Beleidslijn Bibob voor de horeca-, prostitutie-, en gokautomatenbranche

Heel lang is er van uitgegaan dat de preventie en bestrijding van criminaliteit uitsluitend een taak is van politie en justitie. Pas de laatste jaren is het besef doorgedrongen dat ook het bestuur hierin een rol heeft. Het bestuur maakt immers mét politie en justitie deel uit van één overheid. Eén overheid die verantwoordelijk is voor het stellen van normen en waarden. Als die normen en waarden geschonden worden, moet ook het bestuur zich daartegen weren en verweren.

De gemeente opereert op verschillende manieren op de economische markt. Door het doen van aanbestedingen, maar ook door regulerend op te treden. Zo is voor tal van bedrijfsactiviteiten een vergunning nodig.

De regelgevende taak van de gemeente heeft veelal te maken met de verdeling van schaarste. Soms ontstáát schaarste door het regulerend optreden van de gemeente.

Waar schaarste is, is geld te verdienen. Niet alleen met legale, maar ook met illegale activiteiten. Het ligt dus voor de hand dat het bestuur op die terreinen waar zij regels stelt oploopt tegen al dan niet georganiseerde criminaliteit.

Een van de conclusies die de Parlementaire Enquête Commissie Van Traa in 1996 trok was dat de ernst van georganiseerde criminaliteit vooral was gelegen in het grote financiële gewin van honderden miljoenen guldens en de economische macht die daaruit voortvloeit. Die economische macht beperkt zich niet tot de onderwereld, maar dringt in allerlei gedaanten in de bovenwereld door, aldus de commissie. Criminele personen kunnen met al dat geld infiltreren in het economisch leven door ondermeer gebruik te maken van bestuurlijke faciliteiten, zoals vergunningen, subsidies en overheidsopdrachten. Dit heeft een aantasting van de integriteit van de overheid tot gevolg. Criminaliteit, georganiseerde criminaliteit, speelt zich niet af op een eiland. Er bestaan vele raakvlakken tussen criminaliteit en wat wel genoemd wordt de “wettige omgeving”. Deze raakvlakken bieden het bestuur een goed aanknopingspunt om bij te dragen aan de preventie en bestrijding van criminaliteit. Het bestuur heeft daarbij eigen instrumenten: vergunning weigeren, vergunning intrekken, pand sluiten, een subsidie of de gunning van een opdracht weigeren. Het gebruik van deze instrumenten is vaak erg effectief. Soms effectiever dan opsporen en vervolgen. Een beleid waarin het bestuur criminelen helpt te bestrijden door hen niet langer te faciliteren past in de huidige tijdsgeest.

Bestuursorganen hebben er op dit terrein sinds 1 juni 2003 een instrument bij gekregen: de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (hierna: Wet Bibob).

In de Memorie van Toelichting bij de Wet Bibob staat het volgende:

“Het openbaar bestuur moet in staat worden gesteld zich te beschermen tegen het risico dat criminele activiteiten worden gefaciliteerd, zowel wat betreft zijn bestuurlijke rol bij het verlenen van subsidies en vergunningen, als in zijn civielrechtelijke rol als contractpartij bij aanbestedingen en andere verbintenissen”.

De Wet Bibob is per 1 juni 2003 in werking getreden.

In hoofdlijnen regelt de wet twee zaken. Ten eerste wordt het mogelijk bepaalde vergunningen, subsidies en aanbestedingen te weigeren (of in te trekken c.q. op te zeggen) wegens, globaal gezegd, het hebben van criminele banden.

Op grond van artikel 3 van de Wet Bibob kan een beschikking (vergunning of subsidie) geweigerd of ingetrokken worden wanneer:

• a)

  sprake is van een ernstig gevaar dat de beschikking mede gebruikt zal worden voor het benutten van voordelen uit strafbare feiten (bijvoorbeeld het witwassen van zwart geld);

• b)

  sprake is van een ernstig gevaar dat de beschikking mede gebruikt zal worden voor het plegen van strafbare feiten (bijvoorbeeld als dekmantel);

• c)

  feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd (bijvoorbeeld valsheid in geschrifte of omkoping).

   

Ten tweede voorziet de wet in een landelijk Bureau Bibob dat gemeenten desgevraagd gaat adviseren over de mate van ernstig gevaar dat er sprake is van criminele infiltratie en daartoe screeningen kan gaan uitvoeren.

De onderzoeksgroep Fijnaut heeft destijds op verzoek van de Parlementaire Enquête Commissie Van Traa onderzoek1 gedaan naar de dreiging van de georganiseerde misdaad in bepaalde economische sectoren. Deze commissie heeft een aantal criteria benoemd die kenmerkend zijn voor branches die kwetsbaar zijn voor criminaliteit. Te denken valt aan sectoren die een lage drempel van toetreding kennen (weinig diploma’s vereist), waarvan de omzetcijfers onduidelijk zijn of economische sectoren waar weinig is geregeld of de regels juist gecompliceerd zijn.

Bij de bepaling van de gevallen waarin het Bibob-instrumentarium zou moeten worden ingezet, heeft de wetgever aansluiting gezocht bij dit onderzoek. Niet alle bestuurlijke besluiten vallen onder het bereik van de Wet Bibob. Onder het bereik van de wet zijn gebracht:

• 1.

  vergunningen;

• 2.

  subsidies;

• 3.

  aan te besteden overheidsopdrachten.

Verder geldt dat slechts een beperkt, in de wet of in het bij de wet behorend besluit Bibob genoemd, aantal sectoren of branches onder het toepassingsbereik van de wet gebracht zijn.

Vergunningen

Waar het gaat om uitvoering van Rijksregelgeving vallen vergunningen in het kader van de milieuwetgeving, de Drank-en Horecawet, de Wet op de kansspelen en de Woningwet (bouwvergunning) onder de Wet Bibob. In het Besluit Bibob worden lokale vergunningen als de exploitatievergunning voor horeca (droge en natte horeca), de vergunningen voor prostitutiebedrijven, seksinrichtingen en speelautomatenhallen onder de werking van de wet gebracht.2

Subsidies

Voor de subsidies geldt dat in de regeling zelf moet zijn opgenomen dat op de aanvraag of intrekking de Wet Bibob van toepassing is.

Overheidsopdrachten

De branches waarbinnen overheidsopdrachten kunnen worden geweigerd op grond van de wet zijn beperkt tot de ICT-, de bouw- en de milieubranche. Bij de aanbestedingsprocedures wordt aangesloten bij de Europese richtlijnen en kan met behulp van het Bibob-instrumentarium nadere invulling worden gegeven aan de daarin vermelde weigeringsgronden.

1 Inzake Opsporing, deel II onderzoeksgroep Fijnaut:Branches, p.5.

2 Besluit van 12 april 2003, houdende uitvoering van de Wet Bibob (Staatsblad 2003, 180).

Bij het Ministerie van Justitie is een landelijk Bureau Bibob opgericht. Dit Bureau heeft onder andere de taak bestuursorganen te adviseren en te begeleiden bij het toepassen van de wet. Zo worden bij het Bureau, in samenwerking met de Kopgroep3, modelbeleidslijnen, modelhandleidingen en ander voorlichtingsmateriaal ontwikkeld die in een handboek zijn neergelegd.

Een andere belangrijke taak voor het Bureau is het op verzoek van bestuursorganen verrichten van onderzoeken naar eventuele criminele banden van aanvragers van een vergunning (of subsidie of van degene die in aanmerking wil komen voor een gunning van een aanbesteding). Om dit onderzoek te kunnen verrichten kan het Bureau naast openbare bronnen (bijvoorbeeld het Kadaster, de Kamer van Koophandel, internet) ook gesloten registraties als die van de politie, justitie en fiscus raadplegen.

Uiteraard wordt de betrokkene, de aanvrager van de vergunning zelf, onderzocht. Daarnaast wordt onderzocht of deze misschien een relatie heeft tot strafbare feiten als bedoeld in de Wet Bibob. Dit betekent dat ook andere personen kunnen worden betrokken in het onderzoek.

Het advies van het Bureau Bibob kan drie uitkomsten hebben met betrekking tot de mate van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3 Wet Bibob (“gevaar van criminele banden”):

• -

  er is geen sprake van een ernstige mate van gevaar;

• -

  er is sprake van een mindere mate van gevaar;

• -

  er is sprake van een ernstige mate van gevaar.

Een bestuursorgaan kan het advies mede al dan niet gebruiken ter motivering van een besluit.

Het ligt voor de hand dat de vergunning in het eerste geval zal worden verleend. In het tweede en derde geval zal het bestuursorgaan een afweging dienen te maken of de vergunning wordt geweigerd c.q. ingetrokken of dat er wellicht extra voorschriften aan de vergunning worden verbonden. Voor de inhoud van dat besluit blijft het bestuursorgaan verantwoordelijk.

3 Maandelijks overleg tussen de gemeenten Amsterdam, Almelo, Den Haag, Eindhoven, Rotterdam en Venlo met de VNG en Bureau Bibob over de invoering van de Wet Bibob.

Inmiddels is er een aparte kopgroep Aanbestedingen en Bibob geformeerd waarin naast Amsterdam (SBA) het ministerie van VROM, de provincie Gelderland, de VNG, het ministerie van Verkeer en Waterstaat, het ministerie van Economische Zaken, het Nederlands Inkoopcentrum en Gemeentewerken Rotterdam deelnemen.

In het geval van onderhavige beleidslijn voor de horeca-, prostitutie- en gokautomatenbranche is de burgemeester het bestuursorgaan voor wat betreft artikel 30c van de Wet op de kansspelen en artikel 3.2.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening en is het college van burgemeester en wethouders het bestuursorgaan voor wat betreft artikel 3 van de drank- en Horecawet en artikel 3.2.1. van de Algemene Plaatselijke Verordening.

De beslissing van de burgemeester of het college om een adviesaanvraag bij het Bureau Bibob in te dienen is geen beschikking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hiertegen kan daarom geen bezwaar en in een later stadium beroep worden ingesteld. Wel is het de aanvrager van een vergunning te allen tijde toegestaan zich terug te trekken uit de aanvraagprocedure.

De burgemeester of het college zal, indien er het voornemen bestaat een negatieve beslissing te nemen op grond van een Bibob- advies, de aanvrager/houder in de gelegenheid stellen zijn zienswijze naar voren te brengen; het Bibob-advies kan dan worden ingezien.

Derden die genoemd zijn in de beslissing worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 4:8 Awb en moeten, indien te verwachten is dat zij tegen bovengenoemd voornemen een negatieve beslissing te nemen bedenkingen hebben, ook in de gelegenheid worden gesteld om hun zienswijze naar voren te brengen. Derden hebben overigens niet het recht om het advies in zijn geheel in te zien, alleen dat deel dat betrekking op hen heeft.

Tegen de uiteindelijke beslissing van de burgemeester of van het college waarin een Bibob- advies is verwerkt kan wel bezwaar worden gemaakt en beroep worden ingesteld.

De huidige werkwijze voor wat betreft de horeca is gebaseerd op de procedure in de Drank- en Horecawet. Ondernemers vullen het aanvraagformulier in dat (officieel) is vastgesteld in de Drank- en Horecawet. Bureau Bijzondere Wetten van de dienst Stadsbeheer vraagt vervolgens altijd advies aan:

• -

  Bouw- en Woningtoezicht – controle Besluit Inrichtingseisen en toets aan het bestemmingsplan;

• -

  Politie – antecedentenonderzoek;

• -

  Brandweer – verlenen gebruiksvergunning;

• -

  Kamer van Koophandel – inschrijving in het Handelsregister.

In bijzondere situaties worden bij de ondernemer aanvullende gegevens zoals een huurovereenkomst of een contract met een brouwerij opgevraagd.

Op grond van bovenstaande adviezen wordt al dan niet vergunning verleend.

Voor seksinrichtingen is de Algemene Plaatselijke Verordening de wettelijke basis. Het college van burgemeester en wethouders heeft een aanvraagformulier vastgesteld. Vervolgens vraagt bureau Bijzondere Wetten van de dienst Stadsbeheer de volgende instanties om advies:

• -

  Bouw- en Woningtoezicht – controle bouwtechnische aspecten en toets aan het bestemmingsplan;

• -

  Politie – antecedentenonderzoek;

• -

  Brandweer – brandveiligheidseisen;

• -

  GGD – controle hygiene en volkgezondheidsaspecten.

Deze adviezen worden besproken in de werkgroep Prostitutie. Op grond van het eindadvies van de werkgroep wordt al dan niet vergunning verleend.

De komst van de Wet Bibob is een welkome aanvulling op het bestaande juridisch instrumentarium. Vooral omdat de wet nieuwe weigeringsgronden creëert, waardoor het beter mogelijk wordt te voorkomen dat de gemeente criminelen en criminele organisaties faciliteert.

Gebieds- en branchegerichte onderzoeken en integrale handhavingsacties van de gemeente kunnen dan in Breda gebruik maken van Bibob. Aandachtspunt hierbij is dat de wet alleen toepasbaar is in het geval sprake is van inrichtingen die een vergunning aanvragen of in het bezit zijn van een van de genoemde relevante vergunningen. Over deze problematiek worden hieronder dieper ingegaan (zie “Implementatie Wet Bibob in 2003”).

De toepassing van de wet is facultatief. Om willekeur te voorkomen en de burger zoveel mogelijk rechtszekerheid te bieden is de onderhavige beleidslijn binnen de werkgroep Bibob ontwikkeld.

De werkgroep heeft in september 2003 een projectdefinitie met daarin een plan van aanpak opgesteld. In dit plan wordt de Wet Bibob in hoofdlijnen beschreven en wordt een voorstel gedaan met betrekking tot het “in fasen invoeren” van de wet. Dat is (juridisch gezien) goed mogelijk, nu de toepassing van de wet facultatief is.

De definitie is op 30 september 2003 door het college van burgemeester en wethouders vastgesteld.

Conform het plan van aanpak wordt gestart met de horeca-, prostitutie- en gokautomatenbranche. Redenen daarvoor zijn dat de ambtenaren die zijn belast met de uitvoering van vergunningenbeleid in deze branches al gewend (en verplicht) zijn op een bepaalde wijze te kijken naar de persoon van de aanvrager van vergunningen. Ook is men gewend aan de omgang met politiegegevens.

Een mogelijk knelpunt in de toepassing van de wet bibob is het feit dat de gemeente Breda voor de zogeheten droge horeca, in tegenstelling vele andere gemeenten, geen vergunningenstelsel kent en de wet Bibob zodoende op deze branche niet is toe te passen. Invoering van een vergunningenplicht voor deze branche zou onder meer inhouden dat er een exploitatievergunningenstelsel voor deze branche moet worden opgezet en dat dit dan dient te worden uitgevoerd.

In dat kader wordt voorgesteld in 2004 te bezien of er binnen de gemeentelijke organisatie en daarbuiten, waarbij kan worden gedacht aan politie en OM, de behoefte en de noodzaak bestaat om tot de invoering van een vergunningenstelsel voor deze branche te komen. In dat kader is het zinvol de discussie over dit onderwerp in de werkgroep die op dit moment bezig is met de evaluatie van het Horecabeleidsplan 1996 te volgen. Ook de opgedane ervaringen bij allerlei ad hoc handhavingsacties zoals de aanpak Haagdijk kunnen daarover helderheid verschaffen.

Onderhavige beleidslijn is zodanig geformuleerd dat deze t.z.t. ook direct van toepassing kan worden verklaard op de droge horeca. Enkel een apart besluit waarin wordt aangegeven dat onderhavige beleidslijn ook van toepassing wordt verklaard op het dan in de Algemene Plaatselijke Verordening opgenomen exploitatievergunningenstelsel is dan noodzakelijk.

In latere stadia zal een beleidslijn worden vastgesteld voor:

• -

  aanbestedingen in de sectoren Milieu, Bouw en ICT;

• -

  vergunningen in het kader van de Wet Milieubeheer en de Woningwet;

• -

  subsidies.

Volgens de Memorie van Toelichting zijn de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit belangrijke uitgangspunten van de wet.

Het bestuursorgaan bekijkt eerst of er geen bestaande weigeringsgronden zijn zoals genoemd in de Algemene Plaatselijke Verordening en de Drank- en Horecawet. Deze bestaande weigeringsgronden hebben namelijk ook betrekking op de integriteit van de vergunningaanvrager c.q. houder. Te denken valt bijvoorbeeld aan de eis “niet in enig opzicht van slecht levensgedrag te zijn”, of de eisen genoemd in het “Besluit eisen zedelijk gedrag”, behorend bij de Drank-en Horecawet. Voor de Drank- en Horecawet bestaat een verplicht door de centrale overheid vastgesteld aanvraagformulier.

Op de tweede plaats dient het bestuursorgaan te onderzoeken of zij niet zelfstandig de Wet Bibob kan toepassen. Dit onderzoek vindt plaats met behulp van de in artikel 30 van de Wet Bibob omschreven aanvraagformulieren. Een dergelijk formulier komt naast het door de centrale overheid vastgesteld verplichte aanvraagformulier. Een dergelijk, aan de Bredase situatie aangepast, bibob-aanvraagformulier (en een toelichting daarop) is als bijlage bij onderhavige beleidslijn gevoegd. Dit aanvraagformulier maakt integraal deel uit van onderhavige beleidslijn. In dit formulier wordt onder meer gevraagd wie de leidinggevenden dan wel vermogensverschaffers van betrokkene (n) zijn, en wie de eventuele onderaannemer is en wat de wijze van financiering is. In genoemd aanvraagformulier wordt aangegeven dat de gestelde vragen worden gesteld in het kader van een integriteitsonderzoek. Voor iedere ondernemer in de betrokken branches is zodoende duidelijk waarom dergelijke vragen worden gesteld. Ook wordt ondernemers duidelijk gemaakt dat, indien het bestuursorgaan besluit een adviesaanvraag aan het Bureau Bibob te doen, zij er rekening mee houden dat zij onderworpen kunnen worden aan een “Bibob- onderzoek”.

Jaarlijks komt een groot aantal vergunningaanvragen binnen en wordt ook een groot aantal vergunningen verleend. Om praktische redenen is derhalve van belang, bij de beoordeling al dan niet een vergunning te verlenen of in te trekken, een onderscheid te maken tussen een “lichte toets” en een “diepgaande toets”.4 Met een lichte toets wordt een globaal onderzoek van de antwoorden op de vragen (aanvraagformulier) en van de overgelegde bescheiden bedoeld. Komt daaruit iets opvallends naar voren, bijvoorbeeld een “merkwaardige” financiering, dan kunnen de bescheiden nauwkeuriger gecheckt worden. Dit is de diepgaande toets.

De beleidslijn is om:

• I.

  bij alle aanvragen de aangeleverde gegevens (bescheiden, inclusief vragenlijst) over financiering en bedrijfsactiviteiten globaal te bekijken (lichte toets);

• II.

  als er naar aanleiding van de antwoorden op de vragenlijst en op basis van de bescheiden nog vragen zijn dan een diepgaande toets uit te voeren;

• III.

  het onder I en II gestelde blijft achterwege, met uitzondering van het onder IV t/m VI is omschreven, ingeval een aanvrager bovengenoemde vragenlijst reeds voor dat bedrijf heeft ingevuld en vanaf de datum van invullen zich geen wijzigingen (bijvoorbeeld exploitatievorm, financiering) hebben voorgedaan;

• IV.

  in geoormerkte projecten in principe een diepgaande toets uit te voeren;

• V.

  in aangewezen kwetsbare gebieden of branches in principe een diepgaande toets uit te voeren;

• VI.

  bij inrichtingen die op grond van de artikel 39 van de APV of 13b van de Opiumwet zijn gesloten in principe een diepgaande toets uit te voeren.

• VII.

  in de gevallen waarin de officier van justitie de gemeente adviseert5 om in geval van een bepaalde aanvraag een advies aan het landelijk Bureau Bibob aan te vragen, in principe een diepgaande toets uit te voeren.

4 Voor de volledigheid er is ook de ”Bibob toets”, maar die toets vindt pas plaats door het Bureau Bibob ingeval van adviesaanvraag aan het Bureau.

5 Artikel 26 Wet Bibob bepaalt dat de officier van justitie die beschikt over gegevens die er op wijzen dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die reeds zijn gepleegd of nog gepleegd zullen worden, het bestuursorgaan of de aanbestedende dienst kan wijzen op de wenselijkheid het Bureau om een advies te vragen.

In de volgende gevallen een adviesaanvraag aan het landelijk Bureau Bibob, indien:

• •

  na de diepgaande toets nog vragen blijven bestaan over de bedrijfsstructuur;

• •

  na de diepgaande toets vragen blijven bestaan over de financiering van het bedrijf;

• •

  na de diepgaande toets vragen blijven bestaan over omstandigheden in de persoon van de aanvrager, de financier van de onderneming of de eigenaar van het pand waarin de onderneming is gevestigd;

• •

  de officier van justitie de gemeente adviseert om ingeval van een bepaalde aanvraag een advies aan het landelijk Bureau Bibob aan te vragen.

Deze beleidslijn en de bijlage worden van toepassing verklaard op de vergunningen zoals bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet, vergunningen voor speelautomatenhallen in de zin van artikel 30c, eerste lid, onderdeel c, van de Wet op de kansspelen en vergunningen voor prostitutiebedrijven en seksinrichtingen zoals bedoeld in artikel 3.2.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Breda 2004,