan is het duidelijk dat zonder een dergelijke voorziening het betrokken voorschrift voortdurend wordt overtreden. In dergelijke gevallen moet gekozen worden voor een dwangsom die per tijdseenheid wordt vastgesteld. Indien de dwangsom betrekking heeft op een overtreding die incidenteel plaats vindt, bijvoorbeeld de overschrijding van emissiegrenswaarden als gevolg van een wisselende productieomvang, dan ligt een dwangsom per overtreding in de rede.
De wetgever laat het bevoegd gezag hierin veel vrijheid. Per geval zal dus een afweging moeten worden gemaakt. Dienaangaande wordt het volgende opgemerkt. Het kader waarbinnen de hoogte van een dwangsom zich moet afspelen wordt volgens de Awb aan de onderkant bepaald door de beoogde werking (te laag is niet effectief). De bovenkant wordt begrend door de 'redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang' (te hoog wordt opgevat als straf, hetgeen in strijd is met het karakter van een dwangsom). In concrete gevallen moet een realistisch bedrag worden geselecteerd dat met name recht doet aan de ernst van de overtreding. Daartoe wordt het zinvol geacht de betrokken overtreding in eerste instantie in te delen in de categorie zeer ernstig, middelzwaar of licht, waarbij de dwangsom hoger is naarmate de ernst van de overtreding toeneemt. Vervolgens kan een nadere afstemming plaatsvinden door aan te knopen bij de kosten van de voorziening die de overtreder op grond van de last moet treffen en/of bij het geschatte financiële voordeel dat de overtreder bij voortzetting van de overtreding heeft. Het aldus (na onderzoek) in redelijkheid vastgestelde bedrag wordt verhoogd met een 'bonus' van 25% om de noodzakelijke financiële prikkel tot stand te brengen. De financiële draagkracht van het bedrijf in kwestie kan zo nodig een aanvullende overweging zijn om de hoogte van de dwangsom naar boven of beneden toe vast te stellen. De genoemde omstandigheden rechtvaardigen het om in deze notitie geen vaste bedragen te noemen, maar te werken met een richtsnoer. Deze luidt als volgt:
De dwangsombevoegdheid, die berust op artikel 125 van de Gemeentewet jo. artikel 5:32 ev. van de Awb, wordt uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders. Behoudens uitzonderingen (beleidsgevoelige zaken) wordt per geval geen nota in b&w gebracht, maar wordt volstaan met een paraaf van de functionele wethouder op het concept van de uitgaande brief, die vervolgens ondertekend wordt door de gemeentesecretaris en de burgemeester. Deze gang van zaken is in het belang van een slagvaardige handhaving.
Al met al is de bestuurlijke dwangsom een geschikt sanctiemiddel, omdat de overheid niet zelf feitelijk hoeft in te grijpen. Eventueel zich voordoende organisatorische problemen blijven bij de overtreder. Daarom wordt bij voorkeur van dit middel gebruik gemaakt. Indien echter het milieubelang zodanig onder druk staat (of bij acuut gevaar) dat direct ingrijpen geboden is, brengt de indirecte werking van dit middel mee dat het niet toegepast kan worden. De toepassing van bestuursdwang is dan een goed alternatief.
Een ander belangrijk punt betreft het invorderen van eventueel door de overtreder verbeurde dwangsommen. Uitgangspunt is dat hiertoe daadwerkelijk en consequent wordt overgegaan, al was het alleen om de geloofwaardigheid van de handhaving niet op het spel te zetten. Niettemin kunnen zich uitzonderingsgevallen voordoen zoals het faillissement van een overtreder of zijn grote schuldenlast, die ertoe moeten leiden dat van (volledige) invordering wordt afgezien. Het constateren of een dwangsom is verbeurd neemt veel tijd in beslag, zeker bij een dwangsom per overtreding. In dat laatste geval kan alleen door intensief toezicht vastgesteld worden dat de dwangsom verbeurd is. Er zal hoe dan ook regelmatig gecontroleerd en gerapporteerd moeten worden met het oog op de bewijsvoering in de invorderingsfase en de daaruit eventueel voortvloeiende verzetprocedure bij de rechtbank. Aangezien sommige rechters strenge eisen stellen aan die controle wordt deze in bijzondere gevallen uitgeoefend door twee toezichthouders van de afdeling Milieu. Het vervolgens opgestelde rapport wint hierdoor aanzienlijk aan bewijskracht. Overigens dient de afdeling Milieu onder de werking van de Awb binnen zes maanden na verbeurte (invorderings)actie te ondernemen op straffe van verjaring.
Het betreft een belangrijke sanctie die algemeen inzetbaar is, maar die in het milieurecht alleen dan gebruikt wordt indien het gemeentebestuur de beëindiging van een illegale situatie hoe dan ook wil forceren. Dit is het geval bij overtredingen die ernstige gevolgen hebben voor de kwaliteit van het milieu en/of de volksgezondheid en waarbij uitstel onverantwoord is. Gelukkig doen zich dergelijke situaties weinig voor, zodat de inzet van dit (zware) middel een bijzonderheid blijft.
C.Intrekken van een vergunning.
Deze bevoegdheid is exclusief voor het milieurecht (art. 18.12 Wm) en wordt ingezet indien alle eerder toegepaste sancties niet tot het gewenste nalevingsgedrag hebben geleid. Intrekken van de vergunning is dan de laatste troef in handen van de overheid om de overtreding te laten beëindigen. Op deze wijze wordt aan de activiteiten van het bedrijf in kwestie definitief een einde gemaakt, eerst op papier (door de vergunning in te trekken), vervolgens (zo nodig) door tot bestuursdwang over te gaan. Deze sanctie wordt zelden tot nooit toegepast, waarmee niet gezegd is dat dit middel - als stok achter de deur - overbodig zou zijn.
Gedogen en handhaven worden vaak gezien als elkaars tegenpolen. Consequente handhaving van de milieuregelgeving is van het grootste belang, is dan ook het uitgangspunt, maar de praktijk laat zien dat gedogen in bepaalde situaties onvermijdelijk is. Strikte handhaving kan namelijk leiden tot onbillijkheden en strijdigheid met het (achterliggende) belang van de wet. Voorts kunnen zich zwaarwegende belangen voordoen die gedogen rechtvaardigen ('nood breekt wet'). Ook de Afdeling bestuursrechtspraak erkent dat gedogen niet per definitie afkeuringswaardig behoeft te zijn, mits er een kenbare en goed gemotiveerde belangenafweging aan is vooraf gegaan. Uitgaande van de positieve bijdrage van het gedogen aan de handhaving van het milieurecht is het zaak de grenzen van dit instrument eenduidig vast te leggen.
Het volgende gedoogbeleid wordt daartoe geformuleerd:
* geformuleerd als een voor beroep vatbare beschikking op de Afdeling bestuursrechtspraak,
* goed gemotiveerd; dit betekent dat in de gedoogbeschikking niet alleen wordt aangegeven waarom gedogen in het concrete geval onvermijdelijk is en de daarbij gestelde termijn zo kort mogelijk is in verband met het op zich ongewenste karakter van gedogen, maar ook dat toegelicht wordt op grond van welke omstandigheden er uitzicht bestaat op een legale situatie.
Op deze wijze wordt voorkomen dat -indien gedogen al noodzakelijk is- dit gebeurt op de verkeerde gronden, stilzwijgend en met onvoldoende procedurele waarborgen.
Tot slot van dit onderdeel wordt opgemerkt dat het bestuurlijk handhavingsinstrumentarium versterkt zal worden met de transactiebevoegdheid als bedoeld in art. 37 van de Wet op de economische delicten. De overtreder kan dan strafvervolging voorkomen door de gemeente een bedrag aan geld te betalen. Het OM heeft zich inmiddels bereid verklaard elk geval, waarbij niet op een gemeentelijk transactievoorstel wordt ingegaan, te gaan vervolgen. De uitwerking van deze vernieuwing wordt door het ministerie van Justitie gecoördineerd. Het is de bedoeling dat eerst een beperkt aantal gemeenten ervaring met dit instrument gaan opdoen alvorens de regeling definitief – al dan niet in gewijzigde vorm –wordt ingevoerd. Het gemeentebestuur heeft dus ruim voldoende tijd om zich te beraden op de vraag of zij van dit instrument gebruik wil maken. Ook het instrument van de bestuurlijke boete bij de handhaving van het milieurecht is niet op korte termijn te verwachten. Het wordt gekoppeld aan de inwerkingtreding van de vierde tranche van de Awb.
Alle bedrijven die onder de milieuregelgeving vallen worden bezocht door toezichthouders van de afdeling Milieu ter controle van de milieuvoorschriften. Daarnaast wordt tijdens het bedrijfsbezoek aandacht besteed aan de wijze waarop de naleving van de milieuvoorschriften is georganiseerd en in hoeverre het bedrijf milieuverbeteringen doorvoert op basis van milieuconvenanten, die voor een aantal bedrijfstakken in den lande zijn afgesloten. De eigen verantwoordelijkheid van het bedrijf wordt zichtbaar gemaakt indien het beschikt over een bedrijfsintern milieuzorgsysteem. Gezien de hoeveelheid milieuonderwerpen die tijdens een bedrijfsbezoek de revue passeren ligt het voor de hand bij het toezicht onderscheid te maken in kernvoorschriften, aanvullende- en resterende voorschriften. Kernvoorschrifen zijn onder meer doelvoorschriften, emissie-eisen, zorgplichten en middelvoorschriften met een zelfstandig karakter. Aanvullende voorschriften zijn middelvoorschriften die zijn gesteld in combinatie met een doelvoorschrift en administratieve voorschriften. Resterende voorschriften betreffen overige zaken, voor zover die tot de details van de vergunning kunnen worden gerekend. Indien op voorhand geen negatieve milieu-informatie over het te controleren bedrijf bekend is, zal het reguliere toezicht in eerste instantie beperkt worden tot de kern- en aanvullende voorschriften.
De resultaten van het bedrijfsbezoek (vastgestelde overtredingen, afspraken, termijnen, mogelijke dreiging met sancties) worden vastgelegd in een brief van het hoofd van de afdeling Milieu aan het betrokken bedrijf. Daarbij wordt er standaard van uitgegaan dat het bedrijf binnen drie à zes maanden
-afhankelijk van de omvang en de gecompliceerdheid van de technische voorzieningen- aan zijn verplichtingen kan voldoen. In bijzondere gevallen kan niet worden uitgesloten dat van een nog langere termijn moet worden uitgegaan. Indien bij een hercontrole blijkt dat de eerder geconstateerde overtreding(en) nog steeds plaatsvinden volgt in beginsel een sanctie, meestal in de vorm van een dwangsom; in een enkel geval wordt bestuursdwang aangekondigd. Deze aanpak wordt aangeduid met de term 'tweestappenplan' en is door b&w vastgesteld bij besluit van 27 juni 1995. Afhankelijk van de aard en omstandigheden van de overtreding (aanzienlijke milieuschade, eventuele opzet en recidive) wordt door de politie proces-verbaal opgemaakt.
De hiervoor weergegeven werkwijze heeft de nodige resultaten opgeleverd. De meeste overtredingen werden beëindigd na aankondiging van een dwangsom. In een aantal gevallen is daadwerkelijk een dwangsom opgelegd (2 keer in de jaren 1996 en 1998, 11 keer in 1997) en na verbeurte ingevorderd.
In Hfd. 8.3 wordt een meer genuanceerde aanpak van het tweestappenplan besproken.
Hoe vaak bedrijven bezocht worden hangt tot op heden af van de bedrijfstak waartoe het bedrijf behoort. Een bedrijf wordt:
Deze bedrijfstaksgewijze indeling is gebaseerd op de VNG-publicatie 'Bedrijven en milieuzonering' (juni 1992). In deze publicatie is de gemiddelde milieubelasting per bedrijfstak als uitgangspunt gekozen voor de categorie-indeling. Zo zijn alle café's, cafetaria's en restaurants ondergebracht in categorie 2. In de praktijk echter kunnen deze horecabedrijven qua milieubelasting sterk van elkaar verschillen. Verder zijn bij de VNG-indeling de van oudsher bekende milieueffecten (hinder, directe milieuvervuiling) maatgevend en wordt geen rekening gehouden met bijvoorbeeld het energie- en watergebruik en de afvalproductie van een bedrijf. Deze laatstgenoemde aspecten krijgen in verband met de verruimde reikwijdte van de Wet milieubeheer de laatste jaren tijdens bedrijfsbezoeken steeds meer aandacht.
In de praktijk blijken sommige bedrijven meer aandacht nodig te hebben dan op basis van de categorie-indeling naar voren komt. Andere bedrijven daarentegen hebben hun milieuverantwoordelijkheid zo goed opgepakt dat deze minder vaak bezocht behoeven te worden dan volgens de huidige categorie-indeling zou moeten. Met andere woorden de bezoekfrequentie sluit niet altijd aan bij de milieusituatie van individuele bedrijven. In Hfd. 8.1 wordt een verder ontwikkeld systeem geïntroduceerd.
Overigens spreekt het voor zich dat bedrijven direct bezocht kunnen worden als gevolg van klachten en de oog-/oorfunctie van de toezichthouders van de afdeling Milieu of de milieu-inspecteurs van de afdeling Beheer & Onderhoud Stad (de gemeentelijke milieuhandhavers).
De handhaving van milieuregelgeving heeft twee gezichten: een bestuursrechtelijke en een strafrechtelijke. In het eerste geval is het noodzakelijk dat het bevoegd gezag toezichthouders aanwijst. De betrokken medewerkers beschikken daardoor over (ingrijpende) bevoegdheden, die ontleend zijn aan afdeling 5.2 van de Awb. Op die manier wordt de uitoefening van adequaat toezicht mogelijk gemaakt. In het tweede geval is er sprake van een verdenking van een strafbaar feit. De opsporingsambtenaren onderzoeken op basis van hun bevoegdheden, die ontleend zijn aan het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten, welke overtredingen het strafrechtelijk traject moeten ingaan. Daarbij staan de betrokken politiemedewerkers en buitengewone opsporingsambtenaren (boa's) onder leiding van het Openbaar Ministerie (OM). De boa's beschikken over zowel toezichthoudende als opsporende bevoegdheden, maar dan toegespitst op de uitoefening van hun functie. Dit is het geval bij de milieu-inspecteurs van de sector Stads- en Dorpsbeheer.
Burgemeester en wethouders hebben in augustus 1993 diverse medewerkers van de afdeling Milieu, belast met de uitvoering van de Wet milieubeheer en andere relevante milieuwetgeving, toezichthoudende bevoegdheden toegekend. Opgemerkt wordt dat 1½ formatieplaats volledig ingezet wordt voor het toezicht. Voor zes andere medewerkers met toezichthoudende bevoegdhedenis dit een onderdeel van hun functie. Voor alle duidelijkheid wordt opgemerkt dat de betrokken toezichthouders niet beschikken over opsporende bevoegdheden. Er is bewust voor gekozen de assistentie van de politie in te roepen indien tijdens een bedrijfsbezoek feiten aan het licht komen, die om een nader strafrechtelijk onderzoek vragen. Er moet namelijk fors geïnvesteerd worden in het personeel om over (buitengewone) opsporingsbevoegdheid te kunnen beschikken. Deze investering staat niet in verhouding tot het beperkte aantal keren dat er gebruik van kan worden gemaakt. Bovendien wordt op die manier te weinig ervaring opgedaan. Voorts wordt de strafrechtelijke handhaving niet als een taak van de afdeling Milieu gezien. In Hfd. 6.1 wordt de wijze van samenwerking met de politie nader toegelicht.
Het uitoefenen van toezicht is aan regels gevonden. De belangrijkste is dat de toegekende bevoegdheden slechts gebruikt mogen worden voorzover dit redelijkerwijs voor de vervulling van de toezichthoudende taak nodig is. Normaliter vindt een bedrijfsbezoek plaats op basis van een afspraak tussen toezichthouder en bedrijfsleiding. Er doen zich echter omstandigheden voor waarbij controlebezoeken onaangekondigd moeten plaatsvinden, bijvoorbeeld bij het niet naleven van gedragsvoorschriften. Nieuw is de Awb bepaling 5:12 op grond waarvan de toezichthouder verplicht is een legitimatiebewijs bij zich te dragen. Op deze bepaling is in het verleden reeds vooruitgelopen. Overigens hebben burgemeester en wethouders kort geleden besloten de toezichthouders van onder andere de afdeling Milieu opnieuw aan te wijzen in verband met de gemeentelijke herindeling per 1 januari 1999 en het daardoor gewijzigde personeelsbestand.
5.5Handhavingprogramma's en automatisering.
De handhavingswerkzaamheden van de afdeling Milieu worden programmatisch en zo veel mogelijk met behulp van daarvoor geschikte bestanden geautomatiseerd verricht. Dit impliceert het werken met handhavingprogramma's, die jaarlijks worden geactualiseerd.
Samenwerking bij het handhaven van de milieuwetgeving is op zich positief, omdat op die manier de verschillende handhavingspartners kunnen profiteren van elkaars kennis en vaardigheden. Het verleden heeft echter geleerd dat men elkaar niet altijd voldoende informeerde of afspraken onvoldoende nakwam. Ernstige milieucriminaliteit (TCR-affaire) vormde voor de ministers van VROM, V en W en Justitie aanleiding om in te grijpen. In hun augustusbrief van 1997 werd aangegeven dat de samenwerking binnen afzienbare tijd op een kwalitatief hoger plan moest worden gebracht. Mede daardoor is de handhavingscoördinatie overeenkomstig het landelijk voorgestane beleid bij de provincie ondergebracht. Tussen de handhavende instanties (provincie, gemeenten, waterschappen, rijkswaterstaat, openbaar ministerie, politie, milieu-inspectie etc.) worden per provincie bestuursovereenkomsten afgesloten, waarin wordt aangegeven op welke wijze de samenwerking op het gebied van de milieuhandhaving effectief zal worden georganiseerd en uitgevoerd. Zodoende kunnen partijen de handhavingsactiviteiten beter op elkaar afstemmen en kan gebruik gemaakt worden van elkaars deskundigheid.
De stand van zaken is thans dat de ‘bestuursovereenkomst samenwerking milieuhandhaving' op 22 juni 1999 door alle handhavingpartners binnen de provincie Overijssel –dus ook namens burgemeester en wethouders van Deventer- ondertekend is (door het OM en de politie op een 'annex'). De volgende onderwerpen zijn thans geregeld: een niet vrijblijvende samenwerkingsstructuur, het Servicepunt handhaving, prioritering en programmering, handhavingsstrategie etc. Op basis van deze overeenkomst is tevens een uitvoeringsprogramma 1999-2000 tot stand gekomen. In oktober 1999 is ‘Het Samenwerkingsprogramma 2000’ uitgebracht,dat door de afdeling Milieu zal worden ingebed in het onder punt 5.5 aangehaalde autonome handhavingsprogramma. Vervolgens zullen de samenwerkingsprojecten door de afdeling Milieu worden uitgevoerd. In verband met de beschikbare capaciteit kan niet worden uitgesloten dat een en ander ten koste gaat van de andere handhavingstaken van de afdeling Milieu. Thans volgt een beschrijving van de huidige samenwerking van de afdeling Milieu met de twee meest betrokken externe instanties, die mede een handhavende taak ten aanzien van het milieu hebben.
Binnen de Politie IJsselland, district Zuid, zijn de milieutaken ondergebracht in wijkteams; één van de teamleden heeft een taakaccent milieu. Deze organisatorische aanpassingen zijn in het belang van een doelmatige handhaving. De afdeling Milieu werkt bij de bedrijfsgerichte milieuhandhaving samen met een speciale milieu-functionaris van de politie. Deze samenwerking houdt in dat een groot aantal hercontroles die de afdeling Milieu in haar jaarlijkse controleprogramma heeft gepland, gezamenlijk met de betrokken milieu-functionaris wordt afgelegd. Indien het ernstige overtredingen betreft wordt door de politie een proces-verbaal opgemaakt. De politie heeft daarbij een eigen strafrechtelijke verantwoordelijkheid. Of er dus een proces-verbaal wordt gegeven is niet een zaak van de gemeente. De politie treedt dan ook zonodig zelfstandig op tegen milieu-overtreders; zijn deze overtreders bedrijven in Deventer dan vindt afstemming plaats met de afdeling Milieu, meestal in het reguliere lokale milieuoverleg dat zesmaal per jaar gehouden wordt.
Opgemerkt wordt dat de politie een lijst met kernbepalingen hanteert, die ontleend is aan het ’Strategiedocument Milieuhandhaving’ van het Openbaar Ministerie (juli 1999). Tegen de overtreding van kernbepalingen wordt altijd strafrechtelijk opgetreden, tenzij de overtreding:
In die gevallen waarbij een PV achterwege blijft kan het OM -in overleg met burgemeester en wethouders- aan de overtreder een schriftelijke waarschuwing sturen. Hierin wordt de betrokkene medegedeeld dat vooralsnog van strafvervolging wordt afgezien, mits voldaan wordt aan datgene wat het bestuurlijk bevoegd gezag van hem verlangt. Voor deze wijze van strafrechtelijk optreden, die bekend staat als het flankerend beleid, bestaat aanleiding als er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de overtreding niet beëindigd wordt of voor herhaling moet worden gevreesd.
Naar alle waarschijnlijkheid zal de indeling van overtredingen in kern- en niet-kernvoorschriften tevens ten grondslag worden gelegd aan de handhavingsstrategie die op dit moment door de provincie Overijssel ontwikkeld wordt op basis van de bestuursovereenkomst.
De laatste jaren is de samenwerking met het Waterschap intensiever geworden, mede onder invloed van de in 1996 ondergebrachte (indirecte) afvalwaterlozingen in de Wet milieubeheer. De inrichtinggebonden lozingsvoorschriften zijn sindsdien opgenomen in milieuvergunningen. Op verzoek van de afdeling Milieu adviseert het Waterschap over de inhoud van deze lozingsvoorschriften en de kwaliteit van de zuiveringstechnische voorzieningen zoals olie-afscheiders en slibvangers in een bedrijfsriolering. Ook op handhavingsgebied wordt in voorkomende gevallen samengewerkt.
De in de inleiding gesignaleerde veranderingen hangen samen met een aantal ontwikkelingen op het gebied van de milieuhandhaving. Hieronder worden de drie belangrijkste veranderingen weergegeven.
Het MDW-beleid van het kabinet heeft tot doel om in wetgevingsproducten een juiste balans te vinden tussen het belang van economische dynamiek en het doel dat met deze regelgeving wordt nagestreefd. In dat kader wordt gestreefd naar vermindering van regels die het bedrijfsleven onnodig belasten, naar vereenvoudiging en naar een verbeterde wetgevingskwaliteit. In het kader van het milieurecht wordt hierbij vooral gedacht aan de nieuwe generatie AMvB's ex art. 8.40 Wm, waarvan er inmiddels al drie in werking zijn getreden. De trend is zowel mèèr bedrijven onder die AMvB's te laten vallen, als het karakter van de AMvB's te veranderen. Dit is gerealiseerd door in de AMvB's de nadruk te leggen op de te bereiken doelen. De ondernemer dient zelf de middelen te selecteren die ertoe leiden dat het doel nageleefd wordt. Als tegenhanger van deze vorm van flexibilisering wordt het bevoegd gezag meer dan voorheen de bevoegdheid gegeven om in bijzondere gevallen, die niet door de algemene regels van een AmvB opgelost kunnen worden, een nadere eis op te leggen. Hierdoor kan de algemene (open) norm een op de milieuproblematiek in kwestie toegespitste inhoud gegeven worden. Opgemerkt wordt dat de bevoegdheid om een nadere eis op te leggen vastgelegd is in de AmvB zelf. De AmvB benadering leidt er overigens wel toe dat bedrijven met een ander pakket milieuvoorschriften te maken kunnen krijgen, bijvoorbeeld eerst op basis van een milieuvergunning, vervolgens (na een overgangstermijn) op basis van de AmvB.
Het toezicht wordt door deze ontwikkeling beïnvloed: enerzijds wordt het eenvoudiger omdat alle onder een AMvB vallende bedrijven op dezelfde manier worden benaderd, anderzijds wordt het ingewikkelder omdat er vanwege het open en flexibele karakter van de AMvB's onduidelijkheden kunnen ontstaan over de vraag waar het bedrijf zich precies aan te houden heeft. De toezichthouder zal hierdoor de norm moeten interpreteren (normuitlegger). Bovendien zal hij meer dan voorheen op eigen initiatief moeten controleren waar nieuwe inrichtingen worden opgericht of bestaande worden uitgebreid vanwege de verdergaande versimpeling van het meldingensysteem en het verbreden van het aantal bedrijven dat onder de AMvB's valt. Van het instrument van de nadere eis zal met terughoudendheid gebruik worden gemaakt. Bovendien zal naar aanleiding van een ingekomen melding bij voorkeur kort daarna een controlebezoek worden afgelegd.
7.2.Verschuiving van middel- naar doelvoorschriften.
Het vervangen van steeds meer middelvoorschriften door doelvoorschriften in de vergunning geeft het bedrijf meer ruimte om zelf keuzes te maken in de wijze waarop aan gestelde milieudoelen voldaan moet worden. De milieudoelen worden voorafgaand aan de vergunningverlening overeengekomen met het bedrijf en vastgelegd in vergunningvoorschriften. Ook hier speelt het probleem dat tussen de handhaver enerzijds en het bedrijf in kwestie anderzijds verschil van mening kan ontstaan over de exacte inhoud van een voorschrift vanwege de dynamische omschrijving van het doel. Het zodanig formuleren van een doelvoorschrift dat met het belang van de handhaving wordt rekening gehouden, zeker ook bij de vergunning op hoofdzaken, is dan ook een aandachtspunt.
Overigens mag van grote bedrijven verwacht worden dat zij verantwoording afleggen over de wijze waarop de milieu-effecten van hun productieproces worden gereduceerd. Over de daarbij ingezette milieutechnieken en de vrijgekomen emissies, energie-, water- en grondstoffenverbruik en ontstane afvalstoffen kan aan het bevoegd gezag gerapporteerd worden in de vorm van een jaarlijks milieuverslag. Mede aan de hand van deze milieuverslagen zal het toezicht zich richten op de voortgang van meerjarenreductiedoelstellingen en de betrouwbaarheid van de door het bedrijf gepresenteerde milieugegevens. Een verplichting tot het opstellen van een milieujaarverslag geldt op basis van Hfd. 12 van de Wm alleen voor een beperkt aantal bedrijven die onder het bevoegd gezag van de provincie vallen. Waar nodig wordt door de afdeling Milieu op basis van (geaccepteerde) vergunningvoorschriften op dezelfde manier gewerkt.
7.3.De vergunning op hoofdlijnen.
Bij een beperkt aantal grote bedrijven zal een op basis van vrijwilligheid opgesteld (gecertificeerd) bedrijfsintern milieuzorgsysteem (BIM) kunnen leiden tot een vergunning op hoofdlijnen. Dit is een Wm-vergunning op basis van een bij het milieuzorgsysteem behorend bedijfsmilieuplan (bmp). De daarin genoemde milieudoelstellingen worden als doelvoorschrift in de vergunning opgenomen. Daarbij wordt afhankelijk van de situatie maatwerk geleverd. Een voorwaarde is wel dat de afdeling Milieu er vertrouwen in heeft dat het betrokken bedrijf het milieubelang in woord en daad een hoge prioriteit toekent. De juridische haalbaarheid van dergelijke vergunningen is een punt van zorg, omdat gebleken is dat de Afdeling bestuursrechtspraak zeer hoge eisen stelt aan de zorgvuldigheid waarmee dergelijke vergunningen tot stand zijn gekomen. Deze rechtspraak houdt verband met het belang van de handhaafbaarheid van de gestelde voorschriften en de rechtsbescherming van derden. De fysieke controle op zichtbare overtredingen wordt bij dit type vergunningen deels aangevuld, deels vervangen door controle van de overlegde documenten (bmp, milieuprogramma, jaarverslagen e.d.) en controle op de werkwijze van de certificeerder. Deze minder directe wijze van handhaving vraagt om een andere aanpak van de toezichthouder. De traditionele wijze van toezicht houden zal overigens niet volledig gemist kunnen worden. Het gevolg van deze ontwikkeling is dat de toezichthouders van meer markten thuis moeten zijn en dat aan hen andere, hogere, eisen gesteld worden dan tot nu toe gebruikelijk is. Zo zal er meer interpretatie van de norm nodig zijn en zal er onderhandeld moeten worden over de inhoud en uitleg van de voorschriften. Overigens is van vrijblijvendheid geen sprake door de resultaten van het overleg op schrift te zetten en het bedrijf er vervolgens op aan te spreken.
De rijksoverheid bevordert waar mogelijk de totstandkoming van dergelijke vergunningen en ondersteunt de gemeente daarbij door het uitbrengen van handreikingen, circulaires e.d. Als meest recent voorbeeld wordt de circulaire voor de vergunning op hoofdzaken en de vergunning op maat van 3 juni 1999 genoemd.
8.1.Efficiency-verbetering en stimulering.
Door middel van het project 'Handhaven op maat' komt de afdeling Milieu tot een meer gedifferentieerde aanpak van de handhaving. Zowel de inhoud van het bedrijfsbezoek, de wijze van handhaving als de bezoekfrequentie worden dan meer afgestemd op de feitelijke milieudruk, -risico's, het nalevingsgedrag en de milieu-inspanningen van het individuele bedrijf. Aan de hand van zoveel mogelijk objectieve criteria zoals bedrijfstype, ligging, emissies, geur- en geluidsoverlast, waterverbruik, hoeveelheid en soort afval, energieverbruik, klachten, veiligheid, overtredingen, milieuzorg, attitude en bedrijfsvoering worden bepaalde scores toegekend aan een bedrijf. Het prioriteringssysteem is zodanig opgezet dat de totaalscore volgens de formule (milieudruk + milieurisico) min (naleving + milieuinspanning) doorwerkt in de bezoekfrequentie. Hieruit volgt dat bedrijven die hun best doen 'beloond' worden met een korting op de milieuscore. Het handhaven op maat zal alleen bij de zwaardere, veelal vergunningplichtige, bedrijven plaatsvinden. Het betreft ca. 250 inrichtingen.
Het bedrijvenbestand van de gemeente Deventer wordt volgens deze nieuwe methode als volgt onderverdeeld:
agrarische bedrijven; op grond van pragmatische overwegingen wordt aan deze bedrijfstak een bezoekfrequentie van éénmaal per drie jaar toegekend; immers, door de gemeentelijke herindeling zijn er 270 bedrijven bij de nieuwe gemeente Deventer gekomen die niet allemaal tegelijk bezocht kunnen worden; daarnaast was deze bezoekfrequentie in de gemeente Diepenveen gebruikelijk, waarbij gebleken is dat deze bezoekfrequentie minimaal noodzakelijk is om het contact tussen toezichthouder en agrariër in stand te houden.
De werking van het systeem is getest bij een aantal bedrijven op grond waarvan aangenomen mag worden dat een niet te verwaarlozen deel van het bedrijvenbestand in een lagere of hogere categorie ondergebracht gaat worden. Dit zal dan in elk geval een categorie zijn die beter recht doet aan de milieusituatie van het bedrijf.
Het uiteindelijk resultaat van deze nieuwe aanpak is dat in het belang van het milieu de efficiency van bedrijfsbezoeken verbeterd wordt. Dit is het geval door enerzijds de bezoekfrequentie af te stemmen op de feitelijke bedrijfssituatie en de daarbij aangetroffen milieuproblemen, anderzijds door de beschikbare tijd voor een bedrijfsbezoek te besteden aan de meest milieurelevante onderwerpen. Nadat deze notitie door burgemeester en wethouders is vastgesteld, zal begonnen worden met de invoering van het nieuwe prioriteringssysteem. Inmiddels zijn met een extern automatiseringsbureau gesprekken gevoerd over de uitbreiding van het aanwezige computerprogramma en zijn financiële middelen gereserveerd. Naar verwachting zal de computermodule in het voorjaar van 2000 operationeel zijn. Vervolgens zal de invoering binnen het beschikbare 'M&M programma' geleidelijk plaatsvinden.
8.2.Koplopers, middenmoters en achterblijvers.
Een andere manier van indeling van bedrijven kan plaatsvinden op basis van milieuinspanningen.
In dat verband wordt gesproken over koplopers (pro-actieven), middenmoters (actieven-reactieven) en achterblijvers (inactieven). Deze indeling is niet statisch. Naar aanleiding van slechte prestaties kan een bedrijf van de koplopersklasse terugvallen naar de middengroep en omgekeerd. Dit zal consequenties hebben voor de aard en de frequentie van het toezicht. De karakterisering van deze groepen bedrijven is als volgt.
Dit zijn bedrijven die op basis van vrijwilligheid veel milieumaatregelen treffen. De criteria om als koploper te worden aangemerkt kunnen per bedrijfstak verschillen. In zijn algemeenheid kan worden gezegd dat van grotere, complexe bedrijven mag worden verwacht dat zij beschikken over een (gecertificeerd) milieuzorgsysteem of daarmee in een ver gevorderd stadium zijn. De naleving van de milieuregelgeving wordt door het bedrijf gegarandeerd. Het milieubewustzijn is groot. De koplopers deinzen er niet voor terug om bedrijfsoverstijgende milieuverbeteringen door te voeren. Er wordt geïnvesteerd in productievoorzieningen op basis van de stand der techniek en men werkt aan de continue verbetering van zijn milieubelasting c.q. milieuprestaties, waarover gecommuniceerd wordt met zijn omgeving door middel van een milieujaarverslag. Milieuzaken zijn een volwaardig deel van de bedrijfsvoering. Bij kleinere bedrijven hebben koplopers de volgende kenmerken: een gegarandeerde naleving van de milieuvoorschriften en een positieve houding naar hun omgeving toe (overheid, omwonenden en milieu). De daarvoor in aanmerking komende bedrijven beschikken over of staan positief ten opzichte van energiebesparingsplannen en afvalreductieplannen.
Dit zijn bedrijven die milieuzorg op een beperkte maar gestructureerde wijze ingevoerd hebben. Ze zijn milieubewust en leven de milieuregelgeving over het algemeen goed na, maar moeten nog vaak gewezen worden op punten die verbetering behoeven. Er is nog geen gestructureerde aanpak van continue verbetering van milieuprestaties. Er is sprake van een neutrale tot positieve houding naar de omgeving toe. Onder de groep middenmoters bevinden zich ook bedrijven die met enige moeite de vereiste milieumaatregelen treffen. Zij zien milieu-investeringen als een aanvaardbare last. De houding naar de omgeving toe is niet uitgesproken positief. Bij dit type bedrijven bestaat een beperkte kans op overtreding van kernvoorschriften. Ze zijn niet bezig om zich op het gebied van milieuprestaties te onderscheiden ten opzichte van hun concurrenten.
Dit zijn bedrijven die het minst doen aan milieuzorg: de inactieven. Maatregelen op milieugebied komen pas na veel 'vijven en zessen' tot stand. Er is sprake van een negatieve houding naar hun omgeving toe. Milieuwetgeving wordt veelal niet of in onvoldoende mate nageleefd. Er is een verhoogde kans op overtreding van de kernvoorschriften en aanvullende eisen.
De afdeling Milieu stimuleert bedrijven om hun eigen verantwoordelijkheid voor het milieu te nemen, hun milieu-inspanningen te intensiveren en zo mogelijk zich te ontwikkelen van een achterblijver tot een koploper.
Bij handhaving op maat ligt de nadruk op preventieve handhaving. Het doel is de beschikbare handhavingscapaciteit zodanig effectief in te zetten dat bedrijven uit zich zelf betere milieuprestaties gaan leveren. De volgende controlemethoden worden daartoe ingezet.
Dit is controle op de naleving van geldende regels. Wat wordt goed nageleefd en wat niet? Wat zijn de relevante procedures en instructies?
Milieu-inspecties zijn als volgt te karakteriseren:
Ook onder invloed van het project 'Handhaven op maat' blijft de milieu-inspectie een belangrijk handhavingsinstrument, omdat het bevoegd gezag ter zake een eigen verantwoordelijkheid heeft en niet (volledig) mag afgaan op de rapportages van bedrijven. Niettemin is er aanleiding om het in Hfd. 5.2 aangehaalde 'tweestappenplan' te nuanceren door bij de hierna te benoemen categorie van bedrijven een 'driestappenplan' te hanteren. Deze versoepeling van het handhavingsbeleid betreft bedrijven die zich aantoonbaar inzetten om milieuovertredingen tijdig te beëindigen, daarbij onmiskenbaar vorderingen maken, maar door te billijken omstandigheden er (nog) niet in geslaagd zijn om aan alle overtredingen binnen de daartoe gestelde termijn een einde te maken. In dergelijke gevallen, waarbij het opleggen van een bestuurlijke sanctie op dat moment niet als redelijk kan worden ervaren, zal het hoofd van de afdeling Milieu een tweede, tevens laatste, waarschuwingsbrief laten uitgaan met het verzoek de resterende overtreding(en) binnen een standaardtermijn van 6 weken te beëindigen. Zie ook het bijgaande stappenschema (bijlage), waarin de samenwerking met de andere handhavingspartners is meegenomen.
Dit is de controle van de systematiek achter het naleven van gestelde regels door het bedrijf in kwestie. Hoe komt het dat de gestelde regels wel of niet worden nageleefd? Hoe functioneert het systeem van procedures en instructies en hoe is de samenhang? Een audit licht de gehele bedrijfsvoering door voor wat betreft het onderwerp milieuzaken. Indien een deel van het bedrijfsinterne milieuzorgsysteem wordt doorgelicht (bijvoorbeeld hoe is de naleving van milieuregels gewaarborgd) dan spreekt men wel over een partiële audit.
Hieronder wordt de controle van de rapportages en de plannen verstaan die een bedrijf opstuurt naar de overheid, bijvoorbeeld een milieujaarverslag (vrijwillig) of een plan van aanpak vanwege een vergunningvoorschrift (verplicht). Deze gegevens kunnen vervolgens worden gebruikt voor de beoordeling van het bedrijf. Indien er naar aanleiding van rapporten of programma's vragen of onduidelijkheden zijn gerezen, treedt de afdeling Milieu met het bedrijf in contact om de resultaten te bespreken of te verifiëren.
Bij complexe bedrijven die koploper of middenmoter zijn kunnen alle genoemde toezichtsinstrumenten worden ingezet: de milieu-inspectie, de (partiële) audit en de controle-op-afstand. Bij niet-complexe bedrijven, die als koploper of middenmoter zijn aangemerkt, kan het audit-instrument veelal niet of nauwelijks worden ingezet vanwege het ontbreken van milieuzorgsystemen. Bij achterblijvers wordt vooral de milieu-inspectie ingezet. De controle-op-afstand is hier niet wenselijk. Eventuele milieujaarverslagen zullen altijd ter plekke moeten worden geverifieerd op juistheid en volledigheid. Bij complexe achterblijvers kunnen eventueel ook (partiële) audits worden uitgevoerd.
Een goede handhaving staat of valt met de kwaliteit van de toezichthouder. Daarom is het van groot belang dat de betrokken medewerkers van de afdeling Milieu in de gelegenheid worden gesteld hun vaardigheden op peil te houden. Het opleidingsbudget van de sector RMW zal daarop afgestemd worden.
Eerder in deze notitie (zie Hfd. 7.1 en 7.3)is reeds opgemerkt dat de rol van de handhaver bij bedrijfsbezoeken uitgebreid wordt met die van adviseur en onderhandelaar. Het ministerie van VROM voert ter ondersteuning van deze ontwikkeling en in samenwerking met het IPO, VNG, UvW en de Inspectie Milieuhygiëne flankerend beleid uit in de vorm van het aanbieden van trainingen onder de naam 'Maatwerk in milieu'. Het doel van deze training is uitvoerende ambtenaren voor te bereiden op een gedifferentieerd toezicht bij bedrijven. Een wezenlijk deel van de training is gewijd aan het aanleren van gedragsvaardigheden. Het gaat dan om zaken als het omgaan met vertrouwen, het bepalen van onderhandelingsstrategieën, conflicthantering en het motiveren en stimuleren van bedrijven om milieubewust te werken. De medewerkers van de afdeling Milieu, die over toezichthoudende bevoegdheden beschikken, hebben zich opgegeven voor deze cursus. In het najaar van 1999 is het trainingsprogramma afgerond.
Het reguliere toezicht wordt in verband met de beschikbare tijd per bedrijfsbezoek beperkt tot kern- en aanvullende voorschriften, tenzij de beschikbare milieu-informatie over het bedrijf negatief is. Tegelijkertijd worden de indirecte milieugevolgen van de inrichting en andere aspecten die verband houden met de verruimde reikwijdte van de Wet milieubeheer nadrukkelijker meegenomen.
Het 'tweestappenplan' bij het opleggen van een sanctie wordt versoepeld tot een 'driestappenplan' bij bedrijven, die zich aantoonbaar inzetten om milieuovertredingen tijdig te beëindigen, daarbij onmiskenbaar vorderingen maken, maar door te billijken omstandigheden er (nog) niet in geslaagd zijn om aan alle overtredingen binnen de daartoe gestelde termijn een einde te maken.
Het invorderen van verbeurde dwangsommen is vanzelfsprekend. Niettemin kunnen zich uitzonderingsgevallen voordoen zoals het faillissement van een overtreder of zijn grote schuldenlast die ertoe moeten leiden dat van (volledige) invordering wordt afgezien. Het aan de invorderingsprocedure voorafgaande toezicht wordt in verband met de bewijsvoering in een eventuele verzetprocedure in bijzondere gevallen uitgeoefend door twee personen.
Door de werking van het project 'Handhaven op maat' worden ca. 250 zwaardere, veelal vergunningplichtige, inrichtingen opnieuw beoordeeld naar milieudruk, milieurisico, nalevingsgedrag en milieuinspanningen. Dit leidt in een aantal gevallen tot een beter aansluitende indeling (vijf categorieën in plaats van vier) en verschillende typen bedrijfsbezoeken, zowel qua inhoud als frequentie. Op deze wijze wordt de beschikbare handhavingscapaciteit het meest effectief ingezet.
De handhaving van de milieuregelgeving berust bij een groot aantal instanties. Op verzoek van de rijksoverheid heeft een herbezinning op een effectieve en niet vrijblijvende wijze van samenwerken plaatsgevonden. Een en ander heeft geleid tot een nieuw landelijk beleid, waarbij per provincie bindende afspraken vastgelegd zijn in bestuursovereenkomsten en daarvan afgeleide handhavingprogramma's. De gemeente Deventer komt de daaruit voortvloeiende handhavingsverplichtingen na. In verband met de beschikbare capaciteit kan dit consequenties hebben voor de handhavingstaken van de afdeling Milieu.
De gemeentelijke milieuhandhavers werken bij de handhaving van de milieuregelgeving nauw samen met de andere partners, met name met de Politie IJsselland en het Waterschap Salland. De afdeling Milieu houdt zich echter niet bezig met de opsporing van milieudelicten. In zich voordoende gevallen vindt afstemming plaats met de politie, die hiervoor verantwoordelijk is.