Verordening langdurigheidstoeslag WWB gemeente Grave 2012

Toelichting verordening langdurigheidstoeslag gemeente Grave 2012

Algemeen

Op grond van artikel 8 lid 1 onderdeel d WWB dient de gemeenteraad bij verordening regels vast te leggen met betrekking tot het verlenen van een langdurigheidstoeslag. Deze regels dienen in ieder geval betrekking te hebben op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig, laag inkomen en gebrek aan arbeidsmarktperspectief, zoals die in artikel 36 lid 1 WWB worden gebruikt. In deze verordening is gekozen voor invulling die rekening houdt met de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep en de in de huidige regeling en uitvoeringspraktijk gesignaleerde tekortkomingen. Voorts is gekozen voor een invulling die zo veel mogelijk ongewenste armoedeval-effecten voorkomt.

Artikelsgewijs

Artikel 1

Begrippen die in de WWB voorkomen hebben in deze verordening dezelfde betekenis als in de WWB. Ten aanzien van een aantal begrippen, die als zodanig niet in de WWB zelf staan is een definitie gegeven in deze verordening. Met betrekking tot het begrip ‘inkomen’ is een van de WWB afwijkende definitie opgenomen. Nu de wetgever de gemeenteraad opdracht gegeven om in de verordening regels te geven met betrekking tot het begrip ‘langdurig, laag inkomen’, is de gemeenteraad bevoegd om dit begrip voor de toepassing van artikel 36 lid 1 WWB nader te definiëren. Met de gebruikte definitie wordt aangesloten bij de in de bestaande uitvoeringspraktijk gehanteerde (en ook door de wetgever bedoelde) invulling van het begrip inkomen in artikel 36 lid 1 WWB (tekst tot 1-1-2009), doch wordt de wettechnische imperfectie weggenomen.

Artikel 3

Hoewel de voorgaande verordening een referteperiode van 3 jaar kende, is er om diverse redenen gekozen deze periode te verlengen naar 5 jaar. Een referteperiode van 5 jaar, zoals artikel 36 WWB (tekst tot 1-1-2009) voorschreef wordt als zijnde passend ervaren, omdat de langdurigheidstoeslag als een beperking voor deelname aan het arbeidsproces gezien kan worden, doordat het een financiële drempel is om aan het werk te gaan. Daarnaast past het verlengen van de referteperiode binnen het gedachtegoed van het Rijk om te komen tot een reductie van de aantal regelingen en de verlaging van de armoedeval door het voorzieningenniveau te verkleinen. Dit zou de deelname aan het arbeidsproces moeten stimuleren.Het begrip ‘langdurig, laag inkomen’ wordt ingevuld als een inkomen dat niet hoger is dan 100% van de bijstandsnorm. Marginale overschrijdingen van deze 100%-grens dienen genegeerd te worden (zie CRvB 19-08-2008, nrs. 06/1163 WWB e.a.). Er is bewust niet voor gekozen om het recht op langdurigheidstoeslag ook toe kennen bij een inkomen boven bijstandsniveau. Van deze bevoegdheid wordt om een twee redenen geen gebruik gemaakt. Ten eerste omdat dit ongewenste armoedeval-effecten in zich heeft. Weliswaar doen de armoedeval-effecten zich ook voor bij de grens van 100% van de bijstandsnorm, maar belanghebbenden die uitstromen zullen doorgaans een dermate hoger inkomen ontvangen, dat het verlies van de langdurigheidstoeslag feitelijk minder wordt gevoeld. Bij een hogere inkomensgrens bestaat er een risico dat belanghebbenden als het ware blijven steken bij een inkomen tot bijvoorbeeld 120% van de bijstandsnorm.

Ten tweede omdat het in aanmerking laten komen van belanghebbenden met een inkomen van bijvoorbeeld 110% van de bijstand niet valt te rijmen met de wettelijke uitsluiting van belanghebbenden van 65 jaar of ouder. Zij zijn immers uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag, omdat hun inkomen al voldoende hoger zou zijn dan de bijstandsnorm voor belanghebbenden tot 65 jaar. Het verschil is echter maar ongeveer 5 tot 9 % (precieze percentage is afhankelijk van de vraag of iemand een alleenstaande, alleenstaande ouder of gehuwde is).

Het hanteren van een grens van 110% zou daarom maken dat de uitsluiting van 65-plussers in dat geval strijdig is met het verbod op leeftijdsdiscriminatie zoals dat is vastgelegd in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. De feitelijke ruimte is dus beperkt tot een grens van maximaal ongeveer 105 % van de bijstandsnorm.

In lid 2 worden personen die gedurende de referteperiode een bijdrage op grond van de WTOS of WSF 2000 ontvingen uitgesloten van de langdurigheidstoeslag. In de toelichting in de nota van wijziging staat dat in het nieuwe artikel 36 WWB wordt gewaarborgd dat bepaalde groepen met goed arbeidsmarktperspectief, zoals studenten, niet in aanmerking komen voor langdurigheidstoeslag. Er is echter geen formele uitsluitingsgrond in de wettekst opgenomen. Om te voorkomen dat elke aanvraag individueel hierop getoetst moet worden is er voor gekozen deze voorwaarde expliciet in de verordening op te nemen. De groep is overigens beperkt tot hen die een dagstudie volgen en beneden een bepaalde leeftijd zijn, door op te nemen dat studiefinanciering moet zijn ontvangen.

Artikel 4

De hoogte van de langdurigheidstoeslag is gebaseerd op de huidige hoogte. Om niet jaarlijks de verordening aan te hoeven passen is gekozen om de hoogte jaarlijks automatisch mee te laten bewegen met de bijstandsnormen. Omdat de bijstandsnormen in beginsel 2 maal per jaar worden geïndexeerd en de langdurigheidstoeslag maar eenmaal, wordt steeds vergelijking gemaakt met de bijstandsnormen van per 1 januari van het voorafgaande jaar. In het derde lid wordt een regeling overeenkomstig artikel 24 WWB gegeven voor situaties waarin bij gehuwden één van beide partners is uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag ingevolge artikel 11 of artikel 13 lid 1 WWB [individuele persoonsgebonden uitsluitingen met name in de sfeer van rechtmatig verblijf in Nederland]. De WWB voorziet immers niet in een afwijzingsgrond voor de rechthebbende echtgenoot, terwijl daarentegen het toekennen van het bedrag voor gehuwden in dergelijke situaties ook niet opportuun is. NB: Dit derde lid ziet enkel op de situatie dat er bij een echtgenoot sprake is van een uitsluitinggrond op grond van artikel 11 of artikel 13 lid 1 WWB.

Indien één van beide gehuwden niet in aanmerking komt voor het recht op langdurigheidstoeslag wegens het niet voldoen aan de voorwaarden als genoemd in artikel 36 WWB [weigeringsgronden in de sfeer van inkomen en inkomenskansen die het huishouden als geheel heeft] of in deze verordening, hebben beide echtgenoten geen recht op langdurigheidstoeslag. Het recht op langdurigheidstoeslag komt gehuwden immers gezamenlijk toe. Zij moeten daarom ook allebei, zowel afzonderlijk als gezamenlijk aan de voorwaarden voldoen.

Toelichting i.v.m. samenvoeging WWB en WIJ

ALGEMENE TOELICHTING

Achtergrond Op 1 januari 2012 treedt de ‘Wet tot wijziging van de Wet werk en bijstand en samenvoeging van die wet met de Wet investeren in jongeren gericht op bevordering van deelname aan de arbeidsmarkt en vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van uitkeringsgerechtigden’ (kortweg: Wet Aanscherping WWB) in werking.

Uitgangspunten van deze wetswijziging zijn:

•    Grotere nadruk op eigen verantwoordelijkheid burger in de voorziening in het bestaan;

•    Versterking van het activerende karakter en de vangnetfunctie van de Wet werk en bijstand (WWB);

•    Aanscherping van de verplichtingen voor bijstandsgerechtigden;

•    Beperking van de doelgroep voor het gemeentelijk minimabeleid. Deze uitgangspunten leiden ertoe dat het wettelijk bijstandsregime substantieel van inhoud verandert. Zo gaat voor jongeren een wettelijke zoektijd van vier weken gelden en hebben zij, anders dan onder het regime van de Wet investeren in jongeren (WIJ), geen recht meer op een werkleeraa

nbod, maar op begeleiding bij de vormgeving van hun eigen verantwoordelijkheid op weg naar economische zelfstandigheid. Een belangrijke wijziging in de regelgeving betreft voorts het afschaffen van de bijstand voor inwonende meerderjarige kinderen en ouders en de creatie van een toets op het huishoudinkomen. Voorts worden enkele nieuwe verplichtingen in de WWB opgenomen en wordt de doelgroep voor het minimabeleid beperkt tot de groep minima met een inkomen tot 110% van de bijstandsnorm. Het verlenen van individuele bijzondere bijstand boven 110% blijft wel een bevoegdheid van de gemeente. Daarnaast is een verordeningsplicht gecreëerd voor de maatschappelijke participatie van kinderen. 

Consequenties voor gemeentelijk beleid

Mede vanwege intrekking van de WIJ per 1 januari 2012 hebben de genoemde ontwikkelingen aanzienlijke consequenties voor het gemeentelijk beleid. Deze consequenties kunnen als volgt worden gecategoriseerd:

•    De WIJ-verordeningen vervallen per 1 januari 2012. Doordat de WIJ wordt ingetrokken, vervallen de daarop gebaseerde verordeningen eveneens per 1 januari 2012 . Jongeren vallen door de wetswijziging voortaan onder het WWB-regime (overgangssituaties daargelaten). Dit roept de vraag op of de huidige WWB-verordeningen adequaat voorzien in het regeltechnisch kader voor jongeren, of dat in die verordeningen nog aanpassingen nodig zijn. Dit is een vraag van regeltechnische maar ook van beleidsinhoudelijke aard;

•    Door herdefiniëring van de leefvormen die als afzonderlijk bijstandssubject voor bijstand in aanmerking komen alsmede de totstandkoming van de huishoudtoets wordt de kring van rechthebbenden kleiner, hebben meerderjarige kinderen en ouders nog slechts gezamenlijk recht op bijstand  en treffen misdragingen van deze belanghebbenden het gezamenlijk inkomen. Dit heeft gevolgen voor het gemeentelijk toeslagenbeleid, het afstemmingsbeleid en het minimabeleid en roept de vraag op welke aanpassingen aan de verordeningen noodzakelijk en/of gewenst zijn;

•    De nieuwe verplichtingen voor bijstandsgerechtigden hebben gevolgen voor het afstemmingsbeleid en het re-integratiebeleid en roepen evenzeer de vraag op welke aanpassingen aan de verordeningen noodzakelijk en/of gewenst zijn;

•    De normering van gemeentelijk minimabeleid tot maximaal 110% van de bijstandsnorm kan gevolgen hebben voor de doelgroepomschrijving in de verordening langdurigheidstoeslag  De normering kan tevens consequenties hebben voor andere delen van het minimabeleid. Waarom een Raadsbesluit met tijdelijke regels? De wetswijziging leidt, zoals gezegd, tot de noodzaak om het gemeentelijk beleid op tal van terreinen te heroverwegen. Gelet op de zeer korte invoeringstermijn was het echter uitermate lastig om reeds voor 1 januari 2012 dit indringende heroverwegingsproces adequaat af te ronden én vorm te geven. Daarbij komt dat de aanscherping van de WWB per 1 januari 2012 niet op zichzelf staat maar een stap is in een proces dat in 2012 vermoedelijk tot nog een aantal wijzigingen in de WWB zal leiden die nopen tot wijziging van het gemeentelijk beleid. Gedacht moet ondermeer worden aan het wetsvoorstel ‘Toevoeging van de eis tot beheersing van de Nederlandse taal aan de Wet werk en bijstand’ (w.o. 32 328’), de plannen van het kabinet betreffende “Aanpak fraude” (Handhavingsprogramma 2011-2014) en uiteraard de Wet werken naar vermogen. Mede gelet op de uitvoeringstechnische complicaties die kunnen optreden als op beleidsmatig vlak keuzes worden gemaakt die tot aanpassingen in de uitvoeringspraktijk leiden, is een keus om de overgang naar de nieuwe WWB per 2012 zoveel mogelijk ‘beleids- en uitvoeringsarm’ te laten plaatsvinden een logische. Met ‘beleidsarm’ wordt bedoeld dat het huidige gemeentelijk beleid zoveel mogelijk in stand wordt gelaten dan wel dat slechts het minimaal noodzakelijke aan nieuw of gewijzigd beleid wordt vastgesteld. Een en ander in afwachting van een diepgaander integrale heroverweging in 2012. Onder ‘uitvoeringsarm‘ wordt verstaan dat daar waar noodzakelijke aanpassingen in het beleid plaatsvinden, dit op de minst belastende wijze voor wat betreft de uitvoering plaatsvindt. Bij deze uitgangspunten past dat thans niet alle WWB-verordeningen separaat worden gewijzigd en in een bestuurlijk wijzigingstraject worden geplaatst, maar dat slechts daar waar dat strikt noodzakelijk is aanpassingen aan de verordeningen plaatsvinden die middels één Raadsbesluit worden geëffectueerd. Met het thans voorliggende Raadsbesluit wordt dat beoogd. Wat is de status van het tijdelijk Raadsbesluit? Het Raadsbesluit heeft formeel gezien het karakter van een wijzigingsverordening, dwz. zij brengt met haar vaststelling door de gemeenteraad een wijziging in de inhoud en betekenis van een aantal verordeningen teweeg. Met de term ‘besluit’ wordt in dit Raadsbesluit overigens niet gedoeld op het begrip ‘besluit’, bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit Raadsbesluit bevat algemeen verbindende voorschriften. Het Raadsbesluit is tijdelijk van aard, dwz. gericht op het faciliteren van de met de genoemde wetswijziging minimaal noodzakelijke aanpassingen in de gemeentelijke verordeningen. De intentie is erop gericht om in 2012 het gemeentelijk bijstandsbeleid integraal te heroverwegen. De verwachting is dat dit in mei 2012 zal leiden tot een inhoudelijke aanpassing van de betreffende verordeningen. Bij de vormgeving van dit Raadsbesluit is ernaar gestreefd om zoveel mogelijk recht te doen aan de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving van de VNG. Gelijkstellingsbepaling In dit Raadsbesluit wordt bij elke te wijzigen verordening een bepaling voorgesteld die regelt dat de begrippen ‘alleenstaande’, ‘alleenstaande ouder’ en ‘gezin’ per 1 januari 2012 in die verordening dezelfde betekenis hebben als in de gewijzigde WWB. Uit een oogpunt van duidelijkheid is dit opgenomen. Vervolgens is bepaald dat voor ‘gehuwden’ en ‘gehuwdennorm’ moet worden gelezen en ‘gezin’ resp. ‘gezinsnorm’, om daarmee te verduidelijken dat onder het nieuwe regime niet meer de gehuwden maar het gezin de norm is waarmee gewerkt moet worden. Geen voorstel voor aanpassing Verordening Handhaving WWB, WIJ, IOAW en IOAZ 2011 Hoewel het denkbaar is dat door intrekking van de WIJ de Verordening Handhaving WWB, WIJ, IOAW en IOAZ 2011 worden geraakt, is binnen het kader van dit Raadsbesluit voor die verordening geen wijzigingsbesluiten genomen. Met betrekking tot de handhaving van de WIJ geldt dat er geen afwijkende regeling gold ten opzichte van de handhaving van de WWB. Omdat er slechts enkele algemeen verbindende voorschriften voorkomen en deze inhoudelijk geen wijziging ondergaan als gevolg van intrekking van de WIJ, is het evenzeer verantwoord om eerst in 2012 tot een herziening van de verordening over te gaan.

Onderdelen A en B

Zie ook het algemeen deel van deze toelichting. Vaak is de verordening van zo beperkte omvang dat er geen indeling in hoofdstukken of paragrafen is gemaakt. In dat geval dient onderdeel A herschreven te worden en kan bijv. in plaats van ‘paragraaf’ ‘artikel’ worden opgenomen. In de verordening wordt één van de normbedragen met betrekking tot de hoogte van de langdurigheidstoeslag doorgaans gekoppeld aan ‘gehuwden’. Omdat dat begrip in de WWB als zelfstandig bijstandssubject is vervangen door het begrip ‘gezin’ dient dat ook in de verordening tot uitdrukking gebracht te worden. Dat wordt in onderdeel B geregeld.

Onderdeel C

Indien sprake is van gehuwden waarvan één persoon geen recht heeft op bijstand, wordt thans de langdurigheidstoeslag vastgesteld naar de norm voor een alleenstaande (ouder). Dit blijft zo, als er sprake is van een gezin dat slechts uit gehuwden bestaat. In onderdeel C is tot uitdrukking gebracht, dat als in de verordening voorzien is in een specifieke bepaling die dat regelt, die bepaling wordt vervangen door een bepaling die regelt dat als er tot het gezin een niet-rechthebbende behoort, dit slechts tot aanpassing van de hoogte van de langdurigheidstoeslag leidt als er slechts één rechthebbend gezinslid overblijft.