CVDR111972_1Strategie handhaving milieuwetgevingnlregelingGelderland2016-12-06GelderlandProvinciaal Blad 2003/40Strategie handhaving milieuwetgevingOnbekendgedeputeerde statenmilieu2002-07-02 De tekst in dit document is vrij van auteursrecht en databankrecht 2003-03-202015-08-18OnbekendMW2002.27423milieu, handhavingGeenGeenStrategie handhaving milieuwetgevingHandhavingsstrategie GelderlandHoofdstuk 1 InleidingIn artikel 8, eerste lid, van de convenanten voor de handhavingssamenwerking¹ per regio in Gelderland is bepaald dat de deelnemende partijen, het Openbaar Ministerie (OM) en de politie stappenplannen hanteren voor de aanpak van overtredingen van wet- en regelgeving die bijdraagt aan het instandhouden en verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving. Verder is in het tweede lid bepaald dat binnen een jaar na de inwerkingtreding van het convenant een provinciebreed stappenplan wordt opgesteld, waarmee alle partners volgens dezelfde criteria hun handhavingsproces uitvoeren.De projectgroep handhavingsstrategie heeft opdracht gekregen een strategie op te stellen voor de handhaving in de provincie Gelderland. Uitgangspunt daarbij zijn bevordering van de uniforme aanpak van overtredingen van wet- en regelgeving, afstemming van bestuurs- en strafrecht en afstemming van activiteiten; een en ander binnen het in artikel 8 van het convenant gestelde kader. In deze notitie worden voornoemde uitgangspunten nader uitgewerkt in de vorm van stappenplannen. Tevens is aangegeven hoe de ‘kernbepalingen’ worden benoemd en hoe deze in de praktijk worden gehanteerd.Deze handhavingsstrategie is niet bedoeld als uitgebreide werkinstructie. Partijen kunnen in provinciaal of regionaal verband de afspraken nader aanvullen of uitbreiden. Dit zou bijvoorbeeld kunnen leiden tot een meer probleem- of gebiedsgerichte toepassing van de kernbepalingen. In deze notitie zal ook de afstemming bestuursrecht - strafrecht aan de orde komen. De in deze notitie voorgestelde stappenplannen voor de bestuurlijke handhaving zijn gebaseerd op de ervaringen die in het veld zijn opgedaan met de inrichtingsgebonden handhaving in het kader van de Wet milieubeheer (Wm) en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo). De uitgewerkte stappenplannen zijn dan ook het meest geschikt voor de handhaving van inrichtingsgebonden overtredingen van bepalingen uit de Wm, Wvo en Wet bodembescherming (Wbb) en de op deze wetgeving gebaseerde A.M.v.B.’s, verordeningen, vergunningen en ontheffingen. Buiten inrichtingen en bij de handhaving van andere wetten kunnen zeer uiteenlopende overtredingen plaatsvinden, zodat nog zal moeten blijken of de uitgewerkte bestuurlijke stappenplannen ook bij die overtredingen praktisch toepasbaar zijn. Voor wat betreft overtredingen buiten inrichtingen kan worden opgemerkt, dat deze overtredingen doorgaans zo anders van aard zijn dan inrichtingsgebonden overtredingen, dat ze slechts met de strafrechtelijke handhaving aangepakt kunnen worden. Voor wat betreft de rode en de groene wetgeving, kan worden geconstateerd dat er nog te weinig ervaring met de bestuurlijke handhaving is opgedaan om nu al de voorgestelde stappenplannen zonder meer ook op de handhaving van deze wetgeving van toepassing te verklaren. Wel wordt aanbevolen de stappenplannen zo veel mogelijk toe te passen buiten de Wm en de Wvo en buiten inrichtingen in situaties waarin de stappenplannen toepasbaar zijn.De laatste jaren komt het steeds vaker voor dat bij de inwerkingtreding van nieuwe wetgeving de wetgever tevens aangeeft welke handhavingsstrategie kan worden gehanteerd. Denk bijv. aan het handhavingsplan bij het ‘Lozingenbesluit open teelt en veehouderij’ en de handhavingsuitvoeringsmethode bij het ‘Bouwstoffenbesluit’. Ook de waterkwaliteitsbeheerders hebben een landelijke nota opgesteld over de wijze waarop de Wvo wordt gehandhaafd.Bij het opstellen van deze notitie is gebruikgemaakt van handhavingsstappenplannen die binnen de verschillende regio’s en door bovenregionale bevoegde gezagen al worden gehanteerd. Er is voor gekozen zo veel mogelijk aan te sluiten bij de reeds (op papier) bestaande praktijk van de meeste regio’s.Hoofdstuk 2 Definitie en doel van handhavingHet convenant geeft de volgende definitie van handhaving: ‘Het door controle en toepassen (of dreigen daarmee) van administratiefrechtelijke, strafrechtelijke of civielrechtelijke middelen trachten te bereiken dat de algemeen en individueel geldende rechtsregels en voorschriften worden nageleefd.’Het doel van handhaving wordt in de documenten van de verschillende regio’s en bovenregionale bevoegde gezagen onvoldoende benoemd. Het meest duidelijk wordt het doel van handhaving omschreven in het strategiedocument van het OM². Het door het OM geformuleerde doel van handhaving is met enige aanpassingen en in een andere volgorde van relevantie, ook van toepassing op het bestuur. Ook al wordt het in de praktijk soms anders ervaren, toch hebben de bestuurlijke en strafrechtelijke handhavingspartners hetzelfde handhavingsdoel.Dat doel kan overeenkomstig het strafrechtelijke doel van handhaving als volgt luiden:

voorkoming van herhaling, schadebeperking en herstel in de oorspronkelijke toestand;

de bevestiging van normen gesteld in het belang van:

het milieu of de openbare gezondheid;

de geloofwaardigheid van de (normerende) overheid;

de mogelijkheid tot overheidscontrole, namelijk wanneer hierop gerichte voorschriften niet worden nageleefd zodat eventuele overtredingen buiten beeld blijven, of

* eerlijke concurrentieverhoudingen, in het bijzonder wanneer overtreding van milieuwetten een duidelijk competitief voordeel heeft. Hierbij moet men zich realiseren dat bestuursrechtelijke handhaving er (vooralsnog) niet op gericht is de dader te bestraffen. Tevens dient het bestuur bij de uitoefening van zijn handhavende bevoegdheden altijd de betrokken belangen af te wegen. Daarbij gaat het om het milieubelang, het belang van de overtreder (meestal bedrijfsbelang) en het belang van derden (omwonenden of milieugroepen).

*) Het belang van eerlijke concurrentieverhoudingen is een belang dat de Wet milieubeheer, in tegenstelling tot het Wetboek van Strafrecht en de Wet op de economische delicten (WED), niet beoogt te beschermen. Wel is het zo dat ook economische overwegingen, zoals prestaties van een bedrijf versus die van de branche, in de bestuursrechtelijke handhaving een rol kunnen spelen.Hoofdstuk 3 Het doel van een gemeenschappelijke handhavingsstrategieHet doel van een gemeenschappelijke handhavingsstrategie voor alle handhavingspartners in de provincie is: - het bevorderen van een uniforme benadering en efficiлnte aanpak van milieuovertredingen; - zorgen dat het bestuursrechtelijk en het strafrechtelijk optreden elkaar versterken in hun effect; - het inzichtelijk maken van het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk handhavend optreden (weten wat andere betrokken partijen doen).Het opstellen van een handhavingsstrategie is niets anders dan het vastleggen van een aantal van tevoren afgesproken uitgangspunten en het benoemen - in de vorm van stappenplannen - van de verschillende handhavingstrajecten die partijen hetzij zelfstandig, hetzij in samenwerking met andere handhavingspartners volgen. Op het moment dat het vastgestelde beleid breeduit bekend- gemaakt is, kunnen de deelnemende handhavingspartijen hun eigen handelen daarop afstemmen en zijn zij op de hoogte van het handelen van andere betrokken partijen. Bovendien worden daarmee de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor burgers en bedrijven bevorderd.Hoofdstuk 4 Instrumentarium bestuursrechtelijke handhavingHoewel de intrekking van een begunstigende beschikking, zoals een vergunning, theoretisch ook een handhavingsbeschikking is, zal intrekking in deze notitie niet worden behandeld. Intrekkingsbeschikkingen hebben immers slechts betrekking op een wijziging van de juridische situatie, zonder dat er sprake is van (dreigen met) handhavend optreden³. Voor het beлindigen van een overtreding of een illegale situatie heeft het bestuur een tweetal instrumenten, te weten: het opleggen van een last onder dwangsom of het toepassen van bestuursdwang. Het bestuur is in beginsel vrij om te kiezen van welk instrument het gebruikmaakt. Wel dient de zwaarte van het instrument te zijn afgestemd op de ernst van de overtreding. Zowel de last onder dwangsom als de toepassing van bestuursdwang zijn gericht op het beлindigen van een voortdurende overtreding (bijvoorbeeld illegale opslag van afval) en het herstel in de oorspronkelijke toestand. Daarnaast kan een last onder dwangsom gericht zijn op het voorkomen van herhaling (bijvoorbeeld van belang bij overtreding van gedragsregels).Als de overtreding nб het opleggen van een last onder dwangsom en het verstrijken van de begunstigingstermijn voortduurt of als herhaling van de overtreding plaatsvindt, dan verbeurt de overtreder van rechtswege de opgelegde dwangsommen. Verbeurde dwangsommen kunnen vervolgens door het bestuur worden geпnd. Het bestuur heeft de mogelijkheid om van inning van de verbeurde dwangsommen af te zien, bijvoorbeeld in het geval de overtreding alsnog is beлindigd. Van deze mogelijkheid zou het bestuur slechts “bij hoge uitzondering” gebruik moeten maken, wil het niet zijn geloofwaardigheid verliezen.Als de overtreding nб een aanzegging tot toepassing van bestuursdwang voortduurt of met beлindiging van de illegale situatie de oorspronkelijke toestand niet is hersteld, dan wordt dit “in het algemeen op kosten van de overtreder” door de overheid gedaan. Hieraan zijn voor de overheid financiлle risico’s verbonden, omdat de kans bestaat dat de overheid met “niet te verhalen” kosten blijft zitten.Over het algemeen gaat de voorkeur van het bevoegde gezag uit naar het opleggen van een last onder dwangsom boven een aanzegging tot toepassing van bestuursdwang. De redenen hiervoor zijn dat:

een dwangsom de overtreder extra in zijn portemonnee treft, wat een prikkel kan zijn om maatregelen te treffen;

de sanctie optimaal is af te stemmen op het milieubelang en de beoogde preventieve werking;

de sanctie past in het beeld van de overheid die de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven erkent.

Het opleggen van een last onder dwangsom is niet toegestaan indien het milieubelang zich daartegen verzet. Zo dient het bestuur in het geval dat sprake is van het optreden van acute milieuschade of dreiging daarvan onmiddellijk met toepassing van bestuursdwang in te grijpen en zelf maatregelen te treffen.Hoofdstuk 5 Instrumentarium strafrechtelijke handhavingIn hoofdstuk 2 is vastgesteld dat de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving van de milieuwet- en regelgeving hetzelfde doel dienen. De taakstelling is echter verschillend. Het strafrecht is vooral gericht op bestraffing van de overtreder. Het strafrechtelijk instrumentarium bestaat uit straffen en maatregelen. Van straffen is bijvoorbeeld sprake in het geval van het opleggen van een geldboete of een vrijheidsstraf. Maatregelen zijn bijvoorbeeld het stilleggen van bedrijfsactiviteiten, herstel in de oorspronkelijke toestand en onder bewindstelling.Daarnaast kent de Wet op de economische delicten (WED) in spoedeisende gevallen de voorlopige maatregel die kan worden opgelegd door de officier van justitie (art. 28 WED) of de rechter (art. 29 WED). Als een voorlopige maatregel wordt opgelegd, dan heeft dit tot gevolg dat de situatie als het ware wordt ‘bevroren’. Met name in situaties die om andere dan milieuhygiлnische redenen spoedeisend zijn en waarin dus niet rauwelijks⁴ bestuursdwang kan worden toegepast, kan een voorlopige maatregel opgelegd door de officier van justitie voor het bestuur van pas komen. Het bestuur kan in dat geval met de nodige zorgvuldigheid - wat nu eenmaal tijd kost - een aanschrijving bestuursdwang voorbereiden.Het Openbaar Ministerie (OM) heeft de volgende afdoeningsmogelijkheden tot zijn beschikking: - seponeren met een schriftelijke waarschuwing; - seponeren onder voorwaarden, waarbij de voorwaarden kunnen dienen ter ondersteuning van het bevoegde gezag; - het aanbieden van een schikkings- of transactievoorstel (al dan niet onder voorwaarden) ter voorkoming van strafvervolging; - het instellen van strafvervolging, waarbij de zaak wordt voorgelegd aan de rechter; - ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel.Hoofdstuk 6 Stappen in de bestuurlijke handhavingsaanpakIn het verleden werd in de discussie over de bestuursrechtelijke aanpak van milieu-overtredingen vooral stilgestaan bij de vraag wanneer het bevoegde gezag moest overgaan tot het treffen van bestuursrechtelijke maatregelen (dwangsom, dan wel bestuursdwang). Moest het bestuursrechtelijk optreden plaatsvinden nadat de overtreding een keer, twee keer of nog vaker was geconstateerd?Bij het opstellen van deze handhavingsstrategie is voor een andere opzet gekozen. Uitgangspunt is in de eerste plaats een zo kort mogelijke duur van overtredingen door een voortvarende opeenvolging van stappen waarmee het bestuur optreedt. Dit vraagt om een goede discipline als het gaat om zaken als termijnbewaking en het plannen van (her)controles. De verschillen tussen de handhavende organisaties kan met zich meebrengen dat een verschil in aanpak toch leidt tot hetzelfde voortvarende en snelle optreden tegen overtredingen. In deze notitie wordt voor het bestuursrechtelijke spoor in principe uitgegaan van (maximaal) een twee-stappenplan. Daarnaast worden in hoofdstuk 7 bijzondere omstandigheden benoemd om van een twee-stappenplan gemotiveerd af te wijken. In bijzondere omstandigheden kan ййn stap genoeg zijn of is juist een extra stap nodig. Het bij een handhavingsbeschikking geven van een begunstigingstermijn wordt in dit verband niet gezien als een extra stap, maar maakt deel uit van de handhavingsbeschikking.Waarom bestuursrechtelijke maatregelen bij de tweede constatering? Landelijk tekent zich een ontwikkeling af waarbij bestuursrechtelijke handhaving plaatsvindt in twee stappen. Deze ontwikkeling vloeit enerzijds voort uit het feit dat vergunningverlening en handhaving zich in veel gevallen op een adequaat niveau van uitvoering bevinden en anderzijds uit het feit dat overheden die een onvoldoende niveau van handhaving hebben zich steeds vaker moeten verantwoorden of (mede)verantwoordelijk voor de gevolgen worden gesteld. Verder blijkt uit jurisprudentie dat de bestuursrechter handhavend optreden bij de tweede constatering acceptabel vindt.Daarbij kan worden gesteld dat: - illegale situaties, waarbij sprake is van het ontbreken van een vergunning of ontheffing, op een zo kort mogelijk termijn moeten worden beлindigd; - voorschriften uit vergunningen of algemene regels milieurelevant zijn en moeten worden nageleefd; - over de voorschriften in vergunningen en algemene regels voldoende is nagedacht, daarover met de overtreder is gecommuniceerd of dat de overtreder inspraakmomenten heeft gehad; - de geloofwaardigheid van het bestuur in het geding komt als steeds een nieuwe termijn wordt gegund, waarbinnen de overtreding moet worden beлindigd; - een betere afstemming met de strafrechtelijke aanpak mogelijk is.Omschrijving van de stappen Stap 1: Bij een (reguliere, periodieke) controle wordt een overtreding geconstateerd. Daarop volgt een vooraankondigings- of waarschuwingsbrief, waarin een hersteltermijn wordt opgenmen waarbinnen de overtreding moet zijn beлindigd. Er wordt in de brief tevens aangekondigd dat bestuurlijke maatregelen worden toegepast, als blijkt dat na het verstrijken van de termijn de overtreding nog steeds voortduurt en/of opnieuw wordt geconstateerd.Stap 2: Als bij hercontrole blijkt dat de overtreding nog steeds voortduurt en/of opnieuw wordt geconstateerd, volgt een dwangsom- of bestuursdwangbeschikking. De procedure conform de Awb (inbrengen zienswijze, horen e.d.) ter voorbereiding van deze handhavingsbeschikking behoort tot deze stap.Afronding Als, nadat de handhavingsbeschikking in werking is getreden en de begunstigingstermijn is verstreken, bij controle blijkt dat de overtreding nog steeds voortduurt, dan volgt effectuering door toepassing van bestuursdwang, dan wel verbeurdverklaring en inning van de opgelegde dwangsommen.Hoofdstuk 7 Gemotiveerd afwijken en uitzonderingenEr kunnen zich in de handhavingspraktijk situaties voordoen die voor het bevoegd gezag reden zijn om van het hiervoor geschetste tweestappenplan af te wijken. Het is belangrijk te motiveren waarom van de vaste handhavingsstrategie wordt afgeweken. Consistent handelen, de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid mogen niet in het geding komen. Ongelijke behandeling leidt tot een ongeloofwaardige overheid en zou daarnaast mogelijk tot oneerlijke concurrentie kunnen leiden. Hierna is het een en ander nader uitgewerkt.A. Minder stappen In de volgende (uitzonderlijke) situaties dient al bij de eerste constatering te worden opgetreden, namelijk als: - er sprake is van acute milieuschade of een dreiging daarvan; het bestuur dient dan onmiddellijk met bestuursdwang in te grijpen en zelf maatregelen te treffen; - herhaling van de overtreding aannemelijk is en leidt tot acute milieuschade, dan wel onacceptabel grote hinder voor de omgeving; met het opleggen van een dwangsom moet herhaling worden voorkomen; - er sprake is van recidive, waarbij al eerder bestuursrechtelijk of strafrechtelijk tegen dezelfde overtreding is opgetreden. Indien kennelijk sprake is van een incident waarbij de overtreder reeds zelf maatregelen heeft genomen of direct neemt om (dreigende) milieuschade te voorkomen, dan kan onmiddellijk ingrijpen door het bestuur vooralsnog achterwege blijven.B. Meer stappen Het uitgangspunt is dus dat indien bij de hercontrole dezelfde overtreding wordt geconstateerd, bestuursrechtelijke maatregelen worden getroffen. In de praktijk kunnen zich echter situaties voordoen waarin het bevoegde gezag op grond van algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dan wel efficiency-overwegingen ertoe besluit (nog) niet tot het treffen van bestuursrechtelijke maatregelen over te gaan. Dit kan in de volgende situaties aan de orde zijn: - bij overtreding van gedrags- of middelvoorschriften waarbij zich geen directe milieuschade of hinder voordoet en waarbij er duidelijk aanwijzingen zijn dat met druk op de overtreder alsnog herhaling van de overtreding wordt voorkomen; - de overtreding is nog niet geheel beлindigd, maar de overtreder heeft daarmee aantoonbaar een begin gemaakt; daarbij moet het duidelijk zijn dat enerzijds de illegale situatie spoedig zal zijn beлindigd en anderzijds het milieubelang het toelaat dat (nog) geen bestuursrechtelijke maatregelen worden getroffen; - de overtreding is niet binnen de gestelde termijn beлindigd, maar valt de overtreder niet te verwijten (overmacht); - in ander verband zijn al afspraken gemaakt over beлindiging van de overtreding (bijvoorbeeld bij een branchegewijze aanpak van overtredingen); - na een opleveringscontrole kan blijken dat er nog interpretatieverschillen bestaan over vergunningvoorschriften. In de hierboven weergegeven situaties wordt stap 1 een tweede keer doorlopen.Als er nog geen sprake is van een adequaat niveau van de handhaving, bijvoorbeeld in situaties waarin in nieuwe regels gelden en duidelijkheid/voorlichting over voorschriften en de handhavingsstrategie pas wordt gegeven bij een eerste mondelinge contact tijdens een bedrijfsbezoek, dan wordt dit bezoek niet tot de eerste stap van het stappenplan gerekend.Hoofdstuk 8 KernbepalingenIn juli 1999 is door het Openbaar Ministerie het document ‘Strategie Milieu’ opgesteld. In dit document hanteert het OM als uitgangspunt dat het strafrecht in hoofdzaak dient te worden ingezet bij overtredingen van ‘kernbepalingen’ in het milieurecht. Inzet van het strafrecht bij overtreding van andere bepalingen wordt niet opportuun geacht, tenzij er sprake is van bijzondere, vanuit strafrechtelijk oogpunt relevante omstandigheden⁵. Onder kernbepalingen worden verstaan ‘die bepalingen die binnen de regeling of vergunning waarvan zij deel uitmaken, de kern vormen van de bescherming van de belangen waartoe die regeling of vergunning strekt’⁶. In het strategiedocument is alleen de definitie van het begrip kernbepaling opgenomen alsmede een bijlage met een voorlopige lijst van landelijke kernbepalingen.Niet aangegeven is welke kernbepalingen op welke (categorie van) bedrijven of branches van toepassing zijn. Het is van belang dat de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke bevoegde gezagen dezelfde kernbepalingen als uitgangspunt voor de handhavingsstrategie hanteren. Het aangeven van de gezamenlijke prioriteiten zal de doelmatigheid van de handhaving vergroten.Voorgesteld wordt om binnen Gelderland tot een afstemming te komen door per handhavingssamenwerkingsproject, per gebiedsgericht thema of per branche in overleg tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingspartners gezamenlijk een beperkt aantal kernbepalingen aan te wijzen. Per bedrijf of branche kunnen namelijk verschillende kernbepalingen van toepassing zijn, omdat ze juist voor dat specifieke bedrijf of die branche van belang zijn. Een nadere uitwerking daarvan maakt geen deel uit van deze handhavingsstrategie, maar dient plaats te vinden binnen handhavingsprojecten die provinciebreed of in de regio’s worden uitgevoerd of te worden toegevoegd aan bijvoorbeeld toezichtsplannen. Verder heeft de projectgroep vastgesteld dat het wenselijk is een provinciebrede lijst met kernbepalingen op te stellen als nadere uitwerking van de voorlopige lijst met kernbepalingen zoals die bij de OM-strategie is gepubliceerd; dit in navolging op hetgeen waterkwaliteitsbeheerders hebben gedaan met kernbepalingen specifiek voor de Wvo. Het streven is de lijst met provinciebrede kernbepalingen in te brengen in de vergadering van het BHOG van mei 2001.Bij de strafrechtelijke afdoening van overtredingen van milieuwet- en regelgeving is het van belang in hoeverre sprake is van overtreding van gezamenlijk vastgestelde kernbepalingen of van “overige” bepalingen (niet-kernbepalingen). De strafrechtelijk afdoening verschilt voor beide situaties. In de hoofdstukken 9 (stappen bij kernbepalingen) en 10 (stappen bij overige bepalingen) is dit nader uitgewerkt.Voor het bevoegde gezag betekent dit dat het toezicht op de naleving van de gezamenlijk vastgestelde kernbepalingen intensiever kan zijn dan het toezicht op de naleving van de overige bepalingen. Dit is echter een bestuurlijke keuze en afhankelijk van de wijze waarop gezamenlijke handhavingsprojecten worden opgezet en uitgevoerd.Constatering van een overtreding van een kernbepaling betekent voor het bestuur niet automatisch dat wordt afgeweken van het in hoofdstuk 6. beschreven twee-stappenplan, tenzij de overtreding leidt tot (dreiging) van acute milieuschade of sprake is van ййn van de andere situaties waarbij direct bestuurlijk wordt opgetreden. Wel dient het bestuur (toezichthouder) een overtreding van een kernbepaling altijd te melden bij de politie of een buitengewoon opsporingsambtenaar (boa). Verder kan een overtreding van een kernbepaling, wat duidelijk iets zegt over de milieurelevantie van het voorschrift, meewegen bij het bepalen van de hoogte van het dwangsombedrag.Hoofdstuk 9 Stappen in de strafrechtelijke handhaving van gezamenlijk vastgestelde kernbepalingenMet inachtneming van het vorenstaande, zal de strafrechtelijke handhaving bij overtreding van kernbepalingen op de navolgende wijze plaatsvinden. Bij constatering van een overtreding van een kernbepaling wordt direct proces-verbaal opgemaakt, tenzij de overtreding niet doelbewust is begaan, het een kennelijk incident betreft of het gevolg gering van omvang is.Als de overtreding niet door een toezichthouder maar door een opsporingsambtenaar wordt geconstateerd en vastgelegd in een proces-verbaal, dan zet de officier van justitie bij de afwikkeling van het proces-verbaal de vervolgstappen pas nadat afstemming heeft plaatsgehad met het bestuurlijk bevoegde gezag.Hoofdstuk 10 Stappen in de strafrechtelijke handhaving van overige bepalingenHiervoor is al aangegeven dat het OM strafrechtelijk optreden in de regel niet opportuun acht, als er sprake is van overtreding van andere bepalingen dan gezamenlijk vastgestelde kernbepalingen, tenzij er naar het oordeel van de officier van justitie sprake is van strafrechtelijk relevante omstandigheden. Deze omstandigheden zijn⁷:

directe aantasting of bedreiging in betekenende mate van het milieu of de openbare gezondheid, de geloofwaardigheid van de overheid, eerlijke concurrentie, overheidscontrole, of

de handelwijze van de overtreder duidt op een calculerende of malafide instelling, of

er bestaat een aanmerkelijke kans dat door niet optreden de overtreding op grotere schaal navolging vindt, of

de overtreding komt reeds op een zodanige schaal voor dat cumulatie van ongewenste effecten kan optreden, terwijl er geen bestuurlijk bevoegd gezag is dat doeltreffend kan optreden, of

internationaal recht dwingt tot handhavend optreden en er is geen bestuurlijk bevoegd gezag dat doeltreffend kan optreden.

Daarnaast is in het verleden door bestuurlijke overheden geconstateerd dat de strafrechtelijke aanpak in een aantal situaties effectiever is dan de bestuursrechtelijke. Dat zijn situaties waarin of waarbij:

een lik-op-stukaanpak nodig is, of

sprake is van recidive, waarbij een dwangsom niet afdoende afschrikt, of

sprake is van fraude en overige economische delicten, of

sprake is van financieel voordeel, of

de mogelijkheden tot controle onmogelijk zijn gemaakt (bijv. een werk is aangelegd zonder vooraf te zijn gemeld en uit de administratie is niet meer of onvoldoende te achterhalen wat voor grond e.d. is gebruikt).

Voorgesteld wordt dat het bestuur de officier van justitie informeert, als de hiervoor omschreven omstandigheden a t/m j zich voordoen. Met inachtneming van het vorenstaande, kan de strafrechtelijke handhaving er als volgt uitzien: - het OM zal de bestuurlijke waarschuwingsbrief (stap 1 bestuurlijke handhaving) door middel van een zgn. flankeerbrief ondersteunen. Daarbij wordt de betrokkene meegedeeld dat bij voortduring van de overtreding (ook) strafrechtelijk zal worden opgetreden; - als bij hercontrole blijkt dat de overtreding nog steeds voortduurt en/of opnieuw wordt geconstateerd, wordt proces-verbaal opgemaakt. Als de overtreding niet door een toezichthouder maar door een opsporingsambtenaar wordt geconstateerd en vastgelegd in een proces-verbaal, dan zet de officier van justitie bij de afwikkeling van het proces-verbaal de vervolgstappen pas nadat afstemming heeft plaatsgehad met het bestuurlijk bevoegde gezag.Hoofdstuk 11 Afstemming bestuursrecht - strafrechtIn de vorige hoofdstukken zijn de stappen in zowel de bestuurlijke als de strafrechtelijke handhavingsaanpak uitgebreid beschreven. Ook is aangegeven op welke wijze “kernbepalingen” worden uitgewerkt. Hieronder is nog eens in schema’s weergegeven op welke wijze door het bestuur en het Openbaar Ministerie gehandhaafd wordt bij overtredingen.ACUUT MILIEUGEVAAR/CALAMITEITEN-BestuurOMKennelijk incident en betrokkene treft zelf maatregelenTreedt vooralsnog niet opStemt af met bestuur. Eventueel proces-verbaalOverige gevallenOnmiddellijk een handhavingsbeschikking (meestal bestuursdwang)(par. 7a)Stemt af met bestuur. Proces-verbaal en eventueel voorlopige maatregelOVERTREDING VAN KERNBEPALING-StapBestuurOM1Bedrijfsbezoek. Overtreding wordt geconstateerd. Melding overtreding aan politie of boaBrief waarin termijn wordt gesteld en met bestuursrechtelijke maatregelen wordt gedreigd. Kopie brief aan OMProces-verbaal wordt opgemaakt, ingeval doelbewust, of geen incident of niet gering van omvang; eventueel voorlopige maatregel---Flankeerbrief ingeval niet doelbewust, of kennelijk incident, of gering van omvang2Hercontrole. Overtreding duurt voort, maar een van de onder 7b genoemde situaties doet zich voorBrief waarin gemotiveerd een nieuwe termijn wordt gesteld en met bestuursrechtelijke maatregelen wordt gedreigd. Kopie brief aan OMEventueel proces-verbaal op basis van flankeerbrief-Hercontrole. Dezelfde overtreding wordt opnieuw geconstateerdDwangsom- of bestuursdwangbeschikking. Kopie beschikking aan OMProces-verbaal op basis van flankeerbrief-Nazorg. Na van kracht worden handhavingsbeschikking en verstrijken begunstigingstermijnEffectueren bestuursdwangbeschikking/verbeurdverklaren en innen dwangsommenOVERTREDING OVERIGE BEPALINGEN-StapBestuurOM1Bedrijfsbezoek. Overtreding wordt geconstateerdBrief waarin termijn wordt gesteld en met bestuursrechtelijke maatregelen wordt gedreigd. Kopie brief aan OMFlankeerbrief, indien er sprake is van de omstandigheden 10a t/m j. 10a t/m j niet van toepassing, geen bemoeienis OM2Hercontrole. Overtreding duurt voort, maar een van de onder 7b genoemde situaties doet zich voorBrief waarin gemotiveerd een nieuwe termijn wordt gesteld en met bestuursrechtelijke maatregelen wordt gedreigd. Kopie brief aan OM, indien 10a t/m j van toepassingEventueel proces-verbaal op basis van flankeerbrief-Herontrole. Dezelfde overtreding wordt opnieuw geconstateerd. Melding overtreding aan politie of boaDwangsom- of bestuursdwangbeschikking. Kopie beschikking aan OMIndien 10a t/m j van toepassing, proces-verbaal wordt opgemaakt-Nazorg. Na van kracht worden handhavingsbeschikking en verstrijken begunstigingstermijnEffectueren bestuursdwangbeschikking/verbeurdverklaren en innen dwangsommen¹ Hierna aangeduid als het convenant² Zie pagina 10, Strategie Milieu, Openbaar Ministerie juli 1999³ Voor de volledigheid worden hier ook gedoogbeschikkingen genoemd. De meeste bestuurlijke overheden zien gedoogbeschikkingen als een bijzonder soort handhavingsbeschikkingen. In het verleden zijn voor deze beschikkingen reeds afstemmingsafpraken gemaakt tussen de bestuurlijke en strafrechtelijke instanties. Deze afspraken staan niet ter discussie en worden hier slechts voor de volledigheid weergegeven. Afgesproken is dat bij de voorbereiding van gedoogbeschikkingen afstemming tussen het bevoegde gezag enerzijds en het OM en de IMH Oost anderzijds, zal plaatsvinden. Hiermee wordt voorkomen dat de ene overheid een gedoogbeschikking verleent en de andere overheid bezig is met een strafrechtelijk onderzoek, zonder dat ze het vooraf van elkaar weten. Let wel, het gaat hier slechts om afstemming, niet om wederzijdse instemming.⁴ In situaties die spoedeisend zijn, kan het bestuur rauwelijks bestuursdwang toepassen, d.w.z. het bestuur gaat terstond, zonder de beschikking eerst op schrift te stellen, over tot het effectueren van de maatregelen die nodig zijn om verdere schade voor het milieu te voorkomen. Bijvoorbeeld het stilleggen van een installatie die onaanvaardbaar hoge emissies veroorzaakt, het afgraven van verontreinigde grond om aantasting van het grondwater te voorkomen, etc. Uiteraard gaat het bestuur hiertoe niet over, als de overtreder bereid is deze maatregelen zelf met spoed te treffen.⁵ Zie pagina 14 van de “Strategie Milieu” Openbaar Ministerie juli 1999⁶ Zie pagina’s 13 en 31 van de “Strategie Milieu” Openbaar Ministerie juli 1999⁷ Zie pagina’s 14 en 32 van de ‘Strategie Milieu’ Openbaar Ministerie juli 1999Gedeputeerde Staten van Gelderland