Organisatie | Utrecht (Utr) |
---|---|
Organisatietype | Gemeente |
Officiële naam regeling | Handhavingsstrategie Milieu Bodem |
Citeertitel | Handhavingsstrategie Milieu Bodem |
Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
Onderwerp | milieu |
Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
---|---|---|---|---|---|
31-08-2011 | nieuwe regeling | 16-08-2011 Gemeenteblad van Utrecht 2011, nr. 56 | Besluit college van B&W van 16 augustus 2011 |
GEMEENTEBLAD VAN UTRECHT 2011 Nr. 56
Handhavingstrategie Milieu Bodem
(collegebesluit van 16 augustus 2011)
Het college van burgemeester en wethouders van Utrecht;
HANDHAVINGSTRATEGIE Milieu Bodem
Voorliggende handhavingstrategie geeft aan welke keuzes worden gemaakt in de handhaving van wet- en regelgeving die betrekking hebben op bodemsaneringen en grondverzet in de gemeente Utrecht. De strategie is een nadere uitwerking van de handhavingstrategie gericht op de openbare en bebouwde ruimte in Utrecht. De handhavingstrategie Milieu Bodem bestaat uit de onderdelen:
Utrecht heeft een complexe ondergrond en specifieke bodemproblematiek. Op de meeste verontreinigde plekken is er echter geen risico voor de mens. Met uitzondering van de zogenoemde verdachte locaties, zijn over het algemeen de concentraties van verontreinigde stoffen in de bodem zodanig dat de bodem geschikt is om op te wonen, werken en ontwikkelen.
Het naleefgedrag ten aanzien van bodemwet- en regelgeving is in Utrecht over het algemeen matig tot slecht. Er is structureel handhavingaandacht nodig om uitvoerders van saneringen en grondverzet te bewegen de regels na te leven. Gebleken is dat handhaving effect heeft; daar waar is of wordt gecontroleerd worden de regels beter nageleefd.
Voor de verschillende handhavingstaakonderdelen Milieu Bodem is een analyse uitgevoerd van de kans dat een bepaald negatief effect optreedt en hoe groot de kans op overtredingen is (ook wel risicoanalyse). Hierin zijn de verschillende taakonderdelen op de volgende effectcategorieën beoordeeld:
Op basis van de resultaten van de risicoanalyse zijn prioriteiten gesteld. De hoogte van de prioriteit hangt direct samen met de hoogte van het risico volgens de risicoanalyse. Daarbij wordt ook het resultaat van de omgevingsanalyse betrokken. Een hoge prioriteit houdt in dat het betreffende taakonderdeel voorrang krijgt bij toedeling van de beschikbare handhavingscapaciteit aan de verschillende taakonderdelen.
* Gezien de financiële risico's bij het niet of in beperkte mate uitvoeren van de taak beschikkingen op evaluatierapporten SP+Bus, heeft deze taak een hoge prioriteit gekregen (ondanks een laag risico volgens de risico-analyse).
Naast de Utrechtse prioriteiten wordt ook rekening gehouden met landelijke prioriteiten. Het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM) heeft bijvoorbeeld voor de periode tot en met 2011 onder andere ketenhandhaving bij bodemsaneringen en grondstromenprioriteit gegeven.
Vanwege de voorbeeldfunctie bij de uitvoering van eigen gemeentelijke activiteiten, wordt ook toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving gehouden bij die activiteiten waarin de gemeente Utrecht initiatiefnemer of opdrachtgever is voor bodem- of grondwerkzaamheden (ook als de betreffende taak een lage of gemiddelde prioriteit heeft).
De genoemde prioriteiten zijn leidend voor de hoeveelheid aandacht die aan handhaving voor de betreffende onderwerpen zal worden gegeven. In het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma wordt aangegeven welke activiteiten dat jaar worden verwacht. In de praktijk is het mogelijk dat het uitvoeringsprogramma niet één op één kan worden uitgevoerd, bijvoorbeeld door incidenten in het veld. In dergelijke gevallen blijft de prioriteitsvolgorde leidend bij het uitvoeren van de taken.
Voor bodemhandhaving zijn input-, prestatie- en naleefdoelstellingen geformuleerd. Er is voor gekozen eerst ervaring op te doen met naleefdoelstellingen en waar mogelijk later effectdoelstellingen te formuleren.
1.In de Handhavingsstrategie ( MIlieu Bodem) is opgenomen op welke wijze de gemeente Utrecht erop toeziet dat bodem- en grondwatersaneringen en/of grondverzet worden uitgevoerd conform de van toepassing zijnde wet- en regelgeving (de Wet Bodembescherming en het Besluit Bodemkwaliteit).
Met deze algemene doelstelling in gedachten is het van belang dat de zogenoemde kernvoorschriften worden nageleefd. In het geval van een sanering gaat het om die voorschriften die bij niet naleving, direct tot bodem- of grondwaterverontreiniging kunnen leiden met gezondheidsrisico's, toename van de verontreiniging dan wel verdere verspreiding of verplaatsing van de verontreiniging. Ook kan gedacht worden aan zaken die het toezicht bemoeilijken.
2.Voor saneringen (w.o. grote/complexe saneringen) en grondverzet:
De input- en prestatiedoelstellingen kunnen jaarlijks wisselen en zijn opgenomen in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s. Zoals hiervoor aangegeven zal de komende jaren ervaring worden opgedaan met het formuleren van naleefdoelstellingen. Daarbij geldt dat het nog niet voor alle onderwerpen mogelijk is om naleefdoelen te formuleren, aangezien voor enkele onderwerpen inzicht in het huidige naleefgedrag (nulsituatie) ontbreekt. Voor die onderwerpen zal de doelstelling eruit bestaan om dit inzicht alsnog te verkrijgen.
Om te zorgen dat de bodemwet- en regelgeving wordt nageleefd, kan de gemeente verschillende instrumenten inzetten gericht op informeren, verleiden, afspreken en sanctioneren. Aangezien handhaving maatwerk is wordt per geval beoordeeld welk instrument wordt ingezet.
Op basis van de gestelde prioriteiten worden de volgende uitgangspunten voor het toezicht gehanteerd:
Bij het toezicht wordt onderscheid gemaakt tussen kernvoorschriften en overige voorschriften. Toezicht richt zich in alle gevallen (minimaal) op de kernvoorschriften en het sanctiebeleid hierop is vanwege de gevolgen streng. De mate waarin overige voorschriften onderwerp van toezicht zijn, kan variëren. De sanctionering van deze voorschriften moet in verhouding staan tot het effect. Het sanctie- en gedoogbeleid volgens gemeentebrede sanctiestrategie is ook van toepassing op handhaving Milieu Bodem.
Naast de toezichtstaken in het veld zijn er ook andere taken die van belang zijn voor de handhaving. Ook voor deze taken zijn uitgangspunten geformuleerd. Het gaat om de volgende taken en bijbehorende uitgangspunten:
Om te beoordelen in hoeverre de handhavingstrategie Milieu Bodem effect heeft en/of de gestelde doelen zijn of worden gehaald is informatie uit het veld nodig. Hiervoor moeten verschillende handhavingsgegevens systematisch worden verzameld.
Aangezien monitoring voor Milieu Bodem en ook andere handhavingsdomeinen nieuw is, zal deze niet van de een op andere dag volledig operationeel zijn. Zoals in de “Handhavingsstrategie openbare en bebouwde ruimte” is aangegeven, wordt de monitor dan ook ontwikkeld volgens een groeimodel. Dit betekent dat de monitor in eerste instantie in beperkte omvang wordt opgezet en hiermee één tot enkele jaren ervaring mee wordt opgedaan. Wanneer deze goed functioneert, wordt beoordeeld of de monitor verder kan en moet worden uitgebreid.
Voorliggende handhavingsstrategie Milieu Bodem betreft een nadere uitwerking van de “Handhavingsstrategie openbare en bebouwde ruimte”. Deze gemeentebrede handhavingsstrategie is opgesteld voor de handhavingsdomeinen die zich richten op de openbare en bebouwde ruimte in Utrecht.
De handhavingsstrategie Milieu Bodem is van toepassing op de handhavingstaken met betrekking tot bodemsaneringen en grondverzet en bestaat uit de volgende onderdelen:
Handhaving Milieu Bodem maakt weliswaar geen onderdeel uit van de Wabo, maar deze handhavingstaak wordt evenals andere handhavingstaken binnen de gemeente wel in breder verband bezien. Dit betekent dat daar waar mogelijk het toezicht op naleving van wet- en regelgeving wordt gecombineerd met andere handhavingstaken in het veld. Denk daarbij aan afstemming van de oog- en oorfunctie in het veld door onder andere bouwinspecteurs tijdens bijvoorbeeld de realisatiefase en de afstemming van bodemgerelateerde handhavingstaken bij Milieu Bedrijven. Hiermee wordt de gemeentelijke wens tot waar mogelijk integraal handhaven ingevuld.
De basis voor de handhavingstrategie Milieu Bodem is de zogenoemde omgevingsanalyse. Deze omgevingsanalyse biedt inzicht in de problemen en risico's die zich in de gemeente Utrecht voordoen op het gebied van bodemzaken. De omgevingsanalyse bestaat uit een kwalitatieve probleemanalyse en een kwantitatieve risicoanalyse. De probleemanalyse geeft zicht op de Utrechtse bodemkwaliteit, de toezicht- en handhavingstaak en het huidige naleefgedrag ten aanzien van de bodemwet- en regelgeving. De risicoanalyse brengt de mogelijk optredende negatieve effecten van niet naleven van wet- en regelgeving in beeld en de kans dat dergelijke negatieve effecten daadwerkelijk optreden. Op basis van de omgevingsanalyse worden prioriteiten in het toezicht en handhaving gesteld en kan gericht sturing worden gegeven aan de handhavingsinspanningen. Voor een verdere toelichting van de omgevingsanalyse en de overige onderdelen van de handhavingsstrategie wordt verwezen naar de 'Handreiking handhavingstrategie openbare en bebouwde ruimte'.
De omgevingsanalyse bestaat uit twee onderdelen:
Huidige bodem en grondwaterkwaliteit
Op veel plaatsen in de gemeente Utrecht is de bodem vervuild geraakt door langdurige bewoning en industriële activiteiten in het verleden. Door de eeuwen heen heeft zich hierdoor een bodemlaag gevormd die door de mens op het oorspronkelijke bodemmateriaal is aangebracht, ook wel de stedelijke ophooglaag genoemd. Utrecht heeft een complexe ondergrond en –vergeleken met het landelijke beeld– specifieke bodemproblematiek, zoals relatief veel grondwaterverontreinigingen met vluchtige organochloorverbindingen (VOCL), maar ook arseen vanwege de aanwezige veenlagen en het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de Leidsche Rijn in het verleden. Op de meeste verontreinigde plekken is er echter geen risico voor de mens. Met uitzondering van de zogenoemde verdachte locaties, zijn over het algemeen de concentraties van verontreinigde stoffen in de bodem zodanig dat de bodem geschikt is om op te wonen, werken en ontwikkelen. Belangrijk is dan wel dat de verontreiniging in de bodem of grondwater niet wordt verplaatst door grondverplaatsingen en grondwateronttrekkingen. Naast verontreinigde grond is er een aantal stoffen, vooral vluchtige oplosmiddelen en aromaten, die zich in Utrecht verspreiden via het grondwater. Hiermee is het grondwater vooral in de binnenstad en ten westen van de binnenstad verontreinigd. Geschat wordt dat ongeveer 5% van het Utrechtse grondwater (in de eerste watervoerende laag) is verontreinigd.
In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de aard en omvang van de verontreinigingen in Utrecht.
Gezien het gebruik van de bodem en grondwater door mens en milieu is het van belang dat deze een goede kwaliteit hebben. Afhankelijk van de functie en het beoogd gebruik van de betreffende locatie betekent dit dat de bodem en eventueel grondwater gesaneerd moeten worden waar deze (teveel) is of zijn verontreinigd en daarnaast te voorkomen dat zich nieuwe verontreinigingen voordoen of bestaande verontreinigingen zich -door beïnvloeding- verder verspreiden. Dit is landelijk geregeld door middel van wet- en regelgeving, waarbij gemeenten een belangrijke rol hebben. De gemeente Utrecht heeft daarbij de volgende taken:
2.2 Controleren dat volgens de voorgeschreven werkwijze wordt gewerkt en zonodig handhavend optreden;
Opgemerkt moet worden dat het kan voorkomen dat de gemeente Utrecht naast vergunningverlener en handhaver bij saneringen en grondverzet (bestuursrechtelijk) tegelijkertijd initiatiefnemer (privaatrechtelijk) is van diezelfde sanering of grondverzet. De belangen kunnen dan mogelijk op gespannen voet komen te staan. In de “Handhavingsstrategie openbare en bebouwde ruimte” is aangegeven op welke wijze moet worden opgetreden tegen geconstateerde overtredingen begaan door een eigen gemeentelijke dienst.
Saneringen van gevallen van niet-ernstige verontreiniging: sanering van een geval van niet ernstige bodemverontreiniging is wettelijk niet verplicht. Soms kan het toch wenselijk zijn om de verontreiniging te verwijderen. Gedacht kan worden aan de verkoop van een terrein of het bouwrijp opleveren van een locatie.
Saneringen van gevallen van ernstige verontreiniging: wanneer voor tenminste één stof gemiddeld de zogenoemde interventiewaarde in een bodemvolume van meer dan 25 m3 vaste bodem en/of 100 m3 grondwater wordt overschreden. De sanering wordt uitgevoerd op basis van een Saneringsplan of BUS-melding (Besluit Uniforme Saneringen.
Tijdelijke uitplaatsing: in gevallen van een immobiele verontreiniging die bijvoorbeeld bij de uitvoering van civieltechnische werkzaamheden (aanleg ondergrondse infrastructuur, leidingen, kabels, enzovoort) tijdelijk moet worden verwijderd. Hiervoor kan een verkorte procedure worden gevolgd volgens het BUS-tijdelijke uitplaatsing.
·Naast het toezicht op saneringen houdt de gemeente Utrecht ook toezicht op grondverzet. Bij grondverzet bestaat namelijk risico op toepassing van verontreinigde grond. Alle grondstromen moeten zodoende scherp in de gaten worden gehouden. Alleen hergebruik van grond (m.u.v. particulieren) moet bij de gemeente gemeld worden. Tijdelijke opslag van grond bedoeld voor hergebruik moet ook gemeld worden.
Tijdens de controles blijkt in hoeverre aan de voorgeschreven eisen wordt voldaan en kan met andere woorden het naleefgedrag worden bepaald. Hierna wordt een beeld geschetst van het naleefgedrag in Utrecht voor de onderscheiden handhavingstaken op het gebied van bodem. Eerst worden de redenen aangegeven waarom in de praktijk de wet- en regelgeving niet altijd wordt nageleefd.
Het ultieme handhavingsdoel is spontane naleving van wet- en regelgeving. Er zijn echter verklaringen te geven waarom dit niet altijd gebeurt. Bij bodemsaneringen en grondverzet is namelijk voordeel te behalen wanneer niet volgens de regels wordt gewerkt.
De voordelen uiten zich in tijd en geld. Wanneer geen toestemming (ontheffing/vergunning) wordt aangevraagd hoeven ook geen proceduretermijnen te worden aangehouden. Dat scheelt kostbare tijd. Zeker bij (complexe) saneringen waar men wel eens verrassingen tegenkomt, waarvoor een vergunning of ontheffing moet worden aangevraagd met bijbehorende proceduretermijnen. Men wil dan liever geen vertraging oplopen. Ook het niet treffen van voorzieningen kan veel geld besparen. Een bijkomend voordeel is dat het niet treffen van maatregelen niet altijd zichtbaar is en met beperkte moeite onzichtbaar is te houden. De kans dat een toezichthouder erachter komt is klein. Naast geld besparen kan ook geld worden verdiend door verontreinigde grond op te mengen met schone(re) grond, zodat het zonder bewerking kan worden hergebruikt in bijvoorbeeld een geluidswal.
Daarnaast wordt de bescherming van bodem en grondwater niet altijd belangrijk gevonden en is –zeker bij nieuwe wetgeving– men niet altijd goed op de hoogte van de wet- en regelgeving. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het Besluit bodemkwaliteit.
In de Utrechtse handhavingspraktijk van de laatste jaren valt ten aanzien van de onderscheiden handhavingstaken het volgende op (voor een nadere toelichting zie bijlage 4):
De regels worden veelal niet spontaan nageleefd. Er is veel aandacht van de handhavers nodig om uitvoerders te bewegen de regels na te leven. De praktijk leert echter ook dat de handhavings-inspanningen effect hebben. De dreiging van het stilleggen van de sanering of het werk leidt er toe dat het daadwerkelijk opleggen van sancties vrijwel niet nodig is. Nazorglocaties saneringen:
Voor de verschillende taakonderdelen Milieu Bodem is een analyse uitgevoerd van de kans dat een bepaald negatief effect optreedt en hoe groot de kans op overtredingen is. In deze analyse zijn de verschillende taakonderdelen van Milieu Bodem beoordeeld op de volgende voor Milieu Bodem relevante effectcategorieën:
De gedetailleerde risicoanalyse is opgenomen in bijlage 2. Op de volgende pagina zijn de resultaten van deze risico-analyse in een schema samengevat.
Naast de in de tabel genoemde taken voert de afdeling Toezicht en Handhaving ook andere – ondersteunende– taken uit, zoals het leveren van inhoudelijke inbreng bij beleidsontwikkeling door andere afdelingen en het uitbrengen van advies in het kader van Wet milieubeheer-taken, zoals in het geval van ondergrondse tanks bij een Wet milieubeheer inrichting. Aangezien het stellen van prioriteiten in de handhaving primair betrekking heeft op de 'eigen' handhavingstaken, zijn voornoemde ondersteunende taken niet in de risico-analyse en de daaruitvolgende prioritering meegenomen.
Op basis van de hiervoor beschreven probleem- en risicoanalyse kunnen de prioriteiten in de handhaving worden bepaald. Hierbij wordt een onderverdeling gemaakt in taakonderdelen met een hoge, gemiddelde en lage prioriteit. De hoogte van de prioriteit van een taakonderdeel hangt direct samen met de hoogte van het risico volgens de risicoanalyse. Daarbij wordt eveneens rekening gehouden met de gesignaleerde handhavingsproblematiek uit de probleemanalyse. De prioriteiten zijn input voor de toezichtstrategie, die is beschreven in hoofdstuk 4 (paragraaf 4.1). Een hoge prioriteit houdt in dat het betreffende taakonderdeel voorrang krijgt bij toedeling van de beschikbare handhavingscapaciteit aan de verschillende taakonderdelen binnen het handhavingsdomein Milieu Bodem.
Het voorgaande leidt tot de volgende prioriteiten:
Opgemerkt wordt dat deze prioriteitsstelling mogelijk vanwege (nieuwe) politiek-bestuurlijke prioriteiten kunnen wijzigen. Voor 'beschikkingen op evaluatierapporten SP+Bus' geldt een dergelijke wijziging. Op basis van de gehanteerde risico-analyse heeft deze taak weliswaar een lage prioriteit, maar het niet of beperkt uitvoeren van deze taak brengt financiële risico's met zich mee voor zowel de gemeente Utrecht als voor marktpartijen. Zo dient de gemeente de inzet van ontvangen Rijksgelden voor bodemsanering te verantwoorden op basis van beschikte evaluatierapporten. Daarnaast bestaat het risico op schadeclaims van projectontwikkelaars of woningcorporaties, wanneer door het niet beschikken op evaluatierapporten de functiebeperking van een verontreinigd perceel niet uit het WKPB-register geschrapt worden. Ontwikkeling of verkoop kan hierdoor bemoeilijkt worden. Om deze redenen krijgt deze taak toch een hoge prioriteit.
Vanwege de voorbeeldfunctie bij de uitvoering van eigen gemeentelijke activiteiten wordt tevens het uitgangspunt gehanteerd dat, in gevallen waarin de gemeente Utrecht initiatiefnemer of opdrachtgever is voor bodem- of grondactiviteiten, ook toezicht wordt gehouden op de naleving van de wet- en regelgeving als de betreffende taak een lage of gemiddelde prioriteit heeft.
De gestelde prioriteiten worden tevens nader gedifferentieerd naar bijvoorbeeld functiegebieden, zoals woonwijken en industrieterreinen. In dit voorbeeld zullen saneringen in woonwijken een hogere prioriteit krijgen dan saneringen op industrieterreinen.
Naast de lokale prioriteiten moet ook rekening worden gehouden met landelijke prioriteiten. Het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM) heeft bijvoorbeeld voor de periode tot en met 2011 onder andere ketenhandhavingbij bodemsaneringen en grondstromen prioriteit gegeven.
De genoemde prioriteiten zijn leidend voor de hoeveelheid aandacht die aan handhaving voor de betreffende onderwerpen zal worden gegeven. In bijlage 7 is de benodigde capaciteit voor uitvoering van alle wettelijke bodemtaken aangegeven (6.300 uur). Met de huidige (2011) vaste handhavingscapaciteit (i.c. 4.990 uur) zijn echter niet alle wettelijke taken uit te voeren. Op basis van de prioriteiten zullen dan ook keuzes moeten worden gemaakt welke taken wel en niet kunnen worden uitgevoerd. Taken met een lage prioriteit zullen niet meer worden uitgevoerd. Het efeffect van niet naleven van de regels is in dit geval relatief klein en achteraf teniet te doen.
Daarom is er behoefte aan tijdelijk personeel om de vele werkzaamheden uit te kunnen voeren. Voor 2011 is hiervoor budget beschikbaar gekomen. Voor latere jaren wordt nog naar een structurele invulling gezocht. Voor de huidige capaciteit in 2011 betekent dit dus dat bijvoorbeeld ook taken met een slecht spontaan naleefgedrag niet kunnen worden uitgevoerd. Het gaat dan bijvoorbeeld om saneringen op basis van een saneringsplan en BUS-meldingen alsook om (ondergrondse) tanksaneringen. Het niet bezoeken van deze saneringen kan bijvoorbeeld leiden tot vermenging van schone en verontreinigde grond en het achterblijven van en/of verspreiden van verontreinigingen.
Aan de hand van de prioriteiten en het beschikbare budget wordt vervolgens jaarlijks een uitvoeringsprogramma opgesteld waarin wordt aangegeven welke activiteiten zullen worden uitgevoerd. In de praktijk is het mogelijk dat het uitvoeringsprogramma niet één op één kan worden uitgevoerd, bijvoorbeeld door incidenten in het veld. In dergelijke gevallen blijft de prioriteitsvolgorde leidend bij het uitvoeren van de taken.
Een aantal taken wordt niet (meer) uitgevoerd. Op basis van de risico-beoordeling betreft dit de taken die een lage prioriteit toegekend hebben gekregen, zoals het toezicht op locaties met licht verontreinigd grond/-water, nazorglocaties en bus tijdelijke uitplaatsing. In totaal beslaat dit 200 uur.
Voor bodemtaken met een gemiddelde en hoge prioriteit geldt dat het niet naleven van de wet en regelgeving aanzienlijke risico's met zich mee kunnen brengen. Wanneer saneringen niet conform de regelgeving wordt uitgevoerd of maatregelen die men moet treffen niet worden genomen kunnen verontreinigingen achterblijven of zich verplaatsen/verspreiden. Het effect hiervan is afhankelijk van de de verontreinigingen en de locatie. Hierover is geen algemene uitspraak te doen.
Voor een klein jaar is budget beschikbaar gekomen om extern personeel in te huren om de werkzaamheden naar behoren te kunnen uitvoeren. Voor de verdere jaren zal afhankelijk van de behoefte binnen de werkbegroting naar budget worden gezocht.
Voor handhaving Milieu Bodem zijn input-, prestatie- en naleefdoelstellingen geformuleerd. Het formuleren van effectdoelstellingen is voor Milieu Bodem in eerste instantie niet mogelijk gebleken, aangezien de directe beïnvloedingsmogelijkheden van handhaving op de bodem- en grondwaterkwaliteit veelal beperkt zijn. Hierdoor is de causaliteit tussen handhaving en de mogelijke effecten op de bodem- en grondwaterkwaliteit lastig aan te tonen. Er is voor gekozen eerst ervaring op te doen met naleefdoelstellingen. Mochten er toch mogelijkheden worden gezien om effectdoelstellingen te formuleren, dan zullen deze alsnog worden toegevoegd.
1.In de Handhavingsstrategie ( MIlieu Bodem) is opgenomen op welke wijze de gemeente Utrecht erop toeziet dat bodem- en grondwatersaneringen en/of grondverzet worden uitgevoerd conform de van toepassing zijnde wet- en regelgeving (de Wet Bodembescherming en het Besluit Bodemkwaliteit).
Het uitvoeren van controles en het zo nodig sanctioneren bij overtredingen moet bijdragen aan het realiseren van deze doelstelling. Een zorgpunt hierbij zijn illegale saneringen. Bij dergelijke saneringen is de kans groot dat niet volgens de wet- en regelgeving wordt gewerkt, naast het feit dat er geen beschikking voor de sanering is afgegeven.
Dit brengt risico's met zich mee op verdere verontreiniging, het ontstaan van een onbeheersbare situatie of dat een verontreiniging blijft zitten. Om die reden zal hierop extra worden inzet door het uitvoeren van schouwen. Zie hiervoor ook de toezichtstrategie in paragraaf 4.2.
Met de algemene doelstelling in gedachten is het van belang dat de zogenoemde kernvoorschriften worden nageleefd. Dit zijn die voorschriften van een regeling of beschikking die de kern vormen van de bescherming van de belangen waartoe die regeling of beschikking strekt. In het geval van een sanering gaat het om die voorschriften die bij niet naleving, direct tot bodem- of grondwaterverontreiniging kunnen leiden met gezondheidsrisico's, toename van de verontreiniging dan wel verdere verspreiding of verplaatsing van de verontreiniging. Ook kan gedacht worden aan zaken die het toezicht bemoeilijken, zoals het niet melden van afwijkingen ten opzichte van een saneringsplan of BUS-melding. In bijlage 6 zijn de kernvoorschriften weergegeven.
Input- en prestatiedoelstellingen
De input- en prestatiedoelstellingen kunnen jaarlijks wisselen en zijn opgenomen in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s. Bij de inputdoelstellingen gaat het om de in te zetten handhavingsuren voor de verschillende handhavingstaken. De prestatiedoelstellingen geven aan hoeveel handhavingsacties in een uitvoeringsjaar worden uitgevoerd. In bijlage 3 zijn de prestatiedoelstellingen voor de verschillende handhavingstaken voor het uitvoeringsjaar 2010 weergegeven. Hierbij zijn ook de indicatoren benoemd aan de hand waarvan achteraf kan worden bepaald of de doelen zijn gerealiseerd. Ter illustratie zijn in onderstaande tabel voor een drietal handhavingstaken input- en prestatiedoelstellingen weergegeven.
Toezicht op grote/complexe saneringen met een beschikking op een saneringsplan (excl. ontwikkeling Stationsgebied) | ||
Toezicht op reguliere saneringen met een beschikking op een saneringsplan |
Alle wettelijke bodemtaken met de daarbij behorende handhavingsuren zijn geïnventariseerd (zie bijlage 7). Niet alle wettelijke taken kunnen worden uitgevoerd met de huidige beschikbare capaciteit (begroting 2011).
Zoals hiervoor aangegeven zal de komende jaren ervaring worden opgedaan met het formuleren van naleefdoelstellingen. Daarbij geldt dat het nog niet voor alle onderwerpen mogelijk is om naleefdoelen te formuleren, aangezien voor enkele onderwerpen inzicht in het huidige naleefgedrag (nulsituatie) ontbreekt. Voor die onderwerpen zal de doelstelling eruit bestaan om dit inzicht alsnog te verkrijgen.
4.1 Strategie inzet instrumenten
Het algehele doel van handhaving is dat volgens de gestelde regels en voorschriften wordt gehandeld. Om dat doel te bereken heeft de gemeente Utrecht verschillende instrumenten ter beschikking. Naast de reguliere handhaving zijn er ook andere instrumenten om naleving van de wet- en regelgeving te bevorderen. Uitgaande van de Utrechtse handhavingsmix worden de volgende instrumenten voor Milieu Bodem onderscheiden:
Voorlichting: Wanneer sprake is van kennistekort bij de doelgroep kan het effectief zijn om dit kennistekort op te heffen door het geven van voorlichting. Immers, als men niet weet wat de regels inhouden (maar men wel welwillend is) kan men moeilijk de regels naleven. Op basis van de aard van de geconstateerde overtredingen wordt jaarlijks beoordeeld welk type overtredingen veelvuldig voorkomen. Hieruit wordt een top 3 van overtredingen samengesteld. Wanneer wordt ingeschat dat de overtredingen samenhangen met kennistekort over bijvoorbeeld de regelgeving, wordt beoordeeld aan wie en op welke wijze welke informatie wordt verstrekt. Zo zijn aan de betrokken medewerkers van IBU (eigen gemeentelijke dienst) in 2009 drie informatiebijeenkomsten georganiseerd om het kennisniveau van de wet- en regelgeving te verhogen. In 2010 worden ook de medewerkers die te maken hebben met grondverzet geïnformeerd over het Besluit bodemkwaliteit.
Waarschuwend: Het merendeel van de doelgroep is gevoelig voor sancties. Het kan effectief zijn om bij overtredingen (of zelfs hieraan voorafgaand) actief aan te geven wat men aan sancties kan verwachten wanneer men de overtredingen niet ongedaan maakt dan wel de aanwijzingen van de gemeente opvolgt. Dit kan bijvoorbeeld door het sanctiebeleid tijdens de controle kenbaar te maken, dit aan te geven in de afspreekbrief naar aanleiding van de controle of een speciale brief of folder naar de doelgroep te sturen. Hierin kan dan ook informatie worden gegeven over de pakkans. Daar waar waarschuwingen effectief zijn zal worden bekeken op welke wijze en aan wie deze worden afgegeven.
Minder controle bij goed naleefgedrag: Om die personen die zijn of haar zaken op orde heeft te 'belonen' kan een bonus/malus systeem worden ingevoerd. Het systeem kan er bijvoorbeeld toe leiden dat bij een goed naleefgedrag de controlegraad wordt verlaagd. Hierbij geldt wel dat niet de indruk moet worden gewekt dat er niet meer wordt gecontroleerd. Het bonus/malus systeem werkt aan de andere kant ook zo dat als er overtredingen worden geconstateerd de controlegraad (weer) wordt verhoogd. Gezien het (op dit moment) overwegend slechte naleefgedrag bij bodemsaneringen en grondverzet zal vooralsnog het malus-principe worden ingevoerd. Als het naleefgedrag verbetert zal worden bezien of het bonus-principe wordt gehanteerd.
Naar aanleiding van een controle afspraken maken over beëindiging van de overtreding (inhoudelijk en procedureel): het gaat hierbij om een standaard werkwijze die al jaren in Utrecht gemeengoed is. Bij elke geconstateerde overtreding worden met de overtreder concrete afspraken gemaakt over wanneer de overtreding beëindigd moet zijn en (eventueel) wat daarvoor moet worden gedaan. De afspraken worden vervolgens vastgelegd in een geautomatiseerd registratiesysteem.
Bestuurlijk: last onder dwangsom, last onder bestuursdwang (stilleggen): wanneer daar aanleiding toe is (zie hiervoor de sanctiestrategie) zal repressief worden opgetreden richting de overtreder. Bestuursrechtelijk gezien heeft de gemeente de beschikking over het opleggen van een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang in de vorm van het stilleggen van een werk.
Strafrechtelijk: voor Milieu Bodem zijn er geen BOA's aangewezen. Wanneer sprake is van strafrechtelijke overtredingen wordt momenteel de politiemilieudienst ingeschakeld. Daarnaast worden in voorkomende gevallen overige handhavingspartners geïnformeerd, zoals de VROM-Inspectie, de Arbeidsinspectie en het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden (HDSR).
Handhaving is maatwerk. Dit betekent dat per geval zal worden beoordeeld welk instrument wordt ingezet.
In de toezichtstrategie is vastgelegd welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. De toezichtstrategie is conform de gemeentebrede handhavingstrategie.
Bij toezicht kan grofweg onderscheid gemaakt worden tussen actief en passief toezicht. Actief toezicht vindt planmatig plaats en komt tot uiting in routinematig toezichten projectmatig toezicht. Passief toezicht wordt ook wel ad hoc toezicht genoemd en vindt plaats naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten en handhavingsverzoeken.
Voor het toezicht op de Wet bodembescherming kunnen routinematige controlemethoden worden ingezet, maar gezien het projectmatige karakter van bodemsaneringen heeft het woord controlefrequentie een andere betekenis dan bij toezicht op bedrijven. Bodemsaneringen kennen vele eenmalige momenten, waarbij het niet de vraag is met welke frequentie gecontroleerd wordt, maar of die momenten wel of niet gecontroleerd worden. De volgende controlemethoden kunnen bij bodemtoezicht worden onderscheiden:
Deze controlemethoden worden in onderstaand overzicht toegelicht.
De intensiteit van het toezicht wordt bepaald door de prioriteiten c.q. risicoscores van de onderwerpen of taakvelden. De bodemsaneringslocaties worden ingedeeld in de risicogroepen hoog, gemiddeld en laag. De bezoekfrequentie is, afhankelijk van het risico, incidenteel (bij laag risico) tot drie keer gedurende de sanering. Dit is uiteraard ook afhankelijk van het naleefgedrag van de saneerder en de tijdsduur van de sanering.
Uitgangspunten intensiteit toezicht
Op basis van de in paragraaf 3.1 gestelde prioriteiten worden de volgende uitgangspunten voor het toezicht gehanteerd:
Met deze uitgangspunten wordt voldaan aan de Minimacriteria voor toezicht op bodemsaneringen van de VROM-Inspectie (VROM, Bodem in Zicht III, 2007 ). Een uitzondering hierop vormt de minimumfrequentie voor de verificatie van bodem- en grondwateronderzoeken. Volgens de VROM-Inspectie moet in minimaal 20% van de locaties een verificatie worden uitgevoerd. Het Utrechtse beleid wijkt hiervan af. Niet in alle gevallen wordt namelijk een verificatie noodzakelijk geacht. Er worden alleen verificaties uitgevoerd wanneer daar aanleiding toe is. Of hier sprake van is betreft een expert-oordeel van de toezichthouder. Hiermee wordt dus van de minimumfrequentie van de VROM-Inspectie afgeweken.
Naast de toezichtstaken in het veld zijn er ook andere taken die van belang zijn voor de handhaving. Ook voor deze taken zijn uitgangspunten geformuleerd. Het gaat om de volgende taken en bijbehorende uitgangspunten:
Bij het toezicht wordt onderscheid gemaakt tussen kernvoorschriften en overige voorschriften. Kernvoorschriften zijn die voorschriften van een regeling of beschikking die de kern vormen van de bescherming van de belangen waartoe die regeling of beschikking strekt.
In het geval van een sanering gaat het om die voorschriften die bij niet naleving, direct tot bodem- of grondwaterverontreiniging leidt met gezondheidsrisico's, toename van de verontreiniging dan wel verdere verspreiding of verplaatsing van de verontreiniging.
Bijvoorbeeld indien een grondwateronttrekking een mobiele verontreiniging verplaatst of een nieuw geval van verontreiniging of een ongewoon voorval niet wordt gemeld. Ook kan gedacht worden aan zaken die toezicht en handhaving bemoeilijken, zoals het niet melden van afwijkingen ten opzichte van een saneringsplan of BUS-melding. Toezicht richt zich dus in alle gevallen (minimaal) op de kernvoorschriften en het sanctiebeleid hierop is vanwege de gevolgen streng. De mate waarin overige voorschriften onderwerp van toezicht zijn, kan variëren. De sanctionering van deze voorschriften moet in verhouding staan tot het effect.
In bijlage 6 zijn deze kernvoorschriften beschreven.
Basiswerkwijze toezicht en handhaving
De wijze waarop toezicht- en handhavingsacties worden voorbereid, uitgevoerd en geregistreerd, is vastgelegd in de Handhavingsuitvoeringsmethode (HUM) Wbb en Bbk. Deze ‘HUM’s’ zijn landelijk geaccepteerde werkwijzen voor toezicht op naleving en sanctionering van overtredingen van de Wbb en Bbk. De gemeente Utrecht hanteert deze HUM’s als leidraad bij de uitvoering van toezicht en handhaving bij saneringen (Wbb) en grondverzet (Bbk).
De sanctiestrategie beschrijft de basisaanpak voor het bestuursrechtelijk optreden bij overtredingen en is opgenomen in de “Handreiking handhavingstrategie openbare en bebouwde ruimte”. Deze sanctiestrategie geldt ook voor Milieu Bodem. Voor Milieu Bodem gaat het dan specifiek om de zogenoemde ‘kortdurende activiteiten’, zoals in de sanctiestrategie aangegeven. Het vluchtige karakter van de sanering- en grondverzetactiviteiten maakt het soms lastig om bestuursrechtelijke sancties op te leggen, wanneer overtredingen al zijn begaan en niet altijd ongedaan kunnen worden gemaakt. In dergelijke gevallen biedt het strafrechtelijke spoor mogelijkheden, zij het in bestraffende zin. In dergelijke gevallen wordt de overtreding bij de politiemilieudienst gemeld.
In paragraaf 4.1 wordt het sanctionerend instrumentarium beschreven dat de gemeente Utrecht tot haar beschikking heeft. Bestuurlijk bestaat deze uit de last onder dwangsom en last onder bestuursdwang (stilleggen).
In bijlage 6 is beschreven welk sanctietraject bij welke overtredingen wordt bewandeld. Ook is beschreven welk dwangsombedrag naar soort overtreding worden opgelegd.
In de gedoogstrategie wordt toegelicht welke situaties in principe in aanmerking komen voor het afzien van bestuursrechtelijk handhaven en welke voorwaarden daaraan worden verbonden. Deze strategie is ook opgenomen in de “Handreiking handhavingstrategie openbare en bebouwde ruimte” en is eveneens van toepassing op Milieu Bodem.
Een belangrijk onderdeel van de handhavingstrategie is monitoring. Monitoring is in het kader van de handhavingstrategie Milieu Bodem het stelselmatig en systematisch verzamelen, bewerken en beschikbaar maken van gegevens om na te gaan in hoeverre de handhavingstrategie Milieu Bodem effect heeft en/of de gestelde doelen zijn of worden gehaald.
Meer specifiek richt de monitor zich op de volgende onderdelen:
Aangezien monitoring voor Milieu Bodem en ook andere handhavingsdomeinen nieuw is, zal deze niet van de een op andere dag volledig operationeel zijn. Zoals in de “Handhavingsstrategie openbare en bebouwde ruimte” is aangegeven, wordt de monitor dan ook ontwikkeld volgens en groeimodel. Dit betekent dat de monitor in eerste instantie in beperkte omvang wordt opgezet en hiermee één tot enkele jaren ervaring mee wordt opgedaan. Wanneer deze goed functioneert, wordt beoordeeld of de monitor verder kan en moet worden uitgebreid.
De omgevingsmonitor is erop gericht om informatie te leveren voor de jaarlijks uit te voeren omgevingsanalyse. Het gaat dan in de basis om de volgende type gegevens:
De beleidsmonitor richt zich op het leveren van gegevens over doelrealisatie. In paragraaf 3.2 en bijlage 3 is aangegeven welk type doelen worden geformuleerd en welk type indicatoren daarbij benoemd kunnen worden. Deze indicatoren vormen de basis voor de monitor.
De gegevens worden zoveel mogelijk onttrokken uit bestaande registratiesystemen.
Voor de input-, prestatie- en (eventuele) naleefdoelstellingen kunnen veelal de volgende basisgegevens worden gehanteerd. Voor Milieu Bodem zijn dit:
Ter bepaling van de effectiviteit van handhaving:
Aldus vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders van Utrecht in zijn vergadering van 16 augustus 2011
De secretaris, De burgemeester,
Mr. M.R. Schurink Mr. A. Wolfsen
Bekendmaking is geschied op 24 augustus 2011.
Deze beleidsregel treedt in werking op 31 augustus 2011.
BIJLAGEN BEHOREND BIJ GEMEENTEBLAD VAN UTRECHT 2011, NR. 56
Kwaliteit bodem en grondwater Utrecht
Totaaloverzicht bodem en grondwaterverontreinigingen
In onderstaand figuur is een totaaloverzicht weergegeven van de bekende bodem- en grondwaterverontreinigingen in Utrecht. In de legenda linksonder is aangegeven om welk type verontreinigingen het gaat. De blauwe vlekken zijn grondwaterverontreinigingen (136 locaties). De gele vlekken zijn grondwaterverontreinigingen met vluchtige organochloorverbindingen(VOCL) (54 locaties). De rode vlekken zijn bodemverontreinigingen (280 locaties).
Wettelijk kader en handhavingtaken
De bescherming en sanering van de bodem- en grondwaterkwaliteit is geregeld in de Wet bodembescherming en het Besluit bodemkwaliteit. Zo moet de bodemkwaliteit minimaal voldoen aan een vastgestelde basiskwaliteit. Daarnaast moet de kwaliteit goed genoeg zijn voor het beoogde gebruik en geen belemmering vormen voor een goede waterkwaliteit. Dit om risico’s voor mens en milieu te voorkomen. Voorts zijn in het Activiteitenbesluit Wet milieubeheer ook regels opgenomen ter bescherming van de bodemkwaliteit in geval van bodembedreigende bedrijfsmatige activiteiten.
Rol handhaving en handhavingstaken
De gemeente Utrecht heeft in het kader van handhaving een belangrijke taak om ervoor te zorgen dat hiervoor genoemde bodemwet- en regelgeving wordt nageleefd. Naleving van de wet- en regelgeving draagt bij aan het realiseren van de gemeentelijke bodemdoelen.
Uit de verschillende bepalingen uit de Wet bodembescherming, het Besluit bodemkwaliteit en de bodembeschermende bepalingen uit het Activiteitenbesluit Wet milieubeheer volgen de handhavingstaken ten aanzien van Milieu Bodem. Hierbij geldt echter dat het toezicht op de bodembeschermende bepalingen uit het Activiteitenbesluit Wet milieubeheer door de milieu-inspecteurs van het domein Milieu Bedrijven worden geïnspecteerd. Vanwege de aanwezige bodemkennis bij bodemhandhavers worden zij in voorkomende gevallen door de inspecteurs Milieu Bedrijven als specialisten geconsulteerd. Deze taken zijn in onderstaand overzicht weergegeven (exclusief sanctionering) en zijn ontleend aan de 'Handreiking Adequate Bestuurlijke Handhaving Wbb' van het SIKB. Sanctionering is niet in onderstaand overzicht opgenomen en is in hoofdstuk 4 besproken.
b.toezicht houden op meldingen voor toepassen grond en bouwstoffen op locatie | |||
In het landelijke bodembeleid worden humane (risico’s voor de mens), ecologische en verspreidingsrisico’s van verontreinigd bodem en grondwater onderscheiden. De gemeente Utrecht streeft in haar beleid naar een bodemkwaliteit die geen belemmering vormt voor het wonen en werken in de stad. Het Utrechtse bodembeleid volgt het landelijke bodembeleid en kent de volgende doelstellingen:
In hoofdstuk 2 is het resultaat van de risico-analyse van de onderscheiden bodemhandhavingstaken gepresenteerd. Op de volgende pagina's is per bodemhandhavingstaak de gedetailleerde risico-analyse weergegeven. Per taak is een inschatting gemaakt van de kans op een negatief effect wanneer niet wordt gehandhaafd. De negatieve effecten hebben betrekking op:
Het gaat om de volgende handhavingstaken:
Risico-indicatie: illegale saneringen
Risico-indicatie: grote/complexe saneringen met saneringsplan
Risico-indicatie: reguliere saneringen met saneringsplan
Risico-indicatie: BUS sanering mobiele/immobiele verontreiniging
Risico-indicatie: BUS tijdelijke uitname
Risico-indicatie: Nazorglocaties
Risico-indicatie: zorgplichtsanering agv ongewoon voorval/incident
Risico-indicatie: tanksaneringen
Risico-indicatie: locaties grondverzet
Risico-indicatie: handeling grond/grondwater
Risico-indicatie: beschikkingen op evaluatierapporten SP+BUS
Prestatiedoelstellingen en indicatoren
Om de handhavingstaak op voldoende niveau te kunnen uitvoeren zijn onderstaande prestatiedoelstellingen geformuleerd. Afhankelijk van het jaarlijks beschikbare budget worden sommige taken niet uitgevoerd.
1.Toetsen handhaafbaarheid saneringsplannen/busmeldingen (2010: 55)
• uitgangspunt: alle saneringsplannen/busmeldingen worden op handhaafbaarheid getoetst
• aantal saneringsplannen/busmeldingen getoetst op handhaafbaarheid
• totaal aantal beschikte saneringsplannen/goedgekeurde busmeldingen
• percentage op handhaafbaarheid getoetste saneringsplannen/busmeldingen
2.Toezicht op reguliere saneringen met saneringsplan of Bus-melding (2010: 55)
• uitgangspunt: minimaal een keer actief toezicht op alle locaties
• aantal reguliere saneringen met SP of Bus-melding
• aantal reguliere saneringen met SP of Bus-melding waarop minimaal een keer actief toezicht is gehouden
3.Toezicht op grote/complexe saneringen (2010: 5)
• uitgangspunt: meer dan twee keer actief toezicht op alle locaties
• aantal grote/complexe saneringen
• aantal grote/complexe saneringen waarop meer dan twee keer actief toezicht is gehouden
• aantal beoordeelde meldingen BOOT
• aantal BOOT-locaties waarop minimaal een keer toezicht is gehouden
5.Meldingen Besluit Bodemkwaliteit (2010: 225)
• aantal ingediende meldingen Bbk
• aantal beoordeelde meldingen Bbk
• aantal meldingen waarbij op locatie actief toezicht is gehouden
6.Handhaven illegale saneringen (2010: 5)
• uitgangspunt: handhaven van alle geconstateerde illegale saneringen
• aantal geconstateerde illegale saneringen
• aantal illegale saneringen waarop gehandhaafd is
7.Handhaven ongewone voorvallen/incidenten (2010: 5)
• uitgangspunt: handhaven van alle geconstateerde/gemelde ongewone voorvallen/incidenten
• aantal geconstateerde/gemelde ongewone voorvallen/incidenten
• aantal geconstateerde/gemelde ongewone voorvallen/incidenten waarop gehandhaafd is
8.Beoordelen/beschikken op evaluatierapporten (2010: 45)
• uitgangspunt: alle ingediende evaluatierapporten worden beoordeeld en beschikt
• aantal ingediende evaluatierapporten
• aantal beoordeelde en beschikte evaluatierapporten
9.Toezicht nazorglocaties (2010: 25)
• uitgangspunt: minimaal een keer per jaar toezicht op lopende nazorglocaties
• aantal lopende nazorglocaties
• aantal lopende nazorglocaties waarop minimaal een keer per jaar toezicht heeft plaatsgevonden
Het spontane naleefgedrag in Utrecht kan voor de verschillende bodemonderwerpen als volgt worden gekenschetst:
Het spontane naleefgedrag bij saneringen is in het algemeen slecht. In 90% van de gevallen worden niet alle regels spontaan nageleefd. Daarbij vragen de grote complexe saneringen extra aandacht vanwege de omvang van de verontreinigingen, de uitvoeringsduur en tijdsdruk. Daarnaast blijkt in de praktijk sprake van veel wijzigingen ten opzichte van het saneringsplan, waarvan een deel niet bij de gemeente gemeld wordt. Voorts valt op dat ten opzichte van 'reguliere' saneringsplannen over het algemeen gevallen gesaneerd middels een BUS-melding minder soepel verlopen. Dit heeft te maken met het feit dat bij BUS-meldingen veel minder sprake is van maatwerk dan bij saneringsplannen. Ook blijkt dat met het uitvoeren van een handhaafbaarheidstoets op saneringsplannen later in het saneringstraject handhavingstijd wordt bespaard. Op basis van deze toets kan daarnaast veelal goed worden voorspeld hoeveel aandacht in het toezicht besteed zal moeten worden. Voorts wordt de gemeente in de praktijk niet altijd op de hoogte gebracht van het moment waarop de saneringswerkzaamheden starten (startmeldingen). Dit leidt ertoe dat het toezicht op lopende saneringen door de gemeente niet goed (administratief) voorbereid kunnen worden en men er soms bij toeval achter komt dat er al gesaneerd wordt.
Naast de verontreinigingen en saneringen die bij de gemeente gemeld zijn, zijn er ook gevallen van illegale saneringen. Of sprake is van een illegale sanering kan overigens alleen tijdens de saneringswerkzaamheden of achteraf worden bepaald. Gemiddeld worden jaarlijks circa vijf gevallen van illegale sanering geconstateerd. Vermoed wordt dat er jaarlijks echter meer illegale saneringen plaatsvinden. Voorzichtige schattingen gaan in de richting van een veelvoud van de vijf gevallen per jaar. Het gaat dan overigens in de regel om relatief kleine saneringen.
Ten aanzien van de zorgplichtsaneringen als gevolg van ongewone voorvallen geldt dat het spontane naleefgedrag slecht is. Er blijkt bij de betrokkenen weinig kennis aanwezig over de regelgeving, ofwel hoe te handelen bij dergelijke gevallen. Ook wordt soms onwil bij de betrokkene geconstateerd om volgens de regels te handelen, bijvoorbeeld vanwege tijdsdruk. Het gaat weliswaar om slechts enkele gevallen per jaar.
Wanneer saneringen zijn uitgevoerd moet door de initiatiefnemer een evaluatierapport van de sanering worden opgesteld (eindresultaat sanering). Deze wordt vervolgens door de gemeente beoordeeld. In 95% van de gevallen voldoet het evaluatierapport niet aan de eisen. Het gaat dan bijvoorbeeld om ontbrekende gegevens of om situaties waarbij monitoring niet meer mogelijk blijkt. Daarnaast blijkt dat niet in alle gevallen (binnen de daarvoor geldende termijn) een evaluatierapport naar de gemeente wordt opgestuurd.
Bij grondverzet in het kader van het Besluit Bodemkwaliteit is het spontane naleefgedrag - in die gevallen waarbij het werk is gemeld bij de gemeente - redelijk tot goed. In veel gevallen worden werken in het kader van het Besluit Bodemkwaliteit echter niet bij de gemeente gemeld, waardoor geen volledig beeld van de grondverplaatsingen bestaat waarvoor het Besluit Bodemkwaliteit geldt. Utrecht is hierin echter geen uitzondering vergeleken met andere Nederlandse gemeenten. Er is in Utrecht echter wel een trend waarneembaar van een toename van meldingen van dergelijke werken bij de gemeente Utrecht. Deze toename is naar alle waarschijnlijkheid het gevolg van enerzijds gewenning aan de wetgeving en anderzijds voorlichting en advisering over de wetgeving. Naast grondverplaatsingen heeft het Besluit bodemkwaliteit ook betrekking op de toepassing van bouwstoffen, zoals (asfalt)granulaat.
Kernvoorschriften en dwangsommen
Bij het bodemtoezicht maakt de gemeente Utrecht onderscheid tussen kernvoorschriften en overige voorschriften. Kernvoorschriften zijn die voorschriften die voor de bescherming van de belangen, in dit geval de bodem, het meest relevant zijn. In het geval van een bodemverontreiniging gaat het dan om die voorschriften die bij niet naleving (direct) tot nadelige milieu-effecten kunnen leiden, zoals een verdere verspreiding van een verontreiniging of een hoog risico daarop. Ook kan gedacht worden aan zaken die het toezicht bemoeilijken, zoals het niet melden van afwijkingen op een Saneringsplan of BUS-melding.
Het toezicht richt zich in alle gevallen (minimaal) op de kernvoorschriften en het sanctiebeleid hierop is, vanwege onder andere het lage spontane naleefgedrag op regelgeving en de mogelijke milieugevolgen, streng. Voor de sanctionering is van belang of een overtreding wel of niet doelbewust plaats heeft gevonden, een eenmalig incident betreft of vaker is voorgekomen en of de omvang wel of niet gering is.
Met het hanteren van deze kernvoorschriften heeft de gemeente Utrecht als uitgangspunt dat alle toezichthouders overtredingen van de kernvoorschriften op dezelfde manier handhaven. Een eenduidige werkwijze voorkomt willekeur en zorgt ervoor dat de gemeente de kernovertredingen goed kan monitoren. De monitorgegevens worden gebruikt voor de evaluatie en actualisatie van de gestelde handhavingsdoelen.
De gemeente Utrecht gebruikt bij het handhaven van (kern-)voorschriften een viertal verschillende schema's waarbij op basis van de soort overtreding en de omschrijving de vervolgstappen voor handhaving bepaald kunnen worden.
Kernvoorschriften en dwangsombedragen
In tabel 2 is een overzicht van mogelijke overtredingen van kernvoorschriften opgenomen, het daarbij behorende handhavingsschema en dwangsombedragen per tijdsperiode en begunstigingstermijn. In principe volgt de gemeente het schema dat aan een overtreding van een kernvoorschrift is verbonden. Bij een eventuele keuzemogelijkheid voor schema 2 of 3 is een en ander afhankelijk van het feit of een overtreding wel of niet doelbewust plaats heeft gevonden, een eenmalig incident betreft of niet en of de omvang gering of niet gering is.
Het blijft mogelijk om in de praktijk van een schema af te wijken. Afwijken geschiedt in overleg met de leidinggevende en wordt gemotiveerd vastgelegd. Bij een herhaling van een overtreding van hetzelfde voorschrift geldt een hoger schema. Ook hier geldt dat het mogelijk is om gemotiveerd af te wijken. Schema 4 wordt toegepast bij een dreigende onomkeerbaarheid als gevolg van de overtreding of als er sprake is van een acuut humaan risico. Bijvoorbeeld bij dumping van grond die sterk is verontreinigd met vluchtige oplosmiddelen.
Alle overige overtredingen zijn niet-kernovertredingen. Hierop is schema 1 van toepassing.
De tabel met kernvoorschriften en dwangsombedragen is niet limitatief en wordt periodiek geactualiseerd.
Benodigde capaciteit uitvoering wettelijke taken
In de omgevingsanalyse en bijlage 2 zijn de handhavingstaken beschreven die volgen uit verschillende bepalingen van de Wet Bodembescherming en het Besluit Bodemkwaliteit. Het betreft de uitvoering van wettelijke taken. Op basis hiervan is de hiervoor benodigde handhavingscapaciteit berekend (onderstaande tabel).
Beschikkingen op evaluatierapporten | ||
Voorlichting/informatieverstrekking , juridische ondersteuning, handhaaf-baarheidstoets op bodembeleid (b.v. Crisis- en Herstelwet) | ||
Daarbij is qua aantal situaties voor de verschillende taken uitgegaan van prognoses zoals in het programma 2011 opgenomen. De gebruikte kentallen zijn gebaseerd op ervaringscijfers. Voor de uitvoering van de wettelijke taken is 6.300 uur nodig. De beschikbare vaste capaciteit voor bodemhandhaving bedraagt in 2011 4.990 uur. De overige benodigde capaciteit wordt vooralsnog ingehuurd.
De laatste jaren is er een toenemende behoefte aan bodemhandhaving. Door diverse (infrastructurele) ontwikkelingen in de stad is ook het aantal saneringen waarop toezicht moet worden gehouden toegenomen.
Hierbij is onder andere sprake van meerdere grotere en/of complexere saneringstrajecten. Het betreft dan o.a. de Talmalaan, Kromhoutkazerne, Spoorverdubbeling Utrecht-Den Bosch en Utrecht-Arnhem, Ha2OK (verbreding A2) en verbreding A27/A28. Daarnaast kost een aantal relatief kleinere saneringstrajecten door incidenten meer capaciteit dan regulier begroot (bijvoorbeeld Loevenhoutsedijk, Draaiweg, Adikade). Ook vraagt de ontwikkeling van het Stationsgebied extra capaciteit. In de praktijk blijkt dat de handhaving in het stationsgebied naar schatting een volledige dagtaak vraagt. Dit zit hem dan vooral in veelvuldig vooroverleg, beoordelen van handhaafbaarheid van busmeldingen en saneringsplannen en meldingen in het kader van het saneringsplan Biowasmachine, afstemmingsoverleg bij de uitvoering en handhaving van diverse lopende saneringsactiviteiten. Het betreft activiteiten die zeer bestuursgevoelig zijn en waar voor de gemeente een groot afbreukrisico geldt.
Vanuit de organisatie wordt prioriteit gevraagd om binnen de toegestane kaders het stationsgebied zo goed mogelijk te bedienen in de voorbereiding en uitvoering van werkzaamheden. Dit heeft echter consequenties voor de uitvoering van andere taken.
Het toezicht en handhaving bij lopende saneringslocaties, alsook in de afhandeling na afronding van saneringen, komt steeds meer in het gedrang. Daarom is er behoefte aan tijdelijk personeel om de vele werkzaamheden uit te kunnen voeren. Voor een klein jaar is hiervoor budget beschikbaar gekomen. Voor verdere jaren wordt afhankelijk van de behoefte binnen de begroting naar budget gezocht.
Keuzes ten aanzien van taakuitvoering
Een aantal taken zal niet (meer) worden uitgevoerd. Op basis van de risicobeoordeling betreft dit de taken die een lage prioriteit toegekend hebben gekregen, zoals het toezicht op locaties met licht verontreinigd grond/-water, nazorglocaties en bus tijdelijke uitplaatsing. In totaal beslaat dit 200 uur.
Voor bodemtaken met een gemiddelde en hoge prioriteit geldt dat het niet naleven van de wet en regelgeving aanzienlijke risico's met zich mee kunnen brengen. Wanneer saneringen niet conform de regelgeving worden uitgevoerd of maatregelen die men moet treffen niet worden genomen kunnen verontreinigingen achterblijven of zich verplaatsen/verspreiden. De kans op dit soort situaties is groot, gezien de constatering dat er sprake is van een slecht naleefgedrag. Indien geen toezicht plaatsvindt is men dan ook sneller geneigd de regels minder nauwgezet in het oog te houden. Dit met name in trajecten waar onder een hoge tijdsdruk ontwikkeld c.q. gebouwd wordt, maar ook vanwege de vaak grote kostenvoordelen (oneerlijke concurrentie) die kunnen optreden doordat men de bodemregelgeving niet naleeft.
Daarnaast kunnen zich financiële risico's voordoen zowel voor de gemeentelijke organisatie alsook voor marktpartijen indien uitvoering van wettelijke taken achterwege blijft. De gemeente dient de inzet van door het Rijk ter beschikking gestelde bodemgelden die voor eigen saneringen zijn ingezet te verantwoorden op basis van beschikte evaluatieverslagen. Maar ook schadeclaims van bijvoorbeeld projectontwikkelaars of woningcorporaties kunnen aan de orde zijn. Immers, door het niet beschikken op evaluatieverslagen kan de functiebeperking van een verontreinigd perceel niet uit het WKPB-register geschrapt worden. Ontwikkeling of verkoop kan hierdoor bemoeilijkt worden.