Algemene Subsidieverordening Teylingen

I. ALGEMENE TOELICHTING

De Algemene subsidieverordening is een verordening die is opgesteld om het subsidiebeleid van de gemeente te stroomlijnen en te actualiseren. De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kent in titel 4.2 een uitgebreide regeling voor subsidieverstrekking door bestuursorganen. Deze regeling in de Awb biedt gemeenten veel vrijheid bij de invulling van hun lokale subsidiebeleid.

Ook de gemeente Teylingen heeft gebruik gemaakt van deze autonome bevoegdheid.

Subsidiebeleid

De tijd is voorbij dat de overheid bepaalt wat goed is voor haar burgers. De overheid vindt dat burgers meer eigen verantwoordelijkheid moeten nemen.

De burger zelf wordt gevraagd om meer eigen inzet te plegen op gebieden die voorheen werden gezien als taak van de overheid.

De voornoemde ontwikkelingen en de komst van de WMO vragen om een herbezinning op de taakopvatting en positie van de gemeente en de beleidsprioriteiten die de gemeente zichzelf stelt.

In het collegebeleidsprogramma 2010-2013 heeft het college dit vertaald door te stellen dat zij haar financieel ondersteunende rol wil beperken en haar regisserende en faciliterende rol wenst te versterken. De gemeente wil dat de organisaties voor het uitvoeren van de activiteiten niet afhankelijk zijn van gemeentelijke subsidies en dat verenigingen op eigen kracht in staat moeten zijn hun doelen te bereiken.

In het collegebeleidsprogramma is opgenomen dat het college streeft naar meer financiële zelfredzaamheid van organisatie en dat de gemeente zich richt op preventie die immers van belang is om de toeloop naar professionele hulp te verminderen. Daarom heeft de gemeente besloten dat instellingen die zich hierop richten wel financieel worden ondersteund. Het gaat hier om organisaties met een vangnet en preventieve functie.

De gemeente beperkt zich tot het bereikbaar houden van accommodaties (de facilterende rol).

In diverse beleidsnota’s zoals bijvoorbeeld de cultuurnota, de jongerennota, het WMO beleidsplan, de sportnota, de nota vrijwilligersbeleid, de bibliotheekvisie, de recreatievisie, zijn de speerpunten van het beleid uitgezet. Bij het aanvragen en ook verlenen van subsidie speelt dit een rol.

In de nota Back to Basics (augustus 2011), de herijking van het subsidiebeleid, is bepaald dat sport- en culturele organisaties niet meer in aanmerking komen voor een jaarlijkse (structurele) subsidie. Maar deze organisaties kunnen wel in aanmerking komen voor een incidentele subsidie.

Daarvoor komt dan de cultuurnota of sportnota in beeld. Teylingen geeft een prioriteit aan actieve cultuurparticipatie. Dus een incidentele subsidie, voor actieve cultuurparticipatie, behoort tot de mogelijkheden.

Minder regels

De gemeente Teylingen streeft ook naar de deregulering en vereenvoudiging van al haar verordeningen. Bij de ontwikkeling van deze nieuwe subsidieverordening is nadrukkelijk ook gekeken naar dereguleringsmogelijkheden binnen het subsidieproces. Vooral is gekeken naar het verminderen van de indieningvereisten, maar ook naar de mogelijkheden van een andere verantwoordingswijze en beter financieel beheer van subsidies.

Een belangrijk aspect in het subsidietraject is gelegen in vereenvoudiging van de regels voor de verantwoording van de subsidie. Ter vermindering van de administratieve en bestuurlijke lasten op dit punt is net zoals in de subsidieverordening maatschappelijke ondersteuning, vrijwilligersorganisatie voor een periode van maximaal vier jaar (een raadsperiode) subsidie te verstrekken. Deze verenigingen behoeven dan niet jaarlijks een begroting en jaarrekening in te dienen. Wel een verantwoording voor de besteding van de verleende subsidie.

Professionele organisaties dienen wel ieder jaar een begroting en jaarrekening in.

Grondslag verordening

In de Awb staat dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Deze eis komt voort uit de wens van de wetgever, dat de rechtszekerheid van de subsidieaanvrager en subsidieontvanger voldoende is gewaarborgd. Hiermee wordt tevens een doelmatige besteding van overheidsuitgaven nagestreefd.

Voor gemeenten betekent dit, dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een verordening van de raad (artikel 4:23, lid 1 Awb). Deze verordening moet de essentiële elementen van het proces van subsidieverstrekking bevatten, zoals een omschrijving of aanduiding van de te subsidiëren activiteiten, de bevoegdheid voor het vaststellen van een subsidieplafond en de bijbehorende verdelingsmaatstaf.

In de praktijk blijkt er veel onduidelijkheid te bestaan over het gebruik van nadere regels in het kader van subsidieverstrekking. Hiervoor gebruiken gemeenten zowel de vorm van deelverordeningen, maar ook vaak beleidsregels of beleidsnota’s. Op grond van artikel 1:3, derde lid Awb wordt onder een beleidsregel verstaan: ”een bij besluit vastgestelde, algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan”. De opzet van de Algemene subsidieverordening is dusdanig dat alle algemene regels over subsidieverstrekking in de Algemene subsidieverordening zijn opgenomen.

Het begrip subsidie

Om de subsidietitel uit de Awb op een juiste wijze toe te passen, is het van belang dat helder is wat er onder subsidie wordt verstaan. Subsidie is een materieel begrip en wordt omschreven in artikel 4:21, eerste lid Awb. Voldoet een geldverstrekking aan de daar genoemde voorwaarden, dan is het een subsidie, hoe ook genaamd.

Er is sprake van een subsidie als het gaat om geldverstrekkingen, die aan de volgende kenmerken voldoen:

• a.

  het betreft een aanspraak op financiële middelen;

• b.

  die door een bestuursorgaan worden verstrekt;

• c.

  met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager;

• d.

  anders dan als betaling voor het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.

In de praktijk kan het voorkomen, dat er afwijkende termen worden gebruikt, zoals bijdrage, uitkering of vergoeding, terwijl het in feite een subsidie betreft. De gekozen benaming is voor de toepasselijkheid van de subsidietitel niet van belang; ze is gewoon van toepassing als aan de voorwaarden is voldaan.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Hieronder wordt ingegaan op enkele artikelen waarvan het relevant is, een toelichting op te geven.

Artikel 1. Begripsomschrijvingen

Er is in de definities een onderscheid gemaakt tussen verschillende vormen van subsidie. De jaarlijkse subsidie, die bij voorkeur voor meerdere jaren wordt verleend en veelal op voortdurende activiteiten van een instelling betrekking heeft. Hierbij kan worden gedacht aan exploitatiesubsidies en subsidie in de loonkosten. In de onderhavige verordening is bepaald dat deze voor een periode van ten hoogste vier jaren worden verstrekt. Na het verstrijken van die periode kan uiteraard opnieuw worden besloten een jaarlijkse subsidie te verstrekken. Voor de periode van 4 jaar is gekozen, omdat deze termijn én aansluit bij de zittingstermijn van de raad (hoewel die termijnen uiteraard niet gelijk hoeven te lopen) én het een goede termijn lijkt om te bezien of eerder vastgestelde beleidsdoelen nog gelden en, zo ja, die met de verstrekte subsidies worden gediend. Als deze subsidie voor langer dan drie jaar aan een instelling wordt verstrekt voor de uitvoering van dezelfde activiteit(en), ontstaat er een subsidierelatie, zoals beschreven in artikel 4:51 van de Awb en dient bij weigering van de subsidie voor een nieuw tijdvak een redelijke termijn in acht te worden genomen.

Eenmalige subsidies zijn subsidies die voor een eenmalige activiteit of een activiteit, waarvoor het college slechts voor een van te voren bepaalde tijd van maximaal 4 jaar subsidie wil verlenen. Te denken valt aan een project dat bijvoorbeeld 4 jaar zal gaan duren maar daarna stopt. Dat is dus het verschil met jaarlijkse subsidies .

Eenmalige subsidies hebben een looptijd, afhankelijk van de duur van het project en kunnen onder omstandigheden dus een looptijd hebben van langer dan een jaar.

Artikel 2. Reikwijdte verordening

In het eerste lid wordt aangegeven voor welke beleidsterreinen subsidies kunnen worden verstrekt. Het ligt voor de hand dat de opsomming van beleidsterreinen aansluit bij de indeling van de programmabegroting. Daarom heeft Teylingen gekozen voor de zeven programma’s uit de programmabegroting. Deze zijn:

• 1.

  Ruimte, Wonen en Duurzaamheid

• 2.

  Toerisme en Economie

• 3.

  Sport, Onderwijs en Cultuur

• 4.

  Leefomgeving

• 5.

  Welzijn en Zorg

• 6.

  Dienstverlening

• 7.

  Bestuur, Veiligheid en Financiën

Er is voor gekozen om alle programma’s op te nemen in deze algemene verordening. Op die manier wordt bereikt dat zowel burger als bestuur direct en zonder zich teveel in onderliggende zaken als beleidsregels en raadsbesluiten, hoeven te verdiepen om na te gaan aan welke voorwaarden zij moeten voldoen om voor verlening van een subsidie in aanmerking te komen.

Artikel 3. Algemene eisen

De gemeente Teylingen geeft in principe geen subsidie aan natuurlijke personen. Mede gelet op de eigen verantwoordelijkheid voor de financiële huishouding wordt bij voorkeur alleen subsidie verstrekt aan rechtspersonen. Toch geeft het tweede lid aan dat wij bij hoge uitzondering ook aan natuurlijke personen subsidie verstrekken, mits zij in alle opzichten zich houden aan de bepalingen uit deze verordening.

Artikel 4. Bevoegdheid college

Het college besluit als gevolg van het eerste lid binnen de daarvoor door de raad vastgestelde kaders, zoals neergelegd in de gemeentebegroting en deze Algemene subsidieverordening. Dit betekent dat het college geen subsidies kan verlenen, die niet stroken met de door de raad vastgestelde algemene regels en beleidsnota’s.

Ook de bevoegdheid om aan een subsidiebeschikking een uitvoeringsovereenkomst te verbinden, berust bij het college.

Artikel 5. Subsidieplafond en begrotingsvoorbehoud

In de Awb zijn in de artikelen 4:25 tot en met 4:28 de belangrijkste bepalingen rondom het werken met een ‘subsidieplafond’ gegeven. Als gevolg van het eerste lid van artikel 5 kan de raad subsidieplafonds per beleidsterrein vaststellen. In de regel valt dit qua tijdstip samen met de vaststelling van de begroting. De raad stelt subsidieplafonds vast per programma en maakt daarbij de wijze van verdeling van de beschikbare middelen bekend. Eventueel kan het college nadere regels opstellen over de wijze van verdeling van de beschikbare middelen.

Met het oog op de rechtszekerheid verlangt de Awb, dat de subsidieplafonds bekend worden gemaakt, vóórdat de periode waarop het betrekking heeft, ingaat. Zo kunnen potentiële aanvragers tijdig weten hoeveel geld beschikbaar is. Maar vooral van belang is, dat subsidieaanvragen zonder nadere motivering worden afgewezen op het moment dat het subsidieplafond bereikt is. Indien het voor subsidie beschikbare bedrag enkel op de begroting vermeld staat en de gemeente deze bedragen niet als zijnde subsidieplafonds heeft gepubliceerd, kan de gemeente subsidieaanvragen niet ongemotiveerd weigeren wegens het bereiken van het plafond. Vandaar dat de VNG het publiceren van subsidieplafonds aanbeveelt.

Artikel 6. Bij aanvraag in te dienen gegevens

In het eerste lid is bepaald dat een aanvraag voor subsidie schriftelijk dient te worden gedaan. Met ‘schriftelijk’ is meer bedoeld dan ‘op papier geschreven’. Zo kan een aanvraag ook digitaal worden gedaan, mits het college het door hem vastgestelde formulier ook in digitale vorm beschikbaar heeft gesteld. Volgens de Awb is aan het vereiste van ondertekening door een elektronische handtekening voldaan, indien de methode, die daarbij voor authentificatie is gebruikt, voldoende betrouwbaar is, gelet op de aard en inhoud van het elektronische bericht en het doel, waarvoor het wordt gebruikt.

Artikel 8. Beslistermijn

Hier worden de termijnen gegeven, waarbinnen het college gehouden is te beslissen op een aanvraag voor subsidie. In de Awb staan geen strikte beslistermijnen op een aanvraag om subsidie. In de regel wordt een termijn van acht tot dertien weken redelijk geacht. Indien deskundigen of een commissie moet worden geraadpleegd over de kwaliteit van de subsidieaanvragen, wordt deze beslistermijn tot tweeëntwintig weken verlengd.

Nu de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen per 1 oktober 2009 in werking is getreden, bestaat het risico dat bestuursorganen, die zich niet aan de door zichzelf gestelde termijnen houden, met een dwangsom kunnen worden geconfronteerd. In gevallen, waarin de behandeling van aanvragen (denk aan complexe, omvangrijke subsidies, zoals voor het bouwen van een gebouw en dergelijke) zeker meer tijd zal vergen dan de hiervoor genoemde termijnen, ligt het voor de hand in nadere regels te bepalen hoe en onder welke voorwaarden het risico van de overschrijding van termijnen kan worden beperkt. Onder omstandigheden kan het college zich een termijn van een half jaar gunnen om tot een beslissing te komen. Gezien de complexiteit van bepaalde subsidieaanvragen en de daarmee gemoeide gelden en nagestreefde beleidsdoelen is deze termijn verdedigbaar. De termijnen lijken redelijk royaal. Uitgangspunt moet zijn, dat afhandelen binnen 13 weken de maximale termijn is, in principe wordt de aanvraag zo servicegericht dus zo snel mogelijk afgehandeld.

Artikel 10. Wet Bibob

Een bijzondere weigeringgrond is opgenomen in artikel 10. Het betreft het geval dat de aanvrager van een subsidie de toets van de Wet Bibob niet kan doorstaan. Indien deze weigeringgrond niet zou zijn opgenomen, dan zou het kunnen betekenen dat het college gehouden is subsidie te verlenen aan aanvragers aan wie het college geen vergunning voor niet-subsidiabele activiteiten zou verlenen. Daarbij is niet van belang of de activiteiten, waarvoor subsidie wordt gevraagd, op zichzelf beoordeeld subsidiabel zijn. Het gaat bij deze weigeringgrond louter om de persoon, dan wel rechtspersoon van de aanvrager. Het college zal bij ieder beleidsdoel, dat het wil subsidiëren, zich de vraag moeten stellen of er enig risico is van het faciliteren van strafbare feiten en of die risico’s niet voldoende worden ondervangen met de bestaande toetsing van aanvragen. Het is niet mogelijk te bepalen dat de Wet Bibob generiek op alle subsidies wordt toegepast. Het college dient zelf een afweging te maken in welke situatie toepassing zinvol is.

Artikel 11. Verlening van de subsidie

Ingevolge het eerste lid geeft het college al in het besluit tot verlening van de subsidie aan op welke wijze de verantwoording van de ontvangen subsidies dient plaats te vinden. Hiermee wordt bereikt dat degene, aan wie de subsidie is toegekend, van meet af aan duidelijk is aan welke voorwaarden en administratieve eisen hij dient te voldoen. In het tweede lid is geregeld dat het college de ontvanger verplichtingen kan opleggen.

Bij veel, veelal kleinere subsidies zal het stellen van verplichtingen bij de toekenning niet noodzakelijk zijn. In die gevallen kan het college daarvan eenvoudig afzien. In gevallen, dat het college van oordeel is dat redelijkerwijs nadere verplichtingen dienen te worden gesteld, zal dit veelal op de subsidieontvanger en de door hem te ondernemen activiteiten toegesneden verplichtingen zijn. Een uitputtende opsomming in de verordening van alle mogelijke aan een subsidiënt op te leggen verplichtingen komt de overzichtelijkheid, noch de doelmatigheid van de verordening ten goede.

Het is van belang voor de verantwoording, dat op een heldere manier wordt aangegeven wat met de verlening van de subsidie wordt verlangd. Oftewel: welke indicatoren leiden tot beantwoording van de vraag of de prestatie is geleverd of het maatschappelijke effect is bereikt.

Artikel 16. Verantwoording subsidies vrijwilligersorganisaties

Kenmerkend voor subsidies die aan vrijwilligersorganisaties worden verstrekt is dat deze organisaties één maal een begroting, overzicht financiële huishouding (balans) indienen en daarna voor een (raads) periode van vier jaar een subsidiebudget ontvangen. De subsidieontvanger hoeft achteraf niet standaard ieder jaar verantwoording af te leggen aan de subsidieverstrekker in de vorm van jaarrekeningen etc. De subsidieontvanger hoeft geen aanvraag voor subsidievaststelling in te dienen maar wel een verantwoording over de ontvangen subsidie Hierdoor worden de lasten voor zowel de subsidieaanvrager als de subsidieverstrekker worden bespaard.

Uit hoofde van de gewone bedrijfsvoering van de subsidieontvanger worden al stukken opgesteld. Te denken valt aan de verslagen, die rechtspersonen uit hoofde van de wet al dienen op te stellen en die natuurlijk naar gelang van de hoedanigheid van de betreffende rechtspersoon verschillen.

Waar het hier uiteraard om gaat, is te voorkomen dat subsidieontvangers speciale stukken met andere verantwoordingsmethoden moeten opstellen dan zij gebruikelijk al doen. Zo kan uit een algemeen jaarverslag genoegzaam blijken, dat de verkregen subsidie is aangewend voor het doel, waarvoor de subsidie werd verstrekt.

Artikel 17. Verantwoording subsidies professionele organisaties

Bij subsidies aan professionele organisaties wordt uitgegaan van de traditionele afrekening van subsidies, namelijk op basis van gerealiseerde kosten en baten. De vaststelling van de subsidie vindt plaats op basis van uitgevoerde activiteiten en gerealiseerde kosten. Bij de financiële verantwoording zal de subsidieverstrekker een door een accountant opgesteld stuk vragen.

Het is van belang dat de gemeente en de subsidieontvanger vooraf goede afspraken maken over de wijze van verantwoorden en over de aspecten, die in de controle worden betrokken. In de regel worden drie niveaus van controle onderscheiden:

• •

  1. een getrouwheidsverklaring bij een financiële verantwoording;

• •

  2. een rechtmatigheidverklaring bij een financiële verantwoording;

• •

  3. een rechtmatigheidverklaring bij een financiële verantwoording plus een Assurance-rapport bij het activiteitenverslag.

Vooralsnog gaat Teylingen uit van de eerste twee niveaus.

Artikel 18. Vaststelling subsidie

In dit artikel is geregeld binnen welke termijn het college besluit ter zake van de vaststelling van de subsidie. Als gevolg van het derde lid kan het college, naast deze Algemene subsidieregeling, categorieën van subsidies of subsidieontvangers aanwijzen voor wie de subsidie wordt vastgesteld zonder dat hiervoor door de subsidieontvanger een aanvraag moet worden ingediend. Hierdoor kunnen de lasten voor zowel de subsidieaanvrager als de subsidieverstrekker worden bespaard.

Artikel 20. Hardheidsclausule

In de hardheidsclausule is zo concreet en nauwkeurig mogelijk (dus door het benoemen van de specifieke artikelen) aangegeven op welke onderdelen van de regeling deze clausule van toepassing is. De te treffen voorziening, die niet in de verordening is voorzien, dient altijd binnen de doelstellingen van de subsidie te passen. De toepassing van de hardheidsclausule dient beperkt te blijven tot individuele gevallen. Zodra de toepassing van een hardheidsclausule voor bepaalde gevallen voldoende is uitgekristalliseerd en daardoor en bestendig karakter heeft gekregen, dient dit beleid in de Algemene subsidieverordening te worden neergelegd.