| Organisatie | Hoorn |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Algemene plaatselijke verordening Hoorn (APV) 5e wijz |
| Citeertitel | Algemene plaatselijke verordening Hoorn (APV) 5e wijz |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
| Eigen onderwerp | 140 openbare orde en veiligheid |
320A
De bijlagen en toelichting behorende bij de APV vindt u via een aparte link op de website van de gemeente Hoorn.
Gemeentewet
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 30-04-2009 | 29-10-2009 | art 1.2, 2.2.2, 4.1.1, 4.1.2, 4.1.3, 4.1.4, 4.1.5, 4.1.5.a, 4.1.5.b, 5.3.2a, 6.2 (5e wijz) | 07-04-2009 gemeenteblad 2009=13a | 2009 09.08452 | |
| 26-07-2007 | art. 1.1, 2.1.4.1, | 03-07-2007 gemeenteblad 2007=21a | 2007 07. | ||
| 26-04-2007 | art. 6.2 | 03-04-2007 gemeenteblad 2007=13c | 2007 07. | ||
| 12-01-2005 | art. 2.3.1.1, 2.3.1.2, 2.3.3.1, 2.4.18, 2.4.23, 2.6.1, 2.6.2,2.6.3, 2.7.2, 2.10.1, 4.1.5, 4.7.1,5.6.1,6.2 | 12-10-2004 Gemeenteblad 2005=47 | 2004 04.12653 | ||
| 11-11-2003 | nieuwe regeling | 10-06-2003 Gemeenteblad 2003=28 | 2003 03.03528 |
Zoals omschreven op de bijgevoegde bijlage.
De Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn, d.d. 11 juni 1991
Bijlage behorende bij het raadsbesluit d.d. 10 JUNI 2003 nr. 03.102
Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn
Deze verordening is vastgesteld bij besluit van de Raad der gemeente Hoorn van 10 juni 2003 nr. 03.102 en in werking getreden op 11 november 2003.
Latere wijzigingen zijn/ worden in de tekst verwerkt. De raadsbesluiten waarbij deze wijzigingen hebben plaatsgehad, zijn/ worden hierna in chronologische volgorde genoemd. In de tekst zelf wordt het volgnummer van die wijziging(en) tussen < > aangegeven, zodat eenvoudig aan de hand van het raadsbesluit is na te gaan welke wijziging heeft plaatsgehad.
Uitwerkingsbesluiten / Beleidsregels (opgenomen als bijlagen direct na de APV-tekst):
De toelichting bij deze verordening kan worden ingezien bij de afdeling Juridische Zaken, Stadhuis, Nieuwe Steen 1, Hoorn.
Daar waar in deze verordening "hij" wordt gebruikt, wordt tevens "zij" bedoeld. Om redenen van redactionele aard is de voorkeur gegeven aan het gebruik van de mannelijke persoonsvorm.
Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen
Artikel 1.5 Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing
De vergunning of ontheffing is persoonsgebonden, tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald.
Artikel 1.6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing
De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:
Voor zover sprake is van termijnen in uren, bepaald door terugrekening van een tijdstip of gebeurtenis, en deze eindigen op een vrijdag na 12.00 uur, een zaterdag, een zondag of een algemeen erkende feestdag, worden de termijnen geacht te eindigen om 12.00 uur op de voorgelegen dag, die geen zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag is.
Afdeling 1 Orde en veiligheid op de weg
PARAGRAAF 1 Bestrijding van ongeregeldheden
Artikel 2.1.1.1 Samenscholing en ongeregeldheden
Het is verboden op of aan de weg of in een voor publiek toegankelijk gebouw of vaartuig deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen, door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden of in groepsverband dan wel afzonderlijk anderen lastig te vallen, te vechten of op andere wijze de openbare orde te verstoren.
Een ieder, die op de weg aanwezig is bij enig voorval, waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan, dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, is verplicht op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door die ambtenaar aangewezen richting te verwijderen.
PARAGRAAF 2 Optochten en betogingen
Artikel 2.1.2.2 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen
Degene die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging te houden, moet daarvan voor de openbare aankondiging ervan en ten minste 48 uur voordat deze gehouden zal worden, schriftelijk kennis geven aan de burgemeester, met inachtneming van hetgeen in artikel 2.1.2.4, eerste lid, hierover is bepaald.
Onder openbare plaats wordt verstaan een plaats als bedoeld in artikel 1, eerste lid, juncto tweede lid, van de Wet openbare manifestaties, te weten een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek, met uitzondering van een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet.
Artikel 2.1.2.3 Afwijking termijn
De burgemeester kan in bijzondere omstandigheden de in artikel 2.1.2.2, eerste lid, genoemde termijn van 48 uur verkorten en een mondelinge kennisgeving in behandeling nemen.
PARAGRAAF 5 Bruikbaarheid van de weg
Artikel 2.1.5.1 Voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg; reclamevoertuigen
Het in het eerste lid bepaalde is niet van toepassing op:
de voorwerpen of stoffen, die noodzakelijkerwijze kortstondig op de weg gebracht worden in verband met laden of lossen ervan en mits degene die de werkzaamheden verricht of doet verrichten ervoor zorgt, dat onmiddellijk na het beëindigen daarvan, in elk geval voor zonsondergang, de voorwerpen of stoffen van de weg verwijderd zijn en de weg daarvan gereinigd is;
Het is verboden op, in, aan, over of boven de weg voorwerpen of stoffen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard te plaatsen, aan te brengen of te hebben, indien deze door hun omvang of vormgeving, constructie of plaats van bevestiging schade toebrengen aan de weg, gevaar opleveren voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, danwel een belemmering vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg.
Artikel 2.1.5.2 Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg
Het in het eerste lid gestelde verbod geldt voorts niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door het Wetboek van Strafrecht, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Waterschapskeur, de Wegenverordening Noord-Holland, de Telecommunicatiewet of de daarop gebaseerde Telecommunicatieverordening.
PARAGRAAF 6 Veiligheid van de weg
Artikel 2.1.6.2 Winkelwagentjes
Het is degene die een winkelbedrijf uitoefent verboden boodschappenwagentjes, die in de winkel gebruikt worden en als zodanig herkenbaar zijn, aan de klanten beschikbaar te stellen voor vervoer van winkelwaren over de weg.
Het college kan ontheffing verlenen van dit verbod en kunnen daarbij voorwaarden stellen ter voorkoming van het achterblijven van boodschappenwagentjes op de weg en ter redelijke verzekering van het ophalen van op de weg achtergelaten boodschappenwagentjes en betaling van de daarbij gemaakte kosten.
Een ontheffing wordt, behoudens eerdere intrekking, geacht voor één jaar te zijn verleend en, na verloop van de geldigheidsduur, behoudens eerdere intrekking, telkens met één jaar te zijn verlengd.
Het is verboden zich met een winkelwagentje op de weg te bevinden buiten de onmiddellijke omgeving van het bedrijf als bedoeld in het eerste lid of, indien het bedrijf gelegen is in een winkelcentrum buiten de onmiddellijke omgeving van het bedrijf of winkelcentrum. Als onmiddellijke omgeving van het bedrijf of winkelcentrum wordt aangemerkt de weg of het weggedeelte, grenzende aan dat bedrijf of dat winkelcomplex en tevens een aan die weg of dat weggedeelte aansluitende parkeerplaats.
Artikel 2.1.6.3 Hinderlijke beplanting of voorwerp
Het is verboden beplanting of een voorwerp aan te brengen of te hebben op zodanige wijze dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of daarvoor op andere wijze hinder of gevaar oplevert.
Artikel 2.1.6.4 Openen straatkolken e.d.
Het is aan degene die daartoe niet bevoegd is verboden een straatkolk, rioolput, brandkraan of enigerlei andere afsluiting, die behoort tot een openbare nutsvoorziening, te openen, te beschadigen, te verwijderen, onzichtbaar te maken of af te dekken.
Artikel 2.1.6.8 Vallende voorwerpen
Het is verboden aan een weg of aan enig deel van een bouwwerk een voorwerp te hebben dat niet deugdelijk beveiligd is tegen neervallen op de weg.
Artikel 2.1.6.9 Voorzieningen voor verkeer en verlichting
De rechthebbende op een bouwwerk is verplicht toe te laten dat op of aan dat bouwwerk, vanwege en overeenkomstig de aanwijzingen van het college, voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het openbaar verkeer of de openbare verlichting worden aangebracht, onderhouden, gewijzigd of verwijderd.
Afdeling 2 Toezicht op evenementen
Artikel 2.2.4 Verboden deelname evenement
Het is verboden aan een evenement deel te nemen indien:
Artikel 2.2a.1 Begripsbepaling
Onverminderd het bepaalde in afdeling 2 van dit hoofdstuk zijn op kermissen de volgende bepalingen van toepassing.
Artikel 2.2a.2 Locaties kermissen
In de gemeente Hoorn worden vijf kermissen gehouden op de volgende locaties:
De kermis Hoorn wordt gehouden op het parkeerterrein Vale Hen, Dubbele Buurt onmiddellijk grenzend aan de Vale Hen, het Breed, de Gedempte Turfhaven, de Ramen onmiddellijk grenzende aan de Gedempte Turfhaven, de Spoorstraat onmiddellijk grenzende aan de Gedempte Turfhaven, het Nieuwland onmiddellijk grenzende aan de Gedempte Turfhaven, de Gouw, de Nieuwstraat, het Kerkplein, de Rode Steen, een en ander zoals aangegeven op de tekening van bijlage 15 alsmede op nader door het college aan te geven plaatsen.
De voorjaarskermis wordt gehouden op het parkeerterrein aan de Noorderveemarkt alsmede op nader door het college aan te geven plaatsen.
De kermissen gehouden in de gemeente Hoorn vinden plaats op de volgende tijdstippen:
De voorjaarskermis vangt aan op de dinsdag voor Hemelvaartsdag en eindigt op de zondag daaropvolgend.
In afwijking van het gestelde in lid 1 is de Hoornse kermis op de woensdag en de tweede maandag vanaf 10.00 uur opengesteld. Op de beide zaterdagen en de vrijdag is de Hoornse kermis opengesteld tot 01.00 uur (zie ook artikel 5 van de Voorwaarden voor de verhuur van standplaatsen op het kermisterrein Hoorn).
Artikel 2.2a.5 Verbod tot het houden van kermis
Het is aan anderen dan de gemeente verboden een kermis te houden zonder vergunning van de burgemeester op grond van de Algemene plaatselijke verordening.
Afdeling 3 Toezicht op openbare inrichtingen
PARAGRAAF 1 Toezicht op horecabedrijven
Artikel 2.3.1.1 Begripsomschrijvingen
Onder horecabedrijf wordt in deze paragraaf verstaan: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren worden verstrekt of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Onder een horecabedrijf worden in ieder geval verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis.
Een terras in de zin van deze paragraaf is een buiten de besloten ruimte van de inrichting liggend deel van het horecabedrijf waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken en/ of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.
In afwijking van het in het eerste lid gestelde verbod is het de houder van een horecabedrijf, als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, toegestaan om zonder ontheffing van de burgemeester deze voor bezoekers geopend te hebben of aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven tussen 00.00 uur en 02.00 uur tijdens de hierna genoemde maatschappelijke feesten:
De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het terras.
Bij de toepassing van de in het tweede lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het terras.
Artikel 2.3.1.3 Toegang ambtenaren van politie
De houder van een horecabedrijf is verplicht ervoor te zorgen dat ambtenaren van politie vanaf de weg onmiddellijk en onbelemmerd toegang hebben tot zijn bedrijf:
Artikel 2.3.1.4 Afwijking sluitingsuur; algehele sluiting; beperkingen
De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijk-heid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, te zijner beoorde-ling, bij openbaar bekend te maken besluit tijdelijk andere dan de bij of krachtens artikel 2.3.1.2 vastgestelde sluitingsuren vaststellen of tijdelijk algehele sluiting van een of meer horecabedrijven bevelen. Hij maakt het besluit terstond bekend aan de houder van het bedrijf die het betreft. (bijlage 17)
Artikel 2.3.1.4a Aankondiging sluitingstijden horecabedrijf
Indien en voor zover de openingstijden van een horecabedrijf, al dan niet met ontheffing van de burgemeester, zijn gelegen tussen 00.00 uur en 06.00 uur, is het de houder van een horecabedrijf verboden dit voor bezoekers geopend te hebben en aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven indien niet een door of namens de burgemeester afgegeven aankondiging sluitingstijd overeenkomstig het model opgenomen in bijlage 13 is aangebracht, waarop de betreffende openingstijden zijn aangegeven, op zodanige wijze dat daarvan van buitenaf gemakkelijk kan worden kennisgenomen.
PARAGRAAF 2 Toezicht op inrichtingen tot het verschaffen van nachtverblijf
Artikel 2.3.2.2 Kennisgeving exploitatie
Degene die een inrichting opricht, overneemt, verplaatst of het houden van een inrichting staakt, is verplicht binnen drie dagen daarna daarvan schriftelijk kennis te geven aan de burgemeester.
De houder van een inrichting of een voor hem handelend persoon is verplicht een register, als bedoeld in artikel 438 van het Wetboek van Strafrecht, bij te houden dat is ingericht volgens het door de burgemeester vastgestelde model.
Artikel 2.3.2.4 Verschaffing gegevens nachtregister
Degene die in een inrichting nachtverblijf houdt dan wel de kampeerder is verplicht onverwijld aan de houder van die inrichting volledig en naar waarheid zijn of haar naam, adres, woonplaats, geboortedatum, geboorteplaats, betrekking, dag van aankomst, alsmede de dag van vertrek te verstrekken.
PARAGRAAF 3 Toezicht op speelgelegenheden
Artikel 2.3.3.1 Speelgelegenheden
Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelgelegenheid te exploiteren of te doen exploiteren. Het verbod is niet van toepassing op:
speelgelegenheden waar de mogelijkheid wordt geboden om het kleine kansspel als bedoeld in artikel 7c van de Wet op de kansspelen te beoefenen, of te spelen op speelautomaten als bedoeld in artikel 30 van de Wet op de kansspelen, of de handeling als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet op de kansspelen te verrichten.
Afdeling 4 Maatregelen tegen overlast en baldadigheid
Artikel 2.4.1a Kraken van gebouwen
Het is verboden een niet in gebruik zijnd gebouw in de zin van artikel 1 van de Woningwet, waarvan het gebruik door de rechthebbende meer dan twaalf maanden voorafgaand aan de wederrechtelijke ingebruikname is beëindigd, hetzij binnen te dringen, hetzij zonder toestemming van de rechthebbende in gebruik te nemen.
Artikel 2.4.2 Plakken en kladden
Het is verboden de weg, op of aan de weg staande of wel vanaf de weg zichtbare bomen, straatmeubilair, palen, hekken, deuren, vensters, muren, (brug -) leuningen, heiningen, schuttingen of andere dergelijke voorwerpen op dat gedeelte van een onroerende zaak dat vanaf de weg zichtbaar is te bekrassen of te bekladden.
Artikel 2.4.4 Vervoer inbrekerswerktuigen
Het is verboden tussen 22.00 uur en 06.00 uur op de weg te vervoeren of bij zich te hebben lopers, valse sleutels, touwladders, lantaarns of enig ander gereedschap, voorwerp of middel, dat ertoe kan dienen zich onrechtmatig de toegang tot een gebouw of erf te verschaffen, onrechtmatig sluitingen te openen of te verbreken, diefstal door middel van braak te vergemakkelijken of het maken van sporen te voorkomen.
Artikel 2.4.4a Bezit van hulpmiddelen voor winkeldiefstal
Het is verboden op de weg in de nabijheid van winkels te vervoeren of bij zich te hebben voorwerpen die zijn bedoeld om het plegen van winkeldiefstal te vergemakkelijken, bestaande uit speciaal uitgeruste tassen, magneten, of elektronische voorwerpen die veiligheidspoortjes dan wel andere hulpmiddelen ter voorkoming van winkeldiefstal kunnen beïnvloeden, alsmede tangen of andere voorwerpen die bedoeld zijn om het plegen van winkeldiefstal te vergemakkelijken.
Artikel 2.4.5 Betreden van plantsoenen e.d.
Het is aan degene die daartoe niet bevoegd is verboden zich te bevinden op door het college aangewezen plaatsen buiten de wegen of paden (inbegrepen de bermen daarvan) in bij de gemeente in onderhoud zijnde parken, wandelplaatsen, plantsoenen, bossen, groenstroken of grasperken.
Dit verbod strekt zich tevens uit tot paarden en ruiterverkeer.
Artikel 2.4.10 Hinderlijk gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten
Het is verboden zich zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze op te houden in of op een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor een openbaar vervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke, voor het publiek toegankelijke ruimte dan wel deze te verontreinigen of te bezigen voor een ander doel dan waarvoor de desbetreffende ruimte is bestemd.
Artikel 2.4.11 Neerzetten van fietsen e.d.
Het is verboden op of aan de weg een fiets of een bromfiets te plaatsen of te laten staan tegen een raam, een raamkozijn, een deur, de gevel van een gebouw dan wel in de ingang van een portiek indien:
Artikel 2.4.18 Verontreiniging door honden
Het is de eigenaar of houder van een hond verboden toe te laten dat die hond zich op de weg van uitwerpselen ontdoet met uitzondering van die wegen of gedeelten van wegen die door het college zijn aangewezen als plaats waar honden los mogen lopen en aangelijnd uitgelaten mogen worden zonder dat de uitwerpselen opgeruimd moeten worden, zoals aangegeven op bijlage 3 bij deze verordening en de goot van de openbare weg gelegen naast een hoger gelegen trottoir.
Artikel 2.4.19a Gevaarlijke honden
In afwijking van artikel 2.4.17, aanhef en onder c, en voor wat betreft de in artikel 2.4.19c bedoelde honden tevens onverminderd het in dat artikel bepaalde, geldt dat de in de artikeLen 2.4.19a tot en met 2.4.19c bedoelde honden moeten zijn voorzien van een optisch leesbaar, niet verwijderbaar identificatiekenmerk in het oor of in de buikwand volgens nader door het college te stellen eisen.
Artikel 2.4.19b Gevaarlijk ras of type hond
Het is de eigenaar of de houder van een hond verboden die hond te laten verblijven of te laten lopen op of aan de weg of op het terrein van een ander, anders dan kort aangelijnd en voorzien van een muilkorf, indien de hond behoort tot een door het college bij openbare kennisgeving als gevaarlijk aangemerkt ras of type hond of door kruising verkregen verwanten.
Artikel 2.4.19c Gevaarlijke gebruikshonden
Onverminderd het gestelde onder a en c in dit artikel is het aanlijngebod als omschreven in artikel 2.4.17 aanhef en onder a, van toepassing op degene die met een hond een opleiding voor bewakings-, opsporings- of verdedigingswerk bij een erkende instantie met goed gevolg heeft afgerond, alsmede op de eigenaar of de houder van een hond, die in het bezit is van tenminste een gedrags- en gehoorzaamheidscursu-s-1-diploma voor die betreffende hond.
Artikel 2.4.20 Houden van hinderlijke of schadelijke dieren
Het is verboden op een krachtens het tweede lid aangewezen plaats een daarbij aangeduid dier of daarbij aangeduide dieren aanwezig te hebben, dan wel aanwezig te hebben anders dan met inachtneming van de door het college gestelde regels, dan wel aanwezig te hebben tot een groter aantal dan door hen is aangegeven.
Indien het aanwezig hebben van dieren gebeurt in strijd met het bepaalde krachtens het tweede lid kan het college degene die de dieren aanwezig heeft aanschrijven tot het treffen van maatregelen ter voorkoming of opheffing van overlast of van schade aan de openbare gezondheid. Degene tot wie de aanschrijving is gericht of diens rechtsopvolger is verplicht de aanschrijving op te volgen.
De rechthebbende op vee, dat zich bevindt in een aan een weg liggend weiland of terrein dat niet van die weg is afgescheiden door een deugdelijke veekering, is verplicht ervoor te zorgen dat zodanige maatregelen getroffen worden dat dit vee die weg niet kan bereiken.
Afdeling 5 Bepalingen ter bestrijding van heling van goederen
Artikel 2.5.3 Voorschriften als bedoeld in artikel 437 ter, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht
De handelaar of een voor hem handelend persoon is verplicht:
wanneer hij overeenkomstig het bepaalde in artikel 437 ter, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, de burgemeester of de door deze aangewezen ambtenaar er schriftelijk van in kennis stelt dat hij van het opkopen een beroep of gewoonte maakt , daarbij tevens schriftelijk opgave te doen van zijn woonadres en van het volledig adres van elke lokaliteit door hem ten behoeve van zijn onderneming in gebruik genomen;
de onder a. bedoelde functionaris onder aanbieding van zijn register(s) onverwijld doch in ieder geval binnen drie dagen, schriftelijk in kennis te stellen van een verandering van zijn woonadres, zomede van het adres of de adressen van een bij hem ten behoeve van zijn onderneming in gebruik zijnde lokaliteit;
Artikel 2.5.4 Vervreemding van door opkoop verkregen goederen
Het is de handelaar of een voor hem handelend persoon verboden enig door opkoop verkregen goed gedurende de eerste drie dagen dat het onder zijn berusting is, over te dragen of daarin enige wijziging aan te brengen tenzij deze wijziging van geen invloed is op de herkenbaarheid van het goed.
Artikel 2.6.1 Begripsomschrijving
In deze afdeling wordt verstaan onder consumentenvuurwerk:
Consumentenvuurwerk waarop het Besluit van 22 januari 2002, houdende nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk (Vuurwerkbesluit) van toepassing is.
Artikel 2.7.1 Drugshandel op straat
Onverminderd het bepaalde in de Opiumwet is het verboden op of aan de weg post te vatten of zich daar heen en weer te bewegen en zich op of aan wegen in of op een voertuig te bevinden of daarmee heen en weer of rond te rijden, indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zulks geschiedt om middelen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen.
Artikel 2.7.2 Openlijk drugsgebruik
Het is verboden, op of aan de weg, op het water of op een voor het publiek toegankelijke plaats, middelen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet te gebruiken, toe te dienen, dan wel voorbereidingen daartoe te verrichten of ten behoeve van dat gebruik voorwerpen of stoffen voorhanden te hebben.
Afdeling 8 Bestuurlijke ophouding
Artikel 2.8.1 Bestuurlijke ophouding
De burgemeester kan overeenkomstig artikel 154a van de Gemeentewet besluiten tot het tijdelijk doen ophouden van door hem aangewezen groepen van personen op een door hem aangewezen plaats indien deze personen het bepaalde in artikel 2.1.1.1, 2.1.2.1, 2.1.5.1, 2.1.5.2, 2.1.6.4, 2.1.6.7, 2.4.7, 2.4.8, 2.4.9, 2.4.10, 2.6.3, 5.5.1 van de Algemene plaatselijke verordening groepsgewijs niet naleven.
Afdeling 9 Veiligheidsrisicogebieden
Artikel 2.9.1 Veiligheidsrisicogebieden
De burgemeester kan overeenkomstig artikel 151b van de Gemeentewet bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied, met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, aanwijzen als veiligheidsrisicogebied.
Afdeling 10 Verblijfsontzeggingen
Artikel 2.10.1 Verblijfsontzeggingen
Het is degenen aan wie dit door of namens de burgemeester in het belang van de openbare orde of zedelijkheid is bekendgemaakt, verboden zich anders dan in een middel van openbaar vervoer te bevinden op of aan door de burgemeester aangewezen wegen en plaatsen gedurende de uren daarbij genoemd. Dit verbod geldt gedurende de in de bekendmaking genoemde periode van ten hoogste twaalf weken (bijlage 20, 21, 23, 24 en 26)
Hoofdstuk 3 Seksinrichtingen, sekswinkels, straatprostitutie e.d.
PARAGRAAF 1. Begripsomschrijvingen.
Artikel 3.1.1. Begripsomschrijvingen
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
seksinrichting: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotisch - pornografische aard plaatsvinden. Onder een seksinrichting worden in elk geval verstaan: een seksbioscoop, seksautomatenhal, sekstheater, een parenclub of een prostitutiebedrijf waaronder tevens begrepen een erotische– massagesalon, al dan niet in combinatie met elkaar;
PARAGRAAF 2. Seksinrichtingen, straat - en raamprostitutie, sekswinkels en dergelijke.
Artikel 3.2.2. Gedragseisen exploitant en beheerder
Naast de gestelde eisen in het eerste lid, zijn de exploitant en de beheerder niet:
binnen de laatste vijf jaar onherroepelijk veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van zes maanden of meer door de rechter in Nederland, de Nederlandse Antillen of Aruba, dan wel door een andere rechter wegens een misdrijf waarvoor naar Nederlands recht een bevel tot voorlopige hechtenis ingevolge artikel 67, eerste lid van het Wetboek van Strafvordering is toegelaten;
binnen de laatste vijf jaar bij tenminste twee rechterlijke uitspraken onherroepelijk veroordeeld tot een onvoorwaardelijke geldboete van € 500 of meer of tot een andere hoofdstraf als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder a van het Wetboek van Strafrecht, wegens dan wel mede wegens overtreding van:
De exploitant of de beheerder is binnen de laatste vijf jaar geen exploitant of beheerder geweest van een seksinrichting of escortbedrijf die voor tenminste één maand door het bevoegde bestuursorgaan is gesloten, of waarvan de vergunning bedoeld in artikel 3.2.1., eerste lid, is ingetrokken, tenzij aannemelijk is dat hem terzake geen verwijt treft.
Artikel 3.2.6. Straat- en raamprostitutie
Het is in deze gemeente verboden door handelingen, houding, woord, gebaar of op andere wijze, passanten tot prostitutie te bewegen, uit te nodigen dan wel aan te lokken.
Het is de exploitant van een sekswinkel verboden in die winkel vertoningen van erotisch- pornografische aard te laten plaatsvinden en daarin meer dan 1 seksautomaat aanwezig te hebben.
Artikel 3.2.8. Tentoonstellen, aanbieden en aanbrengen van erotisch- pornografische goederen, afbeeldingen en dergelijke
Het in het eerste lid gestelde verbod is niet van toepassing op het tentoonstellen, aanbieden of aanbrengen van goederen, opschriften, aankondigingen, gedrukte of geschreven stukken dan wel afbeeldingen, die dienen tot het openbaren van gedachten en gevoelens als bedoeld in artikel 7, eerste lid van de Grondwet.
PARAGRAAF 4. Beëindiging exploitatie; wijziging beheer.
Artikel 3.4.2. Wijziging beheer
Het beheer kan worden uitgeoefend door een nieuwe beheerder, indien het bevoegde bestuursorgaan op aanvraag van de exploitant heeft besloten de verleende vergunning overeenkomstig de wijziging in het beheer te wijzigen.
Het bepaalde in artikel 3.3.2, eerste lid, aanhef en onder a, is van overeenkomstige toepassing.
Hoofdstuk 4 Bescherming van het milieu en het natuurschoon en zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente
Afdeling 1 Geluidhinder en Verlichting
Artikel 4.1.2 Aanwijzing collectieve festiviteiten (bijlage 8)
De voorwaarden met betrekking tot de verlichting ten behoeve van sportbeoefening in de buitenlucht als bedoeld in artikel 4.113 eerste lid, van het besluit gelden niet voor door het college per kalenderjaar aan te wijzen collectieve festiviteiten gedurende de daarbij aan te wijzen dagen of dagdelen.
Op de dagen als bedoeld in het eerste lid dient het ten gehore brengen van extra muziek
-hoger dan de geluidsnorm als bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19 en 2.20 van het besluit en artikel 4.1.5 van deze verordening- uiterlijk om 00.00 uur dan wel het tijdstip zoals is opgenomen in de vergunningvoorschriften op grond van artikel 2.3.1.2. lid 4 te worden beëindigd.
Artikel 4.1.3 Kennisgeving incidentele festiviteiten
Het is een inrichting toegestaan maximaal 5 incidentele festiviteiten per kalenderjaar te houden waarbij de geluidsnormen als bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19 en 2.20 van het besluit en artikel 4.1.5. van deze verordening niet van toepassing zijn, mits de houder van de inrichting ten minste wee weken voor de aanvang van de festiviteit het college daarvan in kennis heeft gesteld.
Het is een inrichting toegestaan om tijdens maximaal 12 incidentele festiviteiten per kalenderjaar de verlichting langer aan te houden ten behoeve van sportactiviteiten waarbij artikel 4.113, eerste lid, van het besluit niet van toepassing is, mits de houder van de inrichting ten minste tien werkdagen voor de aanvang van de festiviteit het college daarvan in kennis heeft gesteld.
Op de dagen als bedoeld in het eerste lid wordt het ten gehore brengen van extra muziek – hoger dan de geluidsnorm als bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19 en 2.20 van het besluit en artikel 4.1.5 van deze verordening – uiterlijk om 00.00 uur dan wel het tijdstip zoals is opgenomen in de vergunningsvoorschriften op grond van artikel 2.3.1.2, lid 4, beëindigd. De geluidsnorm is inclusief onversterkte muziek en inclusief 10 dB(A)toeslag vanwege muziekcorrectie. Tevens wordt de bedrijfsduurcorrectie buiten beschouwing gelaten.
Artikel 4.1.5 Onversterkte muziek
Voor de duur van 6 uur in de week is onversterkte muziek, vanwege het oefenen door muziekgezelschappen zoals orkesten, harmonie- en fanfaregezelschappen, in een inrichting gedurende de dag- en avondperiode uitgezonderd van de genoemde geluidsniveaus in het eerste lid. Indien versterkte elementen worden gecombineerd met onversterkte elementen, wordt het hele samenspel geschouwd als versterkte muziek en is het besluit van toepassing.
Artikel 4.1.6a (Geluid)hinder in de open lucht
Het college kan terreinen of wateren aanwijzen, waar het verbod, vervat in het eerste lid, niet van toepassing is op het in werking hebben van bepaalde in de aanwijzing aangewezen categorieën van geluidsapparaten, (recreatie)toestellen of (bouw)machines, voor zover wordt voldaan aan de door het college vast te stellen voorschriften ter voorkoming of beperking van (geluid)hinder.
Het in het eerste lid bepaalde geldt niet, voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Wet geluidhinder, de Wegenverkeerswet 1994, de Zondagswet, het Wetboek van Strafrecht, het Reglement verkeerstekens en verkeersregels 1994.
Artikel 4.1.6b (Geluid)hinder door bromfietsen e.d.
Het in het eerste lid bepaalde geldt niet, voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Wet geluidhinder, de Wegenverkeerswet 1994, de Zondagswet, het Wetboek van Strafrecht, het Reglement verkeerstekens en verkeersregels 1994.
Afdeling 4 Bodem-, weg- en milieuverontreiniging
Het is verboden in het kader van het reinigen van gevels dan wel het anderszins bewerken van voegen van gevels, water, afval of enige andere dergelijke stof of voorwerp die aanleiding kan geven tot hinder of nadelige beïnvloeding van het milieu op of in de bodem te brengen, uit te gieten of te laten lopen;
Het is verboden op een door het college ten behoeve van de werkzaam-heden van de gemeentelijke reinigingsdienst aangewezen weggedeelte, een voertuig te parkeren of enig ander voorwerp te laten staan gedurende een daarbij aangeduide tijdsperiode.
Artikel 4.4.3 Natuurlijke behoefte doen
Het is verboden binnen de bebouwde kom op of aan de weg zijn natuurlijke behoefte te doen buiten een daarvoor bestemde inrichting of plaats.
Artikel 4.4.4 Toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen
De sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen mogen zich niet bevinden in een toestand die gevaar oplevert voor de veiligheid, nadeel voor de gezondheid of hinder voor de gebruikers van de gebouwen of voor anderen.
Afdeling 5 Het bewaren van houtopstanden
Artikel 4.5.1 Begripsomschrijvingen
In deze afdeling wordt verstaan onder:
Artikel 4.5.3. Aanvraag vergunning
Wanneer de teammanager van de Landelijke service bij Regeling (LASER) van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan het college een afschrift heeft toegezonden van de ontvangstbevestiging als bedoeld in artikel 2 van de Boswet, beschouwt het college dit mede als een vergunningaanvraag.
Artikel 4.5.4. Standaardverklaring
Een standaardverklaring is een verklaring, van een daartoe door het college aangewezen ambtenaar, dat de feitelijke situatie, waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de in het derde lid van dit artikel genoemde criteria, zodat de aanvrager geen vergunning nodig heeft voor het vellen van de omschreven houtopstand. De verklaring wordt schriftelijk vastgelegd en ondertekend door zowel de genoemde ambtenaar als door de aanvrager, die daarmee zijn vergunningaanvraag intrekt.
Van houtopstand, die in aanmerking komt voor een standaardverklaring, is sprake als deze houtopstand zich bevindt op een erf of in een tuin of andere minder beïnvloedende terreinen en het geen beeldbepalende, zeldzame, monumentale of duurzame boom(soort) betreft. De boom mag tevens geen onderdeel zijn van de hoofdbomenstructuur van de gemeente Hoorn.
Tevens kan voor deze houtopstand gelden dat hij:
De in dit artikel bedoelde houtopstand kan direct worden geveld na afgifte van een standaardverklaring, ondertekend door een daartoe door het college aangewezen ambtenaar ter plaatse of op enig later tijdstip binnen acht weken, alsmede ondertekend door de aanvrager. Een standaardverklaring is één jaar geldig.
Artikel 4.5.7. Bijzondere vergunningsvoorschriften
Het college kan aan een vergunning bijzondere voorschriften verbinden.
Artikel 4.5.8. Herplant/ instandhoudingsplicht
Indien houtopstand waarop het verbod tot vellen als bedoeld in deze afdeling van toepassing is, zonder vergunning van het college is geveld dan wel op andere wijze tenietgegaan, kan het college aan de zakelijk gerechtigde van de grond waarop zich de houtopstand bevond dan wel aan degene die uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is, de verplichting opleggen te herbeplanten overeenkomstig de door hem te geven aanwijzingen binnen een door hem te stellen termijn.
Indien houtopstand, waarop het verbod tot vellen, als bedoeld in deze afdeling, van toepassing is, in het voortbestaan ernstig wordt bedreigd, kan het college aan de zakelijk gerechtigde van de grond, dan wel aan diegene, die uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is, de verplichting opleggen om overeenkomstig door hen te geven aanwijzingen en binnen een door hen te stellen termijn voorzieningen te treffen waardoor die bedreiging wordt weggenomen.
Artikel 4.5.9 Schadevergoeding
Indien en voorzover blijkt, dat een belanghebbende door toepassing van artikel 4.5.2, artikel 4.5.7 of artikel 4.5.8, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel ten zijnen laste behoort te komen en waarvan de vergoeding niet anderszins is verzekerd, kent het college hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Artikel 4.5.10. Bestrijding iepenziekte
Indien zich op een terrein een of meer iepen bevinden die naar het oordeel van het college gevaar opleveren voor verspreiding van de iepenziekte of voor vermeerdering van de iepenspintkevers, is de rechthebbende, indien hij daartoe door het college is aangeschreven, verplicht binnen de bij de aanschrijving vast te stellen termijn:
Artikel 4.5.11 Samenloop kap - en bouw - en uitritvergunning
Een kapvergunning kan worden geweigerd, nadat een bouw- of uitritvergunning is verleend, indien de rechthebbende aanvrager van een bouw- of uitritvergunning niet, of niet tijdig, of niet volledig de aanwezigheid heeft gemeld van een beeldbepalende of anderszins waardevolle houtopstand aan het college.
Afdeling 6 Bescherming van flora en fauna
Artikel 4.6.3 Verwijdering distels
Degene die op basis van een titel, anders dan eigendom, grond of gronden welke in de gemeente is of zijn gelegen beheert, is verplicht de op deze grond of gronden voorkomende distelsoorten Circium arvensis (akkerdistel) en Sonchus arvensis (akkermelkdistel) tijdig, voordat deze in bloei komen, te verwijderen of te vernietigen.
Artikel 4.6.4 Handhaven rust in natuurgebieden
Onverminderd het bepaalde in de Natuurbeschermingswet is het verboden de rust in natuurgebied te verstoren. Dat verbod strekt zich tevens uit tot activiteiten zoals het oplaten van vliegers, vanaf aan natuurgebieden grenzende percelen die de rust in natuurgebieden kunnen verstoren.
Afdeling 7 Maatregelen tegen ontsiering en stankoverlast
Artikel 4.7.1 Opslag voertuigen, vaartuigen, mest, afvalstoffen enz.
Het is zonder vergunning van het college verboden in de open lucht in het belang van het uiterlijk aanzien van de gemeente, ter voorkoming van overlast dan wel voorkoming van schade aan de openbare gezondheid, een of meer van de volgende daarbij nader aangeduide, voorwerpen of stoffen op te slaan, te plaatsen of aanwezig te hebben, anders dan met inachtneming van de door hen gestelde regels:
Artikel 4.7.1.a Stankoverlast door gebruik van dierlijke meststoffen
emissiearm aanwenden: gebruiken van dierlijke meststoffen op de wijze die is aangegeven in de bij het Besluit gebruik meststoffen 1998 behorende bijlage II, met dien verstande echter dat onder 3, punt a onder 2e gelezen moet worden: ‘tijdens het uitrijden van de dierlijke mest deze gelijktijdig wordt ondergewerkt’;
Onverminderd het bepaalde in het Besluit gebruik meststoffen 1998 is het verboden op gronden dierlijke meststoffen uit te rijden, op te brengen, te doen uitrijden of te doen opbrengen op zondag en op de volgende feest - en gedenkdagen: de algemeen erkende christelijke feestdagen, Koninginnedag en 5 mei.
Artikel 4.7.2 Ontsierende, hinderlijke of gevaarlijke reclames e.d.
Het is de rechthebbende op een onroerende zaak, alsmede de hoofdgebruiker van die zaak verboden zonder vergunning van het college die zaak of daarop aanwezige zaken te gebruiken of het gebruik daarvan toe te laten voor het maken van handelsreclame met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg of vanaf een andere voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar is (bijlage 12).
Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet ten aanzien van:
opschriften en aankondigingen betrekking hebbend op:
het beroep, de dienst, of het bedrijf dat in of op de onroerendezaak wordt uitgeoefend of waarvoor die zaak goed is bestemd, zomede op naamborden; mits deze opschriften en aankondigingen voor wat betreft het onder 1 vermelde geen grotere oppervlakte heeft dan 1,00 m2; en voor wat betreft het onder 2 vermelde gezamenlijk geen grotere oppervlakte hebben dan 0,15 m2 en geen van alle een grotere afmeting in een richting hebben dan 0,50 meter en mits deze opschriften en aankondigingen zijn aangebracht op of aan de onroerende zaak;
opschriften betrekking hebbend op de naam of aard van in uitvoering zijnde bouwwerken of op de namen van degenen die bij het ontwerp of de uitvoering van het bouwwerk betrokken zijn, mits deze opschriften zijn aangebracht op borden bij of op de in uitvoering zijnde bouwwerken zelf en niet verlicht zijn, zulks voor zolang zij feitelijke betekenis hebben;
opschriften en aankondigingen van kennelijk tijdelijke aard, voor zolang zij feitelijke betekenis hebben, mits van het aanbrengen ervan tevoren door of vanwege de rechthebbende of de hoofdgebruiker van de onroerende zaak schriftelijk ken-nisge-ving is gedaan aan burgemeester en wethouders en dit college niet binnen 14 dagen na ontvangst van die kennisgeving van enig bezwaar heeft doen blijken.
Zodanige opschriften en aankondigingen worden geacht hun tijdelijk karakter te hebben verloren, wanneer deze gedurende meer dan 9 weken op de onroerende zaak aanwezig zijn;
Indien door een opschrift, aankondiging of afbeelding als bedoeld in het tweede lid van artikel 4.7.2, dan wel aangebracht voor een ander doel dan handelsreclame, de veiligheid van het verkeer in gevaar wordt gebracht of ernstige hinder voor de omgeving wordt veroorzaakt, is het college bevoegd de rechthebbende onderscheidenlijk de hoofdgebruiker van de onroerende zaak aan te schrijven tot het treffen van maatregelen ter voorkoming, ter beperking of ter opheffing van dit gevaar of deze hinder. Degene tot wie de aanschrijving is gericht, of diens rechtsopvolger, is verplicht deze aanschrijving op te volgen.
Hoofdstuk 5 Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente
Artikel 5.1.2a Te koop aanbieden van voertuigen
Het college kan ontheffing van dit verbod verlenen wanneer het gaat om het te koop aanbieden van voertuigen in de zin van artikel 5.1.1 van de Algemene plaatselijke verordening door degene die er zijn bedrijf of nevenbedrijf van maakt voertuigen te stallen, te herstellen, te slopen, te verhuren of te verhandelen.
Artikel 5.1.3 Defecte voertuigen
Het is verboden een voertuig waarmee als gevolg van andere dan eenvoudig te verhelpen gebreken niet kan of mag worden gereden, langer dan op drie achtereenvolgende dagen op de weg te parkeren.
Artikel 5.1.5 Caravans, aanhangwagens, e.d.
Het is verboden een woonwagen, kampeerwagen, caravan, camper, magazijnwagen, aanhangwagen, keetwagen of ander dergelijk voertuig dat voor de recreatie dan wel anderszins uitsluitend of mede voor andere dan verkeersdoeleinden wordt gebezigd langer dan op drie achtereenvolgende dagen te doen of laten staan op de weg.
Artikel 5.1.8 Parkeren van uitzicht belemmerende voertuigen
Het is verboden een voertuig dat, met inbegrip van lading, een lengte heeft van meer dan 6 meter of een hoogte van meer dan 2,4 meter, op de weg te parkeren bij een voor bewoning of ander dagelijks gebruik bestemd gebouw op zodanige wijze dat daardoor het uitzicht van bewoners of gebruikers vanuit dat gebouw op hinderlijke wijze wordt belemmerd of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan.
Artikel 5.1.11 Overlast van fiets of bromfiets
Het college kan op de weg gelegen plaatsen aanwijzen waar het in het belang van het uiterlijk aanzien van de gemeente, ter voorkoming of opheffing van overlast, dan wel ter voorkoming van schade aan de openbare gezondheid, verboden is fietsen of bromfietsen onbeheerd buiten de daarvoor bestemde ruimten of plaatsen te laten staan.
Afdeling 2 Collecteren, venten, standplaatsen en snuffelmarkten
Artikel 5.2.1 I Inzameling van geld of goederen
Onder een inzameling van geld of goederen wordt mede verstaan: het bij het aanbieden van goederen, waartoe ook worden gerekend geschreven of gedrukte stukken, dan wel bij het aanbieden van diensten aanvaarden van geld of goederen, indien daarbij te kennen wordt gegeven of de indruk wordt gewekt dat de opbrengst geheel of ten dele voor een liefdadig of ideëel doel is bestemd.
Het is verboden zonder vergunning van het college in de uitoefening van de handel op of aan de weg of aan een openbaar water, aan een huis dan wel op een andere - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke en in de openlucht gelegen plaats goederen te koop aan te bieden, te verkopen of af te geven dan wel diensten aan te bieden.
Artikel 5.2.3 Standplaatsen en uitstallingen op de weg
De in het eerste en tweede lid gestelde verboden gelden niet op de plaats die is aangewezen voor het houden van een markt, zulks gedurende de tijden dat de markt gehouden wordt, tijdens kermissen voor de daartoe verpachte standplaatsen en voor een evenement als bedoeld in artikel 2.2.1 mits onderdeel uitmakende van dat evenement, of voor het organiseren van een markt als bedoeld in artikel 5.2.4.
Het college houdt de beslissing op een aanvraag voor een ontheffing aan, indien de aanvraag tevens een activiteit betreft in het kader van de Wet milieubeheer en indien geen toepassing kan worden gegeven aan het zevende lid, tot de dag waarop de beslissing in het kader van de Wet milieubeheer is genomen.
Artikel 5.2.4 Snuffelmarkten e.d.
Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester:
toe te laten, te bevorderen of er gelegenheid toe te geven, dat in of op een - al dan niet met enige beperking - voor publiek toegankelijk gebouw of plaats met een kraam, een tafel of enig ander dergelijk middel standplaats wordt of is ingenomen om goederen aan publiek aan te bieden, te verkopen of te verstrekken.
Artikel 5.3.1 Gebruik van openbaar water
Het is verboden op, in of boven openbaar water voorwerpen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard te plaatsen, aan te brengen of te hebben, indien deze door hun omvang of vormgeving, constructie of plaats van bevestiging gevaar opleveren voor de bruikbaarheid van het openbaar water of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, danwel een belemmering vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van het openbaar water.
Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Scheepvaartverkeerswet, het Binnenvaartpolitiereglement, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Scheepvaartwegenverordening Noord-Holland, de Telecomminicatiewet of de daarop gebaseerde Telecommunicatieverordening.
Artikel 5.3.2a Ligplaats woonschepen
Het is aan eigenaars of gebruikers van woonschepen verboden deze zonder vergunning van het college binnen de gemeente te doen verblijven. Een vergunning kan door het college slechts worden verleend voor woonschepen op de in lid 2 genoemde plaatsen alsmede voor woonschepen gelegen op plaatsen die uitsluitend of mede daarvoor zijn aangewezen in een onherroepelijk goedgekeurd bestemmingsplan.
Artikel 5.3.2b Ligplaats overige vaartuigen
Het in het eerste en tweede lid bepaalde geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer, het Binnenvaartpolitiereglement, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Scheepvaartwegenverordening Noord-Holland, de Verordening opschriften en opslag Noord-Holland of Havenverordening Hoorn 2005.
Artikel 5.3.3 Voorschriften ligplaats
Onverminderd het krachtens het vierde lid van artikel 5.3.2a en het in lid 2 van artikel 5.3.2b bepaalde kan het college aan de rechthebbende op een vaartuig voorschriften stellen met betrekking tot het innemen, veranderen of gebruik van een ligplaats in het belang van de openbare orde, volksgezondheid, veiligheid, de milieuhygiëne en het aanzien van de gemeente.
Het in het eerste en tweede lid bepaalde geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door het Binnenvaartpolitiereglement, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Scheepvaartwegenverordening Noord-Holland, de Verordening opschriften en opslag Noord-Holland of de Havenverordening Hoorn 2005.
Artikel 5.3.4 Verbod innemen ligplaats
Het is verboden een ligplaats in te nemen, te hebben of beschikbaar te stellen in strijd met het krachtens de artikelen 5.3.2a, 5.3.2b en 5.3.3 bepaalde.
Artikel 5.3.5 Beschadigen van waterstaatswerken
Het is verboden schade toe te brengen aan of veranderingen aan te brengen in de toestand van bij de gemeente in beheer zijnde vaarten, havens, dijken, wallen, kaden, trekpaden, beschoeiingen, oeverbegroeiing, bruggen, zetten, duikers, pompen, waterleidingen, gordingen, aanlegpalen, stootpalen, bakens of sluizen.
Artikel 5.3.6 Reddingsmiddelen
Het is verboden een voor het redden van drenkelingen bestemd en daartoe bij het water aangebracht voorwerp te gebruiken voor een ander doel, dan wel voor dadelijk gebruik ongeschikt te maken.
Afdeling 4 Crosswedstrijden, crossen, motor- en ruiterverkeer in natuurgebieden
Artikel 5.4.1 Crosswedstrijden
Het is verboden op enig terrein, geen weg zijnde, met een motorvoertuig als bedoeld in artikel 1, onderdeel z, en een bromfiets als bedoeld in artikel 1, onderdeel i, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 een wedstrijd dan wel, ter voorbereiding van een wedstrijd, een training - of proefrit te houden of te doen houden dan wel daaraan deel te nemen, dan wel een motorvoertuig of een bromfiets met het kennelijke doel daartoe aanwezig te hebben.
Artikel 5.4.2 Beperking verkeer in natuurgebieden
Het is verboden binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden, parken plantsoenen of voor recreatief gebruik beschikbare terreinen te rijden of zich te bevinden met een motorvoertuig als bedoeld in artikel 1, onder z, Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, een bromfiets als bedoeld in artikel 1, onder i, Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 of met een fiets of een paard.
Artikel 5.5.1 Tijdvak voor begraven e.d.
Het is verboden te begraven of urnen met asbus bij te zetten buiten het tijdvak van 08.00 uur tot 16.00 uur.
Artikel 5.5.2 Onbetamelijk gedrag op een begraafplaats
Het is verboden op een begraafplaats nodeloos rumoer te maken of zich anderszins onbetamelijk te gedragen, dan wel tegen de wil van de naaste familieleden te fotograferen of te filmen.
Een ieder is verplicht de aanwijzingen op te volgen, die door of namens de rechthebbende op een begraafplaats gegeven worden met betrekking tot het uitvoeren van werkzaamheden of in het belang van de orde, rust en netheid op de begraafplaats.
Degene die zich niet aan de hiervoor bedoelde aanwijzingen houdt, moet zich op eerste aanzegging van de rechthebbende op de begraafplaats verwijderen.
Afdeling 7 Verstrooiing van as
Artikel 5.7.1 Begripsomschrijving
In deze afdeling wordt verstaan onder incidentele asverstrooiing: het verstrooien van as als bedoeld in de Wet op de lijkbezorging op een door de overledene of nabestaande(n) gewenste plek buiten een permanent daartoe bestemd terrein.
Hoofdstuk 6 Straf -, overgangs - en slotbepalingen
Overtreding van het bij of krachtens de artikelen van deze verordening bepaalde en de op grond van artikel 1.4 daarbij gegeven voorschriften en beperkingen wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie en kan bovendien worden gestraft met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak, voor zover daartegen niet reeds bij Wet, algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening is voorzien.
Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze verordening zijn belast de (senior) integraal toezichthouders en coördinatoren werkzaam bij het Bureau Stadstoezicht; de milieu-inspecteurs voor de artikelen 2.1.5.1. (voor wat betreft gebruik van de weg als werkplaats of als opslag voor milieugevaarlijke of hinder veroorzakende stoffen), en 4.1.5., 4.1.6, 4.1.6.a, 4.1.6.b, 4.4.1 en 4.7.1 voor wat betreft mestopslag, afbraak materialen en oude metalen.
Artikel 6.3 Binnentreden woningen
Zij die belast zijn met het toezicht op de naleving of de opsporing van een overtreding van de bij of krachtens deze verordening gegeven voorschriften welke strekken tot hand-having van de openbare orde of veiligheid of bescherming van het leven of de gezond-heid van personen, zijn bevoegd tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner.
Vergunningen en ontheffingen - hoe ook genaamd - verleend krachtens de verordening bedoeld in artikel 6.4, tweede lid blijven - indien en voor zover het gebod of verbod waarop de vergunning of ontheffing betrekking heeft, ook vervat is in deze verordening en voor zover zij niet eerder zijn vervallen of ingetrokken - nog gedurende twee jaren na de inwerkingtreding van deze verordening van kracht.
Voorschriften en beperkingen opgelegd krachtens de verordening bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, blijven - indien en voor zover de bepalingen ingevolge welke deze voorschriften en bepalingen zijn opgelegd, ook zijn vervat in deze verordening en voor zover zij niet eerder zijn vervallen of ingetrokken - nog gedurende twee jaren na de inwerkingtreding van deze verordening van kracht.
Indien voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening een aanvraag om een vergunning of ontheffing - hoe ook genaamd - op grond van een verordening bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, is ingediend en voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening nog niet op die aanvraag is beslist, wordt daarop de overeenkomstige bepaling van de onderhavige verordening toegepast.
Op een aanhangig beroep- of bezwaarschrift, betreffende een vergunning of ontheffing, bedoeld in het eerste lid, dan wel een voorschrift of beperking bedoeld in het tweede lid dat voor of na het tijdstip bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, is ingekomen binnen de voordien geldende beroepstermijn, wordt beslist met toepassing van de verordening bedoeld in artikel 6.4, tweede lid.
In afwijking van het in het eerste lid bepaalde, blijft een vergunning of ontheffing - hoe ook genaamd - van kracht, totdat onherroepelijk is beslist op een aanvraag voor een, krachtens een in deze verordening overeenkomstig opgenomen gebod of verbod vereiste, vergunning of ontheffing, indien deze aanvraag ten minste acht weken voor afloop van de in het eerste lid genoemde termijn bij het bevoegde bestuursorgaan is ingediend.
De intrekking van de verordening bedoelt in artikel 6.4, tweede lid, heeft geen gevolgen voor de geldigheid van op basis van die verordening genomen nadere regels en aanwijzingsbesluiten, indien en voor zover de rechtsgrond waarop de aanwijzingsbesluiten zijn gebaseerd ook vervat is in deze verordening en voor zover zij niet eerder zijn vervallen of ingetrokken.
Toelichting Algemene plaatselijke verordening Hoorn
Vanwege de grote van dit tekstbestand verwijzen wij de lezer naar de link ‘Algemene plaatselijke verordening 20050112 Toelichting’.
Algemene toelichting hoofdstuk 1 Algemene bepalingen
Hoofdstuk 1 van de model-Algemene plaatselijke verordening (model-APV) bevat een aantal procedurevoorschriften en een aantal algemene bepalingen. Het aantal procedurevoorschriften is beperkt. De reden hiervoor is dat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) algemene regels geeft betreffende de aanvraag, de behandeling en de verlening van een vergunning of ontheffing. De model-APV bevat slechts formele regels indien:
In het kader van de toepassing en uitvoering van de model-APV worden verschillendesoorten besluiten genomen, te weten:
Alle hier genoemde besluiten zijn besluiten in de zin van de Awb. In artikel 1:3 van de Awb wordt het begrip ‘besluit’ immers als volgt omschreven: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Voor een verdere toelichting op de Awb wordt verwezen naar de uitgave Algemene wet bestuursrecht, eerste tranche en de uitgave Algemene wet bestuursrecht aangebouwd, derde tranche, verkrijgbaar bij de uitgeverij van de VNG.
Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
In deze verordening wordt verstaan dan wel mede verstaan onder:
In dit artikel wordt een aantal begrippen dat in de verordening wordt gehanteerd, gedefinieerd. Van een aantal specifieke begrippen, dat wil zeggen begrippen die op een bepaald onderdeel van deze verordening betrekking hebben, zijn in de desbetreffende afdeling of paragraaf definities opgenomen. Zie met name de afdelingen: ‘geluid- en lichthinder’, ‘het bewaren van houtopstanden’ en ‘parkeerexcessen’. Deze definities kunnen afwijken van de in artikel 1.1 opgenomen definities. Zie de definitie van ‘bebouwde kom’ in de afdeling ‘het bewaren van houtopstanden’ en de definitie van ‘weg’ in de afdeling ‘parkeerexcessen’.
Ten aanzien van de in artikel 1.1 opgenomen definities kan het volgende worden opgemerkt.
De meeste van de in deze verordening opgenomen bepalingen hebben betrekking op (verboden) gedragingen ‘op of aan de weg’. De in artikel 1.1 gegeven omschrijving van ‘weg’ is ruimer dan die van de Wegenwet en die van de Wegenverkeerswet 1994 (en die van de verschillende provinciale wegenreglementen). Te onderscheiden zijn de volgende definities van het begrip ‘weg’:
de ‘(Openbare) weg’ in de zin van de Wegenwet: een begrip dat de wetgever heeft gecreëerd in verband met de verkeersbehoefte. Een van de grondbeginselen van de Wegenwet is dat het verkeer op wegen die openbaar zijn in de zin van deze wet, het onbetwistbaar recht van vrij gebruik heeft (behoudens bepaalde beperkingen;
de voor het publiek toegankelijke open plaatsen: een begrip dat – onder uiteenlopende formuleringen – voorkomt in verschillende artikelen van het Wetboek van Strafrecht en in de algemene plaatselijke verordeningen. De volgorde is die van eng naar ruim: ‘openbare wegen’ zijn ook ‘wegen die voor het openbaar verkeer open staan’, maar niet alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen zijn openbaar. Tot de ‘voor het publiek toegankelijke plaatsen’ kunnen de ‘openbare wegen’ en de overige ‘voor het openbaar verkeer openstaande wegen’ gerekend worden, maar het begrip is daarmee niet uitgeput.
Voor het vaststellen van de eventuele openbaarheid van een weg geeft artikel 4 van de Wegenwet een aantal criteria. Een weg is openbaar:
awanneer hij, na het tijdstip van 30 jaar voor de inwerkingtreding van deze wet (1 oktober 1932), gedurende een termijn van 30 achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest;
Indien gedurende een termijn van een jaar duidelijk is aangegeven, dat de weg slechts op dringend verzoek voor eenieder toegankelijk is (bijvoorbeeld door het plaatsen van een bord ‘eigen weg’) en deze termijn in de onder a en b bedoelde termijnen van 30 respectievelijk 10 jaar valt, wordt de daar bedoelde ‘verjaring’, waardoor een weg het karakter van openbare weg verkrijgen kan, gestuit. Het hangt in hoofdzaak af van de feitelijke omstandigheden gedurende een reeks van jaren, of een bepaalde weg of een bepaald pad het karakter van openbare weg heeft gekregen. Van geval tot geval zal dus door de gemeente dienen te worden nagegaan of zich ten aanzien van een weg een van de in het vorengenoemde artikel 4 van de Wegenwet vermelde gevallen voordoet. De wegenlegger zal hierover wat betreft de wegen buiten de bebouwde kom ook uitsluiting kunnen en moeten geven, doch ook zonder vermelding in de wegenlegger kan een weg openbaar zijn. Indien bepaalde wegen of paden openbaar zijn in de zin van de Wegenwet, dan heeft dat krachtens artikel 14 tot gevolg dat de rechthebbende op en de onderhoudsplichtige van de weg alle verkeer over die weg hebben te dulden, met dien verstande, dat er beperkingen in het gebruik kunnen zijn, hetzij krachtens wettelijk voorschrift (denk aan verkeersbeperkingen), hetzij omdat de aard van de betrokken weg dat met zich brengt (bijvoorbeeld een zandweg; deze zal soms slechts als voetpad of ruiterpad worden gebruikt. De rechthebbende behoeft alsdan slechts dit verkeer te dulden).
De wegenverkeerswetgeving is toepasselijk op alle feitelijk voor het openbaar verkeer openstaande wegen. Indien een weg geen openbare weg in de zin van de Wegenwet is, is de eigenaar van de weg gerechtigd deze voor het verkeer te sluiten. Daarbij staat hem vrij deze weg niet voor alle verkeer te sluiten, doch slechts voor bepaalde categorieën van weggebruikers. Voor de andere categorieën is die weg dan een voor het openbare verkeer openstaande weg in de zin van de WVW 1994, waarop deze wet ten volle van toepassing is. Beslissend is of een weg inderdaad feitelijk voor het verkeer gesloten is. De duidelijk kenbaar gemaakte bedoeling van de eigenaar van de weg is niet voldoende voor de beantwoording van de vraag óf deze weg al dan niet voor het openbaar verkeer openstaat. En ook de plaatsing door de eigenaar van verbodsborden als bedoeld in artikel 461 Wetboek van Strafrecht (WvSr) vormt op zich nog geen beletsel om van een voor het openbaar verkeer openstaande weg te kunnen spreken; daarvoor moet de weg ook feitelijk zijn afgesloten. Zie de uitspraak van de ARRS 29-03-1982, NG 1982, p.S 135 m.nt. inzake de Wassenaarse Kasteellaan. Anders wordt het, indien er ook werkelijk controle op de naleving van een artikel 461-verbod plaatsvindt. Zie het arrest van de Hoge Raad van 12 januari 1982, NJ 1983, 244 (Veenhuizen).
Voor het verkeer openstaande wegen die tevens zijn aan te merken als openbare wegen in de zin van de Wegenwet, mogen noch door daadwerkelijke maatregelen noch door plaatsing van een artikel 461-bord, voor het openbaar verkeer worden afgesloten. De Wegenwet legt immers een duldplicht op ten aanzien van het toelaten van verkeer over de weg overeenkomstig zijn bestemming, terwijl artikel 461 WvSr niet op openbare wegen van toepassing is. Aangezien het begrip ‘weg’ in de zin van de WVW 1994 ruim moet worden geïnterpreteerd, zullen wegen en paden in voor publiek toegankelijke natuurgebieden doorgaans als zodanig moeten worden aangemerkt. Dit brengt weer mee dat het overheidsorgaan bedoeld in artikel 18 van de WVW 1994 – ongeacht de eigendomssituatie met betrekking tot deze wegen – bevoegd is tot het plaatsen van gebods- of verbodsborden als bedoeld in artikel 15 en 16 van de WVW 1994.
De wegenverkeerswetgeving heeft slechts betrekking op de wegen. De bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever strekt zich echter óók uit tot andere voor het publiek toegankelijke plaatsen.
Uit het arrest van de Hoge Raad van 24 februari 1930, NJ 1931, p. 120, volgt dat niet het juridisch karakter van een plaats, maar het feitelijk karakter doorslaggevend is voor de vraag of de gemeenteraad nadere regels mag stellen in het belang van de openbare orde. Uit het arrest van de Hoge Raad van 28 april 1967, VR 1967, 110 (APV Eindhoven), wordt duidelijk dat onder ‘voor het publiek toegankelijke plaatsen’ moet worden verstaan alle openbare én niet openbare plaatsen welke in feite voor het publiek toegankelijk zijn. Dat de toegang tot bedoelde plaatsen mogelijk aan beperkingen onderhevig is – bijvoorbeeld door de betaling van entreegeld – doet daaraan in beginsel niet af (HR 25-02-1958, NJ 1958, 298, No 15 oktober 1996, AB 1997, 20).
De conclusie die kan worden getrokken is deze, dat de gemeentelijke wetgever bevoegd is ten aanzien van alle feitelijk voor het publiek toegankelijke plaatsen regels vast te stellen – zulks ongeacht de eigendomssituatie met betrekking tot deze plaatsen – voorzover dat nodig is in het belang van de gemeentelijke huishouding. Uiteraard mogen deze regels de rechten van de eigenaars niet illusoir maken en moeten de grenzen gelegen in hogere wetgeving (o.a. wegenverkeerswetgeving en Wegenwet) in acht worden genomen.
Over de vier onderdelen van de omschrijving van het begrip ‘weg’ in artikel 1.1 kan het volgende worden opgemerkt:
Teneinde verwarring te voorkomen wordt door de verwijzing de letterlijke tekst van artikel 1 WVW 1994 overgenomen. In artikel 1, eerste lid, onder B, zijn wegen gedefinieerd als: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Ook de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen worden daaronder begrepen geacht. Om iedere twijfel weg te nemen is een expliciete verwijzing naar parkeerterreinen gehandhaafd. Hiermee worden bedoeld:
alle als zodanig herkenbare parkeerterreinen die – al dan niet tegen betaling – toegankelijk zijn voor het publiek.
Door opneming van de woorden ‘al dan niet met enige beperking’ is buiten kijf gesteld, dat bepaalde voorwaarden voor de toegankelijkheid, zoals de betaling van entreegeld, er niet aan af doen dat gesproken kan worden van ‘weg’, indien de desbetreffende plaats in feite voor het publiek toegankelijk is.
In de onderdelen 3 en 4 wordt een onderscheid gemaakt tussen stoepen, trappen, portieken enz., die ‘uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimten toegang geven’ (onder 3) en andere stoepen en trappen enz. (onder 4). De eerstbedoelde categorie valt alleen onder het begrip ‘weg’ indien deze niet afsluitbaar zijn. Daarmee worden galerijen in portiekgebouwen enz. uitgezonderd gehouden van het begrip ‘weg’, óók indien het hek of de deur niet is afgesloten (‘afsluitbaar’). Bij de onder 4 bedoelde categorie speelt de mogelijkheid van afsluiting op zich geen rol; het feitelijk voor het publiek toegankelijk zijn, bepaalt of de APV van toepassing is.
Bij deze categorie moet gedacht worden aan afsluitbare winkelpassages. In recentelijk gebouwde winkelcentra vindt men steeds meer kleine, veelal overdekte straatjes die voor het doorgaande verkeer nauwelijks een functie hebben. Sommige van deze bewust smal gehouden doorgangen of ‘passages’ worden gedurende de avond- en nachtelijke uren afgesloten, omdat het uitoefenen van toezicht alsdan onmogelijk is.
Ter verklaring van de zinsnede ‘die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is’ wordt het volgende vermeld. Op de wegen in de zin van de Wegenwet kan het publiek vrijelijk vertoeven omdat het rechtens daartoe bevoegd is. In het bijzonder heeft de zakelijk gerechtigde op de betrokken weg niet de mogelijkheid hierin verandering te brengen. Bij andere wegen heeft de term ‘openbaar’ slechts de betekenis van ‘feitelijk voor het publiek toegankelijk’. Het publiek heeft toegang tot deze wegen krachtens gedogen van de zakelijk gerechtigde. Mits hij zich niet bij overeenkomst terzake heeft gebonden, is de zakelijk gerechtigde naar burgerlijk recht te allen tijde bevoegd in het gebruik van de weg door het publiek wijziging te brengen dan wel dit gebruik te beëindigen. Het mag duidelijk zijn dat in het geval de zakelijk gerechtigde het publiek de toegang ontzegt, op de desbetreffende weg de APV niet (meer) van toepassing is.
Verschillende bepalingen in deze verordening hebben betrekking op (verboden) gedragingen ‘op of aan de weg’. De term ‘aan de weg’ duidt begripsmatig op een zekere nabijheid ten opzichte van de weg. Daaronder vallen bijvoorbeeld voortuinen van huizen en andere open ruimtes die aan de weg zijn gelegen. Daaronder valt echter niet wat zich binnenshuis bevindt of afspeelt. Ook treinstations vallen buiten het bereik van de APV. Artikel 27 van de Spoorwegnet en de daarop gebaseerde Algemeen Reglement Vervoer regelen het bevoegd gezag inzake veiligheid, orde en rust op en om stations.
Bebouwde kom De reikwijdte van een aantal artikelen in deze verordening is (of kan) beperkt (zijn) tot de bebouwde kom. Voor het begrip ‘bebouwde kom’ kan aangesloten worden bij de aanwijzing van gedeputeerde staten van de bebouwde kom krachtens artikel 27, lid 2, van de Wegenwet. Voor de duidelijkheid zou de grens van de bebouwde kom op een topografische kaart weergegeven kunnen worden en als bijlage bij de APV gevoegd kunnen worden.
De verwijzing naar artikel 1, onder a en onder al (aa el), van het RVV 1990 voorkomt verwarring over de inhoud van het begrip voertuigen. In artikel 1, onder a, worden aanhangwagens gedefinieerd als: voertuigen die door een voertuig worden voortbewogen of kennelijk bestemd zijn om aldus te worden voortbewogen, alsmede opleggers. In artikel 1, onder al, worden als voertuigen genoemd:, fietsen, bromfietsen, invalidenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens. De APV zondert van deze voertuigen uit: a. treinen en trams en b. kruiwagens, kinderwagens en dergelijke kleine voertuigen.
Voor de uitleg van het begrip vee is aangesloten bij de Meststoffenwet. In Bijlage A van deze wet worden als diersoorten genoemd: rundvee, varkens, kippen, kalkoenen, schapen, vossen, nertsen, geiten, eenden, konijnen en parelhoenders. In 2002 is de aparte definitie voor pluimvee geschrapt omdat deze definitie voor de model-APV geen relevantie heeft.
In het vierde lid van artikel 7 van de Grondwet, betreffende de vrijheid van meningsuiting, wordt handelsreclame (commerciële reclame) met zoveel woorden buiten de werking van dit artikel geplaatst. Dit is vooral van belang in verband met het bepaalde in het eerste lid, dat zich volgens constante jurisprudentie verzet tegen een vergunningsstelsel voor de verspreiding van gedrukte stukken e.d. Aan een vergunningsstelsel voor handelsreclame staat het grondwetsartikel niet in de weg. Onder het begrip ‘reclame’ dient te worden verstaan: iedere vorm van openbare aanprijzing van goederen en diensten. Door dit te beperken tot ‘handelsreclame’ heeft de in het vierde lid geformuleerde uitzondering slechts betrekking op reclame voor commerciële doeleinden in de ruime zin des woords en omvat zij elk aanbod van goederen en diensten maar is zij niet van toepassing op reclame voor ideële doeleinden. Bij handelsreclame staat dus een materiële doelstelling voorop. Uiteraard zal de grens tussen handelsreclame en reclame voor ideële doeleinden niet altijd even scherp zijn. Het vorenstaande betekent overigens niet dat handelsreclame niet beschermd wordt. Voorschriften betreffende handelsreclame zullen de toets aan artikel 10 EVRM en artikel 19 IV moeten kunnen doorstaan. Deze verdragsbepalingen verzetten zich echter niet tegen een vergunningsstelsel.
Onder weg in de APV vallen ook portieken. ARRS 07-10-1996, Gst. 1997, 7050, 5 m.nt. HH. Strandovergang is openbare weg in de zin van artikel 4, lid 1, onder II, Wegenwet. ABRS 16-03-1999, Gst. 1999, 7100, 3 m.nt. HH. Nu in dit geval onvoldoende vaststaat dat de strook grond een weg in de zin van artikel 1 APV was, staat evenmin vast dat het verbod van artikel 9.1 APV is overtreden. ABRS 29-08-2001, LJN-nr. AD3795.
Het uitgangspunt van artikel 4:13 van de Awb is dat in het wettelijk voorschrift de termijn aangegeven wordt waarbinnen de beschikking gegeven dient te worden. Op deze wijze kan worden nagegaan wat voor iedere situatie een goede beslistermijn is. In dit model hebben wij de beslistermijn vastgesteld op acht weken (eerste lid). Dit is gelijk aan de maximumtermijn die in artikel 4:13, tweede lid, wordt gesteld. Uiteraard kan een gemeente ook kiezen voor een andere, kortere, beslistermijn of zelfs voor per type besluit verschillende beslistermijnen. Dit laatste doet bij uitstek recht aan het algemeen beginsel van de (Awb-)wetgever dat elke termijn redelijk moet zijn. Tijdig beslissen is een rechtsplicht voor elk bestuursorgaan. Het niet tijdig beslissen kan tot gevolg hebben dat klachten worden ingediend, tijd- en kostenverslindende procedures gevolgd of zelfs schadeclaims ingediend. Er dient uiteraard ook een relatie te worden gelegd met de aanvraagtermijn van artikel 1.3 model-APV. Als bijvoorbeeld overeenkomstig de aanvraagtermijn van drie weken vóór een gepland evenement een vergunning wordt aangevraagd, zou het in beginsel niet redelijk zijn om pas vijf weken later op deze aanvraag te beslissen.
Het merendeel van de aanvragen zal binnen acht weken kunnen worden afgewerkt.De meer ingewikkelde aanvragen echter, zeker die waarvoor de adviezen van meerdere instanties moeten worden ingewonnen, vergen soms meer tijd. De verlenging van de beslistermijn biedt dan uitkomst. Ook deze termijn hebben we in het model op acht weken gesteld (tweede lid). Ook hier geldt dat een individuele gemeente een andere termijn kan vastleggen. Uitgangspunt blijft altijd de redelijke termijn. Artikel 4:14 Awb verplicht uiteraard tot kennisgeving aan de aanvrager van dit verlengingsbesluit. Indien de aanvrager meent dat de verlenging niet redelijk is, kan hij daartegen in bezwaar en beroep gaan. Artikel 4:13 Awb brengt tot uiting dat bij een nadere termijnstelling op het bestuur steeds de verplichting rust om binnen die termijn een beslissing te nemen. De rechtsgevolgen die verbonden zijn aan het laten verstrijken van die termijn, treden dus steeds in na afloop van de vastgestelde termijn. Artikel 6:2, onder b, van de Awb stelt namelijk het niet reageren van een bestuursorgaan op een aanvraag voor bezwaar en beroep gelijk met een uitdrukkelijk besluit. Los van de mogelijkheid om tegen het niet tijdig reageren van het bestuursorgaan bezwaar te maken of beroep in te stellen, blijft het bestuursorgaan in beginsel verplicht alsnog een besluit op de aanvraag te nemen (artikel 6:20 Awb).
Na de inwerkingtreding van de Eerste evaluatiewet Awb (TK 26523) – op 1 april 2002 – zal de tekst van artikel 4:14 Awb worden uitgebreid met twee leden. Het eerste lid zal luiden: Indien een beschikking niet binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. Het tweede lid is hier niet direct van belang. Het huidige artikel wordt het derde lid van het nieuwe artikel 4:14 Awb.
Artikel 1.3 Indiening aanvraag
In de praktijk gebeurt het nog wel eens dat burgers met de aanvraag om een vergunning tot het laatste moment wachten. Als algemene richtlijn wordt daarom een termijn van drie weken aangehouden. De bewoordingen van het onderhavige artikel (‘kan’) laten uitkomen, dat niet elke te laat ingediende aanvraag buiten behandeling hoeft te worden gelaten. Met het oog op de vergunningen die niet binnen drie weken kunnen worden behandeld, is in het tweede lid de mogelijkheid geschapen om de termijn van drie weken te verlengen tot maximaal acht weken. Vanzelfsprekend kan ook een langere of kortere termijn worden vastgelegd. Als wordt overwogen voor verschillende APV-vergunningen of -ontheffingen verschillende termijnen vast te leggen, dan dient iedere afwijking van de algemene regel in het betreffende onderdeel van de APV te worden vastgelegd. Gemeenten die met een systematiek werken die inhoudt dat een vergunning voor een bepaald jaar vóór 1 december van het daaraan voorafgaande jaar moet worden aangevraagd, kunnen dit expliciet bepalen en bekendmaken.
Indien gewenst kan ook een regeling voor te vroeg ingediende aanvragen worden opgenomen. In het model is hiervoor niet gekozen omdat gebleken is dat er in de praktijk weinig behoefte aan is. Als een aanvraag echt veel te vroeg wordt gedaan en dan nog niet kan worden beoordeeld, volstaat een gemotiveerde mededeling daarvan aan de aanvrager.
Onvolledige aanvraag/ vereenvoudigde wijze van afdoen (artikel 4:5 Awb)
Artikel 4:5 van de Awb regelt in het eerste lid enerzijds de bevoegdheid om een aanvraag waarbij onvoldoende gegevens of bescheiden zijn gevoegd - voor een goede beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de gevraagde beschikking – niet in behandeling te nemen. Anderzijds regelt dit lid ook dat de aanvrager in de gelegenheid moet worden gesteld om zijn aanvraag aan te vullen en de ontbrekende gegevens of bescheiden alsnog aan te leveren voordat door het desbetreffende bestuursorgaan de beslissing mag worden genomen om de aanvraag niet in behandeling te nemen. Zie ook MvT, PG Awb I, p. 243.
Het bestuursorgaan is niet verplicht gelegenheid te bieden tot het aanvullen van de aanvraag. De ongenoegzame aanvraag kan ook direct in behandeling genomen worden. De (inhoudelijke) behandeling kan leiden tot een inwilliging maar ook tot een afwijzing van de aanvraag. Een afwijzing is niet mogelijk uitsluitend op grond van het ontbreken van gegevens omdat artikel 4:5 van de Awb daarvoor nu juist de mogelijkheid tot aanvulling van de aanvraag biedt. Het tweede lid geeft de bevoegdheid een vertaling te verlangen van een in een vreemde taal gedane aanvraag. Voorwaarde is wel dat een vertaling nodig is voor een beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. Het Fries is geen vreemde taal (MvA I, PG Awb I, p. 245). Zie hiervoor de artikelen 2:7 en 2:9 van de Awb.
Het derde lid biedt het bestuursorgaan de bevoegdheid om bij omvangrijke of ingewikkelde vraagstukken een samenvatting te verlangen. Het vierde lid bepaalt dat aan de aanvrager het besluit om een aanvraag niet in behandeling te nemen moet zijn meegedeeld binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Het besluit om een aanvraag niet te behandelen betekent dat het bestuursorgaan niet inhoudelijk op de goede hoedanigheid van de aanvraag behoeft in te gaan (geen toepassing van artikel 4:7 tot en met 4:12 van de Awb).
Er is geen wettelijke termijn waarbinnen het bestuursorgaan om aanvulling van de aanvraag kan vragen. Dit betekent dat het bestuursorgaan op elk moment tijdens de behandeling van de aanvraag alsnog kan besluiten tot het laten aanvullen van de aanvraag als blijkt dat bepaalde belangrijke gegevens ontbreken.
Opschorting van rechtswege (artikel 4:15 Awb)
De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag waarop het bestuursorgaan krachtens artikel 4:5 de aanvrager uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Deze bepaling van artikel 4:15 Awb verlengt de beslistermijn die het bestuur ingevolge artikel 4:13 heeft (zie toelichting onder artikel 1.2)
Herhaalde aanvraag (artikel 4:6 Awb)
Artikel 4:6 van de Awb verplicht de aanvrager bij een hernieuwde aanvraag, waarvoor bij een eerdere aanvraag een voor de aanvrager ongunstig besluit is afgegeven, nieuwe feiten of veranderende omstandigheden te noemen die kunnen leiden tot een gunstiger resultaat. Wanneer dit bij de hernieuwde aanvraag wordt verzuimd, kan het bestuursorgaan volstaan met een afwijzing van het hernieuwde verzoek met verwijzing naar het eerder genomen besluit (MvT, PG Awb I, p. 245 en 246).
Artikel 1.4 Voorschriften en beperkingen
Ofschoon in literatuur en jurisprudentie algemeen het standpunt wordt gehuldigd dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning of ontheffing ter vrije beslissing staat van het beschikkende orgaan, verdient het uit een oogpunt van duidelijkheid en ter uitsluiting van elke twijfel aanbeveling deze bevoegdheid uitdrukkelijk vast te leggen in de regeling, ter uitvoering waarvan vergunning of ontheffing wordt verleend. Daarbij dient tevens – ten overvloede – te worden aangegeven dat die voorschriften uitsluitend mogen strekken ter bescherming van de belangen in verband waarmee het vereiste van vergunning of ontheffing is gesteld.
Niet-nakoming van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn, kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning of ontheffing dan wel voor toepassing van andere administratieve sancties. In artikel 1.6 is deze intrekkingbevoegdheid vastgelegd. De vraag of bij niet-nakoming van vergunningsvoorschriften bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord. Doordat in het tweede lid van artikel 1.4 naleving van deze voorschriften wordt omschreven als verplichting, wordt hierover alle onzekerheid weggenomen. Uiteraard is bestuursdwang niet mogelijk, wanneer alleen voorschriften zijn overtreden, die slechts beogen het toezicht op de naleving van de vergunning of ontheffing te vergemakkelijken, maar geen verband houden met de bescherming van het belang of de belangen met het oog waarop de vergunning of ontheffing is vereist.
In de in deze model-APV opgenomen algemene strafbepaling (artikel 6.1) wordt overtreding van het bij of krachtens deze verordening bepaalde met straf bedreigd. Daardoor is ook het overtreden van aan een vergunning of ontheffing verbonden voorschriften met straf bedreigd.
Artikel 1.5 Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing
De vergunning of ontheffing is persoonsgebonden, tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald.
De beantwoording van de vraag of een vergunning of ontheffing overgaat op een rechtsopvolger, hangt af van het persoonlijk of zakelijk karakter van die vergunning of ontheffing. Persoonlijk wordt de vergunning genoemd, indien de mogelijkheid van verkrijging uitsluitend of in hoge mate afhangt van de persoon van de vergunningaanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag). De persoonlijke vergunning is in beginsel niet overdraagbaar, tenzij de regeling krachtens welke de vergunning is verleend hiertoe de mogelijkheid biedt. Zakelijk daarentegen is de vergunning die afhangt van en gebonden is aan het object waarop zij betrekking heeft en waarbij de persoonlijke kwaliteiten van de aanvrager geen rol spelen. Anders gezegd: de zakelijke vergunning is niet gebonden aan de persoon, maar aan de hoedanigheid van eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde. Het kan ook een andere hoedanigheid zijn, bijvoorbeeld die van gebruiker of ondernemer.
De zakelijke vergunning gaat in beginsel over krachtens rechtsopvolging onder algemene of bijzondere titel op de opvolger in diens hoedanigheid van eigenaar, zakelijk gerechtigde, ondernemer enz. Persoonlijke werking zal eerder aanwezig moeten worden geacht bij de ontheffing dan bij de vergunning. Indien in een regeling de ontheffingsfiguur gebruikt is, geeft dit aan dat het de bedoeling van de wetgever is geweest slechts voor bijzondere gevallen de mogelijkheid te creëren een uitzondering te maken op de algemene regel. Zou een ontheffing bij rechtsopvolging zonder meer ‘mee overgaan’ op de rechtsopvolger, dan zou daarmee aan de ontheffingsmogelijkheid het karakter van uitzonderingsbepaling ontnomen worden.
Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet. Dit hangt samen met de omstandigheid dat ingevolge deze wet voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma’s moeten zijn gehaald. Als een persoonlijke vergunning kunnen ook de standplaatsvergunning en de ventvergunning worden beschouwd. Dit hangt samen zowel met het – persoonlijke – karakter van de ambulante handel als met de omstandigheid dat het aantal aanvragen om vergunning het aantal te verlenen vergunningen veelal verre overtreft, wat het bestuur noodzaakt een restrictief beleid te voeren. Het zou onredelijk zijn als een standplaatsbof ventvergunning zonder meer kan worden overgedragen aan een andere terwijl een groot aantal aanvragers op de wachtlijst staat. Een zuiver voorbeeld van een zakelijke vergunning is de vergunning op grond van de Wet milieubeheer. Deze vergunning is van de persoon van de aanvrager of vergunninghouder onafhankelijk.
Indien in de verordening of in de vergunning is bepaald dat deze vergunning persoonsgebonden is, terwijl deze vergunning toch vooral verband houdt met de aard van het object waarop zij betrekking heeft, zal deze vergunning weliswaar niet automatisch overgaan op de rechtsopvolger doch aan hem in vele gevallen ook niet licht geweigerd kunnen worden. Zo is aan de exploitatievergunning voor horecabedrijven als bedoeld in artikel 2.3.1.2 een persoonlijk karakter toegekend. Bij het besluit tot weigeren van een dergelijke vergunning i.v.m. aantasting van het woon- en leefklimaat zal niet zonder meer voorbij gegaan kunnen worden aan het feit dat voorheen wel vergunning aan een ander was verleend. Een ‘gemengd’ karakter heeft de ontheffing sluitingsuur (taptoeontheffing). De voorschriften met betrekking tot de sluitingstijden van horecabedrijven moeten in de eerste plaats gezien worden als bepalingen die ten doel hebben geluidhinder en andere overlast, die ontstaan door het ’s avonds en ’s nachts drijven van een ‘inrichting’, te voorkomen of te beperken. In zoverre kan men zeggen dat een ontheffing sluitingsuur een zakelijk karakter draagt. Aan de andere kant dient bedacht te worden dat de persoon van de exploitant bij de beslissing inzake de ontheffingsverlening niet geheel onbelangrijk is en dat de ontheffingsfiguur gebruikt is.
In de model-APV is in artikel 1.5 gekozen voor de persoonsgebondenheid van de vergunning of ontheffing. Hiervan kan worden afgeweken door toevoeging van de zinsnede ‘tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald.’ en expliciete vermelding van het zakelijk karakter in de desbetreffende APV-bepaling) of de vergunning of ontheffing.
Indien de vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtverkrijgende geldt, verdient het aanbeveling het voorschrift op te nemen dat de houder ervan in geval van rechtsovergang verplicht is hiervan binnen twee weken schriftelijk mededeling te doen aan het bevoegde orgaan, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing. Aldus blijft het bevoegde orgaan op de hoogte van de feitelijke houder van de vergunning of ontheffing.
Artikel 1.6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing
De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:
De in het eerste lid genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter (‘kan’). Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of wijziging wordt overgegaan. Zo zal niet iedere niet-nakoming van vergunningsvoorschriften nopen tot toepassing van de administratieve sanctie van intrekking van de vergunning. Met name het rechtzekerheids en het vertrouwensbeginsel beperken nogal eens de bevoegdheid tot wijziging en intrekking. Indien het bestuursorgaan overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, dient het de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun bedenkingen in te dienen als wordt voldaan aan artikel 4:8 Awb. Ook indien er niet exact sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 4:8 Awb doet het bestuursorgaan gelet op een zorgvuldige besluitvorming er goed aan de vergunninghouder te horen voordat tot intrekking of wijziging van de vergunning wordt overgegaan. Ingeval van een wijziging of intrekking die het gevolg is van een algemene beleidsbeslissing van het bestuursorgaan, is het echter vaak niet doenlijk om alle betrokkenen te horen. Wel is het dan gewenst om met vertegenwoordigers van belanghebbenden te overleggen.
In de model-APV is in artikel 1.5 gekozen voor de persoonsgebondenheid van de vergunning of ontheffing. Indien de vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtverkrijgende geldt, verdient het aanbeveling om onder e na ‘houder’ toe te voegen: of zijn rechtverkrijgende.
Voorzover sprake is in deze verordening van termijnen in uren, bepaald door terugrekening van een tijdstip of gebeurtenis, en deze eindigen op een vrijdag na 12.00 uur, een zaterdag, een zondag of een algemeen erkende feestdag, worden de termijnen geacht te eindigen om 12.00 uur op de voorgelegen dag, die geen zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag is.
In artikel 145 van de Gemeentewet is bepaald dat de Algemene Termijnenwet van overeenkomstige toepassing is op termijnen in gemeentelijke verordeningen, tenzij in de verordening anders is bepaald. Voorzover de APV termijnen bevat die in uren worden uitgedrukt, bepaald door terugrekening vanaf een tijdstip of een gebeurtenis, is de Algemene termijnenwet niet van toepassing. Artikel 1.7 bevat daartoe een terugrekeningsregeling die voorkomt dat afhandeling op zaterdag of zondag of op een algemeen erkende feestdag of op een werkdag na 12.00 uur moet plaatsvinden. Dat laatste is gedaan om toch nog over enige uren voor beoordeling en besluitvorming te beschikken.
Artikel 1.8 Inzage vergunning of ontheffing
De houder van een vergunning of ontheffing is verplicht deze op eerste vordering van een ambtenaar belast met de zorg voor de naleving van een of meer bepalingen van deze verordening ter inzage af te geven aan deze ambtenaar.
Voor een toelichting op de taakstelling van ambtenaren zoals in dit artikel bedoeld, wordt kortheidshalve verwezen naar de toelichting op artikel 6.2 van hoofdstuk 6, Straf-, overgangs- en slotbepalingen.
Algemene toelichting afdeling 2.1 Orde en veiligheid op de weg
In deze afdeling zijn bepalingen opgenomen die bedoeld zijn om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen geleiden. De diverse functies van de straat, onder andere voor demonstraties, optochten en feesten, vraagt om een scheiding dan wel regulering van het gebruik. Het gebruik van de weg is geregeld in de paragrafen 1 tot en met 4, terwijl de bruikbaarheid door middel van paragraaf 5 gereguleerd is. In paragraaf 6 ten slotte zijn bepalingen opgenomen aangaande de veiligheid op de weg.
Artikel 2.1.1.1 Samenscholing en ongeregeldheden
Een ieder, die op de weg aanwezig is bij enig voorval waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan, of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan, dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, is verplicht op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.
Het begrip ‘samenscholing’ is ontleend aan artikel 186 WvSr: ‘Hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegd gezag gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan samenscholing, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.’ Zie hierover de in het commentaar bij het tweede lid genoemde jurisprudentie. Onder omstandigheden is het denkbaar dat een amenscholing het karakter heeft van bijvoorbeeld een betoging. Gelet op de Wet openbare manifestaties moeten dit soort samenscholingen van de werking van dit artikel uitgezonderd worden. In het vijfde lid is dit dan ook gebeurd.
Aan de politieambtenaar mag slechts een begrensde ‘bevoegdheid’ (tot het geven van aanwijzingen e.d.) worden gegeven, namelijk om in die gevallen dat iets voor regeling in bijzonderheden niet vatbaar is, naar gelang van de omstandigheden ter plaatse te beoordelen of de in de desbetreffende APV-bepaling verboden toestand feitelijk aanwezig is. De aanwijzing, last e.d. vormt een voorwaarde voor de toepasselijkheid van de strafbepaling; zij is bestanddeel van het strafbare feit. De rechter blijft volkomen vrij in de beoordeling van het bewezene. Indien de rechter van oordeel is dat de politieambtenaar in zijn waardering van de gedraging heeft misgetast, laat hij de desbetreffende strafbepaling buiten toepassing. Het gaat hier om reeds bestaande politiebevoegdheden. Deze bevoegdheid kan gestoeld worden op de artikelen 2 en 12 Politiewet. Artikel 2 draagt aan de politie de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde op, waaronder blijkens artikel 12 de handhaving der openbare orde begrepen is. Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt.
De aanvullende bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever op de artikelen 184 en 186 Wetboek van Strafrecht (WvSr) is meermalen door de Hoge Raad erkend. De sanctionering van het niet opvolgen van een krachtens een APV- bepaling gegeven politiebevel vindt plaats op grond van de artikelen 184 of 186 WvSr of op grond van artikel 154 Gemeentewet. Het opzettelijk niet voldoen aan een dergelijk bevel levert het strafbare feit van artikel 184 WvSr op en bij samenscholingen van artikel 186 WvSr.
Relatie tussen APV-bepaling en artikel 184 en 186 WvSr. Aanvulling van de gemeentelijke wetgever erkend. HR 02-06-1903, W. 7938 (APV Amsterdam) en HR 25-06-1963, NJ 1964, 239 m.nt. B.V.A. Röling (samenscholingsarrest). Oordeel van de politie is element van gemeentelijke strafbepaling. HR 12-02-1940, NJ 140, 622, AB 1940, p. 744, Gst. 1940, p. 125 (Haags tippelverbod). Zie ook: HR 02-06-1903, W. 7938, Gst., 2715 (APV Amsterdam); HR 20-01-1936, NJ 1936, 343, Gst. 1936, p. 90, AB 1936, p. 558 (APV Amsterdam); HR 03-06-1969, NJ 1969, 411, AB 1970, p. 17, OB 1971, XIV.3, nr. 30391, NG 1970, p. 616 m.nt. H.R.G. Veldkamp (APV Amsterdam) en HR 17-03-1970, NJ 1970, 331, OB 1971, X.4, nr. 31108, NG 1971, p. 292 (APV Arnhem). Van een volksoploop ex artikel 186 WvSr is sprake als een menigte zich verzamelt. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord. HR 26-02-1991, NJ 1991, 512 en HR 14-01-1992, NJ 1992, 380.
Het houden van optochten, zoals carnavals- en Sinterklaasoptochten, bloemencorso’s enz, die niet opgevat kunnen worden als een middel tot het uiten van een mening of gedachten of gevoelens, valt niet onder de bescherming van de Grondwet of het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) of andere internationale verdragen die de vrijheid van meningsuiting waarborgen. Evenmin is hierop de Wet openbare manifestaties van toepassing.
In het belang van de openbare orde, bijvoorbeeld de verkeersveiligheid, is het derhalve mogelijk om een regeling krachtens artikel 149 Gemeentewet in de APV op te nemen. Dit kan zowel een vergunningsstelsel als een kennisgevingstelsel betekenen. In artikel 2.1.2.1 is gekozen voor een vergunningstelsel. Zie ook de toelichting aldaar.
Artikel 2.1.2.2 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen
Degene die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging te houden, moet daarvan voor de openbare aankondiging ervan en ten minste 48 uur voordat de betoging zal worden gehouden, schriftelijk kennis geven aan de burgemeester, met inachtneming van wat in artikel 2.1.2.4, eerste lid, hierover is bepaald.
Onder openbare plaats wordt verstaan: een plaats als bedoeld in artikel 1, eerste lid, juncto tweede lid, van de Wet openbare manifestaties, te weten een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek, met uitzondering van een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet.
De in dit artikel opgenomen termijn van tenminste 48 uur moet voldoende geacht worden om de burgemeester naar aanleiding van de kennisgeving een beoordeling te laten maken voorschriften of beperkingen aan de betoging te verbinden dan wel deze te verbieden. Voor bijzondere omstandigheden biedt artikel 2.1.2.3 de mogelijkheid de kennisgevingtermijn te bekorten.
Dit artikel is een uitwerking van enkele artikelen uit de Wet openbare manifestaties (WOM). In artikel 1 van de Wet openbare manifestaties wordt in het eerste lid ‘openbare plaats’ gedefinieerd als: een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. In het tweede lid is bepaald dat daaronder niet is begrepen: een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (godsdienstvrijheid).
Uit de artikelen 3 en 4 WOM volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen. Artikel 5 WOM kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven; artikel 6 WOM kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 WOM bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent artikel 8 WOM de burgemeester o.a. de bevoegdheid toe opdracht te geven deze te beëindigen. De meeste APV’s kennen alleen een kennisgevingeis voor betogingen. De overige activiteiten zijn ongereguleerd gebleven. In verband hiermee hebben ook de artikelen 2.1.2.3 e.v. alleen betrekking op betogingen. De artikelen 2.1.2.3 en 2.1.2.5 kunnen naar behoefte worden uitgebreid tot samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, tot vergaderingen en tot ‘processies’.
Uitgangspunten We openbare manifestaties
De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voorzover die op openbare plaatsen gehouden worden. De WOM heeft betrekking op collectieve uitingen. Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven. Zowel artikel 6 als artikel 9 Grondwet maken het mogelijk ook deze onder de WOM te brengen, maar de wetgever acht daartoe geen behoefte aanwezig. Overigens genieten deze individuele uitingen wel de bescherming van artikel 7 Grondwet.
Het eerste lid van artikel 7 kent een expliciet verbod van voorafgaand verlof ten aanzien van schriftelijke uitingen al dan niet godsdienstig of levensbeschouwelijk geïnspireerd. Niet-schriftelijke uitingen van gedachten of gevoelens worden beschermd krachtens het derde lid van artikel 7 Grondwet. De inhoud mag eveneens niet aan voorafgaand verlof onderworpen zijn, maar de vorm waarin zij geopenbaard worden wel. Van een collectieve uiting kan ten slotte volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan meer dan twee personen deelnemen (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 8). De wetgever heeft de bevoegdheid tot beperking van de onderhavige grondrechten aan de gemeenten opgedragen. Argumenten hiervoor zijn: de regeling van onder andere de betoging houdt nauw verband met de plaatselijke openbare orde. De gemeenten hebben hiermee in de loop der jaren waardevolle ervaringen opgedaan. De memorie van toelichting geeft een opsomming van de bevoegdheden die de WOM aan gemeenteraden en burgemeesters toekent (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 5/6):
de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen. De wet laat een zekere variatie toe ten aanzien van kwesties als: voor welke activiteiten is een kennisgeving vereist; aan welke vereisten moet een kennisgeving voldoen; welke voorschriften en beperkingen kunnen opgelegd worden;
Een aantal onderwerpen is daarentegen geheel of gedeeltelijk aan de plaatselijke regelgeving onttrokken. Motivering hiervoor is dat enerzijds de Grondwet zich tegen een dergelijke regeling verzet en anderzijds rechtsgelijkheid een uniforme regeling van de centrale wetgever rechtvaardigt. Het gaat met name om de volgende onderwerpen
(TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 6):
Voor op vooraf bepaalbare tijdstippen regelmatig terugkerende samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen, uitgaande van een kerkgenootschap en zelfstandig onderdeel daarvan of een genootschap op geestelijke grondslag is, gelet op artikel 3, derde lid, WOM een eenmalige kennisgeving voldoende. De gemeenteraad heeft derhalve twee mogelijkheden; deze ‘processies’ ongeregeld laten of een eenmalige kennisgeving voorschrijven.
Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent de WOM uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester (artikel 8 WOM). Voor deze activiteiten is geen voorafgaande kennisgeving vereist.
Openbare en andere dan openbare plaatsen
De reden om twee verschillende regimes in de WOM op te nemen voor openbare en andere dan openbare plaatsen is gelegen in de omstandigheid dat, volgens de wetgever, de noodzaak tot regulering van manifestaties op andere dan openbare plaatsen niet zozeer aanwezig is. Een terughoudende meer repressieve opstelling van de overheid is op zijn plaats. Anderzijds noopt de redactie van artikel 6 Grondwet tot dit onderscheid. Delegatie van de beperkingbevoegdheid heeft de grondwetgever uitsluitend mogelijk gemaakt ten aanzien van belijdenis van godsdienst of levensovertuiging ‘buiten gebouwen en besloten plaatsen’. De regering geeft de voorkeur aan een functionele omschrijving bij de afbakening van het begrip openbare plaats, niet- openbare plaats of besloten plaats, waarin bestemming dan wel de wijze van gebruik van een plaats bepalend is en niet een enkel uiterlijk kenteken, zoals het al dan niet afgescheiden zijn van de plaats (TK 1985-1986, 19 427, nr.3, p. 16). Wat is nu de betekenis van de begrippen ‘openbare en andere dan openbare plaatsen’?
Artikel 1, eerste lid, WOM bepaalt wat een openbare plaats is, namelijk een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek. Deze definitie kent dus twee criteria. Ten eerste moet de plaats open staan voor het publiek. Dat wil volgens de memorie van toelichting zeggen ‘dat in beginsel eenieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn (...). Dat de plaats ‘open staat’ betekent voorts dat geen beletsel in de vorm van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs gelden voor het betreden van de plaats’. Op grond hiervan kunnen bijvoorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen en kerken niet als ‘openbare plaatsen’ worden aangemerkt. Ook de hal van het gemeentehuis valt buiten het begrip ‘openbare plaats’. Het tweede criterium is dat het open staan van de plaats moet zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. ‘De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven blijkens een besluit of blijkens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt’, aldus de memorie van toelichting (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 16). Voorbeelden van openbare plaatsen in de zin van artikel 1, eerste lid, WOM zijn: openbare wegen, plantsoenen, speelweiden en parken en de voor eenieder vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, van winkelgalerijen, van stationshallen en van vliegvelden, openbare waterwegen en recreatieplassen.
Omdat de definitie van het begrip ‘openbare plaats’ ook een aantal ‘besloten plaatsen’ als bedoeld in artikel 6, tweede lid, Grondwet kan omvatten, is in artikel 1, tweede lid, WOM expliciet aangegeven dat onder een openbare plaats niet wordt begrepen een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 11-13, en nr. 6).
Het begrip ‘betoging’ behoeft enige nadere toelichting. Wanneer kan van een betoging worden gesproken? Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan van een betoging worden gesproken als:
De memorie van toelichting bij de WOM geeft aan dat het bij de betoging gaat omhet uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied (TK 1986-1987, 19 427, nr. 3, p. 8). Er worden dus drie eisen gesteld: meningsuiting (openbaren van gedachten en gevoelens), openheid en groepsverband. Het gezamenlijk optreden moet ook gericht zijn op het uitdragen van een mening. Een betoging is niet noodzakelijkerwijs een optocht en een optocht is niet perse een betoging. Een betoging kan geschieden door middel van een optocht (HR 30-05-1967, NJ 1968, 5). De Hoge Raad acht voor het aanwezig zijn van een betoging geen ‘menigte’ nodig. Acht personen worden al voldoende geacht om van een betoging te kunnen spreken (HR 11-05- 1976, NJ 1976, 540). In de memorie van antwoord wordt aangegeven dat bij deelneming van twee personen reeds sprake kan zijn van een collectieve uiting. Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 Grondwet is ‘betoging’ omschreven als ‘het middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting te geven aan gevoelens en wensen op maatschappelijk en politiek gebied’. Slechts een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming. Het aspect van de meningsuiting moet voorop staan. Indien onder het mom van een betoging activiteiten worden ontplooid die strijdig zijn met onze rechtsorde, zal de vraag moeten worden beoordeeld of er nog wel sprake is van een betoging in de zin van het grondwettelijk erkende recht (TK 1975-1976, 13872, nr. 4, p. 95-96). Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 heeft de regering er op gewezen dat de door haar gegeven karakterisering van het begrip ‘betoging’ meebrengt dat acties, waarvan de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt en die het karakter hebben van dwangmaatregelen jegens de overheid of jegens derden, geen betogingen in de zin van het voorgestelde artikel 9 zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen (TK 1976-1977, 13872, nr. 7, p. 33). Ontbreekt aan een optocht primair het karakter van een gemeenschappelijke meningsuiting, zoals Sinterklaas- en carnavalsoptochten en bloemencorso’s, dan is er geen sprake van een manifestatie in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a WOM (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 8). Overigens kan een dergelijke optocht, indien het opiniërende elementen bevat, wel onder de bescherming van artikel 7, derde lid, Grondwet vallen.
Onwettig en intolerant gedrag tegenover een betoging
Het recht van betoging kan niet zonder meer beperkt worden. In de jurisprudentie over het onwettig of intolerant gedrag van derden tegenover de deelnemers aan een betoging, is uitgemaakt dat een beperking van het recht tot betoging moet zijn gelegen in zwaarwegende omstandigheden.
Klokgelui en oproepen tot gebed
Artikel 10 WOM wil buiten twijfel stellen de bevoegdheid zoals voorheen neergelegd in de Wet op de kerkgenootschappen om klokken te luiden en het oproepen tot gebed vanaf moskeeën. In een brief aan de Tweede Kamer heeft de minister van binnenlandse zaken de verhouding tussen artikel 10 WOM en artikel 6 Grondwet nader uiteengezet (TK 1987-1988, 19 427, nr. 21). Artikel 10 WOM stelt verder dat de gemeenteraad bevoegd is terzake regels te stellen met betrekking tot duur en geluidsniveau. De strekking van artikel 10 WOM is niet om een beperkingsbevoegdheid op het grondrecht vrijheid van godsdienst of levensovertuiging te creëren, maar om, de bevoegdheid tot klokluiden en oproepen tot gebed buiten twijfel te stellen en daarnaast de autonome bevoegdheid van gemeentebesturen om in het kader van de beperking van geluidsoverlast regelend ten aanzien van deze activiteit te mogen optreden onverlet te laten. Gemeentelijke regels die klokgelui en oproepen tot gebed in het kader van geluidsoverlast beperken zijn dus geen medebewind, maar autonome bepalingen. Artikel 10 WOM houdt niet meer in dan een erkenning van de oneigenlijke aanvullende bevoegdheid. Dit betekent dat de gemeenten, om te voldoen aan het gestelde in artikel 10 WOM, hun strafbepalingen veelal niet zullen behoeven aan te passen. De geluidhinderbepalingen bieden daarvoor reeds voldoende soelaas. Artikel 4.1.7, Overige geluidhinder, is o.a. op excessief klokgelui van toepassing.
Los van zijn bevoegdheden krachtens de WOM, blijft de burgemeester bevoegd tot optreden krachtens de artikelen 175 en 176 Gemeentewet. De memorie van toelichting bij de WOM geeft dit aan en ook de minister belicht tijdens de Kamerbehandeling deze bevoegdheid nadrukkelijk. Deze twee artikelen zijn echter slechts beperkt toepasbaar. Er mag namelijk pas gebruik van gemaakt worden wanneer er sprake is van ernstige vrees voor het ontstaan van stoornis van de openbare orde dan wel wanneer er daadwerkelijk sprake is van ernstige stoornis van de openbare orde. In die gevallen kan de burgemeester krachtens artikel 175 de nodige bevelen of krachtens artikel 176 Gemeentewet een noodverordening uitvaardigen. De vraag rijst of de burgemeester met behulp van deze noodbevoegdheden grondrechten, zoals in dit geval het betogingsrecht, mag beperken. De regering heeft tijdens de behandeling van de herziene Grondwet namelijk gesteld dat de clausule ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ inhoudt dat alleen de formele wetgever zonder delegatiemogelijkheid bevoegd is tot het beperken van grondrechten en dat de formele wet zelf de omvang van de grondrechtbepaling moet aangeven. In artikel 175 Gemeentewet is thans expliciet opgenomen dat de burgemeester bij het geven van noodbevelen kan afwijken van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften. Het verbod van delegatie zou een obstakel kunnen zijn voor de burgemeester om krachtens artikel 176 Gemeentewet een grondrecht te beperken door middel van een noodverordening. Volgens de Hoge Raad voegt het voorschrift op grond van artikel 176 Gemeentewet zich in als bestanddeel in de omschrijving van de overtreding tegen het openbaar gezag van artikel 443 Sr. en het is ‘dus de wet (in formele zin), die in die noodtoestand de zeer tijdelijke onderbreking van de uitoefening van het grondrecht gedoogt’, HR 28-11-1950, NJ 1951, 137 (Tilburgse APV). Bij betogingen waarbij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestaat of de verstoring daadwerkelijk plaatsvindt, kan de burgemeester derhalve bevelen, zoals bedoeld in artikel 175 of de noodverordening zoals bedoeld in artikel 176 Gemeentewet uitvaardigen. Dit zou in het uiterste geval zelfs een verbod tot het houden van een betoging kunnen inhouden. Op de strekking en reikwijdte van artikel 175 en 176 Gemeentewet is tijdens de parlementaire behandeling en in de literatuur uitgebreid ingegaan. Door de staatssecretaris is tijdens de mondelinge behandeling van dit wetsontwerp in de Eerste Kamer opgemerkt: ‘De gevallen waarin de noodbevoegdheden van de burgemeester kunnen worden toegepast, staan in een logisch verband met de gronden krachtens welke grondrechten als hier aan de orde mogen worden beperkt. De burgemeester heeft dus in de noodsituaties, bedoeld in de artikelen 175 en 176, grondwettelijk de bevoegdheid om grondrechtbeperkende bevelen te geven ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.’ Verder wordt aangegeven dat ook uit de toepassingshistorie van de artikelen 219 en 220 van de oude gemeentewet volgt dat de noodbevoegdheden passen in het kader van de beperkingsregelingen van grondrechten.
De door verzoekers verwachte ordeverstoringen, het wellicht voorvallen van strafbare feiten en de omstandigheid dat de demonstratieve optocht van het COC ook de bisschop als stuitend zou voorkomen, bieden geen grond tot beperking van de vrijheid van meningsuiting. Vz.ARRS 11-04-1979, Arob editie 1986, nr. 122 m.nt. De M. Het doel van de optocht kan de burgemeester geen grond opleveren voor weigering van de vergunning. Wnd. Vz.ARRS, 23-11-1979, NG 1980, p. S 59, OB 1980, III.2.2.7, nr. 41197 en Gst. 1980, 6602 m.nt. J.M. Kan (demonstratie Den Haag). Onwettig gedrag van derden tegenover de deelnemers, zware belasting van het politiekorps en ernstige hindering van het verkeer zijn onvoldoende zwaarwegende omstandigheden om het betogingrecht te beperken. Vz.ARRS 27-05-1982, AB 1983, 62, m.nt. JHvV, tB/S XI, nr. 55, m. nt. tB/S, (Idem demonstratieverbod Afcent, Wnd.Vz.ARRS, 30-05-1983, AB 1984, 85, P.J. Boon, Arob editie 1986, 78, m. nt. MCB.)
De omstandigheid dat een bepaalde demonstratie bij het publiek irritaties opwekt of tegendemonstraties uitlokt, is onvoldoende basis om de demonstratie op grond van de WOM te verbieden. Slechts wanneer er gegronde vrees bestaat voor ernstige ongeregeldheden die niet kunnen worden voorkomen of bestreden door middel van door de overheid te treffen maatregelen, kan er grond bestaan een demonstratie te verbieden. Wnd.Vz.ARRS 21-03-1989, KG 1989, 158 Een betoging mag slechts in dwingende situaties preventief worden verboden. Zo’n beperking van het recht van demonstratie kan in beginsel niet gelegen zijn in de overweging dat onwettige gedragingen van derden tegenover deelnemers aan een betoging de verstoring van de openbare orde tot gevolg zullen hebben. Pres. Rb Maastricht 22 maart 2001, JG 01.0198. In gelijke zin: Voorzieningenrechter Rb.Rotterdam 24-01-2002, JG 02.0040, en: de uitoefening van een grondrecht mag aanleiding zijn tot een grotere inspanning dan bij evenementen als een risicowedstrijd van een voetbalclub. Het gaat hier om de waarborging van de uitoefening van een grondrecht. De WOM is niet van toepassing op een persconferentie in een woonhuis. ARRS 30-12-1993, JG 94.0160, Gst. 1994, 6983, 4 m.nt. HH, AB1994, 242 m.nt. RMvM. De actie ter blokkering van het vliegverkeer d.m.v. het oplaten van ballonen door de Vereniging Milieudefensie is een betoging wegens de gemeenschappelijke meningsuiting. Pres. Rb Haarlem 25-10-1996, Gst. 1996, 7044, 4 m.nt. EB, JB 1996, 266 m.nt. REdW.
Artikel 2.1.2.3 Afwijking termijn
De burgemeester kan in bijzondere omstandigheden de in artikel 2.1.2.2, eerste lid, genoemde termijn van 48 uur verkorten en een mondelinge kennisgeving in behandeling nemen.
Artikel 2.1.2.4 Te verstrekken gegevens
De onder a tot en met F genoemde onderdelen van de kennisgeving zijn essentieel voor de beoordeling door de burgemeester. Eventueel kan hiervoor een formulier worden vastgesteld.
Artikel 2.1.3.1 Beperking aanbieden e.d. van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen
Gekozen is voor een opzet, waarbij de verspreiding is toegestaan behalve op of aan door het college aangewezen wegen of gedeelten daarvan. Tevens biedt het tweede lid de mogelijkheid om het verbod voor die wegen nog weer te beperken tot nader aan te geven dagen en uren, waarbij het vierde lid het college de bevoegdheid geeft voor het dan nog resterende verbod een ontheffing te verlenen. Van de in het eerste lid toegekende bevoegdheid mag het college niet zodanig gebruik maken dat er ‘geen gebruik van enige betekenis’ overblijft. Zie voor de uitleg van deze zinsnede de toelichting op artikel 2.4.2.
Artikel 2.1.3.1 heeft betrekking op het grondrecht waarmee de gemeentelijke wetgever
het meest wordt geconfronteerd, namelijk de vrijheid van meningsuiting. Dit grondrecht is geformuleerd in artikel 19 IV, artikel 10 EVRM en artikel 7 Grondwet.
Artikel 7 Grondwet luidt als volgt:
Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorafgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet kan het geven van vertoningen, toegankelijk voor personen jonger dan zestien jaar, regelen ter bescherming van de goede zeden.
De drukpersvrijheid is in het eerste lid van artikel 7 van de Grondwet als een zelfstandige bepaling opgenomen en vormt een lex specialis ten opzichte van het derde lid. De tekst van het eerste lid is letterlijk gelijk aan die van artikel 7 van de oude Grondwet, waarmee beoogd is de bestaande jurisprudentie op dat punt intact te laten. De constante jurisprudentie op artikel 7 van de oude Grondwet kan als volgt worden samengevat.
I Het in artikel 7 beschermde recht om zonder voorafgaand verlof gedachten en gevoelens door de drukpers te openbaren impliceert het recht om de inhoud van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, waarin gedachten en gevoelens zijn geopenbaard, zonder voorafgaand verlof door verspreiding of door enig ander middel in het openbaar aan het publiek bekend te maken. 07-11-1892, W. 6259 (ventverbod ’s-Gravenhage); HR 28-11-1950, NJ 1951, 137 en 138 m.nt. W.P.J. Pompe, OB 1951, IX.1, nr. 8326, NG 1951, p. 123, AB 1951, 437 en 443 (APV Tilburg en APV Sittard) en Gst. 22-1-1981, NG 1981, Gst. 1982, 6692,2 m.nt. J.M. Kan, OB 1981, III.2.2.7, nr. 42609 (reclameverordening ’s-Gravenhage).
II Elk middel tot bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, valt onder de bescherming van artikel 7. Dit betekent dat de bekendmaking van gedachten en gevoelens met behulp van middelen, die in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie vervullen als geschriften in eigenlijke zin, is begrepen in de in artikel 7 erkende vrijheid van drukpers. Als ‘zelfstandige middelen van bekendmaking’ zijn in de jurisprudentie onder meer aangemerkt:
het gebruik maken van reclameborden of opschriften aan onroerend goed, HR 24-01-1967, NJ 1967, 270 m.nt. W.F. Prins; AB 1968, p. 72 m.nt. R. Streng, OB 1967, IX.1, nr. 26092, NG 1967, p. 187 (Nederland ontwapent); ARRS 23-10-1978, AB 1979, 499 m.nt. F.H. van der Burg, OB 1979, III.2.2.7, nr. 40010, NG 1979, S 4, BR 1979, p. 36, Gst. 1979,6548 (verordening stadsschoon Leiden);
III De gemeentelijke wetgever mag niet beperkend optreden jegens de inhoud van gedrukte stukken e.d., maar is krachtens artikel 149 Gemeentewet wel bevoegd het in het openbaar bekend maken (‘verspreiden’) van gedrukte stukken e.d. aan beperkingen te onderwerpen in het belang van de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid en van andere zaken betreffende de huishouding der gemeente. Daarbij geldt dat:
Röling, OB 1953, IX.1, nr. 10867, NG 1953, p. 264, AB 1953, p. 587
(Wachttorenarrest); ARRS 28-04-1981, Gst. 1981, 6686 m.nt. J.M. Kan,
OB 1982, nr. 43849, III.2.2.7 (APV Nijmegen).
Artikel 2.1.4.1 Feest, muziek en wedstrijd e.d.
Een aantal gemeenten heeft ervoor gekozen deze bepaling niet op te nemen in de APV. Ze volstaan met een evenementenbepaling. In het model hebben wij naast de evenementenbepalingen (artikel 2.2.1 en 2.2.2) artikel 2.1.4.1 gehandhaafd. Deze bepaling is immers nodig voor feesten op de weg die niet toegankelijk zijn voor (alle) publiek. In artikel 2.2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de model-APV is ter afbakening van deze twee vergunningsregimes bepaald dat de activiteiten die onder 2.1.4.1 vallen geen evenement zijn.
Het derde lid van artikel 7 Grondwet bepaalt onder andere dat voor het openbaren van gedachten of gevoelens niemand voorafgaand verlof nodig heeft wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Dit verzet zich tegen een voorafgaand verlof van de overheid wegens de inhoud van de uitingen, maar staat niet in de weg aan een vergunningplicht voor het verspreiden van deze uitingen. Aan de inhoud van de uitingen zal echter geen grond mogen worden ontleend aan deze uitingen bepaalde voorschriften te verbinden. Uitingen kunnen worden verboden ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. In zodanige gevallen kunnen de inhoud van de voorstelling en de omstandigheden waaronder die plaatsvindt mede van invloed zijn (geweest) op het ontstaan van wanordelijkheden. Soms kan een vertoning ook deel uitmaken van een betoging (Vz.ARRS 30-05-1983, AB 1984, 85). Zo’n vertoning valt onder de regeling van artikel 2.1.2.2 e.v.
Voor wedstrijden op of aan de weg is een vergunning van de burgemeester vereist, krachtens het bepaalde in eerste lid, aanhef en onder c, van artikel 2.1.4.1. Wedstrijden met voertuigen op wegen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) zijn op grond van artikel 10, eerste lid, WVW 1994 verboden. Het eerste lid van artikel 148 WVW 1994 bepaalt echter dat van dat verbod ontheffing kan worden verleend. Het verlenen van die ontheffing geschiedt:
Artikel 1, onder al, Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 geeft aan wat onder voertuigen moet worden verstaan: fietsen, bromfietsen, invalidenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens. Aan de ontheffing kan het college voorschriften verbinden om binnen redelijke grenzen een veilig verloop van de wedstrijd te waarborgen. Op basis van de WVW 1994
mogen ook milieumotieven een rol spelen bij het reguleren van het verkeer. In artikel 2, tweede en derde lid, WVW 1994 worden onder meer de volgende motieven worden genoemd:
Wanneer een wedstrijd onder auspiciën van een sportbond plaatsvindt, zal deze sportbond in veel gevallen zelf reglementen hebben opgesteld die de organisator van de wedstrijd moet naleven. Het niet naleven kan tuchtrechtelijke gevolgen voor de organisator hebben, bijvoorbeeld uit de bond gezet worden. De veiligheidseisen die de sportbonden stellen, zijn veelal voldoende om een veilig verloop van de wedstrijd in beginsel mogelijk te maken. Het collegekan deze voorschriften van de sportbonden ook een publiekrechtelijk karakter geven door ze als voorschriften in de vergunning op te nemen. Indien geconstateerd wordt dat de organisator deze voorschriften vervolgens niet naleeft en de sportbond zelf ook niet ingrijpt, kan uiteindelijk via een administratiefrechtelijke sanctie het houden van die wedstrijd alsnog verboden worden.
Indien een wedstrijd wordt gehouden met voertuigen op wegen als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994 dan is artikel 2.1.4.1 niet van toepassing (zie artikel 2.1.4.1, derde lid). Vindt echter een wedstrijd met een motorvoertuig of bromfiets plaats op een terrein dat niet behoort tot een weg als hier bedoeld, dan moet daarvoor een vergunning verkregen zijn van de burgemeester op grond van artikel 2.1.4.1, eerste lid, onder c. Voor wedstrijden met voertuigen op speciaal daarvoor aangewezen terreinen kan artikel 5.4.1. van toepassing zijn. Ten behoeve van de onderlinge coördinatie van de APV-bepalingen is het wenselijk om artikel 2.1.4.1 buiten toepassing te verklaren als artikel 5.4.1 van toepassing is. Op grond van de artikel 2.1.4.1 geldt voor andere wedstrijden op of aan de weg eveneens een vergunningplicht. Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld ‘vossenjachten’, droppings e.d.
Het weigeren van een vergunning ten behoeve van het houden van evangelisatieactiviteiten op het Museumplein in Ede is toegestaan wegens verstoring van de openbare orde en veiligheid. Vz.ARRS 06-08-1991, AB 1992, 53 m.nt. PJB, AA 1992, 10 m.nt. P.W.C. Akkermans, JG 92.0003 m.nt. L.J.J. Rogier. Het door geblinddoekte personen proberen om in aanwezigheid van publiek met een sabel de hals van een van tevoren gedode gans af te slaan (zgn. gansslaan) is een vertoning in de zin van artikel 39, lid 1 APV Eijsden. Dit artikel is opgenomen in hoofdstuk III betreffende de openbare orde. Bij de afweging van belangen met betrekking tot de vergunningverlening moet derhalve in ieder geval het belang van de openbare orde worden betrokken. In casu gegronde reden voor vrees voor verstoring van de openbare orde, in aanmerking genomen de emoties rond het evenement en de escalatie daarvan. ABRS 26-08-1987, AB 1988, 263. Het in het vooruitzicht stellen van een beloning in de vorm van prijzen e.d. maakt de activiteit tot een wedstrijd. Rb Maastricht 15-2-1977, VR 1977, 91.
Artikel 2.1.4.2 Dienstverlening
Deze bepaling, die allerlei straatberoepen omvat, komt niet in strijd met artikel 19, derde lid, Grondwet, waarin het grondrecht vrijheid van arbeidskeuze is neergelegd. Als dienstverlener kunnen bijvoorbeeld worden aangemerkt: bewaker, reiniger van voertuigen of containers, glazenwasser of scharensliep. In de bepaling kan ‘dienstverlener’ desgewenst worden vervangen door een of meer van genoemde voorbeelden. Het motief van artikel 2.1.4.2 is het voorkomen van verkeersoverlast, hinder voor anderen enz. Uiteraard betekent dit artikel wel dat het als neveneffect heeft dat het grondrecht vrijheid van arbeidskeuze in zijn algemeenheid in zekere mate beperkt wordt. De beperkingen staan echter in een zo ver verwijderd verband met het desbetreffende grondrecht, dat zij niet als beperking aangemerkt mogen worden (TK 1985- 1986, 19376, nrs. 1-2).
Alternatief artikel 2.1.4.2 Dienstverlening
De activiteiten van de straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur en gids vallen onder de werking van artikel 7, derde lid, Grondwet. De betekenis van het begrip ‘openbaren van gedachten of gevoelens’ moet blijkens jurisprudentie en blijkens de toelichting op artikel 7 Grondwet haast grammaticaal worden uitgelegd. Elke uiting van een gedachte of een gevoelen, ongeacht de intenties of motieven van degene die zich uit, wordt door artikel 7 Grondwet beschermd. (KB 5 juni 1986, Stb. 337 t/m 342, KB 29 mei 1987, Stb. 365, AB 1988, 15 m.nt. PJS.) Artikel 7, derde lid, Grondwet laat door zijn formulering (niemand heeft voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud) een verbod toe voor andere aspecten van de uiting dan de inhoud, zoals bijvoorbeeld de verspreiding. Het is bij de genoemde activiteiten echter moeilijk te scheiden tussen inhoud en verspreiding. Immers, het verbieden van een optreden van een straatartiest op een bepaalde plaats houdt in veel gevallen ook in dat de inhoud van het optreden niet kan worden geuit. Dat betekent dat voor de beperkingsgronden van het in artikel 7, derde lid, opgenomen grondrecht, het best kan worden gekozen voor de beperkingsgronden die bij artikel 7, eerste lid, Grondwet zijn toegelaten. In artikel 2.1.3.1, Beperking aanbieden e.d. van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, is dat uitgewerkt in een verbod met ontheffingsmogelijkheid dat voor bepaalde straten en uren geldt. In artikel 2.1.4.3 is dezelfde redactie gevolgd.
De weigering van een ontheffing in verband met de verstoring van de openbare orde moet reëel zijn en voldoende onderbouwd zijn. Vz.ARRS 01-10-1993, JG 94.0046, Gst. 1994, 6979, 3 m.nt. EB, AB 1994, 207 m.nt. RMvM, ABRS 15-07-1994, JG 95.0208. Terechte weigering ontheffing voor optreden als straatfotograaf. Optreden als straatfotograaf is niet gericht op het openbaren van gedachten of gevoelens als bedoeld in artikel 7, derde lid, Grondwet. Openbare orde verzet zich tegen het optreden van meer dan twee straatfotografen. ABRS 03-09-1997, Gst. 1997, 7064, 3 m.nt. EB.
Artikel 2.1.5.1 Voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg; reclamevoertuigen
Het in het eerste lid bepaalde is niet van toepassing op:
de voorwerpen of stoffen, die noodzakelijkerwijze kortstondig op de weg gebracht worden in verband met laden of lossen ervan en mits degene die de werkzaamheden verricht of doet verrichten ervoor zorgt, dat onmiddellijk na het beëindigen daarvan, in elk geval voor zonsondergang, de voorwerpen of stoffen van de weg verwijderd zijn en de weg daarvan gereinigd is;
Het is verboden op, aan, over of boven de weg voorwerpen of stoffen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard te plaatsen, aan te brengen of te hebben, indien deze door hun omvang of vormgeving, constructie of plaats van bevestiging schade toebrengen aan de weg, gevaar opleveren voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, danwel een belemmering vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg.
Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voorzover de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Woningwet, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 of de Wegenverordening Noord-Holland van toepassing zijn of voorzover er sprake is van een evenement als bedoeld in artikel 2.2.1.
Dit artikel geeft het college de mogelijkheid greep te houden op situaties die hinder of gevaar kunnen opleveren of ontsierend kunnen zijn. Voor de toepassing van dit artikel kan gedacht worden aan het plaatsen van reclameborden of zuilen, containers of meubilair ten behoeve van terrassen. Voor alle duidelijkheid vermelden wij hier dat de meeste terrassen onder artikel 2.3.1.2, vijfde lid, zullen vallen. Daarom is in het vijfde lid van artikel 2.1.5.1 een afbakeningsbepaling opgenomen. Voor gemeenten die geen horecaexploitatievergunningstelsel hebben, is artikel 2.1.5.1 (eerste lid) de basis voor een terrasvergunning. Het begrip ‘weg’ in de APV is ruimer dan in de wegenverkeerswetgeving. Zie hiervoor de toelichting bij artikel 1.1 , eerste lid, onder A. Aan artikel 2.1.5.1 liggen als motieven ten grondslag: de verkeersveiligheid en het gevaar of de hinder die de stoffen of voorwerpen voor personen of goederen kunnen opleveren. Het artikel beperkt zich niet tot het plaatsen, aanbrengen, of hebben van stoffen of voorwerpen op de weg, maar strekt zich tevens uit tot aan of boven de weg. Het plaatsen van inboedels op de weg gebeurt dikwijls in het kader van de ontruiming van woningen. Het is echter in strijd met artikel 2.1.5.1. In de VNG-ledenbrief, kenmerk 97/39, wordt ingegaan op het toepassen van bestuurswang ten aanzien van op de weg geplaatste zaken. Ook het preventief optreden tegen dergelijke overtredingen wordt in deze ledenbrief behandeld. Bij Nieuwsbrief 1360 van 12 november 2001 concludeerde de VNG naar aanleiding van de hogerberoepuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 7 november 2001 (zie ook onder jurisprudentie), dat met deze uitspraak het advies van de ledenbrief van 20 maart 1997 wordt gehandhaafd om met preventieve bestuursdwang op te treden tegen de in strijd met artikel 2.1.5.1 van de model-APV op de weg geplaatste zaken. De verhuurder kan daartoe worden aangeschreven en op hem kunnen de kosten van de toepassing van bestuursdwang worden verhaald.
Artikel 2.1.5.1 heeft ook betrekking op het op of aan de weg plaatsen van constructies (bijvoorbeeld voor reclame), die zijn aan te merken als bouwwerken en onder de op de Woningwet gebaseerde bouwvergunning vallen. De jurisprudentie leert, dat er naast toetsing aan de redelijke eisen van welstand op grond van de Woningwet geen plaats is voor toetsing aan het motief welstand op grond van andere bepalingen zoals bijvoorbeeld de APV, in casu artikel 2.1.5.1, vijfde lid, sub b. Een door de Woningwet beschermd belang (bescherming van de welstand) mag dan niet worden meegewogen bij de beslissing over verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.1.5.1. In artikel 2.1.5.1, zesde lid, wordt dit tot uitdrukking gebracht door te bepalen dat het in het eerste lid gestelde verbod niet geldt voorzover de Woningwet van toepassing is.
Over het plaatsen van containers kan nog opgemerkt worden dat het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW) in 1998 richtlijnen heeft uitgebracht, getiteld Markering onverlichte obstakels. Deze richtlijnen gaan in op het uniform plaatsen en markeren van verplaatsbare onverlichte obstakels (waaronder vuil- en opslagcontainers), inclusief mogelijke regelgeving met bijbehorende handhavings- en controlemogelijkheden. Deze CROW-uitgave is in de bibliotheek van de VNG aanwezig.
Aangenomen mag worden dat een te beperkend beleid met betrekking tot reclameconstructies op grond van artikel 2.1.5.1 niet als redelijk kan worden gekwalificeerd, nog daargelaten of dit in overeenstemming is met artikel 10 EVRM (Pres. Rb Zwolle 29-10-1997, KG 1997, 389). Immers, dit kan betekenen dat er in feite geen mogelijkheid van enige betekenis tot gebruik van het middel van verspreiding en bekendmaking zou overblijven. Wel kunnen volgens de President beleidscriteria in de vorm van restricties voor wat betreft het aantal vergunningen (al dan niet per aanvrager per jaar), en de locatie en duur van elke vergunning worden gesteld (Pres. Rb Zwolle 26-9-1997, KG 1997, 338). Dit beleid kan worden onderbouwd met behulp van een politierapport of welstandsadvies. Zie met betrekking tot de plaatsing van reclames ook de toelichting bij artikel 4.7.2.
In lid 6 worden spandoeken voor commerciële doeleinden verboden en de overige spandoeken aan een ontheffingenstelsel verbonden. De uitzondering voor niet commerciële teksten vindt zijn grondslag in artikel 7 lid 3 van de Grondwet: een verbod zonder meer is dus niet mogelijk. Bij de beoordeling of ontheffing kan worden verleend, mag dan ook niet gekeken worden naar de tekst van het spandoek (uiteraard wel een beoordeling of het een niet-commercieel doel betreft) maar uitsluitend op de in lid 5 genoemde criteria.
Gedragingen waarop artikel 2.1.5.1 zien, kunnen ook onder de reikwijdte van artikel 5 van de WVW 1994 vallen. Dit artikel bepaalt dat het voor een ieder verboden is zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd. Voorzover een hinderlijke gedraging plaatsvindt op de weg, zoals omschreven in artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994, is artikel 2.1.5.1 niet van toepassing.
Indien een evenement wordt gehouden, waartoe vergunning is verleend op basis van artikel 2.2.2, dan hoeft geen vergunning te worden verleend op basis van artikel 2.1.5.1. Het zesde lid coördineert het voorkomen van een samenloop van beide vergunningen. In het kader van een vergunning voor een evenement kan immers ook de verkeersveiligheid worden gewaarborgd. Dit laat echter onverlet dat voor het plaatsen van aankondigingborden voor het evenement wel een vergunning op basis van artikel 2.1.5.1. is vereist.
Voor een terras behorende bij een horecabedrijf wordt door de burgemeester vergunning verleend op basis van artikel 2.3.1.2., vijfde lid. Een vergunning op basis van artikel 2.1.5.1. is daarmee overbodig geworden. Het zesde lid geeft een afbakening tussen beide artikelen.
Weigering van een uitstalvergunning voor handelswaar is niet alleen gehandhaafd op de onder b genoemde weigeringgrond (welstand), maar ook op de onder a opgenomen weigeringgrond (de uitstallingen staan ook in de weg). De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat de plaatsing van dit artikel in het hoofdstuk dat betrekking heeft op openbare orde, in de weg staat aan het opnemen van de onder b genoemde weigeringgrond. Niet valt in te zien dat een zekere beoordeling van het uiterlijk aanzien van een uitstalling niet in het belang van de bescherming van de openbare orde kan worden geacht. ARRS 07-10-1996, Gst. 1997, 7050, 5 m.nt. HH. Vergunning voor luchtkussenpark onder de voorwaarden dat het mag bestaan uit drie luchtkussens, een ballenbak, een aantal bankjes, een verkooppunt voor frisdranken en een deugdelijke omheining. Geen bouwwerken, Woningwet niet van toepassing. Indien er een meldingsplicht bestaat op grond van de Wet milieubeheer, is de APV niet van toepassing. Ingeval de APV wel van toepassing is, heeft het college in redelijkheid tot het verlenen van de vergunning kunnen komen. Nu het seizoen al is begonnen, is er groot belang bij continuering. ABRS 23-06-2000, JU 001042 (VNG-databank). Organisatie van circus op plein met parkeerbestemming. Pres. Rb Leeuwarden 06-09- 2001, LJN-nr. AD3917: er doen zich geen weigeringsgronden voor op grond van artikel 2.1.5.1 en 2.2.2 APV. Ook strijdigheid met het bestemmingsplan biedt geen grondslag voor weigering vergunning.
Over driehoeksreclameborden ten behoeve van een Rasti Rostelli-show, oordeelde de Pres. Rb ’s-Hertogenbosch 23-09-1999, KG 1999, 299 dat bij elke aanvraag om Vergunningverlening een individuele en concrete beoordeling nodig is, ongeacht het gevoerde beleid. Geen acht is geslagen op de borden als zodanig en de plaats van opstelling. Geen strijd met redelijke eisen van welstand. Aanvrager dient te worden behandeld als ware hij in het bezit van een vergunning. Driehoeksreclameborden. Het standpunt van het college dat artikel 2.1.5.1. alleen van toepassing is als ook de Woningwet van toepassing is, wordt niet gehonoreerd. Pres. Rb Haarlem 27-10-1997, Gst. 1998, 7069, 3 m.nt. EB, KG 1997, 388. Weigering van vergunning voor het maken van reclame voor een voetbalwedstrijd, aangezien deze reclame-uiting ontsierend is voor de omgeving. Het betreft commerciële reclame; artikel 7 Grondwet, artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR niet van toepassing. Artikel 10 EVRM en 19 IVBPR zijn alleen in het geding als de verspreiding van reclame (en uiteraard andere meningsuitingen) zo zeer aan banden zou worden gelegd dat de vrijheid reclame te maken zelf zou worden aangetast. ABRS 23-12-1994, JG 95.0207, AB 1995, 163.
APV-bepaling biedt geen ruimte voor de weigering van een vergunning voor reclameborden op basis van beleid volgens welk toestemming voor reclameborden uitsluitend wordt verleend voor plaatselijke, niet-commerciële evenementen. Artikel 2.1.5.1. kent een aantal limitatieve weigeringsgronden. De aard van de reclame, commercieel of niet-commercieel, valt daar niet onder. Pres. Rb Breda 9-11-1994, JG 95.0137, KG 1995, 20. Zie ook Pres. Rb Zwolle 26-9-1997 en 29-10-1997, resp. KG 1997, 338 en 389. Een soortgelijke uitspraak betreft Pres. Rb ’s Hertogenbosch 12-11-1998, KG 1999, 23. Weigering van vergunning voor reclameborden, aangezien het geen reclame voor een zeer bijzonder evenement betreft. Aard van een evenement is geen weigeringgrond in de zin van artikel 2.1.5.1.
Aanschrijving tot het verwijderen van een spandoek in verband met de strijdigheid van het gebruik van de weg of een weggedeelte anders dan overeenkomstig de bestemming daarvan. De onderhavige reclameaanduiding is gezien de bevestigingswijze en de constructie aan te merken als een ‘spandoek’. Van een spandoek is niet alleen sprake wanneer een stoffen doek met opschrift dwars over de weg is gespannen, maar ook als het aan een gevel is aangebracht. Vz.ARRS 27-08-1993, JG 94.0054.
Door het verlenen van ontheffingen voor de duur van een jaar heeft het college duidelijk gemaakt dat het beleid ten aanzien van reclameborden en verkooprekken gewijzigd kan worden. Het in het geheel niet bieden van ruimte voor het verlenen van een ontheffing verdraagt zich niet met de APV. Vz.ABRS 03-01-1994, JG 94.0212.
Beleid dat inhoudt dat vergunningen voor uitstallingen in het kernwinkelgebied worden geweigerd is redelijk, mede gelet op de hoge voetgangersstroom en een onder consumenten gehouden enquête. ABRS 11-05-1998, JU 982110 (VNG-databank). Hetzelfde geldt voor een beleid dat inhoudt dat objecten niet meer dan 40 cm uit de voorgevel mogen worden geplaatst, welk beleid wordt ondersteund met een welstandsadvies.
ABRS 01-10-1998, JU 981188 (VNG-databank).
Plaatsing van een bedrijfsafvalcontainer op de openbare weg is in strijd met de bestemming. Bovendien komt het doelmatig en veilig gebruik van de weg in het geding. ARRS 30-12-1993, JG 94.0213, Gst. 1994, 6995, 5 m.nt. HH. Afvalcontainers kunnen echter bouwwerken in de zin van de Woningwet zijn waarvoor een bouwvergunning is vereist. Dit hangt af van de constructie, omvang van de constructie en de plaatsgebondenheid. Artikel 8.2 APV, welk artikel vergelijkbaar is met 2.1.5.1, blijft buiten toepassing. ABRS 29-01-1998, Gst. 1998, 7054, 5 m.nt. JT en MenR 1998, 54 m.nt. H.A.M.G.
Naar aanleiding van de vraag of de gemeente veroordeeld kan worden om bij een gerechtelijke ontruiming van een woning aanwezig te zijn om de op de weg geplaatste inboedel terstond af te voeren en op te slaan, overweegt de Pres. Rb Amsterdam 19-08-1999, KG 1999, 242, dat de executerende deurwaarder gerechtigd is de inboedel aan de weg te plaatsen zonder dat hem een overtreding op grond van de APV verweten kan worden. De publieke taak van de gemeente om de openbare weg vrij te houden van obstakels houdt echter nog niet in dat de deurwaarder een rechtens afdwingbare vordering tegen de gemeente heeft om bij gerechtelijke ontruimingen de inboedel af te voeren en op te slaan. Deurwaarder kan wel maatregelen nemen zoals de geëxecuteerde van tevoren waarschuwen of zelf maatregelen nemen voor afvoer en opslag. Ten onrechte merkte de opzichter bij een woningontruiming de inboedel als afval aan en liet de afgevoerde inboedel als afval verbranden. Gemeente aansprakelijk voor de schade. Pres. Rb Amsterdam 15-02-2001, JG 01.0138 m.nt. E.H.J. de Bruin, KG 2001, 87.
Het op straat plaatsen en daar laten staan van inboedel is geen gebruik van de wegovereenkomstig de bestemming, zodat zo’n handeling onder het verbod van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV valt. Hoewel artikel 5:21 van de Awb niet met zoveel woorden voorziet in de mogelijkheid van een preventieve bestuursdwangaanschrijving, kan een dergelijk besluit volgens vaste jurisprudentie worden genomen indien er sprake is van klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift. De Afdeling overweegt nog expliciet dat niet van belang is er of sprake is van dreigende ernstige schade. Het enige criterium voor preventieve bestuursdwang is dus ' klaarblijkelijk gevaar van overtreding'. Verder oordeelt de Afdeling dat de aanschrijving terecht aan de woningstichting is gericht. Als opdrachtgeefster tot ontruiming, waarbij de inboedel op straat komt te staan, is ze overtreedster van artikel 2.1.5.1 van de APV. Als overtreedster is de woningstichting op grond van artikel 5:25 van de Awb ook de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd. ABRS 07-11-2001, JG 02.0006, LJN-nr. AD5810 (Brunssum) m.nt. M. Geertsema, Gst. 2002, 7157, 6 m.nt. R. Boesveld.
Artikel 2.1.5.2 Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg
Voor de aanleg van wegen en het daarvoor eisen van een vergunning van het college is de relatie met de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) van belang. Op grond van de WRO mag een aanlegvergunning voor de uitvoering van bepaalde werken of werkzaamheden bij een bestemmingsplan alleen verplicht worden gesteld om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming of ter handhaving van een verwerkelijkte bestemming. Ingevolge artikel 14 WRO mag een vergunning alleen en moet zij worden geweigerd, indien het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
Aan artikel 2.1.5.2 ligt een ander motief ten grondslag, namelijk de behoefte om de aanleg van wegen te binden aan voorschriften met het oog op de bruikbaarheid van die weg. Naast het opleggen van min of meer technische voorschriften kan het ook gewenst zijn het tempo van wegenaanleg in de hand te houden. Voorkomen kan dan worden dat wegen voortijdig aangelegd worden waardoor – door de latere aanleg van zogenaamde complementaire openbare voorzieningen, zoals riolering, water- en gasvoorziening en verlichting – de bruikbaarheid van die weg gedurende lange tijd sterk verminderd zal zijn, nog daargelaten dat het veel extra kosten meebrengt. Als de gemeente tevens eigenaar van de weg is, moet uiteraard ook privaatrechtelijke toestemming worden gegeven. Een afgegeven vergunning mag niet worden gefrustreerd door privaatrechtelijke weigering van de gemeente. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het college kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming behoeft.
Omdat voor de toepassing van dit artikel o.a. het begrip ‘weg’ uit de Wegenverkeerswet 1994 gebruikt wordt, is een vergunning vereist voor de aanleg, verandering enz. van wegen die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Dit betekent dat in beginsel de vergunningsplicht geldt voor de zogenaamde ‘eigen wegen’. Ook voor deze wegen is het namelijk wenselijk dat ten behoeve van de bruikbaarheid daarvan voor brandweer, ambulance e.d. voorschriften gesteld kunnen worden over de wijze van verharding, breedte e.d. Die wenselijkheid is ook aanwezig voor wegen die bijvoorbeeld aangelegd worden op grote bedrijfsterreinen. Daarvoor is in het tweede lid dan ook de toevoeging ‘alsmede alle niet-openbare ontsluitingswegen van gebouwen’ opgenomen.
Van de vergunningplicht zijn uitgezonderd de overheden die in de uitvoering van hun publiekrechtelijke taak wegen aanleggen of veranderen. Er mag van uitgegaan worden dat zij hun werkzaamheden afstemmen op de bruikbaarheid van de weg. Desgewenst kunnen in het derde lid ook nog andere publiekrechtelijke lichamen, bijvoorbeeld de op de Wet gemeenschappelijke regelingen gebaseerde samenwerkingsverbanden, genoemd worden. Ook is het mogelijk om voor de landinrichtingscommissie, als bedoeld in artikel 27, jo 124, tweede lid, Landinrichtingswet, een uitzondering te maken. De plicht om gebouwen door middel van een verbindingsweg op het openbaar wegennet aan te sluiten, staat in artikel 37 model-Bouwverordening.
Het nutsbedrijf zal op grond van artikel 2.1.5.2 een vergunning nodig hebben voor het leggen van leidingen e.d. in een weg. Dat is niet zo voor telecommunicatiebedrijven en kabeltelevisiebedrijven en de door hen beheerde telecommunicatiekabels met een openbare status (telecommunicatie- en omroepnetwerken). Voor deze werken wordt een regeling getroffen in de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerde (gemeentelijke) Telecommunicatieverordening.
De voorschriften mogen echter slechts slaan op datgene wat op de weg zelf betrekking heeft – zoals de grenzen, de afmetingen, het profiel, de hoogte, de wijze van verharding – of wat met die weg ten nauwste verband houdt – zoals beplanting en verlichting langs en van de weg, alsmede de (situering van de) langs of in de weg liggende riolering, Vz.ARRS 10-01-1986, BR 1986, 426, Arob editie 1986, 86, 7 (Wegaanleg Gennep).
Relatie van artikel 2.1.5.2 met artikel 350 van het Wetboek van Strafrecht. APV-bepaling als vorenbedoeld verbiedt het feitelijk beschadigen, zonder op die beschadiging gerichte opzet, onverschillig wie de eigenaar is. Artikel 350 Sr. stelt daarentegen straf op opzettelijke en wederrechtelijke beschadiging van enig goed, geheel of ten dele aan een ander toebehorende, en derhalve op onrechtmatige beschadiging van eens anders eigendom, gepleegd met het doel en de wil om te beschadigen. HR 07-01-1907, W. 8485 (APV Tiel).
Artikel 2.1.5.3 Maken, veranderen van een uitweg
Uit de jurisprudentie omtrent artikel 14 Wegenwet is duidelijk geworden dat de eigenaar van een weg het uitwegen daarop moet gedogen. Voorts blijkt uit de jurisprudentie dat regels in een verordening mogen worden gesteld, bijvoorbeeld in het kader van de vrijheid van het verkeer, veiligheid op de weg of de instandhouding van de bruikbaarheid van de weg.
Artikel 2.1.5.3 beoogt te voorkomen dat iedereen op willekeurige plaatsen uitwegen creëert. Dat zou de bruikbaarheid van de weg (bijvoorbeeld parkeerruimte aan de kant van de weg) te veel belemmeren. Een uitwegvergunning kan slechts worden geweigerd indien de weigeringsgronden zijn opgenomen in de verordening.
Ten einde de bruikbaarheid van de weg te waarborgen is het toegestaan een vergunning te eisen en via voorschriften de wijze waarop wordt uitgeweegd te regelen. Daarmee komt de bepaling niet in strijd met de Wegenwet. Deze wet houdt o.a. een regeling in ter zake van de onderhoudsplicht van wegen en ziet niet toe op de bescherming van de bruikbaarheid ervan. Als voorschrift aan de vergunning kan o.a. een onderhoudsplicht opgelegd worden. Een weigeringgrond die in het belang van de verkeersveiligheid is gesteld, strijdt evenmin met artikel 14 Wegenwet.
Hetzelfde geldt ten aanzien van de weigeringgrond die in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente wordt gesteld.
De grond bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente kan bijvoorbeeld gebruikt worden ter weigering van het maken van een uitweg als daarbij een (gedeelte van) een gemeentelijk plantsoen moet wijken. Ook kunnen ter bescherming van groenvoorzieningen aan de vergunning voorschriften worden verbonden, zodat de groenvoorziening zo min mogelijk wordt aangetast. Ten aanzien van het stellen van financiële voorwaarde aan een uitwegvergunning is uit jurisprudentie op te maken dat dit op zich zelf wel toelaatbaar is, indien die voorwaarde strekt ter behartiging van het belang waarvoor het vergunningvereiste is gesteld, bijvoorbeeld de vrijheid van het verkeer, de veiligheid op de weg of de instandhouding van de bruikbaarheid van de weg.
Als de gemeente tevens eigenaar van de weg is, moet uiteraard ook privaatrechtelijke toestemming worden gegeven. Een afgegeven vergunning mag niet worden gefrustreerd door privaatrechtelijke weigering van de gemeente. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het college kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming behoeft.
Eigenaar dient uitwegen op de weg te gedogen. ARRS 01-09-1977, AB 1977, 366 m.nt. JHvdV, Gst. 1977, 6472 m.nt. Kan, BR 1977, p. 914 m.nt. Crince le Roy (Maastricht I); ARRS 08-06-1978, AA p. 574 m.nt. Wessel, Gst. 1977, 6514 (De Bilt); ARRS 08-05-1981, AB 1981, nr. 391 m.nt. Borman (uitwegvergunning Nuth I).
Ontheffing verleend voor de verbreding in het belang van de veiligheid en bruikbaarheid van de weg onder de voorwaarde dat moet worden bijgedragen in de kosten. Kosten van de wegverbreding konden in redelijkheid niet geheel ten laste van appellante komen. ARRS 20-06-1983, AB 1984, 75 m.nt. JHvdV. (Wegverbreding) Weigering uitwegvergunning op basis van de verordeningsbepaling, die in het belang van de verkeersveiligheid is gesteld, strijdt niet met artikel 14 van de Wegenwet. HR 30-09-1987, BR 1988, 212 m.nt. P.C.F. van Wijmen.
Weigering uitwegvergunning op grond van het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente is in beginsel mogelijk. ARRS 22-12-1989, Bouw en uitvoering 1991, nr. 5. Zie ook ABRS 13-07-1999, H01.98.1206 (VNG-data-bank). Het schrijven van het college dat grond niet in gebruik wordt gegeven, is mede aan te merken als een weigering om een uitwegvergunning te verlenen. Noch het eigendomsrecht, noch de handhaving van het bestemmingsplan kan een rol spelen bij de beslissing gelet op het opschrift van het hoofdstuk waarin het artikel is geplaatst. Rubrica ext lex. ARRS 11-01-1991, Gst. 6929, nr. 6. m.nt. HH.
Via voorschriften aan de vergunning te verbinden kan de wijze waarop wordt uitgeweegd worden geregeld. ARRS 28-10-1983, Gst. 6774, nr. 12 (APV Vlijmen); ARRS 01-04-1980, tB/S V, p. 662 (APV Dongen)). Als voorschrift aan de vergunning kan o.a. een onderhoudsplicht opgelegd worden, ARRS 12-07-1982, tB/S III, nr. 356. De Wegenwet houdt een regeling in van de onderhoudsplicht van wegen en ziet niet toe op de bescherming van de bruikbaarheid ervan. ARRS 09-02-1987, WO RvS 1987, R.J. 127/87, nr. 3.71. Ter bescherming van de veiligheid op de weg en mits opgelegd naar evenredigheid kan een financiële voorwaarde worden verbonden aan een uitwegvergunning. ARRS, 20-06-1983, AB 1984, 75 m.nt.JHvdV. Zie ook ABRS 16-06-1995, Gst. 1996, 7035, 2 m.nt. EB. Indien de uitweg gedeeltelijk is aangelegd op gemeentegrond, is uitwegvergunning nodig. Nader onderzocht moet worden of er een privaatrechtelijke eigendomsverhouding ten grondslag ligt aan de eis dat de uitrit moet voldoen aan het bestratingsplan. Vz.ABRS 20-01-1994, JG 94.0176, Gst. 1995, 7005, 4 m.nt. HH. Intrekken van een uitwegvergunning kan slechts plaatsvinden op grond van de gronden, genoemd in artikel 1.11, lid 1, (thans: artikel 1.6 model) APV. De voorwaarde tot betaling van een recognitie maakt geen deel uit van de vergunning, zij is gebaseerd op het eigendomsrecht van de gemeente. ABRS 05-12-1996, Gst. 1997, 7061, 3 m.nt. HH. Besluit inhoudende dat privaatrechtelijke toestemming voor gebruik van de uitweg is geweigerd, is geen beschikking. De vraag of een vergunning kan worden verleend staat immers los van de vraag of van die vergunning ook gebruik kan worden gemaakt. Appellant niet-ontvankelijk. ABRS 14-07-1997, AB 1997, 369 m.nt. FM. Titel openbare orde staat weigeringsgrond bescherming uiterlijk aanzien wel toe. ABRS 13-07-1999, JB 1999, 224. Zie ook: Weigeringsgrond bescherming uiterlijk aanzien van de omgeving mag. Titel hoofdstuk (openbare orde) kan niet leiden tot oordeel dat deze weigeringsgrond geen onderdeel van artikel is. Expliciete verwijzing naar uitspraak 7 oktober 1996, Gst. 1997, 7050, 4 (zie onder jurisprudentie artikel 2.1.5.1). ABRS 28-01-2000, Gst. 2000, 7123, 3 m.nt. HH: Inrit is zonder uitwegvergunning aangelegd, nu de brief dat de inrit in het trottoir zal worden gemaakt, zodra de kosten daarvan aan de gemeente zijn betaald, geen besluit behelst in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, maar slechts een mededeling van feitelijke aard is. Weigering van toestemming voor gebruik van bij gemeente in eigendom zijnde groenstrook naast woning ten behoeve van het maken van een uitweg is geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, maar een rechtshandeling naar burgerlijk recht. ZBRS 04-07-2000, JB 2000, 225, Gst. 2000, 7128, 4 m.nt. HH.
De in artikel 2.1.5.3, derde lid, van de APV omschreven algemene belangen verzetten zich niet tegen vergunningverlening. Vergunning moest van rechtswege worden verleend. Vergunning werd niet verleend ter behartiging van enig openbaar belang. Beginsel van ‘égalité devant les charges publiques’ dan ook niet van toepassing. Afwijzing nadeelcompensatie. ABRS 10-07-2000, Gst. 2000, 9. Aanvragen bouwvergunning en uitwegvergunning moeten naar verschillende maatstaven worden beoordeeld. Vergunningaanvrager heeft bijzonder belang bij uitwegvergunning, nu het college een bouwvergunning heeft verleend voor een garage, namelijk het belang deze ook daadwerkelijk te kunnen gebruiken voor zijn auto. Slechts zeer bijzondere belangen aan de kant van de gemeente zouden de weigering kunnen dragen. Weigering op grond van te verwachten parkeerdruk ten gevolge van uitwegvergunning in de toekomst is niet nader onderbouwd. ABRS 19-01-2001, Gst. 2001, 7139, 2 m.nt. HH.
Het college had een onderzoek moeten instellen naar de consequenties van de aanleg van de inrit voor de verkeersveiligheid en voor de resterende parkeerruimte ter plaatse. ABRS 29-05-2001, JB 2001, 180. Marginale toetsing rechter. De rechtbank heeft de uitwegvergunning ten onrechte vernietigd op basis van een eigen oordeel over veilig en doelmatig gebruik van de weg. De rechter moet zich beperken tot de vraag of de voorgedragen beroepsgronden tot het oordeel leiden dat het college het genomen besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid, dan wel bij beoordeling van de daarvoor in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot weigering van de gevraagde vergunning heeft kunnen besluiten.
Algemene toelichting afdeling 2.6 Veiligheid op de weg
Artikel 2a van de Wegenverkeerswet 1994 geeft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voorzover deze verordeningen niet in strijd zijn met het bepaalde in deze wet (of krachtens de op dit punt vergelijkbare oude Wegenverkeerswet, zoals bij het RVV; aldus HR 16–12-1975, NJ 1976, 204 m.nt. W.F. Prins). Blijkens de jurisprudentie kan gezegd worden dat een hogere regeling en een lagere regeling ‘hetzelfde onderwerp’ regelen wanneer beide regelingen (a) dezelfde materie met hetzelfde motief regelen. De in de wegenverkeerswetgeving geregelde materie is: het verkeer op wegen.
Volgens het stelsel en de strekking van de (huidige) wegenverkeerswetgeving kan tot vaststelling van verkeersmaatregelen worden overgegaan, indien dat gebeurt in het belang van de vrijheid van het verkeer of de veiligheid op de weg of in het belang van Voor het maken van aanvullende regels bij gemeentelijke verordening geldt steeds de beperking dat de hogere wetgever de desbetreffende aangelegenheid niet uitputtend heeft willen regelen. De vraag wanneer dat het geval is, is niet altijd gemakkelijk te beantwoorden.
Daarnaast is er de bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever om met geheel andere motieven dan de hogere wetgever voor ogen stonden een plaatselijke regeling te treffen. Zonder problemen is het werken op grond van een ander motief ook weer niet, met name niet wanneer de hogere wetgever in zijn regeling uitdrukkelijk bepaalde situaties buiten schot heeft willen laten. Verder geldt hier – evenals bij de eigenlijke aanvulling – dat toepassing van de gemeentelijke verordening toepassing van de hogere regeling niet onmogelijk mag maken. In deze paragraaf zijn bepalingen opgenomen die ieder op zich de veiligheid van het verkeer betreffen en als eigenlijke aanvulling op de wegenverkeerswetgeving aangemerkt kunnen worden.
indien deze regels zo diep en zo algemeen ingrijpen in het normale verkeer op wegen, dat het stelsel van de wegenverkeerswetgeving wordt doorkruist. HR 21-06-1966, NJ 1966, 417 m.nt. W.F. Prins, OB 1967, XIV.3, nr. 26667, AB 1967, p. 186, NG 1966, p. 432, VR 1966, p. 227 m.nt. R.J. Polak (bromfietsverbod Sneek); HR 23-12-1980, NJ 1981, 171 m.nt. T.W. van Veen, AB 1981, 237, NG 1981, p. S 63, VR 1981, p. 58 m.nt. J.J. Bredius (rijverbod Schiermon-nikoog) en AR 5-3-1981, Gst. 1981, 6678 m.nt. EB (rijverbod Vlieland).
Artikel 2.1.6.1 Veroorzaken van gladheid
Artikel 2.1.6.1 bevat een verbod om tijdens vriezend weer een gevaarlijke
situatie te laten ontstaan. Als voorbeeld valt te noemen het wassen van de auto op de openbare weg bij vriezend weer, waardoor plaatselijk een zeer gevaarlijke situatie kan ontstaan.
In afwijking van de model-APV van de VNG, is in de Hoornse Apv ervoor gekozen een bepaling op te nemen welke burgers de verplichting oplegt de stoep voor hun woning sneeuw- en of ijsvrij te maken en te houden. Deze bepaling is in de Apv opgenomen om de ‘burgerschapszin’ in de Apv terug te brengen. Het opruimen van sneeuw en ijs dient namelijk niet alleen een verplichting van de gemeente te zijn. Bedacht dient echter te worden dat het artikellid mogelijk in strijd zou kunnen zijn met artikel 4 van het EVRM waarin een verbod op dwangarbeid is geregeld.
In artikel 427, aanhef en onder 4 o , van het Wetboek van Strafrecht is bepaald dat met een geldboete van de eerste categorie wordt gestraft hij die iets plaatst op of aan, of werpt of uitgiet uit een gebouw, op zodanige wijze dat door of ten gevolge daarvan iemand die van de openbare weg gebruik maakt, nadeel kan ondervinden. Artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 luidt: Het is eenieder verboden zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd.
Bewoners hebben de verplichting ingevolge de APV om gladheid op aangrenzend trottoir te bestrijden. Van bewoners kan niet worden gevergd dat zij bij sneeuwval hun trottoir voortdurend sneeuwvrij houden. Rb Amsterdam d.d. 20-01-1993, VR 1994, 158.
Artikel 2.1.6.2 Winkelwagentjes
Het is degene die een winkelbedrijf uitoefent verboden boodschappenwagentjes, die in de winkel gebruikt worden en als zodanig herkenbaar zijn, aan de klanten beschikbaar te stellen voor vervoer van winkelwaren over de weg. Het college kan ontheffing verlenen van dit verbod en kunnen daarbij voorwaarden stellen ter voorkoming van het achterblijven van boodschappenwagentjes op de weg en ter redelijke verzekering van het ophalen van op de weg achtergelaten boodschappenwagentjes en betaling van de daarbij gemaakte kosten. Een ontheffing wordt, behoudens eerdere intrekking, geacht voor één jaar te zijn verleend en, na verloop van de geldigheidsduur, behoudens eerdere intrekking, telkens met één jaar te zijn verlengd.
Het is verboden zich met een winkelwagentje op de weg te bevinden buiten de onmiddellijke omgeving van het bedrijf als bedoeld in het eerste lid of, indien het bedrijf gelegen is in een winkelcentrum buiten de onmiddellijke omgeving van het bedrijf of winkelcentrum. Als onmiddellijke omgeving van het bedrijf of winkelcentrum wordt aangemerkt de weg of het weggedeelte, grenzende aan dat bedrijf of dat winkelcomplex en tevens een aan die weg of dat weggedeelte aansluitende parkeerplaats.
Deze bepaling tracht het ‘zwerfkarrenprobleem’ enigszins te verkleinen door de winkelbedrijven te verplichten de door de consument gebruikte en achtergelaten winkelwagentjes terstond te verwijderen en op deze winkelwagentjes een herkenningsteken aan te brengen. Een andere aanpak van het probleem is via een statiegeldsysteem op het gebruik van winkelwagentjes. De consument kan een wagentje pas gebruiken als hij bijvoorbeeld een munt van 50 eurocent heeft gedeponeerd in het muntmechanisme van het wagentje. De munt krijgt hij terug bij terugbezorging van het wagentje. Invoering van het muntsysteem leidt niet altijd tot het gewenste resultaat. Om die reden gaan steeds meer gemeenten er toe over om in hun APV-bepaling een verbod jegens de burger op te nemen.
Lid 1 vormt een Hoornse bepaling. Hierin is een ontheffingsmogelijkheid opgenomen. Tevens is het mogelijk om aan de ontheffing voorschriften te verbinden, zoals bijvoorbeeld een statiegeldregeling. Daartoe zal overigens pas overgegaan worden wanneer de ontheffinghouder niet op andere wijze in staat is het probleem van zwerfkarren afdoende te bestrijden.
Is het desbetreffende winkelbedrijf vergunningplichtig op basis van de milieuregelgeving, dan kunnen voorschriften met betrekking tot winkelwagentjes worden verbonden aan de milieuvergunning. KB 12-6-1985, WO RvS 1985, nr. V 60 en Gst. 6802, 10 (Haarlem).
De algemene voorwaarden die aan de ontheffing inzake gebruik van winkelwagentjes worden verbonden, bevatten o.a. een verplichting de wagentjes uit te rusten met een muntmechanisme. Dit beleid is niet op zich zelf zodanig onjuist of onredelijk te achten dat reeds daarom een onevenredig nadeel voor verzoekster aanwezig moet worden geacht. De bedoelde voorwaarde strekt er onmiskenbaar toe de van rondslingerende winkelwagentjes ondervonden overlast te beperken. Wnd Vz.ARRS, 01-12-1981, OB 44127, III.2.2.7, nr. 49; NG 1982, nr. 7, p. 103 e.v., ARRS 17-06-1983, AB 1983, 511 m.nt. JHvdV (APV Weert).
Artikel 2.1.6.3 Hinderlijke beplanting of voorwerp
Het is verboden beplanting of een voorwerp aan te brengen of te hebben op zodanige wijze dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of daaraan op andere wijze hinder of gevaar oplevert.
Indien door bomen of planten het uitzicht zodanig wordt belemmerd dat de verkeersveiligheid in het gedrang komt, kan het college op basis van zijn bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen ex artikel 125 Gemeentewet, een last opleggen om de bomen of beplanting te verwijderen of te snoeien. Indien iemand een dergelijke last krijgt opgelegd, is geen kapvergunning vereist. Artikel 4.5.2, tweede lid, onder g, geeft namelijk aan dat het verbod om zonder vergunning van het college een houtopstand te vellen of doen vellen niet geldt in die gevallen dat dit gebeurt in het kader van een opgelegde last.
Tuin afgeschermd met lattenscherm en coniferen. Het college vond het belang van privacy zwaarder wegen dan het belang van de verkeersveiligheid. De Afdeling is van oordeel dat de belemmering van het uitzicht van beperkte betekenis is omdat het lattenscherm een open constructie kent. De weigering bestuursdwang uit te oefenen tegen
de coniferen blijft echter niet in stand omdat de Afdeling van oordeel is dat de coniferen bij het uitrijden van de inrit het zicht geheel ontnemen. ARRS 10-12-1993, JG 94.0138.
Artikel 2.1.6.4 Openen straatkolken e.d.
Het is aan degene die daartoe niet bevoegd is verboden een straatkolk, rioolput, brandkraan of enigerlei andere afsluiting die behoort tot een openbare nutsvoorziening, te openen, onzichtbaar te maken of af te dekken.
Artikel 2.1.6.5 Kelderingangen e.d.
Artikel 427, onder 1e en 3e , Wetboek van Strafrecht verplicht de eigenaar tot het treffen van de nodige voorzorgmaatregelen met betrekking tot kelderingangen en toegangen tot onderaardse ruimten ten behoeve van de veiligheid van voorbijgangers. De onderhavige APV-bepaling gaat verder. Geopende kelderingangen e.d. blijven, ook al worden ze met de nodige voorzorgsmaatregelen omgeven, een gevaar voor het publiek. Het zonder noodzaak geopend hebben van kelderingangen e.d. kan hiermee tegengegaan worden.
Artikel 2.1.6.6 Rookverbod in bossen en natuurterreinen
Het verbod heeft tot doel bosbranden te voorkomen en beschadiging van eigendommen tegen te gaan. Het verbod kan niet zover strekken dat het roken in de gebouwen en in de bijbehorende tuinen die in een bos of natuurgebied liggen, niet meer mogelijk is. De periode waarin het rookverbod geldt zou van 1 maart tot 1 november kunnen zijn.
In artikel 429, aanhef en onder 3 o , van het Wetboek van Strafrecht is bepaald: Met hechtenis van ten hoogste veertien dagen of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft: hij die door gebrek aan de nodige omzichtigheid of voorzorg gevaar voor bos-, heide-, helm-, gras- of veenbrand doet ontstaan. In 2002 is deze bepaling hernummerd van 2.1.6.7 in 2.1.6.6, vanwege het vervallen van de oorspronkelijke bepaling over het verbod om vuur te stoken (thans artikel 5.5.1).
Artikel 2.1.6.7 Gevaarlijk of hinderlijk voorwerp
Met betrekking tot schrikdraad kan het volgende opgemerkt worden. Ten aanzien van de veiligheid, de goede constructie en de keuring van elektrische schrikdraadinstallaties bevatte het Veiligheidsbesluit elektrische schrikdraden (VBES), KB van 2 november 1948, Staatsblad 1482, een aantal bepalingen. Nadat het VBES eerst onder de werking van de Arbeidsomstandighedenwet (artikel 47 ARBO-wet) is gebracht is het ingetrokken per 1 juli 1997 in verband met de inwerkingtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (15 januari 1997, Stb. 60). Het Arbeidsomstandighedenbesluit geeft geen technische eisen specifiek gericht op schrikdraadinstallaties. Elektrische schrikdraadinstallaties worden inmiddels ook door particulieren gebruikt ter bescherming van hun (volks)tuin, volière en dergelijke tegen dieven. Aan de deugdelijkheid daarvan zijn geen eisen gesteld. Wanneer daaraan behoefte bestaat kunnen in de APV dergelijke eisen opgenomen worden die zijn ontleend aan het VBES. Een dergelijke bepaling zou als volgt kunnen luiden:
Het is verboden zonder vergunning van het college een schrikdraadinstallatie aan te brengen dan wel in werking te hebben, welke tot doel heeft paarden, vee, of andere dieren van de plaats waar de schrikdraad is gespannen, verwijderd te houden door de elektrische schok en de daarmee gepaard gaande schrik, welke van
De voorschriften die het college aan de vergunning kan verbinden, kunnen afgeleid worden van de eisen die het VBES stelde, waarbij in ieder geval voorgeschreven zou moeten worden dat daar waar de schrikdraden van een weg af aangeraakt kunnen worden er voldoende waarschuwingsborden aangebracht moeten worden. Artikel 2.1.6.7 gaat niet verder dan het stellen van een afstandsvereiste voor het aanbrengen van schrikdraad en puntdraad.
Lid 2 van het model van de VNG is niet in de Hoornse APV opgenomen, aangezien het gestelde in deze bepaling namelijk wel gevaar zou kunnen opleveren.
Artikel 2.1.6.8 Vallende voorwerpen
Het is verboden aan een weg of enig deel van een bouwwerk een voorwerp te hebben dat niet deugdelijk beveiligd is tegen neervallen op de weg.
Het college kon zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de dekzeilen op het pand van appellante, gezien de zeer slechte staat waarin ze verkeerden, de wijze waarop ze aan het dak waren vastgemaakt en het onstuimige weer van die dag, niet deugdelijk beveiligd waren tegen neervallen op de weg en dat aan het gevaar dat de dekzeilen opleverden zo spoedig mogelijk een einde moest komen. Spoedeisendheid bestuursdwang. Telefonische waarschuwing om een eind te maken aan de gevaarzetting. ABRS 09-01-2001, AB 2001, 207.
Artikel 2.1.6.9 Voorzieningen voor verkeer en verlichting
De rechthebbende op een bouwwerk is verplicht toe te laten dat op of aan dat bouwwerk, vanwege en overeenkomstig de aanwijzingen van het college, voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het openbaar verkeer of de openbare verlichting worden aangebracht, onderhouden, gewijzigd of verwijderd.
De in het derde lid genoemde uitzonderingen hebben betrekking op situaties waarbij het desbetreffende specifieke belang, waterstaatswerken, verkeerslichtinstallatie, trafohuisjes en dergelijke, zich verzetten tegen het aanbrengen van allerlei voorzieningen daarop. In beginsel biedt de Belemmeringenwet privaatrecht het kader om op het eigendomsrecht van anderen inbreuk te maken. De Belemmeringenwet is echter in haar toepassing bedoeld voor zodanige inbreuken op dat eigendomsrecht waardoor het gebruik van de desbetreffende onroerend zaak al dan niet tijdelijk beperkt wordt.
Wanneer daarvan sprake is kan niet een gedoogplicht op grond van het onderhavige artikel geconstrueerd worden. Deze gedoogplicht is alleen dan aanwezig wanneer de voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het openbaar verkeer of de openbare verlichting het gebruiksrecht van de eigenaar niet aantasten.
Het artikel verwijdering e.d. voorzieningen voor verkeer en verlichting is komen te vervallen. De reden hiervoor is dat het Wetboek van Strafrecht reeds een dergelijke regeling bevat. Het is derhalve niet meer nodig dit in de APV te regelen.
Artikel 2.1.6.10 Objecten onder hoogspanningslijn
Ten behoeve van de aanleg van hoogspanningslijnen wordt in bestemmingsplannen een strook grond als zodanig bestemd en worden tevens gebruiksvoorschriften opgesteld waarmee aantasting van deze bestemming voorkomen moet worden. Hierbij kan gedacht worden aan voorschriften over de hoogte van toe te laten gebouwen.
Ook sluit het desbetreffende elektriciteitsbedrijf overeenkomsten met de eigenaren van de gronden waarop en waarover de hoogspanningsmasten en -leidingen staan of lopen. Deze overeenkomsten beperken, uiteraard tegen een schadevergoeding, de zakelijke rechten van de eigenaren. Zij bevatten dan ook altijd voorwaarden met betrekking tot het gebruik van de gronden onder de hoogspanningslijnen. Indien een bestemmingsplan ontbreekt, bijvoorbeeld voor de bebouwde kom, dan bevat artikel 2.1.6.10 een publiekrechtelijke basis om overtreding van deze bepaling, waardoor een zeer gevaarlijke situatie ontstaat, zo nodig met bestuursdwang recht te kunnen zetten. Wel moeten de voorschriften, bijvoorbeeld de hoogte van toe te laten gebouwen, i.c. twee meter, uit bestemmingsplan en APV op elkaar afgestemd zijn. Deze bepaling is het complement op artikel 2.5.19 model-Bouwverordening (MBV). Artikel 2.5.19 MBV verbiedt het bouwen onder hoogspanningslijnen. Artikel 2.1.6.10 APV vult dit verbod aan voor andere objecten, zoals bijvoorbeeld houtgewas, door te bepalen dat deze niet hoger mogen zijn dan twee meter. De bepaling is bij de APV-wijziging van 2002 hernummerd van 2.1.6.12 tot 2.1.6.10, vanwege het vervallen van o.a. artikel 2.1.6.11 (oud) over verwijdering e.d. voorzieningen voor verkeer en verlichting omdat artikel 1a en 2 van het Besluit administratieve
Artikel 2.1.6.11 Veiligheid op het ijs
Evenals het voorgaande artikel is het onderhavige in 2002 hernummerd van 2.1.6.13 tot 2.1.6.11. In 2002 is de bepaling die hierop volgde, artikel 2.1.6.14 (Benzinepompen op of nabij de weg), geschrapt omdat het nut van deze bepaling minimaal is geworden naast hogere regelgeving als de Wet milieubeheer.
Artikel 2.2.1 Begripsomschrijving
In artikel 2.2.1 is gekozen voor de zgn. negatieve benaderingsmethode ten aanzien van de definiëring van het begrip evenement. Uitgaande van een algemeen geldend criterium (‘namelijk elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak’) wordt vervolgens een aantal evenementen opgesomd dat niet onder de werking van de bepalingen valt.
Daarnaast gelden de bepalingen niet voor waren- en snuffelmarkten. Indien het college op grond van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet een (waren-)markt heeft ingesteld, kan de gemeenteraad hiervoor regels vaststellen in een marktverordening. Uitgebreide informatie over markten is te vinden onder de toelichting bij artikel 5.2.4 en in de modelmarktverordening van de VNG. Snuffelmarkten zijn specifiek geregeld in artikel 5.2.4 van de APV.
Omdat een herdenkingsplechtigheid doorgaans wel voor publiek toegankelijk is, maar uiteraard niet als een verrichting van vermaak kan worden aangemerkt, wordt ze als enige expliciet als evenement genoemd. Voorbeelden van evenementen die onder de omschrijving vallen, maar niet expliciet in het artikel zijn genoemd omdat ze wel als vermaak kunnen worden beschouwd, zijn circussen, vuurwerkevenementen (groot vuurwerk), houseparty’s voetbalwedstrijden, enz.Ook een vechtevenement, meestal aangeduid als een kooigevecht, is aan te merken als een evenement en niet als een sportwedstrijd; zie Ledenbrief nr. 97/192.
Vergunning- of kennisgevingsstelsel
Voordat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking was getreden, was in de model-APV van de VNG ten aanzien van evenementen een kennisgevingsstelsel opgenomen. Dit gold ook voor het organiseren van optochten, feesten en wedstrijden (2.1.2.1 en 2.1.4.1). De inwerkingtreding van de Awb leverde echter de vraag op hoe een kennisgevingsstelsel zich verhoudt tot deze wet. Het kernbegrip in de Awb is het woord ‘besluit’. Het tot dan toe gehanteerde kennisgevingsstelsel verplichtte het bestuursorgaan niet tot het nemen van een schriftelijk besluit. Het bestuursorgaan kan bijvoorbeeld mondeling toestemming verlenen voor het organiseren van de activiteiten waarvan kennisgeving is gedaan.
Een kennisgevingsstelsel komt op twee manieren niet tegemoet aan eventuele bezwaren van derde belanghebbenden bij de te organiseren activiteiten:
Het risico is derhalve aanwezig dat bij de toepassing van een kennisgevingstelsel de belangen van derden niet meegenomen worden, terwijl deze – zeker bij grootschalige evenementen – van groot belang kunnen zijn. Geoordeeld is dat een kennisgevingsstelsel om deze reden niet overeenkomt met de Awb en daarom is voor artikel 2.1.2.1, 2.1.4.1, 2.1.4.2 en 2.2.2 een vergunningenstelsel ingevoerd.
De bevoegdheid van de burgemeester in het kader van het toezicht op evenementen stoelt op artikel 174 Gemeentewet. In het derde lid van dit artikel is aangegeven dat de burgemeester belast is met de uitvoering van verordeningen voorzover deze betrekking hebben op het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Het begrip ‘toezicht’ is ruimer dan alleen de handhaving van de openbare orde. Het gaat hier ook om de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de burger in incidentele gevallen en op bepaalde plaatsen. Indien de burgemeester de uitvoering van zijn toezichthoudende taak wil overlaten aan ambtenaren dan kunnen deze bevoegdheden worden gemandateerd overeenkomstig afdeling 10.1.1. Awb.
De vraag of de burgemeester bevoegd is voorschriften te verbinden aan het houden van een evenement moet bevestigend worden beantwoord. Wij hebben hier immers te maken met een hem toekomende vrije beschikkingsbevoegdheid. Voor de toelaatbaarheid van de voorschriften geldt een aantal voorwaarden:
Evenementen op de openbare weg
Hennekens heeft in GS, 148 (1998) 7076, p. 281-288, een opstel geschreven met als titel Evenementen op de openbare weg. Hierin is hij uitgebreid ingegaan op de verhouding tussen het normale gebruik van een openbare weg en het gebruik daarvan voor het houden van een evenement. Eerst worden enkele opmerkingen gemaakt over de evenementenvergunning als grondslag voor het besluit om een (gemeentelijke) openbare weg af te sluiten voor het houden van een evenement, waarna de vraag wordt beantwoord wie bevoegd is om tot zo'n wegafsluiting te besluiten en wat de gevolgen daarvan zijn. Daarbij wordt o.a. aandacht besteed aan de openbaarheid van de weg en de regeling van wegafsluitingen in en krachtens de Wegenverkeerswet 1994. Vervolgens wordt ingegaan op de vragen of het heffen van entreegeld voor het bezoeken van het evenement al dan niet geoorloofd is, wie bevoegd is tot entreeheffing en of de gemeente waar het evenement gehouden wordt, een vermakelijkheden-belasting mag heffen. Tot slot komt kort de reikwijdte van de evenementenvergunning ter sprake. Eén en ander wordt toegelicht met jurisprudentie.
De beoordeling van de veiligheid van installaties die vallen onder het Besluit veiligheid attractie- en speeltoestellen, behoort op grond van dat besluit tot de verantwoordelijkheid van de regionale Inspecties Gezondheids-bescherming van het Staatstoezicht op de volksgezondheid van het ministerie van VWS. De toetsing van de ‘veiligheid van personen of goederen’ door de burgemeester zal zich daarom meer richten op de veiligheid van personen of goederen op en rond het evenemententerrein, de plaats van de attracties ten opzichte van elkaar enz. Voor vragen over kermissen kunnen gemeenten terecht bij de Vereniging van gemeentelijke Kermisbeheerders (VGKS).
Het toekennen van de bevoegdheid tot het verlenen van een evenementenvergunning aan de burgemeester is niet in strijd met artikel 162 van de Gemeentewet. De Afdeling oordeelt dat zo’n bevoegdheidstoekenning in lijn is met het bepaalde in artikel 174 Gemeentewet. Een stelsel (een van dit model afwijkende regeling in de verordening ‘Evenementen’ van de gemeente Den Haag) waarbij voor een evenement een naar tijd en plaats bepaalde algemene evenementenvergunning wordt afgegeven aan een organisator,
die binnen de in de vergunning aangegeven grenzen en voor de in de vergunning al opgenomen activiteiten op privaatrechtelijke grondslag zonder bemoeienis van de burgemeester overeenkomsten sluit, waarmee verder invulling wordt gegeven aan het evenement, is toegestaan. ABRS 11-03-1999, H01.98.1109, JG 99.0129 m.nt. M. Geertsema.
Een limitatieve omschrijving van het begrip ‘evenement’ kan in de praktijk tot problemen aanleiding geven. ARRS 12-08-1985, Gst. 1986, 6805, 4.
Motorcrosswedstrijden op zondag. Trainingswedstrijden voor 13.00 uur. Schending van de zondagsrust? Pres. Rb Utrecht 6-6-1995, JG 95.0316 m.nt. A.B. Engberts, KG 1995, 292.Vergunning voor houden van festivals. Ruime uitleg begrip ‘openbare orde’. Pres. Rb Groningen 11-08-1995, Gst. 1996, 7030, 3 m.nt HH. Kooigevecht is niet een sportwedstrijd maar een evenement. Weigering vergunning op grond van veiligheid van personen en de goede zeden. Pres. Rb ’s-Hertogenbosch 14-2-1997, KG 1997, 106. Het is primair aan de burgemeester om invulling te geven aan het begrip zedelijkheid als bedoeld in de APV. Weigering op grond van zedelijkheid is toegestaan. Geen sprake van gevaar voor veiligheid van personen. Aldus uitspraak in hoger beroep, ABRS 25-08-2000, AB 2001, 337, JG 00.0205 m.nt. G.H.M. van der Horst, Gst. 2000, 7131, 3 m.nt. HH, JB 2000, 273. Gebruik perceel voor evenementen, o.a. schuurfeesten in strijd met de bestemming. Dat evenementen elk slechts een of een enkele maal per jaar worden georganiseerd, doet daar niet aan af. Slechts in bijzondere omstandigheden afzien van handhavend optreden (op verzoek van belanghebbende). ABRS 02-04-1999, Gst. 1999, 7103, 4 m.nt. P.J.H. Ingevolge artikel 174 van de Gemeentewet is de burgemeester – en niet het college –bevoegd om geluidsvoorschriften op te nemen in de venementenvergunning. ABRS 13-12-1999, JG 00.0055 m.nt. M. Geertsema, Gst. 2000, 7116, 3 m.nt. HH. Organisatie van circus op plein met parkeerbestemming. Pres. Rb Leeuwarden 06-09-2001, LJN-nr. AD3917: er doen zich geen weigeringsgronden voor op grond van artikel 2.1.5.1 en 2.2.2 APV. Ook strijdigheid met het bestemmingsplan biedt geen grondslag voor weigering vergunning.
Het is verboden bij een evenement de orde te verstoren.
Deze bepaling spreekt voor zich.
Artikel 2.2.4 Verboden deelname evenement
Het is verboden aan een evenement deel te nemen indien:
De omstandigheden die er toe leiden dat het verboden is aan een evenement deel te nemen worden in artikel 2.2.4 limitatief opgesomd. Deze bepaling is niet uit het model van de VNG overgenomen en vormt daarmee een specifieke Hoornse bepaling. Deze bepaling is gericht op de deelnemers van een evenement. Deze bepaling geeft aan in welke gevallen het verboden is om deel te nemen aan een evenement. De bepaling vormt een aanvulling op artikel 2.2.2. Op grond van artikel 2.2.2 is het namelijk alleen mogelijk om de organisator van een evenement aan te pakken. Met artikel 2.2.4 wordt het makkelijker om, bijvoorbeeld zonder de daarvoor vereiste vergunning gehouden evenementen, aan te pakken.
Artikel 2.2.5 Beëindiging evenement
Deze bepaling is opgenomen om een nadere uitwerking te kunnen geven met betrekking tot het houden van evenementen. Deze bepaling is niet afkomstig uit het model van de VNG en vormt hiermee dus een specifieke Hoornse bepaling. Bepaalde omstandigheden kunnen ertoe leiden dat het ongewenst is een evenement voor te laten duren in verband met de openbare orde. Artikel 2.2.5 biedt de burgemeester in zo’n geval de mogelijkheid het evenement te beëindigen.
Algemene toelichting op de afdeling 2a Kermissen
Afdeling 2a vormt een specifieke Hoornse afdeling. In deze afdeling zijn bepalingen opgenomen die de vijf Hoornse kermissen dienen te reguleren. De afdeling spreekt verder voor zich
Algemene toelichting op afdeling 2.3 Toezicht op openbare inrichtingen
Op horecabedrijven zijn naast de regels van deze paragraaf nog vele andere regels van toepassing. Zo ook onder andere de Drank- en Horecawet, de Wet milieubeheer en Wet op de stads- en dorpsvernieuwing.
Drank- en Horecawet De Drank- en Horecawet regelt onder meer de uitoefening van het horecabedrijf, bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse. De wet regelt dus niet de verstrekking van alcoholvrije drank.
Op horecabedrijven zijn de regels van de Wet milieubeheer (Wm) van toepassing. Meer in het bijzonder gelden daarvoor de regels van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer, een op artikel 8.40 van de Wet milieubeheer (Wm) gebaseerde amvb. Dit besluit heeft per 1 oktober 1998 het Besluit horecabedrijven milieubeheer vervangen. Zie hiervoor ook de toelichting bij de bepalingen van afdeling 4.1. Zie voorts voor een uitgebreide toelichting over opzet en uitgangspunten van dit Besluit de Nota van toelichting bij het Besluit, welke is gepubliceerd in Staatsblad 1998, 322. Om onder de werking van het Besluit te vallen moet er sprake zijn van een horeca-, sport- of recreatie-inrichting die behoort tot een in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer genoemde categorie(Ivb).
Zo zijn op grond van categorie van bijlage I van het Ivb vergunningplichtig: hotels, restaurants, pensions, cafe’s, cafetaria’s snackbars discotheken en aanverwante inrichtingen. Dit houdt in dat de inrichting op basis van artikel 1.1., derde lid, van de Wm is aangewezen als een inrichting die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken en dat de inrichting vergunningplichtig is. Deze vergunningplicht geldt echter niet voor inrichtingen die zijn aangewezen in een besluit op grond van artikel 8.40 van de Wm. Dit betreft dus onder andere het hiervoor genoemde Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer. De hierin genoemde inrichtingen zijn niet vergunningplichtig, maar dienen te voldoen aan de algemene regels die het Besluit stelt. Het Besluit heeft betrekking op wat plaatsvindt binnen het horecabedrijf, daartoe behorende terrassen en de directe omgeving.
Artikel 121 van de Gemeentewet biedt gemeenten verordenende bevoegdheid zolang deze niet in strijd is of komt met een hogere wettelijke regeling. Bij de opzet van het Besluit is getracht geen aspecten te regelen die reeds in andere kaders worden gereguleerd. Vanuit dit gezichtspunt wordt in het Besluit expliciet vermeld dat het voor gemeenten ruimte overlaat om overlast betreffende de openbare orde tegen te gaan met behulp van een gemeentelijke verordening. In het Besluit wordt aangegeven dat daarbij gedacht wordt aan overlast door bezoekers van horecagelegen-heden, de gebruikers en bezoekers van sport- en recreatie-inrichtingen, geluidhinder door vrachtwagens, bromfietsen enzovoort.
Door de gekozen opzet is de afbakening tussen enerzijds de Wm (vergunningplichtig of vallend onder het Besluit) en anderzijds plaatselijke verordeningen duidelijker geworden. De direct aan de inrichting gerelateerde vormen van verstoring van het milieu vallen onder het toepassingsgebied van de Wm. De voorschriften van het Besluit richten zich in beginsel ook op de indirecte gevolgen, die de inrichting kan veroorzaken, voorzover deze liggen in de macht van de houder van de inrichting. De andere gevolgen die een bedrijf of een collectief van bedrijven direct of indirect met zich mee kan brengen en die een aantasting van de openbare orde of het woon- of leefklimaat mogelijk maakt, worden in de model-APV gereguleerd.
Op grond van de hierna volgende bepalingen in de model-APV kan worden afgewogen of voor de exploitatie van een horeca-inrichting vergunning moet worden verleend, rekening houdend met de openbare orde en het woon- en leefklimaat, en of – ter bescherming van diezelfde motieven – aan de vergunning voorschriften moeten worden verbonden. Het verdient aanbeveling dergelijke voorschriften op te nemen in de APV, en niet in een verordening krachtens artikel 23 Drank- en Horecawet of een (leefmilieu)verordening krachtens artikel 7, eerste lid, sub a, Wet op de stads- en dorpsvernieuwing. Bij een verordening krachtens de Drank- en Horecawet is in de eerste plaats de reikwijdte van het begrip ‘horecabedrijf’ van belang: artikel 1, eerste lid, Drank- en Horecawet ziet bijvoorbeeld niet op bedrijven waarin geen alcoholhoudende drank wordt verstrekt, anders dan artikel 2.3.1.1, eerste lid. In de tweede plaats liggen aan de voorschriften Drank- en Horecawet primair sociaal-hygiënische en sociaal-economische motieven ten grondslag. Vanuit die motieven kunnen de uit hoofde van de wet geldende inrichtingseisen bij gemeentelijke drank- en horecaverordening van overeenkomstige toepassing worden verklaard op inrichtingen waarin geen alcoholhoudende drank wordt geschonken. De vergunningplicht in deze paragraaf is ook van toepassing op coffeeshops. Dat roept de vraag op hoe zich dit verhoudt met de Opiumwet. De Opiumwet verbiedt immers de handel in drugs. Uitgangspunt moet echter zijn dat de vergunningverlening geen betrekking heeft op de handel in drugs, maar op het feit dat een droge horeca-inrichting wordt geëxploiteerd. In deze paragraaf worden coffeeshops dan ook als gewone horecabedrijven behandeld en zijn geen bijzondere bepalingen over coffeeshops opgenomen. Dat laat overigens onverlet dat ten aanzien van coffeeshops – vanwege de effecten die met name deze inrichtingen kunnen hebben op het woon- en leefkli-maat en de openbare orde – wel degelijk een specifiek beleid kan worden vastgesteld. Meer informatie hierover is te vinden in de publicatie ‘De Wet ‘Damocles’, bestuursdwangbevoegdheid in artikel 13b Opiumwet’ van het Steun- & informatiepunt drugs en veiligheid (VNG-uitgeverij, Den Haag 1999).
Een gemeentelijke verordening waarin een vergunningstelsel is opgenomen dat specifiek regels stelt ten behoeve van coffeeshops is in strijd met de Opiumwet. Rb Amsterdam 16 januari 1998 en 19 januari 1998, AB 1998, 222 en 223 m.nt. FM; Rb Dordrecht 3 juli 1998, JG 98.0202; Pres. Rb Rotterdam 16 juli 1998, JG 98.0203 en Pres. Rb Zutphen 14 september 1998, JG 98.0204 m.nt. W.A.G. Hillenaar.
Artikel 2.3.1.1 Begripsomschrijvingen
Onder horecabedrijf wordt in deze paragraaf verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis, clubhuis of daaraan verwante inrichting waar tegen vergoeding logies wordt verstrekt, dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt.
Een terras in de zin van deze paragraaf is een buiten de besloten ruimte van de inrichting liggend deel van het horecabedrijf waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken en/ of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.
De omschrijving van het begrip ‘horecabedrijf’ sluit zoveel mogelijk aan bij die van het begrip ‘inrichting’, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel a, onder 1 in het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheerbedrijven Wet milieubeheer. In de praktijk is gebleken dat in coffeeshops soms uitsluitend cannabisproducten tegen vergoeding worden verstrekt (en genuttigde dranken om niet). Om te voorkomen dat een coffeeshop in dat geval niet zou worden bestreken door de begripsomschrijving ‘horecabedrijf’, is in het eerste lid de aanduiding ‘rookwaren’ toegevoegd. De sluitingsbepalingen van deze paragraaf betreffen de gedeelten van de inrichting, waarin de eigenlijke horecawerkzaamheden worden uitgeoefend: een op het trottoir gesitueerd terras behoort wel tot de inrichting, de zich boven de inrichting bevindende woning van de houder niet. Ook sportkantines, sociëteiten, clublokalen, verenigingsgebouwen e.d. zijn als inrichting aan te merken.
Het besloten karakter van een horecabedrijf kan de veronderstelling wekken dat de in de APV opgenomen sluitingstijden niet van toepassing zijn op dat bedrijf: immers, volgens de jurisprudentie kan een gemeentelijke verordening geen activiteiten betreffen die elk karakter van openbaarheid missen.
Dit laatste kan niet worden gezegd van activiteiten die een weerslag hebben op een openbaar belang, waarvan ook sprake is bij besloten horecabedrijven. De sluitingsuurbepaling ziet niet op activiteiten binnen het bedrijf, maar op de (nadelige) invloed die daarvan uitgaat op de omgeving: bijvoorbeeld in de vorm van overlast van komende en gaande bezoekers (het aan- en afrijden van auto’s, het slaan met portieren, claxonneren, menselijk stemgeluid e.d.).
Het behoeft geen betoog dat, naast de houder van het horecabedrijf, een aantal categorieën van personen moet worden uitgezonderd van het begrip bezoekers: om te beginnen diens gezinsleden en elders wonende bloed- en aanverwanten, maar ook de personen die in de inrichting nachtverblijf houden en als zodanig zijn vermeld in het daartoe bestemde register (zie hiervoor de toelichting bij artikel 2.3.2.1 e.v.) en de personen die wegens dringende redenen in de inrichting aanwezig moeten zijn (zoals in de inrichting werkzame personeelsleden, of personen die de tapinstallatie onderhouden of herstellen).
De artikelen uit de model-APV van de VNG met betrekking tot de exploitatievergunning zijn (nog) niet in de Hoornse Apv opgenomen. In Hoorn wordt momenteel nog gewerkt met de overlastvergunning voor horeca-inrichtingen. In de toekomst zal de exploitatievergunning wel een onderdeel van de Hoornse APV gaan uitmaken.
Het is de houder van een horecabedrijf, als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, verboden zonder ontheffing van de burgemeester deze voor bezoekers geopend te hebben of aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven: op maandag tot en met zondag tussen 00.00 uur en 06.00 uur. De burgemeester kan ter nadere uitwerking een ontheffingenbeleid sluitingsuur vaststellen dat op de gewone wijze wordt bekendgemaakt (bijlage 17).
In afwijking van het in het eerste lid gestelde verbod is het de houder van een horecabedrijf, als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, toegestaan om zonder ont-heffing van de burgemeester deze voor bezoekers geopend te hebben of aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven tussen 00.00 uur en 02.00 uur tijdens de hierna genoemde maatschappelijke feesten:
Grondslag voor de in de APV opgenomen sluitingsbepalingen is artikel 149 Gemeentewet. De gemeenteraad kan verplichte sluitingstijden voor horecabedrijven vaststellen in het belang van de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, het beschermen van het woon- en leefklimaat e.d. Deze bevoegdheid houdt ook in dat een afwijkende sluitingsplicht kan worden vastgesteld voor de zondag. Sommigen concluderen uit artikel 7 van de Zondagswet dat de gemeenteraad niet bevoegd is een speciaal voor de zondag geldende sluitingsregeling vast te stellen. Volgens HR 22-07-1960, AB 1961, p. 15, belet dit artikel de raad echter niet om voor de zondag een afwijkende regeling te treffen voor de sluitingstijden van cafés e.d. mits de grond voor de afwijking van de voor de andere dagen geldende regeling niet gelegen is in het bijzondere karakter van de zondag. Volgens de Hoge Raad beoogt de Zondagswet naar haar strekking niet de gemeentelijke wetgever te beperken in zijn bevoegdheid om ter afwering van verstoring van de openbare orde voorzieningen te treffen. Sommige gemeenten hebben, bij wijze van of na een experiment, de verplichte sluitingsuren uit de APV geschrapt. Argument daarvoor is meestal, dat daardoor onder meer de verstoring van de openbare orde (nachtrust) aanzienlijk kan worden beperkt:
er is sprake van minder geluidsoverlast doordat cafébezoekers niet langer tegelijk maar geleidelijk aan huiswaarts keren en de politie is beter in staat voldoende toezicht uit te oefenen. Zo’n maatregel zal meer vruchten afwerpen naarmate zij tevens van kracht is in gemeenten in de directe omgeving: anders bestaat immers het gevaar dat de liberalere openingstijden een aantrekkingskracht uitoefenen op horecabezoekers uit aangrenzende gemeenten, en dat de kans op verstoring van de openbare ordewordt vergroot.
Omdat het erop lijkt dat de meeste gemeenten toch enige vorm van verplichte sluiting van horecabedrijven gewenst vinden, voorziet artikel 2.3.1.4 in een sluitingsregeling. Daarin is onderscheid gemaakt tussen de sluitingstijden op werkdagen en de sluitingstijden gedurende het weekeinde. Uiteraard kan deze onderverdeling anders worden opgezet, indien gewenst.
Uitvoering Het onderscheid tussen regelgeving en uitvoering heeft in het kader van de sluitingsuren van inrichtingen aanleiding gegeven tot menige jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. In de uitspraak van 2 september 1983, AB 1984, 245 m.nt. JHvdV (Oploo, Sint Anthonis en Ledeacker) stond de vraag centraal of de burgemeester bevoegd was een permanente ontheffing te verlenen van het verbod uit de APV. De Afdeling heeft over de bevoegdheidsafbakening tussen de raad en burgemeester aangegeven dat de gemeenteraad in het APV-artikel in het geheel geen grenzen stelt aan de ontheffingsbevoegdheid van de burgemeester. Noch uit de tekst van het APV-artikel, noch anderszins, blijkt dat de ontheffing bijvoorbeeld slechts in bijzondere omstandigheden of in incidentele gevallen door de burgemeester mag worden verleend.
De visie van verweerder dat hij zich op het terrein van de gemeentelijke wetgever zou bewegen, zou naar het oordeel van de Afdeling slechts opgaan indien hij aan alle inrichtingen in de gemeente onbeperkt ontheffing van het in het desbetreffende APV-artikel vervatte verbod zou verlenen. In dat geval zou verweerder immers de door de gemeenteraad vastgestelde sluitingsuren als vermeld in artikel 56 (2.3.1.4), eerste lid, APV in feite ter zijde stellen. De Afdeling kan daarom niet inzien waarom de burgemeester de bevoegdheid zou missen het verzoek om ontheffing in te willigen.
Een horecabedrijf als bedoeld in artikel 2.3.1.1 kan vergunningplichtig zijn ingevolge de Wet milieubeheer (Wm) of onder de werking van het Besluit horeca-, sport- en re-creatie-inrichtingen milieubeheer vallen. Aan een krachtens de wet te verlenen vergunning kunnen eveneens voorschriften worden verbonden dan wel nadere eisen worden gesteld ter voorkoming van de indirecte gevolgen van de inrichting. De sluitingsbepalingen van de APV gelden derhalve niet voorzover de op de Wm gebaseerde voorschriften van toepassing zijn. Wat betekent dit voor de reikwijdte van de APV-bepalingen? De Wm beoogt een uitputtende regeling te geven ter voorkoming of beperking van alle nadelige gevolgen van het milieu door het in werking zijn van krachtens die wet aangewezen inrichtingen. De gemeenteraad is niet bevoegd die regeling bij verordening aan te vullen, indien daarmee wordt beoogd dezelfde belangen te beschermen.
De raad kan dus niet aanvullend via de APV gevaar, schade of hinder of andere belangen die onder het begrip ‘bescherming van het milieu’ vallen, tegengaan die wordt veroorzaakt door een inrichting die vergunningplichtig is ingevolge de Wm. Zie hiervoor ook de algemene toelichting bij deze paragraaf.
Een in naam besloten club die wel in hoge mate voor het publiek toegankelijk is, moet voldoen aan de sluitingstijden van de APV. Vz.ARRS, 21-12-1992, Gst. 1993, 6073, 4 m.nt. HH, JG 93.0260. Beleid op basis waarvan coffeeshops, in tegenstelling tot andere horecabedrijven, vanaf 20.00 uur gesloten moeten zijn is noch in strijd met de Winkeltijdenwet noch anderszins onredelijk. Een coffeeshop is geen winkel. Hij is immers in hoofdzaak ingericht als een bedrijf waar gekochte waren ter plaatse worden genuttigd. Rb Breda, 03-12-1997, JG 98.0025, AB 1998, 76 m.nt. FM.
Terughoudend beleid ten aanzien van nachtvergunningen voor horecabedrijven. ABRS 08-02-1994, JG 94.0252, Gst. 1994, 6999, 4 m.nt. HH. Verhouding tussen sluitingstijden zoals vastgesteld door de raad op grond van de verordening en door de burgemeester voor het concrete geval. Vz.ARRS 30-03-1993, JG 94.0094 m.nt. A.B. Engberts. Sluitingstijden in de APV stellen geen grenzen aan de bevoegdheid van de burgemeester om ontheffing te verlenen. ARRS 02-09-1983, AB 1984, 245 m.nt. JHvdV. De ontheffing van de burgemeester mag geen permanent karakter hebben en niet alle in de gemeente aanwezige inrichtingen betreffen. ARRS 19-01-1984, AB 1984, 491 m.nt. JHvdV.
Artikel 2.3.1.3 Toegang ambtenaren van politie
De houder van een horecabedrijf is verplicht ervoor te zorgen dat ambtenaren van politie vanaf de weg
onmiddellijk en onbelemmerd toegang hebben tot zijn bedrijf:
Ten einde de controle van politieambtenaren te vergemakkelijken wordt in artikel 2.3.1.3 de houder van de inrichting de verplichting opgelegd ervoor te zorgen dat deze ambtenaren onbelemmerd de inrichting kunnen betreden gedurende de tijd dat deze voor het publiek geopend is
Indien echter gedurende de tijd dat de inrichting voor het publiek gesloten dient te zijn er toch bezoekers aanwezig zijn, dient de houder evenzeer ervoor te zorgen dat de abtenaar van politie zijn inrichting kan betreden.
Niet-nakoming van de in artikel 2.3.1.3 opgenomen verplichting levert niet een overtreding op van artikel 184 Wetboek van Strafrecht. De ambtenaar van politie maakt in casu geen gebruik van een bevels- of vorderingsbevoegdheid, hetgeen voor de toepasselijkheid van artikel 184 een vereiste is.
Artikel 2.3.1.4 Afwijking sluitingsuur; algehele sluiting; beperkingen
De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijk-heid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, te zijner beoorde-ling, bij openbaar bekend te maken besluit tijdelijk andere dan de bij of krachtens artikel 2.3.1.2 vastgestelde sluitingsuren vaststellen of tijdelijk algehele sluiting van een of meer horecabedrijven bevelen. Hij maakt het besluit terstond bekend aan de houder van het bedrijf die het betreft. (bijlage 17)
Net als voor de in artikel 2.3.1.4, tweede lid, genoemde bevoegdheid, vormt ook hier artikel 174 van de Gemeentewet de grondslag voor de bevoegdheid om een of meer horecabedrijven tijdelijk afwijkende sluitingsuren op te leggen of tijdelijk te sluiten. Aanleiding voor tijdelijke afwijking of sluiting, moet zijn gelegen in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in bijzondere omstandigheden (zoals, al dan niet lokale, feestdagen). Het betreft een algemene bevoegdheid die – anders dan bij de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.3.1.4, tweede lid, die een individueel karakter heeft - zich niet alleen kan uitstrekken tot een maar ook tot meer of zelfs tot alle in de gemeente aanwezige horecabedrijven. Wel beperkt de bevoegdheid zich – in tegenstelling tot artikel 2.3.1.4, tweede lid, waarbij het om een permanente afwijking kan gaan - tot het tijdelijk vaststellen van afwijkende sluitingstijden of tot tijdelijke sluiting.
Hoewel de wetgever er bij de invoering van de Wet ‘Damocles’ (artikel 13b van de Opiumwet dat op 21 april 1999 in werking is getreden) vanuit is gegaan dat gemeentelijke regelingen (overlast- of exploitatieverordeningen) hun geldigheid behouden omdat het onderwerp van de gemeentelijke regeling een ander is, lijkt het raadzaam door middel van het bepaalde in het tweede lid buiten twijfel te stellen dat niet in dezelfde situaties kan worden opgetreden als waarvoor artikel 13b Opiumwet is bedoeld. Voor meer informatie zie de uitgave van het Steun- & informatiepunt drugs en
veiligheid (SIDV) onder de titel ‘De wet ‘Damocles’, bestuursdwang-bevoegdheid in artikel 13b Opiumwet’ (VNG-uitgeverij, Den Haag 1999).
Artikel 174 van de Gemeentewet geeft aan de burgemeester reeds een sluitingsbevoegdheid. Wenselijk om ook in de APV een sluitingsbepaling op te nemen. ARRS 15-06-1984, AB 1985, 96 m.nt. JHvdV. Sluitingsmaatregel heeft geen punitief karakter en is niet onevenredig zwaar. ABRS 23-05-1995, AB 1995, 475 m.nt. LJJR. Sluitingsbevel zonder tijdsbepaling voldoet niet aan artikel 221 gemeentewet (oud). Vz.ARRS 26-08-1992, AB 1993, 104, JG 93.0116, en ABRS 05-07-1996, JG 96. 0266. Terechte sluiting voor onbepaalde tijd van coffeeshop die het nuloptiebeleid overtreedt. Vz.ABRS 05-091997, Gst. 1998, 7069, 4 m.nt. HH.
Terechte sluiting van horecagelegenheid voor de duur van een jaar wegens handel in harddrugs. Vz.ABRS 22-04-1998, K01.97.0213 (ongepubliceerd). Persoonlijke verwijtbaarheid van de exploitant daarbij (bij handel in harddrugs) is niet van belang. ABRS 29-04-1997, R03.93.4839, JU 982015 (VNG-databank), ABRS 27-06-1997, R03.93.5408, JU 98201 (VNG-databank), en ABRS 04-07-2001, AB 2001, 6 m.nt. JGB/AES.Terechte sluiting van twee horeca-inrichtingen en intrekking van de exploitatievergunningen wegens smokkel van illegalen. Aantasting van de openbare orde. Pres. Rb Rotterdam 5 september 1997, JG 97.0209. Bij uitoefening sluitingsbevoegdheid hoeft burgemeester geen strikte strafrechtelijke bewijsregels in acht te nemen. ABRS 06-021997, JG 97.0075. Sluiting is geen ‘criminal charge’ als bedoeld in artikel 6 EVRM. Inzage in geanonimiseerde getuigenverklaringen en politierapporten is dan ook niet strijdig met het ‘fair trial’-beginsel. ABRS 11-061998, AB 1998, 297 m.nt. FM. In bestuursrechtelijk geding moeten wel de juistheid van de feiten en zorgvuldigheid van het besluit kunnen worden getoetst. Pres. Rb Breda, 27 januari 1998, JG 98.0096. Terechte sluiting van een discotheek op grond van artikel 2.3.1.5 van de APV van Zaanstad, nu is gebleken dat de situatie rond het gebruik van partydrugs uit een oogpunt van te beschermen gezondheidsbelangen onbeheersbaar is. Pres. Rb Haarlem 16 november 2001, LJN-nr. AD5792.
Artikel 2.3.1.4a Aankondiging sluitingstijden horecabedrijf
Indien en voor zover de openingstijden van een horecabedrijf, al dan niet met ontheffing van de burgemeester, zijn gelegen tussen 00.00 uur en 06.00 uur, is het de houder van een horecabedrijf verboden dit voor bezoekers geopend te hebben en aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven indien niet een door of namens de burgemeester afgegeven aankondiging sluitingstijd overeenkomstig het model opgenomen in bijlage 13 is aangebracht, waarop de betreffende openingstijden zijn aangegeven, op zodanige wijze dat daarvan van buitenaf gemakkelijk kan worden kennisgenomen.
Deze bepaling vormt een specifieke Hoornse bepaling. Het doel van de bepaling is het vergemakkelijken van de controle op de sluitingstijden van de diverse horeca-inrichtingen
Artikel 2.3.1.5 Aanwezigheid in gesloten horecabedrijf
Het is bezoekers van een horecabedrijf verboden gedurende de tijd dat dit bedrijf krachtens artikel 2.3.1.2 of ingevolge een op grond van artikel 2.3.1.4 genomen besluit gesloten dient te zijn, zich daarin of aldaar te bevinden.
De in de vorengenoemde artikelen opgenomen sluitingsbepalingen richten zich tot de houder van de inrichting: hij dient zijn bedrijf gesloten te houden gedurende de tijden, die hem bij of krachtens die bepalingen zijn opgelegd.
Artikel 2.3.1.6 richt zich daarentegen tot de (potentiële) bezoeker van de inrichting. Indien deze zich met goedvinden van de houder in de inrichting bevindt gedurende de tijd dat de inrichting gesloten dient te zijn, overtreedt hij artikel 2.3.1.6. Indien echter daarvoor de toestemming van de houder ontbreekt en de bezoeker zich niet op dienseerste vordering verwijdert, overtreedt hij artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht (lokaalvredebreuk). Beide artikelen zijn naast elkaar bestaanbaar: artikel 2.3.1.6 trekt tot handhaving van een publiekrechtelijke regeling, terwijl artikel 138 Wetboek van Strafrecht ziet op de bescherming van de rechten die aan de eigendom verbonden zijn.
Artikel 2.3.1.6 Ordeverstoring
Het is verboden in een horecabedrijf de orde te verstoren.
Deze bepaling geeft een verbod om de orde in horecabedrijven te verstoren, dat zich in zijn algemeenheid tot bezoekers richt.
Als op individuele bezoekers gericht instrument ter handhaving van de openbare orde in het algemeen en van de orde in inrichtingen in het bijzonder, heeft enkele malen het verschijnsel ‘zwarte lijst’ de publiciteit gehaald. Al uit HR 02-06-1924,NJ 1924, p. 901, AB 1924, p. 410, blijkt dat een verbod om personen in een tapperij te laten verblijven die zich aan alcoholhoudende drank plegen te buiten te gaan, de openbare orde betreft.
In ARRS 19-06-1984, AB 1985, 215 komt aan de orde hoe het hanteren van de zwarte lijst zich verhoudt tot de internationale verdragen en tot de huishouding van de gemeente. Kort gezegd oordeelde de Afdeling dat, mede gezien de achtergrond van het bestreden besluit en het feit dat het verbod slechts deels betrekking heeft op het verblijf van appellant in het jongerencentrum waar deze als vrijwilliger werkzaam was, het gehanteerde middel evenredig is te achten tot het daarmee beoogde doel, te weten de bescherming van de openbare orde, en dat het genomen besluit noodzakelijk kan worden geacht ter bescherming van dat belang.
Het instrument van de zwarte lijst wordt weinig toegepast. Indien gewenst, zou in de APV de volgende bepaling kunnen worden opgenomen:
Het is de houder van een inrichting, als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, verboden in die inrichting toe te laten of te laten verblijven niet tot zijn gezin behorende personen, die naar het oordeel van de burgemeester misbruik van alcoholhoudende drank plegen te maken en wier namen als zodanig schriftelijk door de burgemeester aan die houder zijn opgegeven.
Het is aan een persoon wiens naam ingevolge het bepaalde in het eerste lid door de burgemeester aan de houders van inrichtingen, als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, is opgegeven, verboden zich in een dergelijke inrichting te bevinden nadat hij schriftelijk door de burgemeester van dit verbod in kennis is gesteld. Volgens Ktr. Tilburg 22 maart 1989, NJ 1989,- 585, is een toegangsverbod van onbepaalde duur strijdig met artikel 5 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In verband daarmee verdient het aanbeveling bovenstaande modelbepaling uit te breiden:
Instrument van de zwarte lijst wordt toelaatbaar geacht. Wnd. Vz.ARRS 16-09-1982, AB 1983, 38, en Wnd. Vz.ARRS 30-03-1983, KG 1983, 195.
Artikel 2.3.1.7 Het college als bevoegd bestuursorgaan
Indien een horecabedrijf als bedoeld in artikel 2.3.1.1 geen inrichting is in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet, treedt niet de burgemeester, maar het college op als bevoegd bestuursorgaan ten behoeve van de artikelen 2.3.1.2 en 2.3.1.4.
Het begrip ‘horecabedrijf’ als omschreven in artikel 2.3.1.1, eerste lid, ziet ook op inrichtingen die niet voor het publiek toegankelijk zijn, zoals besloten sociëteiten en gezelligheidsverenigingen (zie ook onder artikel 2.3.1.1). Gelet op artikel 174 van de Gemeentewet is in dat geval niet de burgemeester maar het college het bevoegde bestuursorgaan.
Artikel 2.3.2.1 Begripsomschrijvingen
In deze paragraaf wordt verstaan onder:
Het begrip ‘inrichting’ als hier omschreven sluit aan bij artikel 438 Wetboek van Strafrecht, dat ziet op het als beroep verschaffen van nachtverblijf aan personen (eerste lid) en op het als beroep of gewoonte beschikbaar stellen van een terrein voor het houden van nachtverblijf of het plaatsen van kampeermiddelen e.d. (tweede lid).
Houder in de zin van deze bepaling kan ook een rechtspersoon zijn, in welk geval moet worden aangenomen dat de registratieplicht de directeur betreft: HR 14-06- 1955, NJ 1956, 38.
Artikel 2.3.2.2 Kennisgeving exploitatie
Degene die een inrichting opricht, overneemt, verplaatst of het houden van een inrichting staakt, is verplicht binnen drie dagen daarna daarvan schriftelijk kennis te geven aan de burgemeester.
Artikel 2.3.2.2 strekt ertoe, dat de burgemeester een zo volledig mogelijk overzicht heeft van de in de gemeente aanwezig nachtverblijf- en kampeerinrichtingen.
De houder van een inrichting is verplicht een register, als bedoeld in artikel 438 van het Wetboek van Strafrecht, bij te houden dat ingericht is volgens het door de burgemeester vastgestelde model.
De plicht tot het bijhouden van een nachtregister door de houder van de inrichting is neergelegd in artikel 438 van het Wetboek van Strafrecht. Artikel 438 schrijft voor dat de houder van de inrichting:
Tezamen hebben artikel 438 van het Wetboek van Strafrecht en de bepalingen van deze paragraaf primair als doel om, met de geregistreerde gegevens, de opsporing of aanhouding van door de politie of justitie gezochte personen te vergemakkelijken. De in deze paragraaf opgenomen bepalingen kunnen eveneens een ander oogmerk hebben:
bijvoorbeeld, behalve de openbare orde, het vastleggen van kwantitatieve gegevens over het recreatieve bezoek (om daarmee een openluchtrecreatie- en toerismebeleid te kunnen voeren).
Bij de wijziging van de APV in 2002 is het oorspronkelijke tweede lid van deze bepaling over inzage vervallen. Hierin wordt inmiddels voorzien door artikel 5:17 van de Awb: Een toezichthouder is bevoegd inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden.
Het nachtregister moet op aanvraag worden vertoond aan de burgemeester of een door deze aangewezen ambtenaar. Tot aanwijzing als hier bedoeld is de gemeenteraad niet bevoegd: HR 13-12-1897, W. 7056. Het college van de gemeente Terschelling had terecht uitgesproken dat het beschikken over gastenstatistieken ‘dienstbaar kan worden gemaakt aan de bevordering van het toerisme binnen de gemeente’ en ‘kunnen die voorschriften worden aangemerkt als betreffend de huishouding der gemeente’. HR 13-12-1966, AB 1967, p. 429.
Artikel 2.3.2.4 Verschaffing gegevens nachtregister
Degene die in een inrichting nachtverblijf houdt dan wel de kampeerder is verplicht onverwijld aan de houder van die inrichting volledig en naar waarheid zijn of haar naam, adres, woonplaats, geboortedatum, geboorteplaats, betrekking, dag van aankomst, alsmede de dag van vertrek te verstrekken.
Artikel 2.3.2.4 komt de houder van een inrichting tegemoet. Degene die in de
inrichting de nacht doorbrengt, is op grond van deze bepaling verplicht de voor registratie vereiste gegevens volledig en naar waarheid aan de houder te verstrekken.
Artikel 438 Wetboek van Strafrecht kan bij plaatselijke verordening worden aangevuld. HR 10-4-1979, NJ 1979, 442.
Artikel 2.3.3.1 Speelgelegenheden
Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelgelegenheid te exploiteren of te doen exploiteren. Het verbod is niet van toepassing op:
speelgelegenheden waar de mogelijkheid wordt geboden om het kleine kansspel als bedoeld in artikel 7c van de Wet op de kansspelen te beoefenen, of te spelen op speelautomaten als bedoeld in artikel 30 van de Wet op de kansspelen, of de handeling als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet op de kansspelen te verrichten.
De burgemeester weigert de vergunning indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de speelgelegenheid of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed door de exploitatie van de speelgelegenheid.
a.indien de exploitatie van een speelgelegenheid in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
Het begrip ‘speelgelegenheid’ als omschreven in het eerste lid, betreft iedere openbare gelegenheid waarin de mogelijkheid wordt geboden enig spel te beoefenen waarbij geld of in geld inwisselbare voorwerpen kunnen worden gewonnen of verloren. De houder van een café waarin bezoekers het kaartspel kunnen beoefenen, hoeft niet zonder meer over vergunning te beschikken maar slechts indien de mogelijkheid daartoe bewust met enig winstoogmerk wordt geboden.
De vergunningplicht geldt het (doen) exploiteren van een speelgelegenheid. Artikel 2.3.3.1 heeft een ander motief dan de Wet op de Kansspelen. Dit artikel heeft namelijk het beschermen van de openbare orde en het woon- en leefklimaat als doel. Oogmerk van de Wet op de kansspelen is het in goede banen leiden van kansspelen, waarbij de consument beschermd dient te worden en gokverslaving en criminaliteit moeten worden tegengegaan.
De Wet op de kansspelen geeft de burgemeester noch het college de bevoegdheid om een illegale speelgelegenheid te sluiten. In de praktijk is dit evenwel vanwege de negatieve uitstraling en het illegale karakter van de speelgelegenheid vaak wel wenselijk. Daarom is in dit artikel een vergunningsplicht opgenomen, met in het derde lid de mogelijkheid om de vergunning te weigeren als naar het oordeel van de burgemeester moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de speelgelegenheid of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de exploitatie van de speelgelegenheid. Met behulp van deze bepaling is het echter niet mogelijk om op te treden tegen een speelgelegenheid die weliswaar de Wet op de kansspelen overtreedt, maar geen overlast veroorzaakt of anderszins het woon- en leefklimaat aantast. Hiervoor is een handhavingbevoegdheid voor de burgemeester nodig en die ontbreekt thans. Het ministerie van Justitie streeft er evenwel naar deze bevoegdheid op termijn in de wet op te nemen. Dit zal echter niet vóór 2005 zijn.
Speelautomatenhallen vallen niet onder de bepaling. Het is mogelijk in een speelautomatenhallen-verordening te bepalen dat bij de beoordeling van een aanvraag om vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal rekening wordt gehouden met de woon- en leefsituatie. De VNG heeft een model-speelautomatenhallenverordening opgesteld. De minister van Justitie is volgens de Wet op de kansspelen bevoegd voor casino’s (Titel IV B) en de Kamer van Koophandel is bevoegd voor winkelweekacties (artikel 7b van de wet).
Het Golden-Tenspel is in zijn huidige vorm een kansspel in de zin van de Wet op de Kansspelen. HR 25-06-1991, NJ 1991, 808 Internetgokzuilen zijn verboden, Rb Almelo 03-042001, JG 01.0099 m.nt. A.L. Es-veld.
Artikel 2.3.3.2 Speelautomaten
Op 1 juni 2000 is het gewijzigde hoofdstuk van de Wet op de kansspelen over de speelautomaten in werking getreden (weer gewijzigd per 1 november 2001). De wetgever had er bewust voor gekozen ruimte te laten voor de uitleg van de artikelen: de rechter moest maar voor nieuwe jurisprudentie zorg dragen. Deze opvatting gaf de gemeenten nogal wat problemen. Daarom heeft de VNG ervoor gekozen mee te werken aan een Handreiking gemeentelijk speelautomatenbeleid, waarin samen met enkele ministeries voor een bepaalde uitleg is gekozen.
Op 13 februari, 15 februari en 1 maart 2002 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) een aantal uitspraken gedaan, waarin een interpretatie wordt gegeven over de wijziging van de Wet op de kansspelen d.d. 1 november 2000 ten gevolge van de ingrijpende wijziging van de Drank- en Horecawet. Het gaat hierbij vooral over de begrippen ‘inrichting’ en ‘horecalokaliteit’ en de gevolgen voor hoogen laagdrempelige inrichtingen. Het CBB overweegt – in tegenstelling tot wat uit de wetgeschiedenis blijkt en tot nu toe uit de jurisprudentie is gebleken – ‘dat er wel sprake is van een materiele wijziging van de Wet’ en niet slechts van een technische. Dit kan verstrekkende consequenties hebben voor de gemeentelijke praktijk, vooral voor de wijze van formulering van besluiten.
Het CBB heeft onder meer bepaald dat het enkele feit dat zich tussen het hoogdrempelige gedeelte en het laagdrempelige gedeelte van de inrichting een deur bevindt, op zich niet voldoende motivering is om te bepalen dat de gehele inrichting laagdrempelig is en de vergunning af te wijzen. Er worden extra eisen aan de motivering en onderbouwing van het besluit gesteld. Het CBB geeft aan hoe de motivering moet worden onderbouwd.
Zo ja, dan dient aan de hand van de feitelijke situatie te worden nagegaan of de overige ruimten binnen de inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn, zonder eerst het café/restaurant te betreden. (art. 30c lid 4 sub b Wok) Dit betekent dat het publiek niet van buitenaf via het café/restaurant in de overige ruimten mag kunnen komen. Dit is door het CBB bepaald en is in tegenstelling met hetgeen in de MvT is vermeld. Het CBB volgt de ondubbelzinnige tekst van de wet. Voor nadere motivering is de feitelijke situatie bepalend, van belang is bijvoorbeeld of de tussendeur als nooduitgang wordt gebruikt. In de uitspraak van 1 maart 2002 echter wordt bepaald dat een deur waarvan het personeel gebruik maakt en ook bezoekers gebruik kunnen maken in geval van nood maakt dat er sprake is van een volledig laagdrempelige inrichting, in het geval beide lokaliteiten een eigen deur naar buiten hebben.
Een andere belangrijke nieuwe beslissing van het CBB is dat een horecalokaliteit in een inrichting op een campingterrein niet per definitie laagdrempelig is, evenals een horecalokaliteit in een dorpshuis. Ook in dit geval dient bovenstaand stappenplan gevolgd te worden en beoordeeld te worden of een horecalokaliteit op zichzelf voldoet aan de eisen van hoogdrempeligheid, zoals genoemd in de wet.
Het niet tijdens de gehele openingstijd serveren van maaltijden die voldoen aan de definitie van het begrip maaltijd, maakt een inrichting laagdrempelig. CBB 08-03-2000, AWB 99/715 29010, JG 00.0083 m.nt. A.L. Esveld.
Het koppelen van de openingstijden van een inrichting aan die van een supermarkt is mede een reden om die inrichting als laagdrempelig te beschouwen. CBB 13-01-2000, AWB 99/43 29010, JG 00.0104 m.nt. A.L. Esveld. Exploitant speelautomaten is geen, maar exploitant horeca-inrichting is wel belanghebbende ex artikel 1:2 Awb. CBB 09-02-2000 AWB 99/550 29010, JG 00.0158 m.nt. A.L. Esveld.
De omstandigheid dat coffeeshophouders personen onder de 18 jaar niet tot hun inrichting mogen toelaten, maakt de kwalificatie van een coffeeshop als laagdrempelig niet zinledig. CBB 13-01-2000, AWB 98/1162 29010, JG 00.0132 m.nt. A.L. Esveld. Niet ingeschreven bij het Bedrijfschap Horeca, derhalve ontbreekt wettelijke grondslag voor vergunning voor de aanwezigheid van kansspelautomaten. CBB 11-03-1999 AWB 98/732 29000, JG 00.0045 m.nt. A.L. Esveld. De CBB-overwegingen om tot laagdrempeligheid te concluderen gelden nog steeds. CBB 23-08-2000 AWB 99/884 29010, JG 01.0036 m.nt. A.L. Esveld. Internetgokzuilen verboden. Pres. Rb Almelo 03-04-2001, 01/157 GEMWT V 1, JG 01.0099 m.nt. A.L. Esveld.
Het bieden van de mogelijkheid tot het afhalen van eten vormt laagdrempelige activiteiten die een zelfstandige betekenis hebben. Broodjes, broodjes shoarma en soepen zijn niet als volledige maaltijd aan te merken. CBB 15-11-2000, AWB 00/73 29010, JG 01.0025 m.nt. A.L. Esveld.
Seksclub niet hoogdrempelig. CBB 16-07-2001, AWB 01/347 29010, JG 01.0156 m.nt. A.L. Esveld. Nachtbar/dancing is laagdrempelig. CBB 13-08-2001, AWB 01/537 29010, JG 01. 0180 m.nt. A.L. Esveld. Salsaclub is laagdrempelig. CBB 16-07-2001, AWB 01/378 29010, JG 01.0181 m.nt. A.L. Esveld. Dorpshuis is niet in zijn geheel een laagdrempelige inrichting, gezien de definitie van het begrip inrichting in artikel 1 lid van de Drank- en horecawet. De was- en kleedruimten van de gymzaal kunnen gelet op deze definitie niet tot de inrichting behoren. Er moet beoordeeld worden of het café een aparte horecalokaliteit vormt en bij deze beoordeling speelt de deur vanuit het café naar de gang, geen rol. CBB 13-02-2002 AWB 01/61b, JG 02.0065 m.nt. T.J. van der Reijt. Voor de vraag of kansspelautomaten zijn toegestaan is niet doorslaggevend dat een café/restaurant dat vanaf de openbare weg toegankelijk is, zich bevindt in een op een camping gelegen inrichting en uit dien hoofde mede door campingbezoekers wordt bezocht. Er dient beoordeeld te worden of er sprake is van een aparte horecalokaliteit, en of daarin geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan zelfstandige betekenis kan worden toegekend en of het café gericht is op personen ouder dan 18 jaar. Indien dit het geval is, dient te worden overwogen of de overige ruimten in de inrichting uitsluitend door het publiek te bereiken zijn, zonder eerst het café/restaurant te betreden. In dit kader dient de stelling van appellante dat de verbindingsdeur tussen het cafégedeelte en de cafetaria slechts als nooduitgang fungeert op zijn juistheid te worden getoetst. Voorts is van belang of het publiek dat de laagdrempelige activiteiten bezoekt, eerst gebruik kan maken van de ingang van het café/restaurant. Het feit dat de laagdrempelige gedeelten een eigen ingang hebben, is hierbij niet relevant. CBB 13-02-2002 AWB 01/582, JG 02.0067 m.nt. T.J. van der Reijt. Inrichting heeft slechts één ingang, in het laagdrempelige gedeelte. Het hoogdrempelige gedeelte heeft geen ingang naar de openbare weg en kan slechts bereikt worden via de laagdrempelige inrichting. Het enkele feit dat er zich een deur bevindt tussen beide gedeelten, maakt niet zonder meer dat er sprake is van een geheel laagdrempelige inrichting. Er dienen meer argumenten te worden aangevoerd. (in dit geval kan sowieso niet via het hoogdrempelige gedeelte het laagdrempelige bereikt worden, want er is immers geen deur naar de openbare weg in het hoogdrempelige gedeelte). CBB 13-02-2002 AWB 01/582, JG 02.0066 m.nt. T.J. van der Reijt.
Zalencentrum waarin aan het gebruik van het zaalgedeelte (dat gescheiden is van het café door een harmonicawand) zelfstandige betekenis kan worden toegekend, niet bestaande uit het restaurant of cafébezoek zelf, maakt het laagdrempelig. Geen voldoende afgescheiden horecalokaliteit, wanneer sprake is van een te openen en – bij gebruik van het zalengedeelte steeds geheel of gedeeltelijk geopende – harmonicawand
CBB 15-02-2002 AWB 01/482, JG 02.0069 m.nt. T.J. van der Reijt.
Inrichting die verdeeld is in cafetaria en café heeft een enkele horecavergunning ingevolge de Drank- en Horecawet. Er is, ondanks het feit dat in het cafetariagedeelte geen alcohol wordt geschonken, daarom sprake van één inrichting. De inrichting heeft één toog, die zich voor een deel in het cafégedeelte en voor een ander deel in het cafetariagedeelte bevindt. Het personeel bedient van achter deze toog zowel het cafetaria als cafégedeelte. Voorts delen de cafetaria en het café de in de inrichting aanwezige toiletten, die slechts zijn te bereiken, door het café te betreden. Het café is hiermee niet als afzonderlijke horecalokaliteit aan te merken dus geen kansspelautomaten toegestaan. CBB 22-02-2002 AWB 01/903, JG 02.0068 m.nt. T.J. van der Reijt.
Kegelcentrum, waarin sprake is van twee onderscheiden voor het publiek toegankelijke gedeelten: een café met dansvloer en het kegelbaangedeelte, met ieder een eigen ingang. In beide gedeelten is sprake van een horecabedrijf en maken deel uit van dezelfde inrichting. Beide gedeelten zijn gescheiden door een deur waarvan het personeel gebruik maakt en ook bezoekers gebruik kunnen maken in geval van nood, en is te openen zonder sleutel. Het kegelgedeelte is dus te bereiken door eerst het cafégedeelte te betreden, waardoor geen sprake is van een voldoende afgescheiden ruimte en derhalve de gehele inrichting laagdrempelig is. Ook het feit dat de bedoelde tussendeur weinig praktisch is en door het personeel wordt ontraden, doet aan deze constatering niet af. CBB 13-02-2002 AWB 01/399, JG 02.0070 m.nt. T.J. van der Reijt.
Artikel 2.4.1 Betreden gesloten woning of lokaal
De burgemeester is op grond van artikel 174a van de Gemeentewet bevoegd tot sluiting van woningen van waaruit (drugs)overlast wordt veroorzaakt. Aangezien dit artikel in de Gemeentewet niet de rechtsgevolgen van de sluiting regelt, verdient het aanbeveling dit in de APV te regelen. Het is aan te raden om – voor de gevallen waarin de woning niet is verzegeld of de verzegeling reeds verbroken – een strafbepaling overeenkomstig het eerste lid van artikel 2.4.1 op te nemen, waarin een sanctie wordt gesteld op overtreding van het verbod.
Vóór 2002 was het huidige artikel 2.4.1 genummerd als 2.4.1a. Artikel 2.4.1 (oud) over kraken van gebouwen is al eerder geschrapt wegens strijd met hogere regelgeving.
Het tweede lid van artikel 2.4.1 is gebaseerd op de bevoegdheid van de burgemeester ex artikel 13b van de Opiumwet tot toepassing van bestuursdwang indien in voor het publiek toegankelijke lokalen en daarbij behorende erven een middel als bedoeld in artikel 2 of 3 van de Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Zie verder onder toelichting eerste lid.
Aangezien de situatie kan ontstaan dat personen de woning of het lokaal moeten betreden wegens dringende redenen, is het derde lid aan artikel 2.4.1 toegevoegd. Anders zou het verbod uit het eerste lid wel erg absoluut zijn.
Vanwege de grote persoonlijke gevolgen die aan het sluiten van een woning kunnen zijn verbonden, is in het vierde lid een mogelijkheid voor ontheffing van het verbod opgenomen. Ook bij de sluiting van een lokaal op grond van artikel 13b van de Opiumwet kan bijvoorbeeld ontheffing verleend worden aan de exploitant zelf en zijn gezinsleden. Het lokaal blijft dan wel gesloten voor het publiek.
Veel jurisprudentie over sluiting van drugspanden of voor publiek toegankelijke lokalen staat op de website van het Steun- en Informatiepunt Drugs en Veiligheid (SIDV): www.sidv.nl.
Artikel 2.4.1a Kraken van gebouwen
Het is verboden een niet in gebruik zijnd gebouw in de zin van artikel 1 van de Woningwet, waarvan het gebruik door de rechthebbende meer dan twaalf maanden voorafgaand aan de wederrechtelijke ingebruikname is beëindigd, hetzij binnen te dringen, hetzij zonder toestemming van de rechthebbende in gebruik te nemen.
Artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht beoogt het zogenaamde huisrecht te beschermen. Ingevolge deze bepaling wordt hij die in de woning of het besloten lokaal of erf, bij een ander in gebruik, wederrechtelijk binnendringt of, wederrechtelijk aldaar vertoevende, zich niet op vordering van of vanwege de rechthebbende aanstonds verwijdert, gestraft. Door het eerste ‘kraakarrest’ van de Hoge Raad (HR 2-2-1971, NJ 1971, 385) is de werking van deze bepaling sterk ingeperkt. Artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht beoogt het huisrecht te beschermen en de woorden ‘in gebruik’ in deze bepaling kunnen volgens de Hoge Raad dan ook slechts worden verstaan als ‘feitelijk als woning in gebruik’.
Dat betekent dat dagelijks bewoonde huizen tegen huisvredebreuk worden beschermd door artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht. Deze bescherming strekt zich in de praktijk ook uit tot huizen die slechts in weekends of vakanties worden bewoond, of die, in verband met reparaties, tijdelijk leegstaan.
Voor besloten lokalen en bedrijfspanden gaat blijkens een ander arrest van de Hoge Raad (HR 6-11-1971, NJ 1972, 61) dezelfde redenering op als hierboven voor woningen is weergegeven. Ook een besloten lokaal moet feitelijk in gebruik zijn. Een ieder die een pand feitelijk bewoont of gebruikt, kan een beroep doen op artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht, indien inbreuk wordt gemaakt op zijn huisrecht. Het doet er niet toe of de bewoner/ gebruiker het pand rechtmatig bewoont/ gebruikt of niet.
Ook krakers van panden kunnen de bescherming van artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht inroepen. Panden die leegstaan en die dus niet feitelijk in gebruik zijn, genieten niet de bescherming van artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht.
Natuurlijk heeft de rechthebbende van een gekraakt pand wel de mogelijkheid een ciciele procedure, meestal een kort geding tot ontruiming, in te stellen tegen eventuele krakers. De Arnhemse ‘antikraakbepaling’ is door de Hoge Raad op haar juridische houdbaarheid getoetst en verbindend geacht (HR 8 april 1980, NJ 1980, 330).
Noch uit de tekst of de strekking van artikel 138 Wetboek van Strafrecht, noch uit de geschiedenis van de totstandkoming daarvan blijkt – aldus de Hoge Raad – dat de rijkswetgever aan de gemeentelijke wetgever de bevoegdheid zou hebben willen ontnemen om met betrekking tot niet in gebruik zijnde woningen straf te bedreigen tegen gedragingen als omschreven in artikel 84 van de Arnhemse APV. De aard en omvang van de gevolgen van deze gedragingen kunnen – mede in verband met de plaatselijke omstandigheden – zodanig zijn dat de bepaling deswege ook de openbare orde kan betreffen.
Artikel 2.4.2 Plakken en kladden
Het is verboden de weg, op of aan de weg staande of wel vanaf de weg zichtbare bomen, straatmeubilair, palen, hekken, deuren, vensters, muren, (brug -) leuningen, heiningen, schuttingen of andere dergelijke voorwerpen op dat gedeelte van een onroerende zaak dat vanaf de weg zichtbaar is te bekrassen of te bekladden.
In het eerste lid is sprake van een absoluut verbod. In de term ‘bekladden’ ligt reeds besloten dat het daarbij niet gaat om meningsuitingen als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet, artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR.
Het aanbrengen van aanplakbiljetten op een onroerende zaak kan worden aangemerkt als een middel tot bekendmaking van gedachten en gevoelens dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien. Op het in artikel 7 van de Grondwet gewaarborgde grondrecht zou inbreuk worden gemaakt als die bekendmaking in het algemeen zou worden verboden of van een voorafgaand overheidsverlof afhankelijk zou worden gesteld. Artikel 2.4.2 maakt op dit grondrecht geen inbreuk, aangezien het hierin neergelegde verbod krachtens het tweede lid uitsluitend een beperking van het gebruik van dit middel van bekendmaking meebrengt, voorzover door dat gebruik een anders recht wordt geschonden. De eis dat ‘plakken’ slechts is toegestaan indien dit geschiedt met toestemming van de rechthebbende, komt in het geval dat de gemeente die rechthebbende is, niet neer op het afhankelijk stellen van dat aanplakken van een voorafgaand verlof van de overheid als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet. De gemeente die als eigenares van een onroerende zaak toestemming verleent of weigert, handelt namelijk in haar privaatrechtelijke hoedanigheid.
Artikel 2.4.2 verdraagt zich ook met artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR, aangezien de beperking in de uitoefening van het recht op vrije meningsuiting dat uit de toepassing van artikel 2.4.2 kan voortvloeien, kan worden aangemerkt als nodig in een democratische samenleving ter bescherming van de openbare orde.
Ingevolge het bepaalde in het vierde lid geldt het plakverbod niet voor het aanbrengen van meningsuitingen op de door het college aangewezen aanplakborden en overeenkomstig de door dit college gestelde nadere regels. Uit het arrest van de Hoge Raad van 17 oktober 1989, NJ 1990, 222, blijkt dat pas wanneer op grond van de algemene ervaringsregelen aannemelijk is geworden dat rechthebbenden op zodanige schaal zouden weigeren in te stemmen met aanplakking dat in feite geen mogelijkheid tot gebruik van enige betekenis van dit middel tot verspreiding aanwezig is, van de gemeenten een min of meer voorwaardenscheppend beleid gevraagd wordt zodat aan het criterium ‘dat gebruik van enige betekenis moet overblijven’, ook feitelijk inhoud kan worden gegeven. Het hangt af van ‘bijzondere plaatselijke omstandigheden’ of er nog gesproken kan worden van gebruik van enige betekenis. Deze zullen dan ook onderzocht moeten worden, aldus de Hoge Raad in een uitspraak van 26 januari 1993, NJ 1993, 534.
Verzoek om vergunning voor het aanbrengen van borden aan lantaarnpalen ten behoeve van het plakken van affiches is terecht opgevat als verzoek om toestemming van de gemeente als eigenares van de lantaarnpalen. Betreft een privaatrechtelijke aangelegenheid. ARRS 30-12-1993, JG 94.0194 m.nt. J.M. van den Bosch-van Os, AB 1994, 578 m.nt RMvM.
Een projectie van een lichtreclame is te beschouwen als een andere wijze van aanbrengen dan aanplakken van een afbeelding of aanduiding als bedoeld in de APV. Vz.ARRS 13-12-1992, JG 93.0261, Gst. 1993, 6965, 3 m.nt EB. Ter zake van een bepaling van de APV Amsterdam met ongeveer gelijkluidende inhoud als artikel 2.4.2 oordeelde de Hoge Raad dat ‘niet aannemelijk is geworden dat ten gevolge van het (...) verbod geen mogelijkheid van enige betekenis tot gebruik van het onderhavige middel van verspreiding en bekendmaking zou overblijven’. De bepaling
is niet in strijd met artikel 10, tweede lid, EVRM, aangezien deze ‘prescribed
by law’ is en ‘necessary in a democratic society (...) for the prevention of disorder’ en ‘protection of the (...) rights of others’. HR 01-4-1997, NJ 1997, 457.
Artikel 2.4.3 Vervoer plakgereedschap e.d.
Door deze bepaling wordt de effectiviteit van het in het vorige artikel opgenomen aanplakverbod vergroot. Het tweede lid van de bepaling dient aldus te worden verstaan dat de omstandigheid dat de in het eerste lid genoemde stoffen en voorwerpen niet waren bestemd of gebezigd voor handelingen, welke ingevolge de voorgaande bepaling zijn verboden, een rechtvaardigheidsgrond oplevert. Het bepaalde in het tweede lid strijdt niet met het in artikel 6, tweede lid, EVRM neergelegde beginsel, dat een verdachte tegen wie een strafvervolging aanhangig is, niet is gehouden zijn onschuld te bewijzen en dat, voordat zijn schuld op wettige wijze is vastgesteld, waarbij hem de gelegenheid is geboden zich te verdedigen, de rechter hem niet als schuldig mag aanmerken.
Deze bepaling maakt geen inbreuk op enige bepaling van het Wetboek van Strafvordering en is evenmin in strijd met enige andere wetsbepaling noch met enig tot de algemene rechtsbeginselen te rekenen beginsel van strafprocesrecht. Bij de voorgestelde redactie is het de opsporingsambtenaar en het OM mogelijk gemaakt aan de hand van de omstandigheden of verkregen indrukken na te gaan of er al dan niet sprake is van een overtreding als bedoeld in het eerste lid.
Artikel 2.4.4 Vervoer inbrekerswerktuigen
Het is verboden tussen 22.00 en 06.00 uur op de weg te vervoeren of bij zich te hebben:
lopers, valse sleutels, touwladders, lantaarns of enig ander gereedschap, voorwerp of middel, dat ertoe kan dienen zich onrechtmatig de toegang tot een gebouw of erf te verschaffen, onrechtmatig sluitingen te openen of te verbreken, diefstal door middel van braak te vergemakkelijken of het maken van sporen te voorkomen.
Een verbodsbepaling inzake het vervoer van inbrekerswerktuigen kan strekken tot bescherming van de openbare orde als bedoeld in artikel 149 Gemeentewet. HR 07-06-1977, NJ 1978, 483 (APV Wassenaar). HR 28-02-1989, NJ 1989. 687 (APV Nijmegen).
Artikel 2.4.5 Betreden van plantsoenen e.d.
Het is aan degene die daartoe niet bevoegd is verboden zich te bevinden op door het college aangewezen plaatsen buiten de wegen of paden (inbegrepen de bermen daarvan) in bij de gemeente in onderhoud zijnde parken, wandelplaatsen, plantsoenen, bossen, groenstroken of grasperken. Dit verbod strekt zich tevens uit tot paarden en ruiterverkeer.
Deze bepaling spreekt voor zich. Deze bepaling bevat, in afwijking van het model van de VNG, echter alleen een verbod voor de door het college aangewezen plaatsen.
Artikel 2.4.6 Rijden over bermen e.d.
Deze bepaling strekt ter bescherming van de bermen, glooiingen en zijkanten van wegen. Ingevolge het vierde lid moet in deze bepaling onder ‘weg’ worden verstaan: weg in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Bermen, glooiingen en zijkanten maken deel uit van de weg. Deze bepaling ziet derhalve op het verkeer op wegen in de zin van de wegenverkeers-wetgeving, maar kan als toelaatbaar worden beschouwd naast deze wetgeving. Op basis van artikel 149 Gemeentewet is de gemeentelijke wetgever immers bevoegd tot het stellen van regels die andere belangen dan verkeersbelangen dienen, tenzij deze regels het stelsel van de wegenverkeerswetgeving doorkruisen. Dat is hier niet het geval.
Het model van de VNG stelt in lid 1 dat het verboden is met voertuigen niet voorzien van rubberbanden over de berm etc. te rijden. Blijkens de toelichting wordt hiermee beoogd te voorkomen dat de wegbermen etc. beschadigd worden. Dat kan echter ook door voertuigen met rubberbanden gebeuren, zodat de Hoornse Apv een algemener toepasbaar verbod heeft, waarvan de strekking nu ook in het eerste lid zelf is aangegeven.
Artikel 2.4.7 Hinderlijk gedrag op of aan de weg
Op basis van artikel 2.4.7 (en artikel 2.4.9) kan tegen vormen van onnodige hinder of overlast worden opgetreden. Artikel 424 van het Wetboek van Strafrecht stelt reeds ‘straatschenderij’ strafbaar, terwijl artikel 426bis het belemmeren van anderen op de openbare weg met straf bedreigt.
Artikel 431 stelt nachtelijk burengerucht strafbaar. Deze handelingen zou men kunnen omschrijven als baldadigheid. De omschrijving is echter strakker dan wat men in het taalgebruik meestal als baldadigheid ervaart.
Artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 bepaalt dat het voor eenieder verboden is zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt dan wel dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd. De strekking van het begrip weg uit artikel 2.4.7 gaat verder dan het begrip weg als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994, (zie daarvoor de toelichting op artikel 1.1). Voorzover een hinderlijke gedraging plaatsvindt op de weg, als omschreven in artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994, is artikel 2.4.7 niet van toepassing. Werd dit niet uitgesloten, dan zou een met een hogere regelgeving strijdige situatie kunnen ontstaan.
De gemeentelijke wetgever is bevoegd tot aanvulling van de artikel 424 en 426bis WvSr. HR 26-02-1957, NJ 1957, 253 (APV Eindhoven).
Artikel 2.4.8 Hinderlijk drankgebruik
In dit artikel is een verbod opgenomen om in een bepaald door het college aan te wijzen gebied alcoholhoudende drank te nuttigen of aangebroken flesjes en blikjes met dergelijke drank bij zich te hebben. Dit verbod geldt uiteraard niet voor terrassen die deel uitmaken van een horecabedrijf, of voor een evenement waarbij van gemeentewege op grond van artikel 35 van de Drank- en Horecawet toestemming is verleend om op de plaats waar dat evenement zich afspeelt alcoholhoudende drank te verstrekken. Het is niet mogelijk het grondgebied van de gehele gemeente aan te wijzen. Ook dient er aanleiding te zijn voor de aanwijzing van een gebied. Er dient gerechtvaardigde vrees te bestaan voor aantasting van de openbare orde, of reeds sprake te zijn geweest van aantasting van de openbare orde.
Het is mogelijk dat een verschuiving in het gedrag van de personen in de richting van buiten het aangewezen gebied gelegen delen van de gemeente zal plaatsvinden. In de meeste gevallen zal dit echter niet erg waarschijnlijk zijn, omdat mag worden aangenomen dat de aangewezen plaatsen door hun aantrekkelijke karakter mede bepalend voor het verschijnsel zijn. Wanneer echter toch andere plaatsen als pleisterplaatsen worden uitverkoren, kan het college alsnog ook voor die nieuwe pleisterplaatsen een aanwijzingsbesluit nemen. Bij daadwerkelijke verstoring van de openbare orde kunnen op grond van artikel 2 en 12 van de Politiewet bevelen tot verwijdering worden gegeven. Niet-naleving daarvan is strafbaar op grond van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht. Voorts zal in een aantal gevallen (als bijvoorbeeld wordt geconstateerd dat flesjes worden stukgegooid) optreden mogelijk zijn aan de hand van artikel 424 van het Wetboek van Strafrecht (baldadigheid). De hantering van deze wetsbepalingen is in de praktijk echter niet eenvoudig. Er bestaat daarom behoefte aan een rechtsgrond zoals genoemd dit artikel, waardoor optreden in wat men zou kunnen noemen de ‘voorfase’ – dus het bier drinken op bepaalde plaatsen – mogelijk wordt. Het gaat om het verbieden van bij zich hebben van geopende flesjes alcoholhoudende drank. Het gaat de autonome verordenende bevoegdheid van de gemeente te boven om te bepalen dat het verboden is ongeopende flesjes alcoholhoudende drank bij zich te dragen.
Artikel 2.4.9 Hinderlijk gedrag bij of in gebouwen
Voor een toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 2.4.7 (Hinderlijk gedrag op of aan de weg). In afwijking van het model van de VNG zijn bij lid 1 een sub c en d opgenomen. Deze onderdelen zijn opgemomen om de bepaling meer toe te spitsen op de Hoornse omstandigheden.2
Artikel 2.4.10 Hinderlijk gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten
Het is verboden zich zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze op te houden in of op een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor een openbaarvervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke, voor het publiek toegankelijke ruimte dan wel deze te verontreinigen of te bezigen voor een ander doel dan waarvoor de desbetreffende ruimte is bestemd.
Deze bepaling is opgesteld om het misbruik van bepaalde, voor het publiek toegankelijke ruimten zoals parkeergarages, telefooncellen en wachtlokalen voor een openbaar vervoermiddel tegen te gaan. In deze bepaling wordt het woord ‘ruimte’ gebruikt ter onderscheiding van het in de APV voorkomende begrip ‘weg’. Om een indicatie te geven bij het beantwoorden van de vraag op welke voor het publiek toegankelijke ruimten de bepaling het oog heeft, is bij wijze van voorbeeld een aantal ruimten concreet genoemd.
Desgewenst kan deze reeks van voorbeelden met andere worden uitgebreid. Het ordeverstorende element ten slotte wordt door de zinsnede ‘zonder redelijk doel of op voor anderen hinderlijke wijze’ in de bepaling tot uitdrukking gebracht. Aan deze bepaling bestaat behoefte omdat op basis van artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht, betreffende het wederrechtelijk vertoeven (in een woning, besloten lokaal of erf, bij een ander in gebruik), slechts kan worden opgetreden indien er sprake is van een handelen van de rechthebbende. De politie kan niet zonder tussenkomst van de rechthebbende optreden. In het belang van de handhaving van de openbare orde is het wenselijk dat de politie bij baldadig of ordeverstorend gedrag in zelfbedieningsruimten in postkantoren, en in andere soortgelijke voor het publiek toegankelijke ruimten, onmiddellijk kan ingrijpen, mede om de eigendommen van derden te beschermen. In de circulaire van de VNG van 4 april 1977, OB 1977, IX.0, nr. 38112, wordt ingegaan op deze modelbepaling.
Artikel 138 Sr. vereist een handeling van een rechthebbende, HR 12-06-1951, NJ 1951, 618 Reglement NS, inhoudende een verbod om zich op enig gedeelte van het station onbehoorlijk te gedragen, is noch in strijd met artikel 1 Wetboek van Strafrecht noch met artikel 7 van de Europese conventie voor de rechten van de mens (ECRM), HR 02-04-1985, NJ 1985, 796 (Algemeen reglement vervoer NS). De (min of meer gelijkluidende) bepaling in de APV Amsterdam is verbindend, omdat de norm voldoende is geconcretiseerd; HR 01-09-1998 NJ 1999, 61 (APV Amsterdam).
Artikel 2.4.11 Neerzetten van fietsen e.d.
Het is verboden op of aan de weg een fiets of een bromfiets te plaatsen of te laten staan tegen een raam, een raamkozijn, een deur, de gevel van een gebouw dan wel in de ingang van een portiek indien:
Het plaatsen van voertuigen is op verschillende plaatsen geregeld, steeds met een wisselende bedoeling: de instandhouding van het plantsoen, het tegengaan van diefstal of verkeersbelangen. In dit artikel gaat het om de voorkoming van overlast. Het neerzetten van fietsen en bromfietsen tegen panden die niet door de eigenaren van de voertuigen worden bezocht of op plaatsen waar deze voertuigen hinder of schade kunnen veroorzaken, geeft vaak aanleiding tot klachten. Artikel 2.4.11 geeft de mogelijkheid hiertegen op te treden.
Artikel 2.4.12 Overlast van fiets of bromfiets op markt- en kermisterrein e.d.
Commentaar De gekozen redactie is overgenomen uit de Hoornse Apv van 1992 en sluit beter aan op de plaatselijke omstandigheden en het gebruik.
Op grond van het RVV 1990 kunnen bepaalde categorieën weggebruikers van bepaalde wegen worden geweerd. De achtergrond daarvan is het verkeersbelang, hetzij de verkeersveiligheid of de vrijheid van het (andere) verkeer. Dat moet op de in het reglement voorgeschreven wijze ter kennis van de weggebruiker worden gebracht. Er kunnen echter andere motieven zijn om bepaalde categorieën weggebruikers te weren. Hier is een verbod opgenomen om de fiets of de bromfiets mee te voeren op terreinen, waar onder meer markt wordt gehouden, als dat marktterrein door het college is aangewezen als een voor fietsen en bromfietsen verboden terrein gedurende die tijd. In de mensenmenigte is een fiets hinderlijk. Regenjassen worden besmeurd, nylonkousen sneuvelen. Het verbod moet wel aan de bezoekers van het terrein worden kenbaar gemaakt.
Artikel 2.4.13 Bespieden van personen
Met deze bepaling wordt beoogd ongemerkte en door iedereen als ongewenst ervaren verstoring van de privacy te verbieden. Toepassing zal het artikel alleen in excessieve situaties vinden. De politie zal in het algemeen pas optreden indien burgers klachten hebben geuit over voyeurs. Een bepaling over heimelijk afluisteren is in verband met artikel 139a en verder, 374bis en 441a van het Wetboek van Strafrecht niet nodig. Deze bepaling moet gezien worden als aanvulling op de sinds 12 juli 2000 geldende bepaling in het Wetboek van Strafrecht inzake stalking, artikel 285b. In dit artikel is het inbreuk maken op eens anders levenssfeer, om die ander te dwingen iets te doen, niet te doen, te dulden dan wel vrees aan te jagen, strafbaar gesteld.
Artikel 2.4.14 Bewakingsapparatuur
Het is verboden om zonder toestemming bewakingsapparatuur te gebruiken indien daarmee personen kunnen worden gadegeslagen in een aan een ander toebehorend gebouw, vaartuig of besloten erf.
Deze bepaling strekt evenals de vorige bepaling ter bescherming van de privacy. Deze bepaling heeft speciaal betrekking op het zodanig gebruik van bewakingsapparatuur, dat daardoor inbreuk wordt gemaakt op de privacy van een ander. Onder bewakingsapparatuur wordt verstaan apparatuur – met name camera’s – die is aangebracht met het oogmerk om bepaalde objecten en daarbij of daarin aanwezige personen te kunnen gadeslaan. Te denken is daarbij aan de entree van een bankgebouw, de ruimten binnen banken, winkelbedrijven, parkeergarages, parkeerplaatsen en dergelijke.
Het is niet mogelijk en niet wenselijk om installaties en het gebruik van bewakingsapparatuur zonder meer te verbieden. Wanneer dat gebeurt binnen winkelbedrijven, in parkeergarages en op particuliere terreinen bij bedrijven zijn dat geen zaken waarbij het gemeentebestuur kan ingrijpen.
Zodra echter aspecten van openbaar belang in het geding komen, komt men daarmee op het terrein van de huishouding van de gemeente waarop regelend en besturend kan worden opgetreden. In situaties waarin de persoonlijke levenssfeer van de burgers in het geding komt door gedragingen van anderen, zelfs als dit geschiedt vanaf eigen particulier terrein of gebouw, dient regeling via de APV te worden overwogen. Dit geldt des te meer nu een regeling van dit soort zaken in het Wetboek van Strafrecht ontbreekt. Indien zo’n bepaling is opgenomen en er wordt tevens een regeling inzake cameratoezicht openbare plaatsen ingevoerd, dient daarmee in de APV rekening te worden gehouden.
Het maken of verspreiden van afbeeldingen is wel geregeld: artikel 139f en g van het Wetboek van Strafrecht.
Op het moment dat de bewakingsapparatuur beelden opslaat of bewaart, moet rekening worden gehouden met de Wet bescherming persoonsgegevens.
Artikel 2.4.15 Nodeloos alarmeren (vervallen)
In 2002 is deze bepaling vervallen omdat nodeloos alarmeren geregeld is in artikel 142 van het Wetboek van Strafrecht.
Artikel 2.4.16 Alarminstallaties
Op het gebied van inbraaksignaleringssystemen (alarminstallaties) is de Wet op de Particuliere Beveiligingsorganisaties en Recherchebureaus en de Regeling BORG 1.1., een regeling voor het kwaliteitstoezicht, tot stand gekomen. De Regeling BORG 1.1. is een van de certificeringsregelingen die wordt uitgevoerd door het Nationaal Centrum voor Preventie. In het kader van de bij de Regeling gehanteerde voorschriften wordt niet meer verlangd dat alarminstallaties worden voorzien van een luidalarminstallatie aan de buitenzijde van het beveiligde gebouw, maar juist dat ze worden voorzien van ‘stil alarm’ dat de alarmmelding doorgeeft aan een Particuliere Alarm Centrale (PAC). De verplichting tot het aanbrengen van een optisch alarm, bijvoorbeeld een flitslicht aan de gevel, is ongewijzigd gebleven. Tevens is het mogelijk om binnen het beveiligde gebouw een luidalarm aan te brengen. In de hiervoor genoemde wet is, ter vermindering van het aantal nodeloze alarmeringen, geregeld dat een signaal van een alarminstallatie slechts mag worden doorgemeld aan de politie indien de PAC zich er van heeft overtuigd dat het signaal afkomstig is van een alarminstallatie die is aangelegd door een deskundig installateur, opgebouwd uit kwalitatief goede (gecertificeerde) componenten en door deskundig onderhoud in goede staat wordt gehouden. In dit opzicht zijn de wet en de BORG-regeling op elkaar afgestemd; een certificaat of verklaring van een gecertificeerd BORG-beveiligingsbedrijf geeft aan dat aan het vereiste in de wet is voldaan.
Op grond van de totstandkoming van de BORG-regeling en de Wet op de Particuliere Beveiligingsorganisaties en Recherchebureaus is een regeling in een APV ten behoeve van luidalarminstallaties niet meer nodig. De APV-bepaling behoudt echter nog wel haar gelding voor bestaande luidalarminstallaties. Naast de alarminstallaties van (deskundige) gecertificeerde installateurs is er nog een andere categorie alarminstallaties.
Dit zijn de installaties die zelf worden vervaardigd uit de componenten die in veel bouwmarkten worden verkocht en die niet aan bepaalde kwaliteitseisen behoeven te voldoen. Volgens voornoemde wet mogen de signalen van dergelijke alarminstallaties niet door een PAC aan de politie worden doorgegeven. Mede om die reden zullen deze installaties over het algemeen minder vaak zijn aangesloten op een PAC. Ze kunnen wel voorzien zijn van een doormelding aan een bepaald adres, bijvoorbeeld de buren.
De voornoemde wet en de daarop gebaseerde regelingen en circulaires maken een artikel 2.4.16. niet overbodig. Artikel 2.4.16. blijft vooralsnog nodig voor bestaande luidalarminstallaties en voor zelfaangelegde nieuwe alarminstallaties.
Een alarminstallatie dient te voldoen aan de Voorschriften voor inbraaksignale-ringssystemen van het Nationaal Centrum voor Preventie te Bilthoven.
Door het Nationaal Centrum voor Preventie wordt kwaliteitstoezicht uitgeoefend door het uitvoeren van de Regeling BORG 1.1. op grond waarvan technische beveiligingsbedrijven worden gecertificeerd. In de Voorschriften wordt een luidalarminstallatie nietmeer toegestaan, zodat deze alleen nog kan voorkomen bij bestaande installaties. Om overlast zo veel mogelijk te voorkomen wordt aanbevolen om de luidalarminstallaties te vervangen door stilalarm. Dit wil zeggen dat een automatische telefoonkiezer (ATK) conform de Voorschriften wordt aangebracht, die een doormelding kan verzorgen naar een permanent bezette post van waaruit actie kan worden ondernomen. Een lijst van BORG gecertificeerde beveiligingsbedrijven is te verkrijgen bij het Nationaal Centrum voor Preventie te Bilthoven, tel. 030-2296000.
De goede werking van de alarminstallatie dient te worden zekergesteld door tenminste eenmaal per jaar een onderhoudscontrole aan de alarminstallatie te laten plaatsvinden door een BORG gecertificeerd technisch beveiligingsbedrijf. De vergunninghouder moet dit kunnen aantonen door het overleggen van het opgestelde onderhoudsrapport.
Nodeloos alarmeren is vaak het gevolg van slecht onderhoud van de apparatuur. Het is daarom van belang regelmatig deskundig onderhoud te laten verrichten. Technische gebreken of slijtage kunnen dan naar verwachting tijdig worden verholpen.
Het voorwerp tot het voortbrengen van geluid- of lichtsignaal stopt, nadat het maximaal drie minuten heeft gewerkt, automatisch. Het alarm mag geen repeterend karakter hebben.
Doel van het luid alarm is vooral het doen afschrikken van de inbreker of overvaller. Het is niet aannemelijk dat een langere tijdsduur van het alarm de effectiviteit daarvan vergroot. Het waarschuwen van omwonenden en de politie door middel van het luid alarm wordt vaak van minder betekenis beschouwd. Desondanks kan er bij de gemeentebesturen behoefte bestaan de in het voorschrift genoemde drie-minutentermijn te variëren al naar gelang van de situering van het beveiligde pand (bijvoorbeeld binnen of buiten de bebouwde kom). Waar luid alarm minder overlast veroorzaakt, kan een langere alarmeringsduur niet zonder betekenis zijn. Verschillende alarminstallaties kunnen zichzelf ‘resetten’. In dat geval geeft de alarminstallatie bijvoorbeeld een inbraak een eenmalig alarm van een bepaalde korte tijdsduur. Daarna schakelt het apparaat zichzelf uit en maakt zichzelf weer gereed voor een nieuw alarm indien er opnieuw wordt ingebroken. Dit voorschrift verhindert niet dat alarminstallaties met een ‘reset’mogelijkheid worden geïnstalleerd. De vergunningaanvragen dient op zijn aanvraagformulier wel te vermelden dat het om zulk een installatie gaat.
Het door de alarminstallatie voortgebrachte alarmsignaal dient voor de omgeving zo weinig mogelijk overlast te veroorzaken. Het door de alarminstallatie voortgebrachte alarmsignaal mag in ieder geval het geluidsniveau van 100 dB(A), gemeten op een afstand van 1 meter van het signaal gevende object, niet overschrijden.
Enige overlast door het in werking treden van alarmeringsapparatuur zal niet kunnen worden voorkomen. Deze overlast zal echter binnen aanvaardbare grenzen moeten blijven. De tijdsduur van de alarmering kan hiertoe reeds bijdragen. Tevens is het mogelijk het geluidsniveau van alarmeringsapparatuur te beperken. Als richtgetal is een maximum dB(A) van bijvoorbeeld 100, gemeten op een afstand van 1 meter van de signaalgever, opgenomen. Wanneer een alarminstallatie ondanks alle daaraan bestede zorgen veelvuldig nodeloos alarm slaat, kan dit op basis van dit voorschrift leiden tot intrekking van de verleende vergunning. Zie ook de toelichting bij voorschrift 8.
De houder van de vergunning draagt er zorg voor, dat de politie over ten minste twee adressen beschikt van personen, die bij afwezigheid van de eigenaar of gebruiker van het met een luidalarminstallatie beveiligd pand, ter plaatse kunnen komen, beschikken over de sleutels van het pand en overweg kunnen met de alarminstallatie.
Het spreekt vanzelf dat deze mensen zo dicht mogelijk bij het beveiligde pand wonen, steeds bereikbaar zijn en op de hoogte zijn met de werking van de alarminstallatie. Zo snel mogelijk moet vastgesteld kunnen worden of het om een echt of nodeloos alarm gaat. Op deze wijze gaat er zo min mogelijk surveillancetijd van de politie verloren. In dit modelvoorschrift is uitgegaan van twee sleuteladressen. Van belang is de actualiteit van de adressen.
De houder van de vergunning dient toe te staan dat deskundigen die door of vanwege het college zijn aangewezen, een onderzoek instellen naar de deugdelijkheid van de installatie. Dit onderzoek geschiedt op kosten van de houder van de vergunning.
Bij het herhaald optreden van nodeloos alarm kunnen door het college aangewezen deskundigen van een voor dergelijke werkzaamheden geaccrediteerd inspectie-instelling de alarminstallatie onderzoeken op kosten van de vergunninghouder.
Alarminstallaties hebben een gemiddelde levensduur van ongeveer 10 jaar. De beperking van de geldigheidsduur van de vergunning tot vijf jaren lijkt dan ook aanvaardbaar.
Indien de houder van de vergunning geen gebruik (meer) maakt van de hem verleende vergunning, dient hij dit onverwijld aan het college mede te delen.
Het is uit oogpunt van doelmatige controle op geïnstalleerde alarminstallaties gewenst dat het gemeentebestuur en de politie zo spoedig mogelijk worden geïnformeerd als een ergunninghouder van zijn vergunning geen gebruik (meer) maakt. De vergunning kan dan worden ingetrokken.
Artikel 2.4.17 Loslopende honden
Artikel 2.4.17 beperkt het loslopen van honden in twee situaties: op de weg (door de omschrijving van het begrip ‘weg’ vallen hieronder ook parken en plantsoenen), zonder dat de hond aangelijnd is, en op kinderspeelplaatsen e.d. Aan dit artikel ligt in zijn algemeenheid het motief van de voorkoming en bestrijding van overlast ten grondslag.
Artikel 2.4.17 kende tot 2002 geen ontheffingsmogelijkheid. Er kunnen zich echter situaties voordoen waarin de belangen van de hondenbezitter zich tegen een strikte toepassing van het aanlijngebod verzetten. Het betreft hier onder andere de eigenaren van blinde geleidehonden. In de lijn van reeds bestaande jurisprudentie is voor deze situatie in het tweede lid een voorziening getroffen.
Als in strijd met het in dit artikel neergelegde verbod honden loslopend worden aangetroffen, kan op basis van artikel 125 van de Gemeentewet (bestuursdwang) de honden gevangen worden genomen en overgedragen aan een door het college aangewezen asiel. Dit vindt uiteraard niet plaats wanneer de eigenaar direct te achterhalen is. Men zal daarbij artikel 4 van de Wet op de dierenbescherming analoog kunnen toepassen. Het eerste lid van dit artikel geeft ambtenaren van de politie de bevoegdheid honden en katten op te vangen die ‘s nachts elders dan op het erf van de eigenaar of houder zonder toezicht worden aangetroffen. Het tweede lid van artikel 4 bepaalt dat het hoofd van politie de eigenaar of houder moet berichten van een en ander en hem gelegenheid moet geven om het dier gedurende 14 dagen na de datum van het bericht op te halen.
Het ter plaatse doden van loslopende honden en katten is geregeld in artikel 4, eerste lid, onder b, van de Wet op de dierenbescherming.
De mogelijkheid van het ter plaatse doden van loslopende honden en katten wordt in twee opzichten beperkt:
Het Burgerlijk Wetboek geeft in boek 5 een regeling voor gevonden dieren. De vinder van een hond kan het dier bij de gemeente in bewaring geven. De gemeente moet op basis van artikel 5:8 BW vervolgens ten minste twee weken de verzorging van het dier op zich te nemen. In de praktijk wordt hieraan meestal vorm gegeven door het dier onder te brengen bij een dierenasiel, waarbij de gemeente de kosten voor het verblijf, de voeding en de verzorging betaalt. Na twee weken is de burgemeester bevoegd het dier te verkopen of weg te geven. Als deze mogelijkheden zijn uitgesloten dan kan de burgemeester het dier laten afmaken. De termijn van twee weken kan worden bekort als de kosten voor de verzorging onevenredig hoog zullen zijn of als het afmaken van het dier om geneeskundige redenen is vereist. Deze regeling geldt alleen voor gevonden dieren. Wanneer de eigenaar het dier niet is verloren, bijvoorbeeld omdat duidelijk is dat het dier slechts even verwijderd is van eigenaar of erf, is er geen sprake van een ‘gevonden dier’. Beide genoemde regelingen over het doden van dieren zijn uitputtend bedoeld. De gemeentelijke wetgever mag derhalve het doden van loslopende honden in het geheel niet regelen.
Het derde lid vormt een specifieke Hoornse bepaling. Deze bepaling zorgt voor overeenstemming met het Hoornse beleid op het gebied van loslopende honden.
Het college dient het onaangelijnd zijn van de hond te gedogen in verband met de functie van de hond als signaal- of dovengeleidehond. Vz.ARRS 20-07-1993, JG 94.0055, AB 1994, 454.
Artikel 2.4.18 Verontreiniging door honden
Het is de eigenaar of houder van een hond verboden toe te laten dat die hond zich op de weg van uitwerpselen ontdoet met uitzondering van die wegen of ge-deelten van wegen die door het college zijn aangewezen als plaats waar honden los mogen lopen en aangelijnd uitgelaten mogen worden zonder dat de uitwerpselen opgeruimd moeten worden, zoals aangegeven op bijlage 3 bij deze verordening en de goot van de openbare weg gelegen naast een hoger gelegen trottoir.
Straatverontreiniging kan grote gevaren opleveren voor de volksgezondheid. Ook wordt via hondenuitwerpselen die op straat, in parken en plantsoenen blijven liggen, het voor honden dodelijke canine-parvo-virus verspreid.
De strafbaarheid wordt opgeheven indien de uitwerpselen direct worden verwijderd. Er zijn verschillende manieren om de overlast van hondenuitwerpselen aan te pakken. Een goed overzicht van mogelijke maatregelen en een goed overzicht van literatuur op dit terrein is te vinden in de publicatie ‘Gemeentelijk hondenbeleid. Een handleiding ter bestrijding van de overlast door hondenpoep in Nederland’ van het Multidisciplinair onderzoeksinstituut in Utrecht. Dit boekje is aanwezig in de VNG-bibliotheek. Al zal de handhaving (betrapping op heterdaad) moeilijkheden opleveren, men mag hopen dat er op den duur preventieve invloed van deze bepaling uit zal gaan ter inperking van het onfatsoen van hondenbezitters.
Overtreding van het verontreinigingsverbod door hondenuitwerpselen behoort tot de zogenaamde verontreinigingsdelicten, welke vatbaar zijn voor transactie door de politie.
In afwijking van het model van de VNG, bevat de Hoornse Apv bepaling geen verplichting, maar een verbod met uitzonderingsmogelijkheid. Dit sluit beter aan bij de Hoornse omstandigheden.
Aanwijzing hondenuitlaatzone. Betrokkenen zijn belanghebbenden, gelet op de geringe afstand tussen de woningen en de uitlaatzone. Vz.ABRS 13-12-1996, JG 97.0050.
Artikel 2.4.19 Begripsomschrijvingen gevaarlijke honden
Artikel 2.4.19a Gevaarlijke honden
In afwijking van artikel 2.4.17, aanhef en onder c, en voor wat betreft de in artikel 2.4.19c bedoelde honden tevens onverminderd het in dat artikel bepaalde, geldt dat de in de artikelen 2.4.19a tot en met 2.4.19c bedoelde honden moeten zijn voorzien van een optisch lees-baar, niet verwijderbaar identificatiekenmerk in het oor of in de buikwand volgens nader door het college te stellen eisen.
Enige jaren geleden ontstond verontrusting over agressief gedrag van bepaalde honden, met name van pitbullterriërs. Er deden zich incidenten voor waarbij honden aanzienlijk letsel toebrachten aan mens of dier.
Naar aanleiding hiervan is door de toenmalige minister van landbouw, natuurbeheer en visserij de Commissie van agressief gedrag bij honden ingesteld. De commissie inventariseerde de problematiek en maakte onderscheid tussen drie categorieën van gevaarlijke honden:
Individuele honden die niet vallen onder de vorige twee categorieën en waarvan in de praktijk – door het toebrengen van letsel of het uiten van een dreiging daartoe – is gebleken dat zij gevaarlijk zijn voor mens of dier. Om de drie beschreven groepen gevaarlijke honden onschadelijk te houden, doet de adviescommissie de volgende voorstellen.
Aan de eigenaar of de houder van een hond uit categorie 1 moet naar haar mening via raadsverordening worden voorgeschreven die hond op of aan de weg of op het terrein van een ander kort aan te lijnen en te voorzien van een muilkorf. Bij openbare kennisgeving moet het college bepalen welk ras of type hond dan wel wat voor door kruising daarmee verkregen verwanten onder deze eerste categorie gevaarlijke honden er dus onder de strafbepaling moeten vallen. De commissie had hierbij vooral het oog op het type pitbullterriër. Het college kan echter dit type hond niet meer aanwijzen,
omdat daarvoor sinds 1 februari 1993 maatregelen zijn getroffen in de Regeling agressieve dieren. Deze Regeling is gebaseerd op de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en houdt zowel een fok- als een houdverbod in voor dieren van het type pitbullterriër. Voor de reeds bestaande exemplaren geldt een overgangsrecht: wordt aan bepaalde voorwaarden voldaan zoals kort aanlijnen en muilkorven op voor het publiek toegankelijke terreinen en terreinen van een ander, dan mogen deze dieren gehouden worden. (Zie VNG-circulaire van 26 januari 1993, 93/18). In 2001 bood de minister van LNV een wijzigingsvoorstel voor de Regeling agressieve dieren aan de Tweede Kamer aan. Het voorstel omvatte een fok- en houdverbod voor een vijftal andere rassen, te weten de Rottweiler, American staffordshire terriër, Dogo Argentino, Fila Brasileiro en de Mastino Napoletana. Het generieke karakter van het voorstel stuitte echter op veel kritiek van de Tweede Kamer. Op basis van de discussie in de Tweede Kamer is het wijzigingsvoorstel ingetrokken. Het ministerie van LNV beraadt zich nu de vraag of en hoe de Regeling agressieve honden moet worden aangepast.
Ten aanzien van een hond uit categorie 2 beveelt de commissie alleen een aanlijngebod aan. Invoering van een verplichting tot muilkorven van een gebruikshond stuit naar haar oordeel op het bezwaar dat hierdoor de uitvoering van de taak waarvoor zo’n hond is opgeleid, bijzonder wordt bemoeilijkt. Gelet op het gebruik van de hond voor bewakings-, opsporings- en verdedigingswerk is het aanlijngebod beperkt tot de weg: op het terrein van een ander kan de hond zijn functie blijven vervullen. Op het voorgestelde aanlijngebod maakt de commissie onder twee voorwaarden een uitzondering: de hond moet met goed gevolg een opleiding tot gebruikshond bij een erkende instantie of een zogenaamde gedrags- en gehoorzaamheidscursus 1 hebben doorlopen en hij moet vergezeld gaan van de eigenaar of de houder, die hem heeft opgeleid. Erkende instanties zijn volgens de commissie de onderafdelingen van rasverenigingen van werkhondenrassen, de Nederlandse bond voor gebruikshondensportverenigingen, de Koninklijke Nederlandse politiehondvereniging en de Nederlandse bond voor de diensthond. Informatie over een gedrags- of gehoorzaamheidscursus is verkrijgbaar bij een (plaatselijke) kynologenclub.
Ten slotte stelt de commissie voor dat de raad aan het college de bevoegdheid verleent aan de eigenaar of de houder van een hond uit de derde categorie de verplichting op te leggen tot aanlijnen en – indien noodzakelijk – tevens tot muilkorven van deze hond op of aan de weg of op het terrein van een ander. Ter ondersteuning van de beschreven aanlijn- en muilkorfgeboden vindt de commissie identificatie en registratie van de honden uit de drie categorieën wenselijk. Dat moet worden gerealiseerd door het aanbrengen van een optisch leesbaar, niet verwijderbaar
identificatiemerk in het oor of in de buikwand van de hond (gemeentelijk voorschrift) en voorts door gegevensverstrekking door de eigenaren aan de Stichting registratie gezelschapsdieren Nederland en – in geval van rashonden – de Raad van beheer op kynologisch gebied in Nederland (hogere regeling). De identificatie en registratie zijn van belang voor de controle op de naleving van de aanlijn- en muilkorfgeboden en voor de opsporing van een overtreder. Via de tatoeage moet nagegaan kunnen worden of een hond behoort tot een gevaarlijke categorie en wie de eigenaar of houder is. De commissie heeft in haar rapport een voorbeeld van drie gemeentelijke bepalingen gegeven, waarin haar aanbevelingen zijn verwerkt.
Een van deze bepalingen is artikel 2.4.19. De twee andere zijn hieronder toegegeven In verband met de moeilijke uitvoerbaarheid van deze twee bepalingen bevelen wij u aan de mate van te verwachten handhavingsproblemen in de eigen gemeente (in kleine overzichtelijke gemeenschappen zal daarvan wellicht minder sprake zijn) af te wegen tegen de plaatselijke behoefte aan maatregelen om gevaarlijke honden onschadelijk te houden. Modelbepalingen voor gevaarlijke rassen of typen honden respectievelijk voor gevaarlijke gebruikshonden luiden als volgt:
Artikel 2.4.19a Gevaarlijk ras of type hond
Het is de eigenaar of de houder van een hond verboden die hond te laten verblijven of te laten lopen op of aan de weg of op het terrein van een ander, anders dan kort aangelijnd en voorzien van een muilkorf, indien de hond behoort tot een door het college bij openbare kennisgeving als gevaarlijk aangemerkt ras of type hond of door kruising daarmee verkregen verwanten.
Artikel 2.4.19b Gevaarlijke gebruikshonden
Onverminderd het gestelde in het eerste en derde lid is het aanlijngebod als omschreven in artikel 2.4.17, aanhef en onder a, van toepassing op degene die met een hond een opleiding voor bewakings-, opsporings- of verdedigingswerk bij een erkende instantie met goed gevolg heeft afgerond, alsmede op de eigenaar of de houder van een hond, die in het bezit is van ten minste een gedrags- en gehoorzaamheidscursus- 1-diploma voor die betreffende hond.
Artikel 2.4.19c Begripsomschrijvingen gevaarlijke honden
In de artikelen 2.4.19 (onder aanpassing van de in het model zelf opgenomen versie), 2.4.19a en 2.4.19b wordt verstaan onder:
Voorzover het gevaar van een hond voortvloeit uit een besmettelijke dierziekte zoals hondsdolheid, dient de burgemeester op grond van artikel 21 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren de maatregelen te nemen die hem door of vanwege het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij worden opgedragen ter voorkoming van – verdere – besmetting. Welke maatregelen dit zijn is te vinden in artikel 22 van genoemde wet. Onder meer kan worden bevolen dat honden moeten worden voorzien van een muilkorf. De voorschriften met betrekking tot muilkorven zijn geregeld in de Regeling betreffende maatregelen ter voorkoming van overbrenging besmetting (Stcrt. 1996, 61). Overigens dient de burgemeester zodra hij in kennis is gesteld van een verdenking van een besmettelijke dierziekte hiervan terstond de inspecteurdistrictshoofd Veterinaire dienst en de Veterinaire Hoofdinspecteur van de Volksgezondheid op de hoogte te stellen. Artikel 27 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren geeft de burgemeester de bevoegdheid om een bevel uit te vaardigen dat de door hem aangewezen dieren moeten worden vastgelegd of opgesloten ter bestrijding van besmettelijke dierziekten. Dieren die ondanks het bevel niet zijn vastgelegd of opgesloten mogen op last van de burgemeester worden gedood.
Aanschrijving tot muilkorving van gevaarlijke honden. Politierapport en vonnis kantonrechter voldoende aanleiding voor standpunt dat honden gevaarlijk zijn en de te treffen maatregelen. ARRS 05-02-1991, Gst. 1991, 6932, 13 m.nt. CG. Gevecht tussen niet-gemuilkorfde pitbullterriërs en een andere hond, waarbij een hond is overleden en een omwonende is aangevallen. De burgemeester heeft in redelijkheid het zwaarste gewicht kunnen toekennen aan de bescherming van de veiligheid van mens en dier in de gemeente en besloten tot het doden van de pitbulls op grond van artikel 74 Gezondheids- en welzijnswet. Vz.CBB 24-5-1993, AB 1993, 460.
Een soortgelijke casus is te vinden in Pres. Rb Zwolle 3-3-1995, JG 95.0307, Gst. 1996, 7028 m.nt. HH. Artikel 74 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren is een speciale bevoegdheid ten opzichte van artikel 172 Gemeentewet. Muilkorfgebod op grond van de APV voor Argentijnse Dog na bijtincident met dodelijke afloop voor andere hond. Het college heeft bij het opleggen van een dergelijke maatregel een ruime mate van beoordelingsvrijheid. Niet onevenredig. Vz.ABRS 22-05-2001, KG 2001,179, JG 01.0139 m.nt. M. Geertsema.
Artikel 2.4.19b Gevaarlijk ras of type hond
Het is de eigenaar of de houder van een hond verboden die hond te laten verblijven of te laten lopen op of aan de weg of op het terrein van een ander, anders dan kort aangelijnd en voorzien van een muilkorf, indien de hond behoort tot een door het college bij openbare kennisgeving als gevaarlijk aange-merkt ras of type hond of door kruising verkregen verwanten.
Teneinde de problematiek terzake van gevaarlijke honden afdoende te kunnen regelen, is gekozen voor de in het model van de VNG geboden alternatieve uitgebreide bepaling. Kortheidshalve wordt naar de toelichting van artikel 2.4.19a verwezen.
Artikel 2.4.19c Gevaarlijke gebruikshonden
aanhef en onder a, van toepassing op degene die met een hond een opleiding voor bewakings-, opsporings- of verdedigingswerk bij een er-ken-de instantie met goed gevolg heeft afgerond, alsmede op de eigenaar of de houder van een hond, die in het be-zit is van tenminste een gedrags- en ge-hoorzaamheids-cursu-s-1-diploma voor die betreffende hond.
Teneinde de problematiek terzake van gevaarlijke honden afdoende te kunnen regelen, is gekozen voor de in het model van de VNG geboden alternatieve uitgebreide bepaling. Kortheidshalve wordt naar de toelichting van artikel 2.4.19a verwezen.
Artikel 2.4.20 Houden van hinderlijke of schadelijke dieren
Het is verboden op een krachtens het eerste lid aangewezen plaats een daarbij aangeduid dier of daarbij aangeduide dieren aanwezig te hebben, dan wel aanwezig te hebben anders dan met inachtneming van de door het college gestelde regels, dan wel aanwezig te hebben tot een groter aantal dan door hen is aangegeven.
Indien het aanwezig hebben van dieren gebeurt in strijd met het bepaalde krachtens het tweede lid kan het college degene die de dieren aanwezig heeft aan-schrijven tot het treffen van maatregelen ter voorkoming of opheffing van overlast of van schade aan de openbare gezondheid. Degene tot wie de aanschrijving is gericht of diens rechtsopvolger is verplicht de aan-schrijving op te volgen.
Het kan voor de omgeving hinderlijk zijn, als iemand dieren houdt.
Er moet kunnen worden ingegrepen als overlast of schade voor de openbare gezondheid dreigt. Dan moeten belangen worden afgewogen. Daarom is gekozen voor de constructie dat het college bevoegd wordt verklaard om de plaatsen aan te wijzen waar naar zijn oordeel het houden van bepaalde dieren overlast of schade voor de volksgezondheid veroorzaakt. Voorzover het college bij een aanwijzing die betrekking heeft op gedeelten van de gemeente bevoegd is verklaard daarbij nadere regels te geven inzake het houden van dieren, is er sprake van delegatie van verordenende bevoegdheid als bedoeld in artikel 156 Gemeentewet. Tevens wordt in dit verband nog gewezen worden op de Flora- en Faunawet, waarin regels worden gegevens ter bescherming van dieren.
In afwijking van het model van de VNG is er in de Hoornse APV een artikellid opgenomen welke een aanschrijvingsmogelijkheid op grond van dit artikel regelt.
Houden van duiven hinderlijk binnen de bebouwde kom. Beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. ARRS 28-02-1990, JG 91.0031. Aanschrijving tot verplaatsing van een hok van een haan die geluidsoverlast veroorzaakt. Nader onderzoek van het college verlangd. ARRS 26-02-1991, Gst. 1991, 6962, 3 m.nt. JMK, JG 91.0382 m.nt. L.J.J. Rogier. Aanschrijving verwijdering pluimvee in verband met overlast omwonenden. Vz. ARRS 02-06-1991, JG 92.0007, AB 1991, 686 m.nt. JHvdV. Aanschrijving tot verwijdering van kraaiende haan terecht. De door het college gehanteerde methode van geluidmeting is niet onredelijk. ARRS 09-04-1992, JG 92. 0401, GO 1992, 3, GO 1994, 2 m.nt. L.F.D, AB 1992, 583 m.nt RMvM, TMR 1994, 9 m.nt. RJdH. Overlast van een papegaai. Onvoldoende onderzoek naar de klacht. ARRS 22-12-1993, JG 93.0137 m.nt. A.B. Engberts. Aanschrijving tot verwijdering overlastgevende hanen en kippen. Relatie Hinderwet en Hinderbesluit. ABRS 31-08-1995, JG 96.0005, MenR 1996, 60. Aanschrijving tot verwijdering paard in verband met overlast omwonenden terecht. Klachten van omwonenden, onderzoek van bouw- en woningtoezicht en proces-verbaal van politie geeft voldoende feitelijke onderbouwing. ABRS 03-07-1999, JG 99.0003 m.nt. W.A.G. Hillenaar. Artikel 2.4.20 en 2.4.24 kunnen in sommige situaties beide worden toegepast. Artikel 2.4.24 fungeert niet als lexspecialis ten opzichte van artikel 2.4.20. ABRS 02-06-1997, JG 99.0005 m.nt. W.A.G. Hillenaar. Zonder aanwijzing van het college kan artikel 2.4.20 geen grondslag bieden voor de toepassing van bestuursdwang. ABRS 17-10-2001, JG 02.0025 m.nt. M. Geertsema.
Artikel 2.4.21 Wilde dieren (Vervallen)
Bij ledenbrief 98/192 is artikel 2.4.21 (Wilde dieren) vervallen omdat het artikel het Wetboek van Strafrecht doorkruist. Zowel artikel 2.4.21 als artikel 425 WvStr. ziet op de bescherming van de algemene veiligheid van personen of goederen. Uit artikel 121 van de Gemeentewet vloeit voort dat de bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen over een onderwerp waarin een wet voorziet bestaat voorzover een en ander niet in strijd is met die hogere regelgeving. Een de wet aanvullende verordening is met die wet in strijd indien de hogere regelgeving uitputtend is bedoeld of aan beide regelingen hetzelfde motief ten grondslag ligt. Het voorgaande blijkt uit een uitspraak van de Rb. Dordrecht, d.d. 19 mei 1998, parketnummer 11.410090.96.
De rechthebbende op vee dat zich bevindt in een aan een weg liggend weiland of terrein dat niet van die weg is afgescheiden door een deugdelijke veekering, is verplicht ervoor te zorgen dat zodanige maatregelen getroffen worden dat dit vee die weg niet kan bereiken.
Dit verbod dient mede de verkeersveiligheid. Herhaaldelijk gebeuren er verkeersongelukken doordat een paard, een koe of een ander dier uit het weiland is gebroken en zich op de weg bevindt. De verplichting om dit zoveel mogelijk te voorkomen is daarom op haar plaats. Een verbod tot het los laten lopen van honden, dat mede de verkeersveiligheid dient, is opgenomen in artikel 2.4.17. Ten slotte wordt nog gewezen op artikel 458 Wetboek van Strafrecht. Daarin wordt het, zonder daartoe gerechtigd te zijn, laten lopen van niet-uitvliegend pluimgedierte (o.a. kippen en kalkoenen) in tuinen of op enige grond die bezaaid, bepoot of beplant is, met straf bedreigd.
Artikel 2.4.23 Schade door duiven
Artikel 2.4.23a Voederverbod voor duiven
Verwilderde duiven veroorzaken in het voorjaar nogal wat schade aan jonge gewassen doordat zij de desbetreffende akkerbouwgebieden als foerageerplaats gebruiken. Deze bepaling geeft het college de mogelijkheid om tussen 1 maart en 1 juni een periode aan te wijzen, die bijvoorbeeld kan variëren van een week tot een dag per week, waarin de eigenaren of bezitters van duiven verplicht zijn de duiven binnen te houden. Dit geeft de jagers de mogelijkheid om het verwilderde duivenbestand enigszins terug te dringen. Wel lijkt het raadzaam om in overleg met de colleges van omliggende gemeenten en de diverse postduivenverenigingen deze periode jaarlijks vast te stellen.
Het vliegen van bijen kon, indien de kasten of korven dicht aan de weg geplaatst zijn en op zodanige wijze dat de ‘aanvliegbanen’ hiervan over de weg lopen, gevaar voor de veiligheid van de weg opleveren.
Dit gevaar kan meestal met eenvoudige middelen, zoals het verleggen van de aanvliegroute door het plaatsen van een afscheiding, tot geringe omvang worden teruggebracht. Het zal echter vaker voorkomen dat omwonenden op hun erf of zelfs in huis van de bijen overmatige overlast ondervinden, waartegen minder gemakkelijk maatregelen zijn te treffen. Vooral in de bebouwde kom van een gemeente kan in sommige gevallen het houden van bijen daarom onaanvaardbaar zijn; dit geldt overigens ook voor andere huisdieren. Hoewel in dit geval geen gedraging of toestand ‘op de openbare weg of op een andere voor het publiek toegankelijke plaats’ valt aan te wijzen, kan men toch van oordeel zijn dat de gewraakte situatie haar terugslag kan hebben op ‘openbare belangen’.
Weigering ontheffing voor het houden van bijenvolken. Begrip ‘overlast’ heeft geen betrekking op schade aan verder afgelegen tuinbouwkassen. ARRS 17-07-1993, JG 94.0283, AB 1994,432. Weigering toepassing bestuursdwang tot verwijdering van de bijenkasten. Imker is verhuisd. Mogelijkheid toepassing bestuursdwang voor toekomstige gevallen. ABRS 25-07-1994, JG 95.0210. Artikel 2.4.20 en 2.4.24 kunnen in sommige situaties beide worden toegepast. Artikel 2.4.24 fungeert niet als lexspecialis ten opzichte van artikel 2.4.20. ABRS 02-06-1997, JG, 10 (1999) 5 m.nt. Hillenaar. Overlast bijen. Voldaan aan de criteria van het tweede lid. Het college heeft zich terecht niet bevoegd tot bestuursdwang geacht. ABRS 26-09-2000, JU 001065 (VNG-databank).
Artikel 2.5.1 Begripsomschrijvingen
In deze afdeling wordt verstaan onder:
De bestuurlijke aanpak van heling binnen de gemeente kan een belangrijk aanvulling vormen op het politioneel-strafrechtelijk optreden. Het Wetboek van strafrecht (WvSr.). bevat enkele bepalingen die de bestrijding van heling op het oog hebben. Dat zijn artikel 416, 417, 417bis, 417ter, 437, 437bis, 437ter en 437quater. Het binnentreden bij handelaren is – ook zonder dat een strafbaar feit vermoed wordt – te allen tijde mogelijk op basis van artikel 552 van het Wetboek van Strafvordering (WvSv).
De in artikel 141 WvSv genoemde opsporingsambtenaren hebben om controle uit te oefenen vrije toegang tot alle lokaliteiten en andere plaatsen waarvan redelijkerwijs kan worden vermoed dat zij door een handelaar worden gebruikt. Indien deze plaatsen als woning zijn aan te merken, moet het bepaalde in de Algemene wet op het binnentreden in acht worden genomen. De politie kan voorwerpen in beslag nemen. Op grond van artikel 142 WvSv kunnen toezichthouders als buitengewone opsporingsambtenaren optreden. Zie daarover meer in de toelichting bij hoofdstuk 6. Gelet op het karakter van de voorschriften inzake de heling is overigens voor buitengewone opsporingsambtenaren naast de algemene opsporingsambtenaren als bedoeld in artikel 141 WvSv bij de controle op de naleving van voorschriften inzake de helingbestrijding in het algemeen geen plaats. De in artikel 552 WvSv neergelegde binnentredingsbevoegdheid is dan ook alleen verleend aan de algemene opsporingsambtenaren.
Voor de handhaving van de helingbepaling zal er op moeten worden toegezien dat ook bekend is, welke handelaren zich in de gemeente gevestigd hebben. Aan de verplichting ex artikel 437ter, tweede lid, WvSr om zich schriftelijk aan te melden bij de burgemeester of de door deze aangewezen ambtenaar wordt in de huidige praktijk door vele handelaren niet voldaan. Voorts zal de burgemeester gebruik moeten maken van de mogelijkheid de hem door artikelen 437 e.v. WvSr toegekende taken op te dragen aan door hem aan te wijzen ambtenaren. Door capaciteitsproblemen bij de politie zal het doorgaans niet mogelijk zijn alle handelaren aan een regelmatige controle te onderwerpen. De controle zal zich moeten toespitsen op die branches waarin relatief veel gestolen goederen verhandeld worden en waarin relatief veel notoire helers voorkomen (de antiek-, (brom)fiets- en autohandel). Ten behoeve van de andere branches zou het college dan vrijstelling kunnen verlenen van de in de gemeentelijke helingvoorschriften opgenomen registratieverplichtingen.
Voor de omschrijving van het begrip ‘handelaar’ verwijst artikel 437, eerste lid, Wetboek van Strafrecht naar de Algemene maatregel van bestuur op grond van dit artikel (KB 06-01-1992). Artikel 1 van dit besluit noemt als handelaren: opkopers en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, platina, goud, zilver, edelstenen, uurwerken, kunstvoorwerpen, auto’s, motorfietsen, bromfietsen, fietsen, foto-, film-, radio-, en videoapparatuur
en apparatuur voor automatische registratie. De handelaren in antiek en curiosa zijn tevens handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, zodat zij niet apart behoeven te worden vermeld.
Artikel 437, eerste lid, onder a, WvSr verplicht de handelaar tot het aantekening houden van het verwerven dan wel voor handen hebben van alle gebruikte en ongeregelde goederen. In artikel 2 van eerdergenoemde amvb worden regels gegeven betreffende de wijze van aantekening houden. Omdat de wet en een algemene maatregel van bestuur reeds voorzien in de regeling betreffende een zogenaamd inkoopregister, kan hierover niets meer door de gemeentelijke wetgever worden geregeld. Artikel 437ter WvSr biedt de raad uitdrukkelijk wel de mogelijkheid om in een verordening regels te stellen met betrekking tot het opstellen van een verkoopregister. Voor de terminologie voor de bepaling van het verkoopregister wordt aansluiting gezocht bij de formulering bij het inkoopregister. Het verdient zo aanbeveling de handelingen die leiden tot het opstellen van een verkoopregister eveneens algemeen te omschrijven. De formele wet verplicht tot het houden van aantekening van gebruikte en ongeregelde goederen. In de Memorie van Toelichting wordt hiervan gezegd dat de administratieplicht alleen zinvol is als het om dit soort goederen gaat, omdat dan de kans bestaat dat zij van misdrijf afkomstig zijn.
Evenals het inkoopregister moet het verkoopregister doorlopend zijn.
Een doorlopend register is een register waarin de aantekeningen waarvoor het bestemt is achtereenvolgens naar tijdsorden worden ingeschreven met uitsluiting van de mogelijkheid van latere inschrijvingen. Een register waarin een aantal bladzijden ontbreekt, is geen doorlopend register. Het register mag geen onregelmatigheden en gapingen vertonen. Ook degene die wel een register houdt maar de inschrijvingen niet naar tijdsorde (chronologisch) invult, houdt geen doorlopend register. Artikel 2 van de AMvB bepaalt de wijze waarop van de bedoelde handelingen aantekening moet worden gehouden.
Artikel 2.5.2 Verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister
De in dit artikel opgenomen verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister vinden hun basis in artikel 2 van de amvb op grond van artikel 437 Wetboek van Strafrecht. Hoewel dit artikel in principe is opgesteld voor het inkoopregister is het voor de duidelijkheid en voor het overzicht gewenst voor het verkoopregister bij dit artikel aansluiting te zoeken. Artikel 2 amvb bepaalt dat de registerplichtige handelaar een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register houdt en daarin onverwijld de vereiste gegevens vermeldt.
In het eerste lid is een algemene verplichting opgenomen om een verkoopregister bij te houden (‘alle’ goederen). Aangezien het meestal zal gaan om bepaalde goederen als fietsen, auto’s of antiek, is in het tweede lid een vrijstellingsbepaling toegevoegd. Een andere mogelijkheid tot bepaling dat niet alle goederen hoeven te worden geregistreerd, is om deze expliciet op te sommen in het eerste en dan enige lid óf om te bepalen dat alleen die goederen moeten worden geregistreerd die de burgemeester heeft aangewezen.
Artikel 2.5.3 Voorschriften als bedoeld in artikel 437ter, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht
De handelaar of een voor hem handelend persoon is verplicht:
wanneer hij overeenkomstig het bepaalde in artikel 437 ter, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, de burgemeester of de door deze aangewezen ambtenaar er schriftelijk van in kennis stelt dat hij van het opkopen een beroep of gewoonte maakt, daarbij tevens schriftelijk opgave te doen van zijn woonadres en van het volledig adres van elke lokaliteit door hem ten behoeve van zijn onderneming in gebruik genomen;
de onder a bedoelde functionaris onder aanbieding van zijn register(s) onverwijld doch in ieder geval binnen drie dagen, schriftelijk in kennis te stellen van een verandering van zijn woonadres, zomede van het adres of de adressen van een bij hem ten behoeve van zijn onderneming in gebruik zijnde lokaliteit;
Deze bepaling, die gebaseerd is op artikel 437ter, eerste lid, Wetboek van Strafrecht (WvSr), bevat voorschriften die in het algemeen het gevaar voor heling beogen te voorkomen.
Artikel 437ter, tweede lid, van het WvSr legt de handelaar de verplichting op de burgemeester of door hem aangewezen ambtenaren tevoren schriftelijk in kennis te stellen als hij van het opkopen een beroep of gewoonte maakt. De wetgever heeft afgezien van een regeling om de uitoefening van het opkopersbedrijf aan een voorafgaande toelating door het gemeentebestuur te binden. De aanmeldingsplicht is in onderdeel a nader uitgewerkt.
De politie kan hierdoor de registratie van de handelaren up-to-date houden.
Hier spelen onder meer de omstandigheden waaronder het goed aan de handelaar wordt aangeboden en diens wetenschap zelf een rol. De inhoud van deze bepaling ligt dicht tegen die van artikel 437bis, eerste lid, van het WvSr aan. Hier is het echter de ondernemer die het initiatief moet nemen. Deze bepaling kan niet in strijd worden geacht met artikel 160 en 161 Vs.
In artikel 437, eerste lid, onder C van het WvSr. wordt aan de daartoe aangewezen ambtenaar de bevoegdheid gegeven om inzage te hebben in het inkoopregister. De bevoegdheid tot inzage in het verkoopregister is niet aangegeven in het WvSr., zodat een regeling in de APV nodig is. Door de bevoegdheid tot inzage van het verkoopregister bij de daartoe aangewezen ambtenaar te leggen kan deze ambtenaar zowel het inkoop- als het verkoopregister inzien.
Artikel 2.5.4 Vervreemding van door opkoop verkregen goederen
Het is de handelaar of een voor hem handelend persoon verboden enig door opkoop verkregen goed gedurende de eerste drie dagen dat het onder zijn berusting is, over te dragen of daarin enige wijziging aan te brengen tenzij deze wijziging van geen invloed is op de herkenbaarheid van het goed.
Bij een regeling tot effectieve helingbestrijding mag een bepaling betreffende de vervreemding van door opkoop verkregen goederen niet ontbreken. Artikel 2.5.4 voorziet hierin. Zo’n bepaling sluit nauw aan op het bepaalde in artikel 437, eerste lid, onder d en f, WvSr. Daar is strafbaar gesteld de handelaar etc. die in strijd met een schriftelijke last van de burgemeester (of een vanwege hem gegeven last) bepaalde goederen vervreemdt of niet in bewaring geeft of die niet voldoet aan de daarbij gegeven aanwijzingen.
In artikel 2.5.4 is gekozen voor een termijn van drie dagen, zodat de handel van de handelaren niet al te zeer belemmerd wordt.
Artikel 2.5.5 Handel in horecabedrijven
Het is bekend dat in sommige cafés regelmatig gestolen goed verhandeld wordt. In een aantal grote steden doet zich het verschijnsel voor dat drugverslaafden naar bepaalde cafés gaan om daar gestolen goederen aan de man te brengen. Artikel 2.5.5 (vóór hernummering in 2002: 2.5.6) sluit aan op het in artikel 14 Drank- en Horecawet neergelegde verbod tot het uitoefenen van de kleinhandel. Dit laatste verbod ziet slechts op verkoophandelingen. Omdat artikel 2.5.5 een verbod bevat voor de houder van een horecabedrijf (en niet voor de handelaar), kan dit artikel niet worden gebaseerd op artikel 437ter of artikel 437 Wetboek van Strafrecht. Artikel 2.5.5 is vastgesteld op basis van artikel 149 Gemeentewet, terwijl de strafsanctie is gebaseerd op artikel 154 Gemeentewet.
In artikel 2.5.5 is een uitzondering opgenomen ten aanzien van openbare verkopingen en veilingen, zulks naar anologie van een door de Hoge Raad gedande uitspraak (HR 29 februari 1972, NJ 1972, 208).
Sluiting café i.v.m. heling; burgemeester moet aan het sluitingsbevel ten grondslag liggende feiten voldoende aannemelijk maken. ABRS 15-07-1996, AB 1996, 414 m.nt. FM, JG 96.0267. Terechte sluiting snackloket i.v.m. heling. Bekendmaking van de sluiting dient geen enkel doel. Pres. Rb Rotterdam 07-04-1995, JG 95.0202.
Algemene toelichting afdeling 2.6 Vuurwerk
Bij de wijziging van de model-APV in 2002 is deze afdeling hernummerd van 2.7 in 2.6, wegens het vervallen van afdeling 2.6 (oud) Route gevaarlijke stoffen. Op 1 maart 2002 is het nieuwe Vuurwerkbesluit in werking getreden. De tekst van de artikelen van de nieuwe afdeling 2.6 hoeft daardoor niet gewijzigd te worden. Helaas is het onmogelijk gebleken om de toelichting tijdig aan te passen aan het nieuwe Vuurwerkbesluit. De commentaren onder de artikelen van afdeling 2.6 zijn dus op dit punt gedateerd.
Artikel 2.6.1 Begripsomschrijvingen
In deze afdeling wordt verstaan onder consumentenvuurwerk:
Consumentenvuurwerk waarop het Besluit van 22 januari 2002, houdende nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk (Vuurwerkbesluit) van toepassing is.
Voor de omschrijving van het begrip ‘vuurwerk’ is aansluiting gezocht bij de omschrijving daarvan in het op de Wet milieugevaarlijke stoffen gebaseerde Vuurwerkbesluit. Dit besluit is verder uitgewerkt in de Regeling nadere eisen aan vuurwerk. Het besluit bevat de volgende elementen:
Met het besluit wordt beoogd verschillen tussen de gemeenten op dit punt weg te nemen.
Het besluit kent de volgende uniforme regels:
Het Vuurwerkbesluit heeft betrekking op het zogenaamde consumentenvuurwerk, dat wil zeggen vuurwerk dat door particulieren wordt afgestoken tijdens de jaarwisseling. Onder consumentenvuurwerk vallen niet:
het zogenaamde grote of andersoortige vuurwerk, dat wil zeggen vuurwerk dat door bedrijven bijvoorbeeld bij evenementen en in theaters wordt afgestoken. Ingevolge artikel 41 van het Reglement gevaarlijke stoffen heeft het bedrijf voor het bezigen van deze soorten vuurwerk een vergunning van de minister van verkeer en waterstaat nodig. Via het evenementenartikel in de APV kan de gemeente bepalen of er toestemming verleend kan worden voor het afsteken van vuurwerk en of er in verband met de openbare orde en de veiligheid voorschriften aan de activiteiten verbonden moeten worden.
Het toezicht op de invoer en de productveiligheidseisen geschiedt door de Regionale Inspectie Gezondheidsbescherming (Keuringsdienst van Waren) in Rotterdam. De controle op de naleving van de overige bepalingen geschiedt, voorzover het geen betrekking heeft op de productveiligheid, door de politie.
Op grond van artikel 64 zijn de artikelen 18.3 tot en met 18.16 Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing, wat betekent dat de minister bij overtreding van het besluit bevoegd is bestuursdwang toe te passen, een last onder dwangsom op te leggen of de vergunning in te trekken.
Artikel 2.6.2 Ter beschikking stellen van consumentenvuurwerk tijdens verkoopdagen.
Dit artikel beoogt het aantal verkooppunten te reguleren in het belang van de handhaving van de openbare orde. Artikel 2.7.2 is gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet. Naast een vergunning op basis van de APV is voor de opslag van vuurwerk in beginsel ook een milieuvergunning vereist. In bijlage I, categorie 3, onderdeel 3.1 van het Inrichtingen-en Vergunningenbesluit milieubeheer (IVB) zijn onder meer tot ‘inrichtingen, welke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken aangewezen: ‘Inrichtingen waar ontplofbare stoffen, preparaten of producten worden vervaardigd, bewerkt, verpakt of herverpakt, opgeslagen of overgeslagen, waaronder ontplofbarestoffen’. Onder ontplofbare stoffen worden verstaan de stoffen of reparaten als bedoeld in artikel 2 van het Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen, dan wel de stoffen, preparaten of andere producten, die zijn ingedeeld in de internationale transportgevarenklasse 1 van het Reglement vervoer over land gevaarlijke stoffen (VLG) op basis van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen, alsmede nitrocellulose. De Wet milieubeheer (Wm) is niet van toepassing op de opslag van zeer kleine hoeveelheden vuurwerk. Onderdeel 3.2 van categorie 3 in het IVB stelt dat onder meer 1 kg tot de gevarengroep 1.1 van het VLG behorend zwart buskruit, 3 kg tot de gevarengroep 1.3 van het VLG behorend rookzwak buskruit en 10 kg tot gevarengroep 1.4 van het VLG behorend klein vuurwerk voor de toepassing van onderdeel 3.1 buiten beschouwing blijven. Onderdeel 3.4 van categorie 3 bevat een rekenmethode ingeval een of meer van bovengenoemde stoffen gezamenlijk worden opgeslagen. De Wm verbiedt een milieuvergunningplichtige inrichting op te richten, in werking te hebben, te veranderen of de werking ervan te veranderen zonder een daarvoor verleende vergunning. Artikel 8.40 Wm biedt de mogelijkheid dit verbod op te heffen voor een aangewezen categorie van inrichtingen indien voor die inrichtingen bij algemene maatregel van bestuur regels zijn gesteld die nodig zijn ter bescherming van het milieu. In het Besluit opslag vuurwerk milieubeheer is van de mogelijkheid die artikel 8.40 van de Wm biedt, gebruik gemaakt. Dit Besluit bevat algemene voorschriften ter bescherming van het milieu voor inrichtingen, die onder de werking van de Wm vallen, waar vuurwerk wordt bewaard. Op het vervoer zijn de Wet vervoer gevaarlijke stoffen en het Besluit vervoer gevaarlijke stoffen van toepassing. Vuurwerk is een ontplofbare stof als bedoeld in artikel 1 van deze wet. Ingevolge artikel 5 van deze wet is vervoer van vuurwerk uitsluitend toegelaten met inachtneming van de regels gesteld in het Reglement vervoer over land van gevaarlijke stoffen (voorzover het betreft vervoer over de weg).
Geen beleid voor het toewijzen van de vergunning voor verkoop van vuurwerk bij een gelimiteerd aantal verkoopplaatsen. Vz.ARRvS 17-12-1993, JG 94.0330 m.nt. A.B. Engberts, AB 1994, 599. Intrekking vergunning i.v.m. verkoop aan personen onder de zestien jaar. Onzorgvuldige besluitvorming want betrokkene is niet gehoord. Pres. Rb Den Haag 30-12-1994, KG 1995, 119. Het beleid om het aantal verkooppunten te relateren aan het aantal inwoners is niet onredelijk. ABRS 28-11-1996, JG 97.0082.
Artikel 2.6.3 Bezigen van consumentenvuurwerk tijdens de verkoopdagen.
In het Vuurwerkbesluit is bepaald dat het verboden is om vuurwerk af te steken op een ander tijdstip dan tussen 31 december 10.00 uur en 1 januari 02.00 uur van het daarop volgende jaar. Het afsteken van vuurwerk wordt op dit tijdstip toelaatbaar geacht vanwege de koppeling van het vuurwerkgebruik aan de feestelijkheden rond de jaarwisseling en de inbedding daarvan in de Nederlandse volkscultuur. Toch kunnen er, ondanks dat dit alleen op oudejaarsdag is toegelaten, plaatsen zijn waar het afsteken van vuurwerk te allen tijde niet toelaatbaar moet worden geacht (bijvoorbeeld bij ziekenhuizen, bejaardentehuizen, huizen met rieten daken, in winkelstraten, bij dierenasiels enz.). Dit artikel geeft het college de bevoegdheid om plaatsen aan te wijzen waar het afsteken van vuurwerk altijd verboden is. Het tweede lid maakt het mogelijk om op te treden tegen het bezigen van vuurwerk in bijvoorbeeld een promenade, een passage, een portiek of een volksverzameling.
Artikel 2.7.1 Drugshandel op straat
Onverminderd het bepaalde in de Opiumwet is het verboden op of aan de weg post te vatten of zich daar heen en weer te bewegen en zich op of aan wegen in of op een voertuig te bevinden of daarmee heen en weer of rond te rijden, met het kennelijke doel om middelen als bedoeld in artikel 2 en 3 van de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen.
Artikel 2.7.2 Openlijk drugsgebruik
Het is verboden, op of aan de weg, op het water of op een voor het publiek toegankelijke plaats, middelen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet te gebruiken, toe te dienen, dan wel voorbereidingen daartoe te verrichten of ten behoeve van dat gebruik voorwerpen of stoffen voorhanden te hebben.
Om niet in de sfeer van de Opiumwet te treden is de passage ‘onverminderd het bepaalde in de Opiumwet’ opgenomen. De Opiumwet is een strafrechtelijk instrument waarin onder meer de verbodsbepalingen staan van middelen die worden genoemd op lijst I (‘harddrugs’) en II (‘softdrugs’) die behoren bij deze wet. Zo wordt verboden deze middelen te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken, te vervoeren en aanwezig te hebben. In de Opiumwet wordt geen aandacht besteed aan overlast ten gevolge van drugshandel op straat. Om hiertegen te kunnen optreden is het noodzakelijk in de APV een artikel op te nemen dat het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten tot doel heeft.
In 2002 is dit artikel hernummerd van 2.8.2 in 2.7.1, wegens het vervallen van afdeling 2.6 (oud) en artikel 2.8.1 (oud) over Sluiting van drugspanden (door de inwerkingtreding van artikel 13b van de Opiumwet).
Drugshandel op straat en coffeeshopbeleid
Artikel 2.7.1 is opgenomen om de overlast op straat tegen te gaan. Uit het rapport van SGBO (2001) over het gebruik van de model-APV blijkt dat 86% van alle gemeenten deze bepaling heeft overgenomen in de eigen APV. Ongeveer de helft van de gemeenten gebruikt deze bepaling ook (incidenteel) in de praktijk. De straathandel in drugs kan leiden tot een verstoring van de openbare orde. Om daartegen op te treden is het noodzakelijk in de APV een bepaling op te nemen, die tot doel heeft het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten.
In praktijk gaat het met name om harddrugs. In dit artikel zijn zowel de aanbieders als ontvangers en bemiddelaars (‘drugsrunners’) strafbaar gesteld. Het ‘kennelijk doel’ kan blijken uit ervaringsfeiten en concrete omstandigheden zoals het aanspreken van voorbijgangers, het waarnemen van transacties enz.
Steeds meer gemeenten hebben in de afgelopen jaren een coffeeshopbeleid (inzake de verkoop van softdrugs)vastgesteld. Onderdeel van een coffeeshopbeleid – ongeacht de vraag of er in een gemeente al dan niet coffeeshops worden toegestaan – moet zijn dat de handel op straat wordt bestreden. Dergelijke handel is immers een gevaar voor de beoogde scheiding van de hard- en softdrugmarkten.
Sommige gemeenten gaan nog een stap verder en hebben in de APV ook samenscholingsverboden, verblijfsontzeggingen, enz.’ opgenomen. Dit geldt onder meer voor de gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. De noodzaak om dergelijke verboden in de APV op te nemen speelt uiteraard niet voor alle gemeenten, maar met name voor gemeenten waar de problematiek rond handel en gebruik van drugs op straat groot is. In de model-APV zijn dan ook geen bepalingen te vinden.
Doel van het Amsterdamse verbod op drugshandel op of aan de openbare weg in de APV is het voorkomen van een aantasting van de openbare orde en strafbare feiten. De bepaling heeft derhalve betrekking op andere gedragingen dan strafbaar gesteld in de Opiumwet. HR 17-11-1992, NJ 1993, 409, JG 94.0005 m.nt. A.B. Engberts.
Artikel 2.8.1 Bestuurlijke ophouding
De burgemeester kan overeenkomstig artikel 154a van de Gemeentewet besluiten tot het tijdelijk doen ophouden van door hem aangewezen groepen van personen op een door hem aangewezen plaats indien deze personen het bepaalde in artikel 2.1.5.1, 2.1.6.4, 2.1.6.7, 2.4.7, 2.4.8, 2.4.9, 2.4.10, 2.6.3, 5.5.1 van de Algemene plaatselijke verordening groepsgewijs niet naleven.
Artikel 2.8.1 (vóór hernummering in 2002: 2.9.1) is gebaseerd op – een uitwerking van – artikel 154a Van de Gemeentewet Dit artikel voorziet in de bevoegdheid van de burgemeester om bij grootschalige ordeverstoringen groepen ordeverstoorders maximaal 12 uur op te houden op een door de burgemeester aangewezen plaats. Het vervoer naar de plaats van ophouding is hieronder begrepen. Bij grootschalige ordeverstoringen moet gedacht worden aan situaties als risicowedstrijden in het betaald voetbal, uit de hand lopende demonstraties en krakersrellen. De toepassing van het bestuursrechtelijke instrument bestuurlijke ophouding vereist (een bepaling in) een verordening waarin de raad de burgemeester de bevoegdheid geeft om bij groepsgewijze niet-naleving van specifieke voorschriften bestuurlijk op te houden. Artikel 2.8.1 voorziet hierin. De voorwaarden waaronder bestuurlijke ophouding kan worden toegepast, zijn vastgelegd in artikel 154a van de Gemeentewet. De zinsnede ‘overeenkomstig 154a van de Gemeentewet’ impliceert dan ook dat aan alle voorwaarden moet worden voldaan voordat een besluit tot bestuurlijke ophouding kan worden genomen. Deze voorwaarden zijn hiervoor beschreven. De bepaling spreekt overeenkomstig de wet van ‘door hem [= de burgemeester] aangewezen groepen’. Dit verplicht de burgemeester concreet de groep te benoemen waarop bestuurlijke ophouding wordt toegepast. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door de formulering ‘degenen die zich door kleding, uitrusting of gedraging manifesteren als supporter van .../deelnemer aan de actie tegen ...’. Verder kan de groep nader worden aangeduid door de plaats aan te geven waar de groep zich bevond op het moment dat het besluit tot ophouding werd genomen, de handelingen die de leden van de groep op dat moment verrichtten de grootte van de groep of door vermelding van de taal, herkomst of nationaliteit van de leden van de groep. De bepaling vereist een nadere invulling van specifieke voorschriften die zich bij groepsgewijze niet-naleving voor het overgaan tot bestuurlijke ophouding lenen. De huidige model-APV biedt hiervoor een aantal mogelijkheden. Het is echter niet noodzakelijk om alle bepalingen uit de model-APV die in aanmerking komen, aan te wijzen als voorschrift waarvan de groepsgewijze niet-naleving de mogelijkheid van bestuurlijke ophouding biedt. Welke bepalingen aangewezen zullen moeten worden in artikel 2.8.1, zal afhangen van de lokale situatie waarbij eerdere ervaringen met grootschalige openbaarordeverstoringen als leidraad kunnen dienen.
De volgende bepalingen kunnen relevant zijn:
Verondersteld mag worden dat bepalingen als artikel 2.2.3 (ordeverstoring bij evenementen) en 2.3.1.7 (ordeverstoring in een horecabedrijf) onvoldoende specifiek zijn om te worden aangewezen. Deze bepalingen zouden hiertoe aangepast moeten worden. Uiteraard kunnen ook andere – nieuw op te nemen – bepalingen worden aangewezen. Uit ervarings-gegevens kan blijken dat hiernaast behoefte bestaat aan andere specifieke voorschriften in de APV of een specifieke verordening. Hierna zijn voorbeeldbepalingen te vinden die opgenomen kunnen worden en in artikel 2.8.1 aangewezen kunnen worden als voorschriften waarvan de groepsgewijze niet-naleving tot bestuurlijke ophouding kan leiden.
(Gewijzigd) artikel 2.1.1.1 Samenscholing en ongeregeldheden (eerste lid)
Artikel 2.1.6.8a Gevaarlijke voorwerpen
Artikel 2.4.7a Verplichte route
Artikel 2.9.1 Veiligheidsrisicogebieden
De burgemeester kan overeenkomstig artikel 151b van de Gemeentewet bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied, met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, aanwijzen als veiligheidsrisicogebied.
Op grond van artikel 151b Gemeentewet kan de raad aan de burgemeester bij verordening de bevoegdheid verlenen om gebieden aan te wijzen, waarin de officier van justitie de controlebevoegdheden die genoemd worden in artikel 50, 51 en 52 Wet wapens en munitie, kan uitoefenen. Het gaat om de controlebevoegdheden om binnen het aangewezen gebied:
te vorderen dat verpakkingen die men bij zich draagt, worden geopend. De burgemeester kan een gebied aanwijzen als uit feiten of omstandigheden blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde duur die niet langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde. Voordat de burgemeester een gebied aanwijst, overlegt hij hierover met de lokale gezagsdriehoek met de officier van justitie en de korpschef. Daarbij komen de volgende onderwerpen aan de orde:
Afdeling 10 Verblijfsontzeggingen
Artikel 2.10.1 Verblijfsontzeggingen
Het is degenen aan wie dit door of namens de burgemeester in het belang van de openbare orde of zedelijkheid is bekendgemaakt, verboden zich anders dan in een middel van openbaar vervoer te bevinden op of aan door de burgemeester aangewezen wegen en plaatsen gedurende de uren daarbij genoemd. Dit verbod geldt gedurende de in de bekendmaking genoemde periode van ten hoogste twaalf weken.
Algemene toelichting hoofdstuk 3 Seksinrichtingen, sekswinkels, straatprostitutie e.d.
1. Opheffing algemeen bordeelverbod
Als gevolg van de Wet van 28 oktober 1999 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, enige andere wetboeken en enige wetten (opheffing algemeen bordeelverbod) (Stb. 1999,464) zal op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip artikel 250bis van het Wetboek van Strafrecht vervallen, en zal artikel 250ter worden gewijzigd en vernummerd tot artikel 250a dat zal luiden als volgt:
Met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie wordt gestraft:
degene die een ander door geweld of een andere feitelijkheid of door bedreiging met geweld dwingt dan wel door misbruik van uit feitelijke verhoudingen voortvloeiend overwicht of door misleiding beweegt zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling, dan wel onder voornoemde omstandigheden enige handeling onderneemt waarvan hij of zij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat die ander zich daardoor tot het verrichten van die handelingen beschikbaar stelt;
degene die een ander ertoe brengt zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling, dan wel ten aanzien van een ander enige handeling onderneemt waarvan hij of zij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat die ander zich daardoor tot het verrichten van die handelingen beschikbaar stelt, terwijl die ander minderjarig is;
De wetswijziging wordt veelal aangeduid als de opheffing van het algemeen bordeelverbod. Strikt bezien zou de aanduiding (algemeen) ‘souteneurverbod’ daarop beter van toepassing zijn: strafbaar – volgens artikel 250bis als misdrijf, en volgens artikel 432, onder 3 o , als overtreding – was namelijk het exploiteren van prostitutie als zodanig, waaronder prostitutie die werd uitgeoefend in een seksinrichting (bordeel). Gelet op de gangbaarheid van de aanduiding, zal de wetswijziging hieronder evenwel worden aangeduid als ‘opheffing algemeen bordeelverbod’.
Gevolg van de wetswijziging is dat, uit hoofde van het Wetboek van Strafrecht, niet langer het exploiteren van prostitutie in algemene zin strafbaar is maar nog slechts het exploiteren van onvrijwillige prostitutie (door geweld, bedreiging met geweld, misbruik van overwicht, of misleiding) en van prostitutie door minderjarigen. Voorzover dat bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) dan wel bij of krachtens gemeentelijke verordening is bepaald (zie hiervoor de toelichting bij artikel 3.3.2, eerste lid, onder c), is verder het exploiteren van prostitutie door personen zonder een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel verboden.
Anders gezegd, is het exploiteren van prostitutie die vrijwillig wordt uitgeoefend door meerderjarigen met een geldige verblijfstitel voortaan dus een legale wijze van beroepsuitoefening en inkomensverwerving. Gemeenten kunnen daarover echter bij verordening regels stellen.
2. Verordenende bevoegdheid van gemeenten
Volgens artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht is het exploiteren van prostitutie niet langer in algemene zin, maar nog slechts in bepaalde omstandigheden strafbaar.
Over de vormen van exploitatie van prostitutie die niet langer strafbaar zijn, is geen nadere formele wetgeving vastgesteld. De gemeentelijke bevoegdheid om daarover bij verordening regels te stellen, heeft daardoor een autonoom karakter: bij gebrek aan nadere formele regelgeving, zijn gemeenten immers niet verplicht om ter uitvoering daarvan bij (medebewinds-)verordening regels vast te stellen. Hoewel autonoom, mag de verordenende bevoegdheid echter uitsluitend worden aangewend ‘ter regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente’: blijkens artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet moeten gemeenten zich daarbij namelijk beperken tot de behartiging van belangen die zijn aan te merken als gemeentelijke belangen.
Dit hoofdstuk van de APV is echter niet uitsluitend gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet, maar – voorzover het betrekking heeft op prostitutie – tevens op artikel 151a Gemeentewet.
Reikwijdte autonome verordeningsbevoegdheid De verordenende bevoegdheid – het begrip ‘gemeentelijke huishouding’ – kent zowel een ondergrens als een bovengrens.
De ondergrens is, dat de gemeentelijke vergunningsvoorschriften niet zonder meer mogen treden in de particuliere sfeer van de burger. De vergunningsvoorschriften moeten voldoen aan het zogenaamde openbaarheidsvereiste en mogen – anders gezegd
De bovengrens is, dat de gemeentelijke vergunningsvoorschriften niet zonder meer mogen treden in grondwettelijk gewaarborgde rechten. Zo erkent artikel 19, derde lid, van de Grondwet voor alle Nederlanders het recht op vrije keuze van arbeid – als prostituee of bordeelhoud(st)er – behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.
Bij de herziening van de Grondwet in 1983 is aangegeven dat grondrechten slechts bij of krachtens formele wet kunnen worden beperkt. De wetgever heeft daarmee gekozen voor de zogenaamde leer van de bijzondere beperkingen en is afgestapt van de bij de oude Grondwet geldende leer van de algemene beperkingen. Anders dan bijzondere beperkingen, zijn algemene beperkingen niet specifiek gericht op het beperken van een grondrecht maar vloeien zij (dikwijls onvoorzienbaar) voort uit de toepassing van een wettelijke bepaling in een concreet geval. Van een algemene beperking is dus sprake indien een wettelijke bepaling in zijn algemeenheid niet een grondrecht raakt, maar toegepast in een bepaald geval als neveneffect heeft dat een grondrecht wordt beperkt. Voorbeeld hiervan is de vergunningplicht tot het oprichten van een bouwwerk. Wordt het bouwwerk opgericht om ter plaatse een boekdrukkerij te vestigen, dan raakt de vergunningplicht als neveneffect (zonder daarop specifiek gericht te zijn) aan het grondrecht van drukpersvrijheid zoals genoemd in artikel 7 van de Grondwet. Om te voorkomen dat, steeds indien een formele wet een beperking van een grondrecht als (neven)effect kan hebben, in die wet zou moeten worden aangegeven dat die dat grondrecht mag beperken, is bij deze Grondwetsherziening de ‘redelijke uitleg van het grondrecht’ geïntroduceerd. Die houdt in dat, indien een wettelijk voorschrift een grondrecht strikt genomen beperkt maar de intrekking of vernietiging daarvan in flagrante strijd zou zijn met wat algemeen als redelijk wordt aangemerkt, dat voorschrift niet licht ongrondwettig zal mogen worden geacht. Daarbij moet rekening worden gehouden met de proportionaliteit van de desbetreffende maatregel en de maatschappelijke en persoonlijke belangen die daarbij een rol spelen.
Overigens kan bij artikel 19, derde lid, van de Grondwet de vrije keuze van arbeid worden onderscheiden van de uitoefening daarvan. Ter waarborging van een maatschappelijk verantwoorde arbeidsuitoefening leggen tal van vergunningsvoorschriften daaraan beperkingen op (in het belang van kwaliteitsbewaking, de bescherming van de cliënt, de bescherming van de werknemer tegen gevaar en exploitatie, de bescherming van de omgeving tegen gevaar en overlast en dergelijke). Deze vergunningsvoorschriften
hebben niet als motief het beperken van de vrijheid van arbeidskeuze en dienen dan ook niet te worden beschouwd als beperking daarvan. Desalniettemin mogen deze vergunningsvoorschriften – ook al liggen daaraan andere motieven ten grondslag – niet zo ver strekken dat de vrije arbeidskeuze daardoor impliciet illusoir wordt. De conclusie is dan ook gerechtvaardigd dat gemeenten, bijvoorbeeld aan het beroep van bordeelhoud(st)er of van prostituee, beperkingen mogen opleggen ter ‘regeling en bestuur van de gemeentelijke huishouding’: in het belang van de openbare orde, de voorkoming of beperking van overlast, de bescherming van de woon- en leefomgeving en dergelijke.
De raad kan een verordening vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling.
Dit artikel is door middel van het amendement Nicolaï c.s.(TK 1998-1999, 25 437, nr. 18) in de Gemeentewet gevoegd. Aanleiding hiervoor was de discussie in de Tweede Kamer over de vraag of gemeenten op basis van de autonome verordeningsbevoegdheid voldoende armslag zouden hebben om aan alle prostitutiebedrijven – ook escortbedrijven – de gewenste voorwaarden te stellen, zonder formeel wettelijke grondslag. Uit de toelichting blijkt dat het artikel enerzijds dient als een versterking van de wettelijke grondslag voor het gemeentelijk vergunningenstelsel, waarbij voorwaarden kunnen worden gesteld met betrekking tot antecedenten, gedragseisen, bedrijfsvoering en arbeidsomstandigheden en anderzijds als een verbreding van het toepassingsbereik, waardoor ook niet-plaatsgebonden prostitutie, zoals escortbureaus, aan gemeentelijke regels kunnen worden onderworpen.
Wat houdt deze versterking en verbreding in? Op basis van artikel 151a Gemeentewet is duidelijk dat een gemeente bevoegd is regels te stellen ten aanzien van escortbedrijven. Dat zou op basis van de autonome bevoegdheid niet mogelijk zijn geweest. De activiteiten van een escortbedrijf onttrekken zich immers doorgaans aan het hiervoor beschreven openbaarheidsvereiste. De Tweede Kamer hechtte hier belang aan omdat van verschillende zijden is opgemerkt dat als gevolg van een (stringent) lokaal prostitutiebeleid de niet-toelaatbare vormen van prostitutie (onder dwang, van minderjarigen of illegalen) zouden uitwijken naar escortbedrijven. Dit heeft de Tweede Kamer door middel van dit amendement willen voorkomen. Overigens dient de mogelijkheid voor gemeenten om regels te stellen ten aanzien van escortbedrijven niet te worden overschat. Ook al valt een escortbedrijf onder de vergunningplicht, het blijft uiteraard een voor bestuurlijke sancties nauwelijks vatbare bedrijfstak. Een escortbedrijf is immers geen inrichting en kan derhalve ook niet worden gesloten of anderszins onderworpen aan bestuursdwang.
Voor wat betreft de versterking van de wettelijke grondslag dient te worden opgemerkt dat in de tekst van artikel 151a Gemeentewet de onderwerpen waarover regels kunnen worden gesteld, op aandringen van de minister, niet worden genoemd. Hij stelde zich namelijk in een brief aan de Tweede Kamer (TK 1998-1999, 25 437, nr. 17) op het standpunt dat gemeenten ook zonder nadere wettelijke regeling bevoegd zijn om regels te stellen met betrekking tot de antecedententoetsing, gedragseisen, arbeidsomstandigheden en bedrijfsvoering, waar volgens hem ook onder kan worden begrepen de eis dat geen minderjarigen of illegalen te werk mogen worden gesteld. De minister achtte voorts de opneming van artikel 151a Gemeentewet hooguit verantwoord als tijdelijke oplossing, in afwachting van eventuele nadere regelgeving in bijvoorbeeld prostitutiewetgeving of wetgeving inzake openbare inrichtingen.
Gebod of verbod; vergunning of ontheffing
Gemeenten die (exploitatie van) prostitutie willen reguleren en daartoe bij verordening vergunningsvoorschriften willen vaststellen, kunnen dat doen in de vorm van geboden of verboden. De keuze voor gebodsbepalingen ligt in de rede, indien de gemeente wenst te volstaan met repressief toezicht en niet de behoefte heeft op (exploitatie van) prostitutie preventief toezicht uit te oefenen. In dat geval moeten bij (exploitatie van) prostitutie de vergunningsvoorschriften in acht worden genomen die de gemeente daarover heeft vastgesteld, maar is daarvoor geen nadere voorafgaande toestemming van gemeentewege vereist. Gebodsbepalingen hebben onder meer als voordeel dat de bestuurslasten relatief beperkt zijn: nadat de gemeente de regels ‘eenmalig’ heeft vastgesteld, beperkt zij zich tot het uitoefenen van toezicht op de naleving daarvan.
De keuze voor verbodsbepalingen ligt in de rede, indien de gemeente wel de behoefte voelt om niet alleen repressief maar ook preventief toezicht uit te oefenen. In dat geval moeten vanzelfsprekend eveneens de vergunningsvoorschriften worden nageleefd die de gemeente over (exploitatie van) prostitutie heeft vastgesteld, maar is daarvoor bovendien de voorafgaande toestemming van de gemeente vereist. Dit toestemmingsvereiste kan gestalte worden gegeven door (in de verbodsbepaling) een vergunning- of een ontheffingplicht op te nemen. Een vergunningplicht is op zijn plaats, indien de te reguleren activiteit op zichzelf niet als ontoelaatbaar wordt beschouwd maar het wenselijk wordt geacht dat daarop voorafgaand toezicht kan worden uitgeoefend. Verboden is in dat geval niet de activiteit zelf, maar het verrichten daarvan zonder toestemming (vergunning). Een ontheffingsplicht is op zijn plaats, indien de te reguleren activiteit op zichzelf als ontoelaatbaar wordt beschouwd maar het wenselijk wordt geacht de mogelijkheid te behouden om die, indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen, toch te laten plaatsvinden. Verboden is in dat geval de activiteit zelf, zij het dat daarvoor bij wijze van uitzondering toestemming (ontheffing) kan worden verleend.
Aan de opheffing van het algemeen bordeelverbod ligt de gedachte ten grondslag, dat (exploitatie van) prostitutie voortaan op zichzelf als een toelaatbare activiteit moet worden beschouwd en slechts strafbaar is indien er sprake is van onvrijwilligheid of van betrokkenheid van minderjarige dan wel illegale prostituees. Omdat de bepalingen van hoofdstuk 3 zich richten op het reguleren van eerstgenoemde, niet langer strafbare vormen van (exploitatie van) prostitutie, is daarin gekozen voor de vergunningfiguur.
3. Doelstellingen van (gemeentelijk) prostitutiebeleid
Gelet op de memorie van toelichting (MvT) (TK1996-1997, 25437, nr. 3) en de Nota naar aanleiding van het verslag (TK 1997-1998, 25 437, nr. 5), liggen aan de opheffing van het algemeen bordeelverbod de volgende zes hoofddoelstellingen ten grondslag:
De opheffing van het algemeen bordeelverbod brengt een onderscheid teweeg tussen wel en niet-strafbare exploitatie van prostitutie. Doel daarvan is onder meer, de exploitatie van vrijwillige prostitutie van overheidswege beter te kunnen sturen en reguleren.
De wetgever gaat er daarbij van uit dat het beleid van gemeenten zich zal
richten op het beheersen, sturen en saneren van de prostitutiebranche en het verbeteren van daarin bestaande (arbeid)omstandigheden. Daarbij gaat het dus om het beschermen van de openbare orde en de woon- en leefomgeving en het voorkomen en tegengaan van overlast, maar ook om het verbeteren van de positie (veiligheid, gezondheid,
arbeidsomstandigheden) van de prostituee. De MvT vermeldt daarover,
dat onderwerp van het beleid van gemeenten zou kunnen zijn:
Overigens acht de wetgever het geen taak voor de gemeentelijke of rijksoverheid om de rechtsverhouding tussen exploitant en prostituee te reguleren: over de aard van hun onderlinge werkverhouding dienen zij zelf te beslissen. Op de mogelijkheden om terzake beleid te voeren, zal in de artikelsgewijze toelichting kort worden ingegaan. Voor het overige wordt verwezen naar het handboek Lokaal prostitutiebeleid (VNG uitgeverij, Den Haag, 1999).
4. Vormen van (exploitatie van) prostitutie
Prostitutie wordt in tal van vormen uitgeoefend en geëxploiteerd. Een aantal van die vormen kan worden onderscheiden, naar gelang de mate waarin de prostituee daarbij zelfstandig werkzaam is.
Bij prostitutie die wordt uitgeoefend in een daarvoor ingerichte ruimte en in dienstverband (seksclubs, bordelen, privéhuizen en dergelijke), is de invloed van de exploitant naar verhouding het grootst. In de inrichting bepalen zij de ‘huisregels’ voor de prostituee, die bijvoorbeeld kunnen uiteenlopen van verplicht condoomgebruik tot de onmogelijkheid voor de prostituee om onveilig seksueel contact te weigeren. Bij deze vorm van prostitutie wordt de hoogte van de inkomsten van de exploitant rechtstreeks beïnvloed door het aantal klanten.
Bij prostitutie die wordt uitgeoefend in een daarvoor ingerichte ruimte maar niet in dienstverband (kamerverhuurbedrijven, raamprostitutiebedrijven, prostitutiehotels en dergelijke), is sprake van een geringere invloed van de exploitant en van een minder direct verband tussen het aantal klanten en de inkomsten van de exploitant. Meestal beperkt de rol van de exploitant zich tot het verhuren van ‘ramen’, en bestaat tussen exploitant en prostituee alleen een huurovereenkomst. De prostituee werkt in hoge mate zelfstandig (en voor zichzelf), al kan die zelfstandigheid worden beperkt door andere omstandigheden zoals een afhankelijkheid van de exploitant of een (slechte) eigen financiële situatie.
Bij prostitutie die wordt uitgeoefend buiten een daarvoor ingerichte ruimte maar wel in dienstverband (escortbedrijven en dergelijke), geldt weer wel dat het aantal klanten rechtstreeks van invloed is op de inkomsten van de exploitant. De prostituee werkt daarbij echter niet in het bedrijf van de exploitant, maar in een hotel of bij klanten thuis. De bemoeienis van de exploitant met de werkwijze van de prostituee is daardoor relatief gering.
Bij prostitutie die wordt uitgeoefend buiten een daarvoor ingerichte ruimte en niet in dienstverband (straatprostitutie, thuiswerk en dergelijke) is de zelfstandigheid van de prostituee doorgaans het grootst. Straatprostituees werven hun klanten op de openbare weg. Thuiswerk(st)ers adverteren soms in bladen, maar beschikken vaak ookover een vaste klantenkring die zich uitbreidt langs informele weg. Op zichzelf zijn zijin staat zelf ‘de regels te bepalen’. Maar doordat de onderhandelingen tussen klant en prostituee in korte tijd moeten worden afgerond en de werksituatie vaak onveilig is, is de machtspositie van klanten relatief sterk. Die wordt nog versterkt doordat straatprostituees veelal drugs gebruiken; de noodzaak om hun verslaving te bekostigen, kan verder afbreuk doen aan hun onderhandelingspositie.
Genoemde vormen van (exploitatie van) prostitutie onderscheiden zich niet alleen voor wat betreft de zelfstandigheid van de prostituee, maar ook voor wat betreft de invloed op de openbare ruimte van elk van die vormen. Zo behoeft bijvoorbeeld geen betoog, dat van ‘zichtbare’ vormen (straat- en raamprostitutie) een veel sterkere uitstraling op de woon- en leefomgeving uitgaat dan van club- of escortprostitutie. Wel kan worden opgemerkt dat omdat raamprostitutie meer zichtbaar is, wel betere controlemogelijkheden voorhanden zijn. Het ligt dan ook in de rede dat dit onderscheid in het gemeentelijk prostitutiebeleid tot uitdrukking zal komen.
Voor de goede orde wordt opgemerkt dat de hier geschetste ‘zelfstandigheid’ van de prostituee niet dient te worden opgevat als het zelfstandig ondernemerschap, zoals dat wordt gedefinieerd door het Ministerie van Economische Zaken en onder meer wordt toegepast bij de beoordeling of ondernemers uit EU-associatielanden zich hier mogen vestigen. Aan dat zelfstandig ondernemerschap worden – vanzelfsprekend – verdergaande eisen gesteld (die betrekking hebben op het oprichten en instandhouden van een onderneming). Meer hierover is te vinden in de toelichting bij artikel 3.3.2, eerste lid onder c.
In algemene zin – en ook in casu – moet, voordat wordt besloten over het vaststellen van vergunningsvoorschriften, worden bezien of handhaving daarvan in voldoende mate mogelijk is. Aanwijzing 13 van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving (VNG uitgeverij, Den Haag, 1999, 2 e druk) hierover: ‘Nieuwe regelingen, die niet verplicht zijn voorgeschreven door een hogere regeling, worden niet tot stand gebracht dan nadat is nagegaan of naleving goed mogelijk is en of uitvoering en handhaving in voldoende mate te realiseren zijn.’
Blijkens de MvT acht de wetgever het ‘vanzelfsprekend dat voldoende capaciteit bij politie, gemeentelijke autoriteiten en Openbaar Ministerie aanwezig moet zijn om bestuurlijk en strafrechtelijk op te treden tegen vormen van prostitutie die in strijd zijn met de in artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht neergelegde verboden of de gemeentelijke vergunningsvoorschriften. Met het oog daarop is in de MvT aangekondigd
Aan de hand van dit handhavingsarrangement zullen in het driehoeksoverleg tussenburgemeester, politie en OM afspraken moeten worden gemaakt over de handhaving op lokaal niveau. Op de inhoud van het handhavingsarrangement en de daarover op lokaal niveau te maken afspraken, zal nader worden ingegaan in het onderdeel handhavingsarrangement van het handboek Lokaal prostitutiebeleid.
Overigens is de wetgever van mening dat de naleving van gemeentelijke voorschriften over (exploitatie van) prostitutie primair – en afdoende – kan worden verzekerd door inzet van bestuurlijke handhavingsinstrumenten en dat het daarom niet nodig is overtredingen daarvan aan te merken als misdrijven in strafrechtelijke zin.
Op advies van het Openbaar Ministerie en de Raad van State zijn de artikelen 250bis (algemeen bordeelverbod), 250ter (verbod op mensenhandel) en 432, aanhef en onder 3 o (verbod op soutenage) geïntegreerd in artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht. Tot 1 februari 1994, toen artikel 250ter werd gewijzigd, waren vrouwenhandel en handel in minderjarige mannen strafbaar. Met de wijziging van artikel 250ter werd ook handel in meerderjarige mannen onder de strafbepaling gebracht en gold de strafbaarstelling mensenhandel. Overigens komt de term ‘mensenhandel’ in artikel 250a niet letterlijk voor.
De bestrijding van mensenhandel is een belangrijke doelstelling van de opheffing van het algemeen bordeelverbod. Over het algemeen verkeren illegale prostituees door diverse omstandigheden in een extra kwetsbare positie. In het geval van mensenhandel worden zij veelal onder valse voorwendsels naar Nederland gelokt en op tal van manieren gemanipuleerd, bijvoorbeeld doordat hun paspoort wordt ingenomen of doordat hun angst wordt aangepraat voor de politie. Bovendien zijn zij, anders dan Nederlandse prostituees, meestal volkomen geïsoleerd van de buitenwereld: er is weinig tot geen contact met familie, vrienden en kennissen en voorzover zij al contact kunnen zoeken met de buitenwereld vormt het taalprobleem daarbij vaak een barrière.
De wetgever acht daarom een extra stringente aanpak van mensenhandel op zijn plaats en heeft mede daarvoor artikel 250a in het Wetboek van Strafrecht opgenomen.
Daarvoor evenzeer van belang acht de wetgever het dat gemeenten, via de door hen vast te stellen vergunningsvoorschriften, het exploitanten verbieden in hun bedrijf prostituees zonder geldige verblijfstitel werkzaam te laten zijn (zie hiervoor de toelichting bij artikel 3.3.2, eerste lid, onder c).
Bevoegdheden opsporingsambtenaren en toezichthouders
Dit hoofdstuk bevat geen bepalingen over opsporingsambtenaren en toezichthouders. Hun bevoegdheden zijn geregeld in hoofdstuk 6 van deze model-APV en in de artikelen 5:11 tot en met 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Gemeenten die in de vergunning nadere vergunningsvoorschriften opnemen met daarin eisen ten aanzien van (volks)gezondheid en hygiëne waarvan de controle het best kan geschieden door GGD-artsen, kunnen desgewenst deze functionarissen als toezichthouder aanwijzen. Hierbij kan wel worden opgemerkt dat er spanning kan ontstaan tussen de functie van vertrouwenspersoon en de taak als toezichthouder. Op die manier kunnen zij de bevoegdheden verkrijgen die voor adequate controle noodzakelijk zijn.
Artikel 3.1.1 Begripsomschrijvingen
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
seksinrichting: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden. Onder een seksinrichting worden in elk geval verstaan: een seksbioscoop, seksautomatenhal, sekstheater, een parenclub of een prostitutiebedrijf waaronder tevens begrepen een erotische-massagesalon, al dan niet in combinatie met elkaar;
Prostitutie en prostituee(onder a en b)
Deze omschrijving van het begrip ‘prostitutie’ is afgeleid van de definitie in artikel 250a, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht. Om onder andere taalkundige redenen zijn de termen ‘derde’ en ‘betaling’ uit de definitie in het Wetboek van Strafrecht in deze definitie vervangen door respectievelijk ‘ander’ en ‘vergoeding’.
Het begrip seksinrichting is het centrale begrip voor deze verordening. Seksinrichtingen zijn er in verschillende varianten. Daarom is in deze definitie bewust gekozen voor een algemene omschrijving. Die omschrijving sluit aan bij het spraakgebruik en in diverse rechterlijke uitspraken gehanteerde definities (zie onder andere: Pres. Rb Amsterdam 24 januari 1997; Awb 96/12338 GEMWT; niet gepubliceerd). ‘Seksinrichting’ als hier omschreven zijn inrichtingen waarin op bedrijfsmatige wijze seksuele diensten worden verleend, dan wel waarin deze diensten in een zodanige omvang en met een zodanige frequentie worden aangeboden dat die als bedrijfsmatig kunnen worden aangemerkt. Deze constructie (alsof het bedrijfsmatig was) komt ook voor in de Wet milieubeheer.
In de definitie is gekozen voor de term ‘besloten ruimte’, omdat dit meer omvat dan het begrip ‘gebouw’. Onder besloten ruimte worden ook begrepen een vaar- of een voertuig. Het bijvoeglijk naamwoord ‘besloten’ duidt erop dat de ruimte zich niet in de open lucht bevindt. Het moet dus gaan om een overdekt en geheel of gedeeltelijk door wanden omsloten ruimte, die al dan niet met enige beperking voor het publiek toegankelijk is.
Veel voorkomende vormen van seksinrichtingen zijn in deze omschrijving uitdrukkelijk genoemd. Dit om iedere discussie over de vraag of dit type inrichting als seksinrichting dient te worden aangemerkt, te voorkomen.
Dit zijn: (raam)prostitutiebedrijven, erotische-massagesalons, seksbioscopen, seksautomatenhallen, sekstheaters of parenclubs. Sommige van deze begrippen behoeven wellicht nadere toelichting. Onder een prostitutiebedrijf worden niet alleen bordelen en clubs begrepen, maar ook andere ruimten waarin prostitutie plaatsvindt, zoals zogenaamde prostitutiehotels die speciaal aan prostituees voor korte tijd kamers verhuren. Onder raamprostitutiebedrijf dient te worden verstaan een inrichting met een of meer ramen van waarachter de prostituee tracht de aandacht van passanten op zich te vestigen. Een seksbioscoop is een inrichting waarin hoofdzakelijk vertoningen van erotisch-pornografische aard worden gegeven door middel van audiovisuele apparatuur. Dit is in afwijking van een seksautomatenhal, waarin dergelijke vertoningen van erotisch-pornografische aard worden gegeven door middel van automaten en van een sekstheater, waarin deze vertoningen anders dan door middel van audiovisuele apparatuur of automaten – met andere woorden ‘live’ – worden gepresenteerd. Voor zowel de seksbioscoop, de seksautomatenhal als het sekstheater geldt dat daarin hoofdzakelijk voorstellingen van erotisch-pornografische aard worden gegeven. Een café bijvoorbeeld, waarin incidenteel een stripteaseoptreden plaatsvindt, dient derhalve niet als ‘sekstheater’ te worden aangemerkt. Zo’n optreden moet echter worden beschouwd als een evenement (een ‘voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak’), waarvoor volgens artikel 2.2.2 vergunning van de burgemeester vereist is.
Een escortbedrijf is een bedrijf dat – meestal telefonisch – bemiddelt tussen klanten en prostituees. De prostituee bezoekt de klant, of gaat met de klant naar een andere plaats. Een escortbedrijf is geen inrichting. Het kan een kantoortje zijn, maar ook een telefooncentrale, of zelfs een website op Internet. De plaats van de bedrijfsruimte is bepalend voor de vergunningplicht. Een escortbedrijf biedt de services actief aan door middel van advertenties en andere reclame-uitingen. Uiteraard kan er ook sprake zijn van een combinatie van een seksinrichting en een escortservice.
De omschrijving van het begrip ‘sekswinkel’ is ontleend aan de Winkeltijdenwet. Ook in deze begripsomschrijving is bepaald dat hoofdzakelijk van verkoop van goederen in casu van erotisch-pornografische aard sprake moet zijn. Zonder die aanduiding zouden immers vele tijdschriftenwinkels als sekswinkel moeten worden aangemerkt.
Op de openingstijden van sekswinkels is het regime van de Winkeltijdenwet van toepassing. Een sekswinkel is geen ‘seksinrichting’ als hierboven omschreven; de exploitatie ervan is niet onderworpen aan de vergunningplicht van artikel 3.2.1, eerste lid. De vestiging van sekswinkels zal doorgaans afdoende kunnen worden gereguleerd langs de weg van het bestemmingsplan. Indien dat in aanvulling daarop (in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving) raadzaam wordt geacht, kan worden overwogen de exploitatie van sekswinkels te verbieden in aangewezen gebieden of delen van de gemeente en daartoe artikel 3.2.7 op te nemen. Indien wordt afgezien van het opnemen van artikel 3.2.7 kan onderdeel e in artikel 3.1.1 achterwege worden gelaten en komt de titel van afdeling 2 ‘Seksinrichtingen, straatprostitutie en dergelijke’ te luiden.
Het behoeft geen betoog dat, tegen de achtergrond van de bij of krachtens de artikelen 3.2.3 of 3.2.4 vastgestelde sluitingsuren, niet alle in de inrichting aanwezige personen als ‘bezoeker’ moeten worden aangemerkt.
Van het begrip ‘bezoeker’ zijn behalve de exploitant(en), de beheerder(s), de prostituees en de personeelsleden van de exploitant, tevens toezichthouders en opsporingsambtenaren uitgezonderd, alsmede andere personen wier aanwezigheid in de inrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is (hierbij valt te denken aan personen die de inrichting moeten kunnen betreden voor het leveren van goederen, of voor het uitvoeren van reparatie- of onderhoudswerkzaamheden).
Artikel 3.1.2 Bevoegd bestuursorgaan
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder bevoegd bestuursorgaan: het college of, voorzover het betreft voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, de burgemeester.
De artikelen 162 en 174 van de Gemeentewet maken deze bevoegdheidsafbakening noodzakelijk. Volgens artikel 162 is het college belast met de uitvoering van raadsbesluiten (waaronder autonome verordeningen als deze) tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester daarmee is belast. Dit laatste doet zich hier voor: artikel 174 belast de burgemeester namelijk met ‘het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden, alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven’ (eerste lid) en met ‘de uitvoering van verordeningen voorzover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht’ (derde lid). In veruit de meeste gevallen dient de burgemeester derhalve te worden aangemerkt als het bevoegde bestuursorgaan. Zijn bevoegdheid betreft namelijk de voor het publiek openstaande gebouwen en de openbare samenkomsten en vermakelijkheden. In de definitie van seksinrichtingen is echter het ruimere begrip ‘ruimte’ opgenomen. Dat betekent dat het college bevoegd is als het gaat om met name de vaar- en voertuigen.
Ook is het college bevoegd als het gaat om escortbedrijven. Het gebruik van de openbare weg, waarbij in dit verband met name gedacht moet worden aan de aanwijzing van tippelzones, is een bevoegdheid van het college. Om deze afbakening – waar aan de orde – niet steeds opnieuw volledig te moeten weergeven, is in hoofdstuk 3 het begrip ‘bevoegd bestuursorgaan’ gehanteerd en is dat in artikel 3.1.2 eenmalig gedefinieerd.
Van de specifieke aard van de seksinrichting is afhankelijk wie in een concreet geval bevoegd is: het college of de burgemeester. Aangezien van onbevoegd genomen besluiten vernietiging in de rede ligt, moet deze vraag met zorgvuldigheid worden beantwoord. Op grond van artikel 168, eerste lid, van de Gemeentewet kan het college een of meer van zijn bevoegdheden opdragen aan een of meer van zijn leden. Het gaat hierbij om mandaat: de opgedragen bevoegdheid wordt uitgeoefend uit naam en onder verantwoordelijkheid van het college (tweede lid), dat daarover bovendien aanwijzingen kan geven (derde lid). Om de uitvoering van het gemeentelijk prostitutiebeleid zoveel mogelijk te stroomlijnen, zou het college zijn bevoegdheid terzake kunnen mandateren aan de burgemeester. Dit doet er niet aan af dat goed moet worden bezien, of een concreet te nemen besluit een besluit van de burgemeester zelf of van het college is.
Bij artikel 221 van de gemeentewet (oud), de ‘voorganger’ van artikel 174, was nog de vraag: is ten aanzien van voor publiek openstaande gebouwen de burgemeester exclusief bevoegd, of kan – bij verordening – ook het college bevoegd worden verklaard? In het derde lid van artikel 174 is deze vraag beantwoord ten gunste van de burgemeester, wat sinds ARRS 02-02-1989,Gst. 1989, 4 eensluidende Kroon-, HR-en ARRS-jurisprudentie is.
Blijkens ARRS 27 augustus 1993, JG 94.0053, moet een raamprostitutiebedrijf worden beschouwd als een voor publiek openstaand gebouw als bedoeld in artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet, ten aanzien waarvan mitsdien de burgemeester exclusief bevoegdheid is.
Met het oog op de in artikel 3.3.2 genoemde belangen, kan het college over de uitoefening de bevoegdheden in dit hoofdstuk nadere regels vaststellen.
(bijlage 18a, 18b, 18c en 18d)
Vergunningsvoorschriften die voor de exploitatie van alle (of bepaalde categorieën van) seksinrichtingen zouden moeten gelden, kunnen krachtens dit artikel door het college worden vastgesteld als algemeen verbindende voorschriften. Artikel 3.1.3 ziet dus op delegatie van regelgevende bevoegdheid als bedoeld in artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet. Vanzelfsprekend zijn de regels over de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften hierbij van overeenkomstige toepassing.
Ook kan het bevoegde bestuursorgaan zelf (nogmaals: meestal de burgemeester) over zijn bevoegdheid beleidsregels vaststellen als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb. Evenals algemeen verbindende voorschriften nopen beleidsregels het bevoegd bestuursorgaan eveneens tot het volgen van een vaste gedragslijn bij het toepassen van de desbetreffende bevoegdheid, zij het niet onder alle omstandigheden: gelet op artikel 4:84 van de Awb moet het bevoegd bestuursorgaan namelijk handelen overeenkomstig de beleidsregel ‘tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen’. Indien het wenselijk wordt geacht om een bevoegdheid als regel op een bepaalde wijze toe te passen, maar in bijzondere gevallen anders te kunnen besluiten, ligt het dus in de rede daarover geen ‘nadere regel’ maar een beleidsregel vast te stellen.
Artikel 3.2.1 Seksinrichtingen
Zoals uiteengezet in de algemene toelichting onder 2, is er hier voor gekozen de exploitatie van seksinrichtingen en escortbedrijven te reguleren door middel van de vergunningfiguur. Uit het eerste lid vloeit een voor de hele gemeente geldende vergunningplicht voort. Het wijzigen van de seksinrichting valt eveneens onder de vergunningplicht. Met het wijzigen wordt bedoeld een wijziging van welke aard dan ook. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan verandering van bouwkundige aard, het aantal exploitanten, de wijze van exploitatie en de naam van een of meerdere exploitanten. Dit is om te voorkomen dat de vergunning uit de pas loopt met de feitelijke situatie.
Het is ook mogelijk om een gedifferentieerd vergunningstelsel vast te stellen, indien de lokale omstandigheden het wenselijk maken dat seksinrichtingen (alle, of bepaalde soorten) geografisch worden geconcentreerd. De mogelijkheid om – met vergunning – een seksinrichting te exploiteren, bestaat dan uitsluitend in daartoe aangewezen gebieden of delen van de gemeente en is voor het overige verboden. Zon beleid wordt veelal ingegeven door het belang van de openbare orde of van de woon- en leefomgeving: het concentreren van seksinrichtingen in bepaalde gebieden kan bijvoorbeeld gewenst zijn, om daarop met voldoende intensiteit toezicht te kunnen uitoefenen of om deze inrichtingen te weren uit woonwijken of andere gebieden die vanuit een oogpunt van woon- en leefomgeving ‘gevoelig’ zijn. Behalve ten aanzien van seksinrichtingen in het algemeen, kan een dergelijk beleid vanzelfsprekend ook worden gevoerd ten aanzien van een of meer vormen daarvan.
Als grondslag voor een (algemeen) concentratiebeleid, zou artikel 3.2.1 als volgt kunnen luiden:
Artikel 3.2.1 Seksinrichtingen
Ook kan, om de exploitatie van seksinrichtingen te reguleren vanuit het belang van openbare orde of van de woon- en leefomgeving, ervoor worden gekozen het aantal vergunningen dat kan worden verleend aan een maximum te binden. Zo’n maximumbeleid kan ‘zelfstandig’ worden toegepast, maar kan ook worden gehanteerd ter ondersteuning van genoemd concentratiebeleid: denkbaar is immers dat een maximumbeleid een waardevolle bijdrage kan leveren bij de bescherming van de openbare orde of de woon- en leefomgeving in gebieden die zijn aangewezen voor het exploiteren van seksinrichtingen. Indien de plaatselijke omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan een maximumbeleid worden toegesneden op de uiteenlopende vormen van seksinrichtingen. Zo kan in een gemeente met het oog op de bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat beleid worden gevoerd waarin de vestiging van raamprostitutiebedrijven slechts in zeer beperkte mate, of zelfs in het geheel niet wordt toegestaan.
In een vergunningvoorschrift ten behoeve van een prostitutiebedrijf kan uiteraard ook het aantal werkzame prostituees worden gemaximeerd, waardoor de splitsing van ramen of werkruimten – in het verleden kwam dit met name voor bij raamprostitutie – kan worden voorkomen (ARRS 29-08-1989; Gst. 6901, 6 en JG 90.0003. Zie verder de toelichting bij artikel 3.3.2, tweede lid, onder a.
Vanzelfsprekend is het mogelijk exploitatievergunningen te verlenen voor een bepaalde duur, bijvoorbeeld 2 jaar, zodat periodiek het functioneren van inrichting(en) of het gemeentelijk beleid terzake kan worden geëvalueerd.
In deze bepaling is ervoor gekozen om escortbedrijven aan dezelfde vergunningplicht als seksinrichtingen te onderwerpen. Hierdoor wordt een eenduidige systematiek gehanteerd. De vergunning zal echter veel minder omvattend (kunnen) zijn, omdat de activiteiten van een escortbedrijf nu eenmaal niet in een inrichting plaatsvinden. De toetsing van de vergunningaanvraag zal zich derhalve veelal beperken tot de toetsing van de antecedenten van de exploitant en beheerder. Tegen die achtergrond is het denkbaar dat gemeenten voor escortbedrijven geen vergunningplicht, maar een meldingsplicht instellen.
Voorzover zij betrekking heeft op seksbioscopen, komt de vergunningplicht niet in strijd met de Wet op de filmvertoningen. Dat kan worden afgeleid uit de conclusie van A.G. Remmelink voor HR 18 september 1978, NJ 1979,85 en uit ARRS 18-09- 1981, Gst. 6718, 2. Blijkens Wnd. Vz.ARRS 08-08-1981, Gst. 6688, 5, is zij evenmin strijdig met artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
De ruime strekking van de in het eerste lid genoemde vergunningplicht laat vanzelfsprekend onverlet, dat het bevoegd bestuursorgaan zich aan de hand van een ingediende vergunningaanvraag een oordeel moet (kunnen) vormen over alle rechtstreeks bij het te nemen besluit betrokken belangen (artikel 3:4 van de Awb). Indiening en inontvangstname van een aanvraag staan dus nadrukkelijk in het teken van het vergaren van alle kennis over relevante feiten en betrokken belangen, die nodig is om tot een zorgvuldige afweging te kunnen komen.
In het tweede lid is bepaald dat in de aanvraag ten minste moet zijn vermeld wat de aard van de seksinrichting of het escortbedrijf is en wie de exploitant en de beheerder zijn. Voor de beoordeling van de vergunningaanvraag en voor de ingevolge artikel 1.4 op te leggen vergunningsvoorschriften of beperkingen is de aard van de seksinrichting relevant. Het is van belang te weten of het om bijvoorbeeld een prostitutiebedrijf of een sekstheater gaat, of een combinatie. De vraag of vergunning kan worden verleend voor raamprostitutiebedrijven, wordt in de meeste gevallen strenger beoordeeld dan een andere seksinrichting. Raamprostitutiebedrijven hebben doorgaans een beduidend sterkere (nadelige) invloed op de openbare ruimte dan bijvoorbeeld clubs. Denkbaar is dat het bevoegd bestuursorgaan op een bepaalde locatie een prostitutiebedrijf toelaatbaar acht maar, ter bescherming van de woon- en leefomgeving of ter voorkoming van (verkeers)overlast, een raamprostitutiebedrijf niet of slechts in beperkte mate. In dat geval moet het bevoegd bestuursorgaan zich er bij beoordeling van de aanvraag van bewust (kunnen) zijn dat aan een te verlenen vergunning het voorschrift dient te worden verbonden dat het ter plaatse te exploiteren prostitutiebedrijf niet van zogenaamde vitrines of ramen respectievelijk slechts van een bepaald aantal vitrines mag zijn voorzien. Door wie de inrichting zal worden geëxploiteerd en beheerd is relevant, omdat deze personen niet van slecht levensgedrag mogen zijn en dienen te voldoen aan de eisen van zedelijk gedrag, zoals gesteld in artikel 3.2.2. De vergunningverlening is bovendien persoonsgebonden en niet overdraagbaar. Dit blijkt uit artikel 1.5.
Blijkens artikel 4:5, eerste lid, van de Awb kan het niet-overleggen van de in het tweede lid genoemde gegevens voor het bevoegd bestuursorgaan aanleiding zijn om – mits gelegenheid tot aanvulling is geboden – de aanvraag niet te behandelen. Het kan van meer gegevens wenselijk zijn om ze te kunnen hanteren als behandelingsvereiste als hier bedoeld; daartoe kan het tweede lid worden uitgebreid. Bij wijze van voorbeeld van een meer uitgebreid tweede lid, volgt hier de volgende alternatieve tekst:
ruimte bestemd voor de seksinrichting.
Ook kan – door het bevoegd bestuursorgaan – een nadere regel (als bedoeld in artikel 3.1.3) worden vastgesteld. Overwogen kan worden om, al dan niet per type seksinrichting, een aanvraagformulier vast te stellen als bedoeld in artikel 4:4 van de Awb.
Artikel 3.2.2 Gedragseisen exploitant en beheerder
Naast de gestelde eisen in het eerste lid, is de exploitant en de beheerder niet:
binnen de laatste vijf jaar onherroepelijk veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van zes maanden of meer door de rechter in Nederland, de Nederlandse Antillen of Aruba, dan wel door een andere rechter wegens een misdrijf waarvoor naar Nederlands recht een bevel tot voorlopige hechtenis ingevolge artikel 67, eerste lid van het Wetboek van Strafvordering is toegelaten;
binnen de laatste vijf jaar bij tenminste twee rechterlijke uitspraken onherroepelijk veroordeeld tot een onvoorwaardelijke geldboete van 453 euro of meer of tot een andere hoofdstraf als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder a van het Wetboek van Strafrecht, wegens dan wel mede wegens overtreding van:
De exploitant of de beheerder is binnen de laatste vijf jaar geen exploitant of beheerder geweest van een seksinrichting of escortbedrijf die voor ten minste een maand door het bevoegde bestuursorgaan is gesloten, of waarvan de vergunning bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, is ingetrokken, tenzij aannemelijk is dat hem terzake geen verwijt treft.
De opheffing van het algemeen bordeelverbod is onder meer gericht op het ‘decriminaliseren’ van de niet langer strafbare vormen van (exploitatie van) prostitutie. Daarom is het, ook volgens de wetgever, van belang dat bij de besluitvorming over een aanvraag om vergunning voor het exploiteren van een seksinrichting rekening gehouden kan worden met de antecedenten van de daarbij betrokken personen: de exploitant en de beheerder(s). Daartoe is op 9 augustus 1999 het Besluit inlichtingen justitiële documentatie (Stb. 1999, 353) gewijzigd. Het onderdeel van het gewijzigde besluit dat samenhangt met de opheffing van het algemeen bordeelverbod, treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip in werking. Als gevolg van deze wijziging kunnen aan het orgaan dat bevoegd is (meestal de burgemeester) vergunningen als bedoeld in dit hoofdstuk af te geven, gegevens uit de justitiële documentatieregisters worden verstrekt over personen die als exploitant of beheerder zijn vermeld in een aanvraag.
In artikel 3.2.2. wordt zo veel mogelijk dezelfde terminologie gehanteerd en worden nagenoeg dezelfde eisen gesteld als in artikel 5 van de Drank- en Horecawet en het daarop gebaseerde Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet. Dit heeft als voordeel dat voor seksinrichtingen waarvoor tevens een vergunning krachtens de Drank- en Horecawet is vereist één antecedentenonderzoek kan worden verricht. Belangrijker nog dan dit procedurele argument is het feit dat inhoudelijk min of meer dezelfde belangen wegen bij de antecedentenbeoordeling. In aanvulling op het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horeca zijn in deze bepaling zedendelicten en mishandeling uit het Wetboek van Strafrecht en overtredingen van de Vreemdelingenwet en de Wav opgenomen. De toevoeging van bepalingen over misdrijven tegen de zeden en mishandeling dienen ter bescherming van de prostituees. De relevantie van de opname van de Vreemdelingenwet en de Wav is gelegen in de bestrijding van de mensenhandel.
Net als in de Drank- en Horecawet kan de aanduiding ‘in enig opzicht slecht levensgedrag’ in het eerste lid onder b. méér omvatten dan wat gesteld is in de navolgende leden. Anders gezegd: lid 2 tot en met 5 geven aan wanneer in elk geval sprake is van ‘in enig opzicht slecht levensgedrag’. Dat het niet als een limitatieve opsomming dient te worden opgevat blijkt uit het gebruik van het woord ‘naast’ aan het begin van het tweede lid.
Bij de beoordeling van deze zedelijkheidseisen, de verkregen gegevens uit de justitiële documentatie en de toetsing ervan aan het besluit, kan worden aangesloten bij de daarover reeds bestaande jurisprudentie.
De in het eerste lid opgenomen sluitingsbepaling is gegrond op artikel 149 van de Gemeentewet. De raad kan verplichte sluitingstijden voor openbare (waaronder seks)inrichtingen vaststellen ter bescherming van de openbare orde of de woon- en leefomgeving, ter voorkoming of beperking van overlast en dergelijke. Deze bevoegdheid houdt evenzeer in dat een afwijkende sluitingsplicht kan worden vastgesteld voor de zondag. Sommigen concluderen uit artikel 7 van de Zondagswet dat de gemeenteraad niet bevoegd is een speciaal voor de zondag geldende sluitingsregeling vast te stellen. Volgens HR 22-07-1960, AB 1961, p. 15, belet dit artikel de raad echter niet om voor de zondag een afwijkende regeling te treffen voor het sluitingsuur van openbare inrichtingen als deze, mits de grond voor de afwijking van de voor de andere dagen geldende regeling niet is gelegen in het bijzondere karakter van de zondag. Volgens de Hoge Raad beoogt de Zondagswet naar haar strekking niet de gemeentelijke wetgever te beperken in zijn bevoegdheid om ter afwering van verstoring van de openbare orde voorzieningen te treffen.
De in het eerste lid opgenomen sluitingsbepaling maakt onderscheid tussen werkdagen en het weekeinde. Uiteraard kan worden gekozen voor een ander (of geen) onderscheid, zoals ook – door aanpassing van het eerste lid, of in de vorm van een nadere regel als bedoeld in artikel 3.1.3 – voor verschillende typen seksinrichtingen een verschillend sluitingstijdenregime kan worden vastgesteld.
De hier opgenomen sluitingsurenregeling (want van toepassing op het begrip ‘seksinrichting’) heeft geen betrekking op sekswinkels. Zoals vermeld in de toelichting bij artikel 3.1.1, onder e, is op sekswinkels het regime van de Winkeltijdenwet van toepassing.
Het bevoegd orgaan kan door middel van een voorschrift als bedoeld in artikel 1.4 voor één of meer afzonderlijke seksinrichtingen andere sluitingstijden vaststellen. Volgens het tweede lid kan daartoe een voorschrift worden verbonden aan de vergunning die aan de exploitant van de betrokken inrichting(en) zal worden verleend. Zo’n vergunningvoorschrift is er een als bedoeld in artikel 1.4 en moet mitsdien strekken ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning vereist is. Over de uitoefening van deze bevoegdheid kan het bevoegd bestuursorgaan desgewenst beleidsregels vaststellen als bedoeld in artikel 4:81, eerste lid, van de Awb. Daarin kan bijvoorbeeld worden vastgelegd dat, bij het beantwoorden van de vraag of voor een afzonderlijke inrichting bij vergunningvoorschrift afwijkende sluitingstijden zullen worden vastgesteld, per categorie seksinrichting als regel een bepaald beleid wordt gehanteerd. Van het voor die categorie geldende beleid kan het bevoegd bestuursorgaan in een concreet geval (gemotiveerd) afwijken, indien het dat noodzakelijk acht in het belang van bijvoorbeeld de openbare orde, de woon- en leefomgeving en dergelijke.
Anders dan de sluitingsbepalingen van het eerste en tweede lid, richt het derde lid zich tot de bezoeker van een seksinrichting. Indien een bezoeker met toestemming van de exploitant of beheerder in de inrichting aanwezig is gedurende de tijd dat deze gesloten dient te zijn, handelt hij in strijd met het derde lid. Indien een bezoeker echter zonder toestemming van de exploitant of beheerder in de inrichting aanwezig is en zich niet op diens eerste vordering verwijdert, handelt hij in strijd met artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht (lokaalvredebreuk). Laatstgenoemde bepaling staat aan het opnemen van het derde lid niet in de weg: artikel 138 ziet toe op de bescherming van de aan de eigendom verbonden rechten; het derde lid van artikel 3.2.3 strekt tot handhaving van een publiekrechtelijke regeling.
Een seksinrichting als bedoeld in artikel 3.1.1 kan vergunningplichtig zijn op grond van de Wet milieubeheer of vallen onder het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (Stb. 1998, 322).
Aan een krachtens de Wet milieubeheer te verlenen vergunning kunnen eveneens voorschriften worden verbonden ter voorkoming van de indirecte gevolgen van de inrichting. De sluitingsbepalingen van de APV gelden daarom niet voorzover de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften van toepassing zijn. De Wet milieubeheer beoogt een uitputtende regeling te geven ter voorkoming of beperking van gevaar, schade of hinder die voortvloeit uit het in werking zijn van krachtens de Wet milieubeheer aangewezen inrichtingen. De raad is niet bevoegd die regeling bij verordening aan te vullen indien daarmee wordt beoogd dezelfde belangen te beschermen, en kan dus niet via de APV – aanvullend – gevaar, schade of hinder tegengaan die wordt veroorzaakt door een krachtens de Wet milieubeheer vergunningplichtige inrichting.
Blijkens Vz.AGRS 24-01-1985, WO RvS 1985, G9, kan aan de Hinderwetvergunning een sluitingsuur worden verbonden ter voorkoming van hinder voor de omgeving, bijvoorbeeld door komende en gaande bezoekers. Hierop is nader ingegaan in AGRS 0802-1991, ABkort 1991, 281, waarin is vermeld dat bij verlening van een hinderwetvergunning aan een inrichting waarbij van de bezoekers hinder te duchten is, een voorschrift betreffende het sluitingsuur ter voorkoming of beperking van die (geluid)hinder niet kan worden gemist, en dat een hinderwetvergunning waarin zo’n voorschrift ontbreekt zich niet verdraagt met artikel 17 van de Hinderwet.
Blijkens de Kroonjurisprudentie mag daarbij slechts rekening worden gehouden met ‘normale’ hinder in de nabije omgeving van de inrichting. Alleen die overlast is volgens de Kroon te beschouwen als hinder in de zin van de Hinderwet (thans: de Wet milieubeheer), een van de belangen die deze wet beoogt te beschermen. Excessieve hinder door gedrag van bezoekers en overlast die zich afspeelt een of meer straten van de inrichting vandaan, vallen volgens de Kroon niet onder de wetsterm ‘hinder’. Aaneen gemeentelijke verordening die een algemene sluitingsuurregeling bevat ter voorkoming of beperking van excessieve en verder verwijderde overlast, ligt dan een ander motief ten grondslag dan aan de Wet milieubeheer. Dit gaat op voor artikel 3.2.3, dat niet is toegespitst op de specifieke situatie in en rond seksinrichtingen, maar dat zich richt op de nadelige invloed van de aanwezigheid van zulke inrichtingen als zodanig op de openbare orde en de woon- en leefomgeving ter plaatse (daartoe ARRS 31-12-1986, AB 1987, 326).
Artikel 3.2.4 Tijdelijke afwijking sluitingstijden; (tijdelijke) sluiting
Ten opzichte van artikel 3.2.3 (bij of krachtens welke bepaling kan worden voorgeschreven wat voor seksinrichtingen het ‘reguliere’ sluitingstijdenregime is) biedt artikel 3.2.4 de mogelijkheid om daarvan al dan niet tijdelijk af te wijken. Volgens het eerste lid kan die afwijking inhouden dat:
Aan zo’n tijdelijke afwijking moeten een of meer van de in artikel 3.3.2, tweede lid, genoemde belangen ten grondslag liggen, of er moet sprake zijn van strijdigheid met het bepaalde in dit hoofdstuk. Het bevoegd bestuursorgaan kan daartoe overgaan indien het dat noodzakelijk acht in het belang van de openbare orde, de woon- en leefomgeving, de voorkoming of beperking van overlast en dergelijke.
De bevoegdheid tot het tijdelijk vaststellen van andere sluitingsuren (als bedoeld in het eerste lid, onder a) kan zich uitstrekken tot alle in de gemeente gevestigde seksinrichtingen en onderscheidt zich daarin van de bevoegdheid genoemd in artikel 3.2.3, tweede lid, die individueel gericht is. Tijdelijke sluiting (als bedoeld in het eerste lid, onder b) kan daarentegen slechts van afzonderlijke inrichtingen worden bevolen.
In het eerste lid, aanhef en onder b, is het bevoegd bestuursorgaan een expliciete sluitingsbevoegdheid gegeven. Deze bevoegdheid is te onderscheiden van de bevoegdheid tot aanzegging van bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:21 van de Awb die door artikel 3.2.4 onverlet wordt gelaten. Met toepassing van bestuursdwang wordt kort gezegd beoogd een onrechtmatige situatie weer in overeenstemming te (doen) brengen met het recht. De in het eerste lid, onder b, opgenomen sluitingsbevoegdheid moet daarentegen veel meer worden gezien als een (bestuursrechtelijke) sanctie op inbreuken op het in dit hoofdstuk bepaalde.
Indien nodig kan de naleving van een krachtens het eerste lid, onder b, gegeven sluitingsbevel worden afgedwongen door toepassing van bestuursdwang. Om een opeenstapeling van bestuursrechtelijke procedures te voorkomen, verdient het aanbeveling te bezien of met het sluitingsbevel tevens (preventief) bestuursdwang kan worden aangezegd. Daarvoor is wel vereist dat er een klaarblijkelijke dreiging bestaat dat de desbetreffende overtreding daadwerkelijk zal plaatsvinden en dat er schade dreigt.
De sluitingsbevoegdheid is in de praktijk meermalen toegepast in gevallen waarin openbare inrichtingen het decor vormden voor allerlei vormen van criminaliteit. Ook prostitutiebedrijven zijn daarvoor in het verleden een aantrekkelijke plaats gebleken. Het betrof daarbij doorgaans delicten als het bezitten of verhandelen van verdovende middelen of vuurwapens, het tewerkstellen van jongeren of van illegalen, heling en dergelijke. Feiten als deze zijn strafbaar gesteld in het Wetboek van Strafrecht, de Opiumwet en de Wet wapens en munitie. Het naar aanleiding daarvan toepassen van de sluitingsbevoegdheid als hier bedoeld, is niet in strijd met deze formeelwettelijke regelingen omdat daaraan een afwijkend oogmerk ten grondslag ligt. Veel van de gedragingen als hier bedoeld spelen zich weliswaar af in de inrichting, maar hebben tevens een uitstraling op de openbare orde en de woon- en leefomgeving buiten de inrichting.
Voor toepassing van de sluitingsbevoegdheid is wel vereist, dat de hier bedoelde overtredingen een meer dan incidenteel karakter hebben.
Een besluit op grond van het eerste lid (zowel onder a als b), richt zich doorgaans tot een of meer belanghebbenden – de betrokken exploitant(en) – en moet aan hen worden bekendgemaakt overeenkomstig artikel 3:41 van de Awb. Nu het bezoekers verboden is in een seksinrichting te verblijven gedurende de tijd dat deze gesloten dient te zijn (artikel 3.2.3, derde lid), is in het tweede lid bepaald dat een krachtens het eerste lid genomen besluit, behalve aan de betrokken exploitant(en), ook openbaar wordt bekendgemaakt. Dat kan op de door 3:42 Awb voorgeschreven wijze geschieden. Het zichtbaar aanplakken van de geslotenverklaring op de inrichting zelf verdient aanbeveling.
Op zichzelf ontleent de burgemeester reeds een sluitingsbevoegdheid aan artikel 174 van de Gemeentewet. De noot bij ARRS 15-06-1984, AB 1985, 96, maakt duidelijk, waarom het gewenst kan zijn toch een sluitingsbepaling in de APV op te nemen: ‘De beschikking laat voorts zien dat de rechtstreeks uit artikel 221 gemeentewet (oud) voortvloeiende taak tot daadwerkelijke handhaving van de openbare orde de actuele situatie tot onderwerp heeft en dat hier alleen het nemen van concrete maatregelen op korte tijd aan de orde is. Wil een verder vooruitziend besturen meteen op langere termijn concreet gestalte krijgen, dan dient de burgemeester te beschikken over de bevoegdheid tot uitvoering van gemeentelijke verordeningen of van andere wettelijke voorschriften. Bij het gebruik van zijn sluitingsbevoegdheid bezit de burgemeester een ruime beoordelings- en beslissingsvrijheid. Voor rechterlijke toetsing van het gebruik van die bevoegdheid bestaat derhalve slechts een beperkte marge.
In een sluitingsbevel rechtstreeks gebaseerd op artikel 174 van de Gemeentewet dient altijd de termijn van de sluiting te zijn opgenomen. Blijkens Vz.ARRS 26-08-1992, AB 1993, 104; JG 93.0116, en ABRS 05071996, JG 96.0266, voldoet een sluitingsbevel zonder tijdsbepaling niet aan de aard en het doel van artikel 221 gemeentewet (oud). Indien gesloten wordt op basis van dit artikel in de APV kan de sluiting niet alleen van langere duur zijn dan wanneer gesloten wordt op basis van artikel 174 Gemeentewet, maar lijkt in analogie met uitspraken ten aanzien van de sluiting van coffeeshops – onder omstandigheden – ook sluiting voor onbepaalde tijd mogelijk. Daarvan kan met name sprake zijn als de vestiging van de seksinrichting zonder meer in strijd is – en zal zijn – met het lokaal beleid. Zie ter vergelijk: ABRS 29-04-1997, R03.93.4839; niet gepubliceerd, waarin de sluiting van een coffeeshop voor onbepaalde tijd in verband met de aanwezigheid van harddrugs geoorloofd wordt geacht, omdat het beleid inhoudt dat coffeeshops die zich daaraan schuldig maken definitief van de gedooglijst worden geschrapt. Een ander en beter voorbeeld is een seksinrichting die het in het lokaal beleid vastgestelde maximum aantal inrichtingen overschrijdt en daarom niet voor vergunningverlening in aanmerking komt. Zo’n inrichting kan voor onbepaalde tijd worden gesloten. Zie ter vergelijk: Vz.ABRS 05-09-1997; Gst. 7069, 4, waarin een coffeeshop voor onbepaalde tijd wordt gesloten wegens strijdigheid met het geldende nulbeleid. Een sluiting voor onbepaalde tijd staat de opheffing ervan op een later tijdstip niet in de weg.
Artikel 3.2.5 Aanwezigheid van en toezicht door exploitant en beheerder
Om effectiever te kunnen op treden tegen schijnbeheer, is in het eerste lid niet slechts een gebod (een verplichting tot aanwezigheid), maar een verbod opgenomen. De aanwezigheid van de exploitant of beheerder is van belang in verband met het door hem uit te oefenen toezicht, zoals verwoord in het tweede lid.
Dit artikel schept voor de exploitant(en) en de beheerder(s) een algemene verplichting tot het uitoefenen van toezicht ter handhaving van de orde in de inrichting. Daarbij zullen zij zich in ieder geval, maar niet uitsluitend, moeten richten op het voorkomen en tegengaan van onvrijwillige prostitutie, prostitutie door minderjarigen of illegalen, drugs- of wapenhandel, heling, geweldsdelicten en dergelijke. In de jurisprudentie is al eerder uitgemaakt dat de exploitant – uiteraard binnen redelijke grenzen – verantwoordelijk is voor de gang van zaken in de inrichting. Dat wordt door deze toezichtverplichting, die ook geldt voor de beheerder(s), nog eens onderstreept. Indien zich in de inrichting strafbare feiten voordoen, biedt dit artikel aanknopingspunten om daar in bestuursrechtelijke zin tegen op te treden. Afhankelijk van de omstandigheden en het gestelde in het handhavingsbeleid kan tot een tijdelijke beperking van de openingstijden, een tijdelijke sluiting of een (tijdelijke) intrekking van de vergunning worden besloten. Om in deze zin bestuursrechtelijk te kunnen optreden is niet vereist dat daaraan strafrechtelijke vervolging of veroordeling is voorafgegaan:
vaststaan moet slechts dat geen of onvoldoende toezicht is uitgeoefend. Aan het toezicht dat van de exploitant of beheerder mag worden verwacht op de meerderjarigheid of legaliteit van in de inrichting werkzame prostituees zal gestalte kunnen worden gegeven door inzage te verlangen in hun identiteitspapieren. Waar het de onvrijwillige prostitutie en andere strafbare feiten betreft, zullen de exploitant of beheerder regelmatig toezicht moeten houden en zo nodig handelend moeten optreden. Naarmate de exploitant aantoonbaar en actief huisregels toepast en een nauwkeurige registratie bijhoudt van de leeftijd en nationaliteit van de prostituees, vergemakkelijkt hij niet alleen het toezicht, maar zal hij ook beter in staat zijn om aannemelijk te maken dat door hem voldoende toezicht is uitgeoefend. In de vergunning kan de toezichtsverplichting als doelvoorschrift worden opgenomen, waarbij de exploitant zelf bepaalt hoe hij en de beheerder(s) er inhoud aan geven. Ook kunnen aan de vergunning middelvoorschriften worden verbonden, waardoor (gedeeltelijk) wordt voorgeschreven hoe de toezichtsplicht dient te worden ingevuld. Zo kan bijvoorbeeld worden bepaald dat verplicht bepaalde huisregels moeten worden gehanteerd; dat de exploitant of beheerder verplicht is om na te gaan of de prostituee over voor de verrichten van arbeid geldige verblijfspapieren beschikt en dat hiervan een interne registratie wordt bijgehouden. Een andere zinvol vergunningvoorschrift in dit verband, dat met name het toezicht door de toezichthouders kan vergemakkelijken, is bijvoorbeeld het expliciet in de vergunning opnemen van de verplichting van (vooral) de exploitant en beheerder(s) om alle medewerking te verlenen aan de toezichthouder, waaronder in elk geval de onmiddellijke en onbelemmerde toegang moet worden verstaan (artikel 5:20 Awb). Dit schept geen bevoegdheden of verplichtingen, maar duidelijkheid voor de vergunninghouder. Ook kan het nuttig zijn om in een vergunningvoorschrift op te nemen dat het verplicht is om een (afschrift van) de vergunning altijd in de inrichting aanwezig te hebben.
Bepaalde strafbare feiten in de inrichting vormen een (ernstige) verstoring van de openbare orde. Als niet de overtreding van dit artikel, maar de ordeverstoring de grondslag vormt om bijvoorbeeld tot sluiting over te gaan, speelt de persoonlijke verwijtbaarheid van de exploitant in de beoordeling van de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting noopt, in het geheel geen rol. Ook de omstandigheid dat de exploitant is vrijgesproken door de strafrechter doet dan niet ter zake (ABRS 30-07-1996, AB 1996, 471).
Tegen de sluiting van een seksclub wegens prostitutie door minderjarigen verweerde de exploitant zich door te wijzen op de inmiddels doorgevoerde gewijzigde bedrijfsvoering om te voorkomen dat minderjarigen in zijn inrichting werkzaam zouden zijn. Op basis van de verplicht over te leggen legitimatiebewijzen van de medewerksters werd door hem sindsdien een volledige lijst bijgehouden. De gemeente gaf ter zitting aan dat de sluiting zou worden opgeheven als er een bevredigende controleregeling werd getroffen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de gemeente het door de exploitant ingevoerde systeem terecht niet als een sluitende en betrouwbare controleregeling aangemerkt (ARRS 28-01-1992, S03.92.0095).
Artikel 3.2.6 Straatprostitutie
Het is in deze gemeente verboden door handelingen, houding, woord, gebaar of op andere wijze, passanten tot prostitutie te bewegen, uit te nodigen dan wel aan te lokken.
Dit artikel vormt een afwijking van het model van de VNG. De reden hiervoor is dat straat- en raamprostitutie niet is gewenst binnen de gemeente Hoorn, zodat er een algeheel verbod is opgenomen.
Het is de exploitant van een sekswinkel verboden in die winkel vertoningen van erotisch-pornografische aard te laten plaatsvinden en daarin meer dan 1 seksautomaat aanwezig te hebben.
Zoals aangegeven in de toelichting bij artikel 3.1.1, onder e, is ervoor gekozen sekswinkels niet onder het ‘seksinrichting’-begrip (en daarmee de vergunningplicht) te brengen. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat de vestiging van sekswinkels doorgaans afdoende zal kunnen worden gereguleerd langs de weg van het bestemmingsplan en dat het – ter bescherming van de openbare orde of de woon- en leefomgeving – niet nodig is deze bedrijven als regel aan voorafgaand toezicht te onderwerpen.
Artikel 3.2.8 Tentoonstellen, aanbieden en aanbrengen van erotisch-pornografischegoederen, afbeeldingen en dergelijke
Het in het eerste lid gestelde verbod is niet van toepassing op het tentoonstellen,aanbieden of aanbrengen van goederen, opschriften, aankondigingen, gedrukte of geschreven stukken dan wel afbeeldingen, die dienen tot het openbaren van gedachten en gevoelens als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Grondwet.
Dit artikel heeft een repressief karakter: het schept niet zonder meer een verbod, maar slechts voorzover het bevoegd bestuursorgaan daaromtrent nader heeft besloten. Hoewel denkbaar is dat deze bepaling in de praktijk vooral zal worden toegepast ten aanzien van sekswinkels, richt zij zich op het tentoonstellen en dergelijke als zodanig; zij kan dus bijvoorbeeld ook betrekking hebben op erotisch-pornografische foto’s of afbeeldingen aangebracht aan sekstheaters, bedoeld om de aandacht van het publiek te vestigen op de daarin plaatsvindende voorstellingen. Zoals in het eerste lid is aangegeven, kan het bevoegd bestuursorgaan de regulering terzake gestalte geven door:
Zowel ‘bekendmaking’ als bedoeld onder a, als de vaststelling van ‘regels’ als bedoeld
onder b, vormt een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb: in beide
gevallen is er sprake van een besluit – dat zich richt tot een betrokken rechthebbende
respectievelijk van algemene strekking is – met het (rechts)gevolg dat een verbod als
genoemd in eerste lid, aanhef, van kracht wordt. Tegen zo’n besluit kan dan ook door
belanghebbenden bezwaar worden aangetekend.
Artikel 3.3.1 Beslissingstermijn
Volgens artikel 4:13, eerste lid, van de Awb moet een beschikking worden gegeven binnen de termijn die daarvoor bij wettelijk voorschrift is bepaald (of, bij gebreke daarvan, binnen een redelijke termijn). Dat wettelijk voorschrift is in casu artikel 1.2, eerste lid, waarin is bepaald dat het bevoegd bestuursorgaan op een aanvraag om vergunning of ontheffing moet beslissen binnen acht weken na de datum van ontvangst, welke beslissing voor ten hoogste acht weken kan worden verdaagd (tweede lid).
De voorbereiding van een besluit op een aanvraag om vergunning voor het exploiteren van een seksinrichting kan complex van aard zijn. Indien een langere beslissingstermijn dan de in artikel 1.2 genoemde wenselijk wordt geacht, kan daartoe artikel 3.3.1 worden opgenomen (vanzelfsprekend is de daarin genoemde termijn van twaalf weken indicatief). In dat geval dient tevens het derde lid van artikel 1.2 als volgt te worden gewijzigd (!):
3.Het bepaalde in het eerste en het tweede lid geldt niet voor de beslissing op een aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid.
De voorgeschreven beslissingstermijn (van artikel 1.2 of artikel 3.3.1) is een termijn van orde. Overschrijding ervan doet niet af aan de bevoegdheid te beslissen over een ingediende aanvraag, maar leidt wel tot een fictieve weigering waartegen door belanghebbenden bezwaar kan worden aangetekend (artikel 6:2, onder b, van de Awb).
Opneming van artikel 3.3.1 ligt daarom in de rede indien moet worden aangenomen dat de in artikel 1.2 genoemde beslissingstermijn niet incidenteel maar als regel te kort zal zijn.
Artikel 3.3.2 Weigeringsgronden
De hier genoemde belangen vormen tezamen de ‘huishouding’, tot het regelen en besturen waarvan gemeenten bevoegd zijn. Ten onrechte zou de aanduiding ‘weigeringsgronden’ hierbij de indruk kunnen wekken dat genoemde belangen slechts zouden kunnen worden behartigd door geen vergunning te verlenen. Waar het om gaat is dat deze belangen de grondslag vormen voor de uitoefening van de bevoegdheden die het gemeentebestuur terzake toekomen. Die uitoefening kan inhouden dat met betrekking tot (de exploitatie van) prostitutie op basis van de in dit artikel genoemde belangen:
De hier genoemde belangen moeten dus enerzijds worden beschouwd als de grondslag voor (en begrenzing van) het gemeentelijk beleid en anderzijds als handvatten om de (exploitatie van) prostitutie te reguleren, maximeren en beheersen.
Om discussie over de bevoegdheid tot wijziging of intrekking van de vergunning te voorkomen, adviseren wij een vergunningsvoorschrift op te nemen dat niet mag worden gehandeld in strijd met het bepaalde in hoofdstuk 3 van de APV.
Eerste lid, onder b: bestemmingsplan, stadsvernieuwingsplan of Leefmilieuverordening
Net zoals in de praktijk van de vergunningverlening op basis van afdeling 2.3, zal ook hier regelmatig voor kunnen komen dat er geen sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in het tweede lid, maar dat het geldende bestemmingsplan vestiging van een seksinrichting of escortbedrijf ter plaatse niet toelaat. Het is in dat geval lastig en onduidelijk als er vergunning wordt verleend, maar tegelijkertijd moet worden uitgelegd dat daar geen gebruik van kan worden gemaakt.
Bij wijze van cosrdinatie is daarom strijdigheid met het bestemmingsplan, alsmede met een eventueel stadsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening als weigeringsgrond opgenomen. Blijkens ABRS 24-03-1997, AB 1997, 201, JG 97.0165, is zulks aanvaardbaar omdat een dergelijke bepaling geen zelfstandige planologische regeling bevat. Weliswaar brengt het tweede lid met zich mee dat de burgemeester in een beoordeling van het geldende bestemmingsplan treedt, maar dit laat de bevoegdheid van het college inzake de toepassing van het geldende bestemmingsplan onverlet. Van een doorkruising van de Woningwet of de Wet op de Ruimtelijke Ordening is geen sprake.
Het lokale prostitutiebeleid zal behalve op basis van dit APV-hoofdstuk mede in belangrijke mate worden vormgegeven door gebruikmaking van de instrumenten van de Woningwet en de Wet op de ruimtelijke ordening. In dat kader wordt verwezen naar de VNG-ledenbrief d.d. 30 maart 1998 (Lbr. 98/48, AJZ/800989) alsmede het handboek Lokaal prostitutiebeleid (VNGuitgeverij, Den Haag, 1999).
Eerste lid, onder c: minderjarig, onvrijwillig, illegaal
Deze weigeringsgrond is feitelijk een bijzondere invulling van de vaker voorkomendeweigeringsgrond, namelijk vrees voor ernstige verstoring van de openbare orde. Als er aanwijzingen zijn, bijvoorbeeld op basis van politierapportages, dat de voorgenomen exploitatie in strijd is met artikel 250a is vergunningverlening uitgesloten. Voorkomen moet worden dat de exploitant prostituees onder dwang arbeid laat verrichten, of minderjarigen laat werken. Zo dient ter bescherming van de openbare orde ook te worden voorkomen dat de exploitant prostituees zonder een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel inzet. Verwezen wordt in dit verband naar de uitspraak van de Rb Rotterdam van 5-09-1997, JG 97.0209: naar het oordeel van de Rechtbank zijn terecht twee horeca-inrichtingen gesloten en zijn de exploitatievergunningen ingetrokken wegens de smokkel van illegalen. De Rechtbank ziet dit als een aantasting van de openbare orde.
De passage over de Wav en de Vreemdelingenwet zal met name prostituees afkomstig uit landen van buiten de Europese Unie betreffen. Onderdanen van de EU-lidstaten kunnen in Nederland op legale wijze arbeid verrichten, ook in de prostitutie, onder de voorwaarde dat de verworven inkomsten niet marginaal en bijkomstig zijn. Voor onderdanen van niet-EU-lidstaten geldt dat niet. Zij dienen als zij in Nederland arbeid in loondienst willen verrichten te beschikken over een vergunning tot verblijf die het verrichten van arbeid in loondienst toestaat. Houders van een vergunning tot vestiging, houders van de vluchtelingenstatus, houders van een vergunning tot verblijf om humanitaire redenen en houders van een vergunning tot verblijf bij (huwelijks) partner (indien het deze partner is toegestaan zonder nadere voorwaarden te werken) hebben in principe zo’n vergunning. Zij hebben vrije toegang tot de arbeidsmarkt
en mogen dus ook in een seksinrichting werkzaam zijn. De werkgever behoeft in die gevallen niet te voldoen aan de verplichting van de Wav om een tewerkstellingsvergunning voor de desbetreffende werknemer aan te vragen. Voor het tewerkstellen van het overgrote deel van vreemdelingen van buiten de EU is een tewerkstellingsvergunning echter wel vereist. De werkgever die vreemdelingen arbeid laat verrichten zonder dat hij beschikt over een tewerkstellingsvergunning is strafbaar op basis van de Wav. De vreemdeling die arbeid verricht terwijl hij of zij in Nederland illegaal verblijft, kan wanneer hij of zij wordt aangetroffen op grond van de Vreemdelingenwet worden verwijderd.
Ook na de opheffing van het bordeelverbod dient ingevolge artikel 3 van het Besluit ter uitvoering van de Wav een tewerkstellingsvergunning geweigerd te worden voor werkzaamheden die geheel of gedeeltelijk bestaan uit het verrichten van seksuele handelingenmet of voor derden. Deze bepaling hangt samen met het feit dat het tewerkstellen in de prostitutie strafbaar was. Hoewel deze bepaling in verband met de opheffing van die strafbaarheid aan verandering toe is, zal gedurende een ruime overgangsfase – waarin de prostitutiebranche moet groeien naar een gereguleerde en genormaliseerde bedrijfstak – deze bepaling gehandhaafd blijven. Deze categorale weigeringsgrond kan immers niet worden gemist als instrument voor het voeren van een zeer terughoudend beleid. De komende tijd zullen er, met andere woorden, geen vergunningen tot verblijf voor arbeid in loondienst in een seksinrichting worden afgegeven aan personen van buiten de EU. Daarnaast bestaat er een, tot nu toe theoretisch gebleken mogelijkheid dat prostituees van buiten de EU zich als zelfstandig ondernemer in Nederland vestigen. Daartoe moet worden aangetoond dat aan alle voorwaarden voor zelfstandig ondernemerschap is voldaan. Die voorwaarden zijn bijvoorbeeld het inbrengen van specifieke geschoolde kennis en expertise, eigen kapitaal en een ondernemingsplan. Wordt er aan de voorwaarden voldaan en is de openbare orde niet in het geding en wordt er met de aanwezigheid van de prostituee een Nederlands belang gediend, dan behoort een verblijfsvergunning voor arbeid als zelfstandige tot de mogelijkheden. Komt de prostituee uit een van de landen waarmee de EU een Associatieovereenkomst heeft gesloten (Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije, Roemenië en Bulgarije)dan geldt een iets gunstiger regime. Wil een prostituee uit een van deze landen zich in Nederland vestigen dan gelden de voorwaarden voor zelfstandig ondernemerschap onverkort, maar zal er niet getoetst worden of er een Nederlands belang is gediend met de vestiging. Aangezien prostitutie ongeschoolde arbeid is, zal het niet vaak voorkomen dat aan de gestelde voorwaarden voor zelfstandig ondernemerschap wordt voldaan. Als in een bordeel illegale prostituees worden aangetroffen en vast komt te staan dat er geen sprake is van een arbeidsverhouding, dan is er dus niet in strijd gehandeld met de Wav, maar wel met de Vreemdelingenwet. Ook daarvoor kan de exploitant of beheerder verantwoordelijk worden gehouden (vergelijk artikel 3.2.5, tweede lid, onder b). De aanwezigheid van illegale prostituees kan aanleiding zijn om tot (tijdelijke) sluiting van de inrichting of tot intrekking van de vergunning over te gaan.
De uitspraak van de Rb Amsterdam 19-04-1999, 97/11149; niet gepubliceerd, in vervolg op de eerdere uitspraak in voorlopige voorziening (Pres. Rb Amsterdam 28-01-1997, JB 1997,61) geeft op een aantal belangrijke vragen antwoord: – aan het begrip openbare orde moet blijkens de parlementaire geschiedenis een ruime betekenis worden toegekend. Onder openbare orde wordt mede verstaan de algemeen bestuurlijke preventie van criminaliteit. – gelet op de aan illegale prostitutie inherente misstanden, kan de burgemeester bij het toezicht op de prostitutiebedrijven ter handhaving van de openbare orde de exploitant ertoe verplichten dat de werkzame prostituee beschikt over een geldige verblijfstitel;
de voorwaarde dat de exploitant ervoor dient te zorgen dat de prostituee desgevraagd de toezichthouder inzicht verschaft in haar identiteit en verblijfstitel, acht de Rechtbank echter in strijd met de Wet op de identificatieplicht. Daardoor is de controle op de naleving van dit voorschrift aanzienlijk bemoeilijkt en is voorbehouden aan de vreemdelingendienst, of aan opsporingsambtenaren als sprake is van verdenking.
Om te voorkomen dat werkzame prostituees tegen hun wil bepaalde seksuele contacten moeten aangaan, kunnen aan de vergunning voorschriften worden verbonden, zoals: een verbod op het opleggen van een minimum aantal klanten, of het recht van prostituee om klanten of bepaalde seksuele handelingen te weigeren.
Deze subleden bevatten, net als lid 3 en 4 van dit artikel specifieke Hoornse bepalingen. Deze bepalingen zijn nodig om het Hoornse prostitutiebeleid in de Apv te verwerken.
Tweede lid, onder a: openbare orde
De bescherming van de openbare orde en de woon- en leefomgeving kan onder meer aanleiding zijn om het aantal seksinrichtingen waarvoor vergunning kan worden verleend aan een maximum te binden. Indien het maximumaantal vergunningen is verleend, kan vergunning voor een nieuwe seksinrichting worden geweigerd om te voorkomen dat de woon- en leefomgeving ter plaatse door de vestiging van een nieuw bedrijf zou worden aangetast.
Onder meer ARRS 18-02-1999, JG 99.0168 m.nt. W.A.G. Hillenaar, 22-05-1987, AB 1988, 240, en 08-01-1988, AB1988, 417 maken duidelijk dat de rechter op zichzelf aannemelijk acht dat aantasting van de woon- en leefomgeving wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van een aantal inrichtingen (in casu bordelen) in de gemeente en dat dit aantal kan worden gemaximeerd. Wel moet bij een ‘boventallige’ vergunningaanvraag worden aangetoond of aannemelijk gemaakt dat de aanwezigheid of de wijze van exploitatie van de betrokken inrichting de woon- en leefomgeving in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt. Om in dat geval voldoende gemotiveerd vergunning te weigeren kan dus niet worden volstaan met het gegeven dat het maximumaantal te verlenen vergunningen is bereikt maar moet ook worden aangegeven dat er in casu niets is gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe zouden nopen om – in afwijking van dat beleid – toch vergunning te verlenen.
Als uitgangspunt is een maximumbeleid, bijvoorbeeld ten aanzien van horeca-inrichtingen of vent- en standplaatsvergunningen, door de rechter aanvaard. Bij de toepassing van zo’n beleid kan een prostitutienota of een vergelijkbaar beleidsstuk een belangrijk hulpmiddel zijn, indien daarin gemotiveerd is toegelicht welke concentratiegebieden zijn aangewezen en voor welk aantal inrichtingen ten hoogste een vergunning kan worden verleend. Ook een stadsvernieuwingsplan of een leefmilieuverordening kan daarvoor als hulpmiddel dienen, indien daaruit het karakter van een bepaalde straat of wijk blijkt. Vanzelfsprekend zal zo’n beleid zich moeten verhouden met het voor het desbetreffende gebied van kracht of in voorbereiding zijnde bestemmingsplan.
Tweede lid, onder c: woon- en leefomgeving
Het belang van de openbare orde en dat van de woon- en leefomgeving zijn nauw met elkaar verweven. Waar een maximumbeleid kan worden geacht te zijn ontleend aan het belang van de openbare orde, kan een concentratiebeleid worden beschouwd als met name gericht op de bescherming van de woon- en leefomgeving in bepaalde delen van de gemeente. Gelet op eerdergenoemde verwevenheid, wordt een maximumbeleid en een concentratiebeleid veelal ter onderlinge versterking in combinatie toegepast.
De exploitatie van seksinrichtingen kan worden tegengegaan op plaatsen waar de woon- en leefomgeving daardoor op ontoelaatbare wijze nadelig zou worden beïnvloed. Daarvoor zou bijvoorbeeld specifiek reden kunnen zijn in woonbuurten of in de nabije omgeving van ‘gevoelige’ gebouwen (scholen, kerkgebouwen en dergelijke).
Indien aldus gebiedsaanwijzing heeft plaatsgehad, kan op een aanvraag om vergunning voor het exploiteren van een seksinrichting in een aangewezen gebied afwijzend worden beslist in het belang van de woon- en leefomgeving ter plaatse. Vanzelfsprekend kan een dergelijk beleid ook worden toegepast ten aanzien van bepaalde categorieën seksinrichtingen. Denkbaar is immers dat de woon- en leefomgeving in een bepaald gebied zich niet verdraagt met de vestiging van raamprostitutiebedrijven, maar bijvoorbeeld wel met de vestiging van clubs, bordelen en dergelijke. Ook een aspect van bescherming van de woon- en leefomgeving is uiteraard de omvang van de inrichting. In een vergunningvoorschrift, dat overigens tevens betrekking heeft op de hierna te noemen grond veiligheid van personen, kan het maximale aantal werkzame prostituees worden vastgesteld.
Tweede lid, onder d: veiligheid personen of goederen
Bij de exploitatie van openbare (en daarmee seks)inrichtingen, is het van groot belang de brandveiligheid te kunnen waarborgen. Voor wat betreft de inrichtingen die zijn aan te merken als bouwwerk in de zin van de Woningwet:
Gaat het om inrichtingen die niet zijn aan te merken als bouwwerk in de zin van de Woningwet (bijvoorbeeld vaartuigen), dan wordt het gebruik van de inrichting bestreken door de brandbeveiligingsverordening.
Tweede lid, onder e: verkeersvrijheid of –veiligheid
Het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid zal doorgaans vooral aan de orde zijn bij straat- en raamprostitutie. Daarbij vindt de werving van klanten immersplaats op of aan de openbare weg, alwaar sprake is van soms aanzienlijke aantallen voetgangers en motorvoertuigen. Aanwijzing van een tippelzone of vestiging van raamprostitutiebedrijven kan dan bezwaarlijk zijn, indien daardoor bijvoorbeeld de normale bereikbaarheid van het desbetreffende gebied wordt geschaad of bewoners ter plaatse niet of nauwelijks meer kunnen parkeren. Situaties als deze kunnen zich evenwel ook voordoen bij vestiging van een (te) groot aantal bordelen in een bepaald gebied, zodat ook bij andere vormen van prostitutie de verkeersveiligheid of –vrijheid aanleiding kan vormen tot regulering (in de vorm van een maximum- of concentratiebeleid).
Tweede lid, onder f: gezondheid
Tot de belangen die deel uitmaken van de gemeentelijke huishouding, behoort ook dat van de (volks)gezondheid. Daarnaast hebben de gemeenten, met als uitvoerende instantie de GGD, ook een aantal wettelijke taken met betrekking tot de ontwikkeling en uitvoering van volksgezondheidbeleid. In dit verband wordt gewezen op de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv; stb. 1990, 300) en meer in het bijzonder op het Besluit collectieve preventie volksgezondheid (Stb. 1992, 569). Dit Besluit verplicht gemeenten namelijk zorg te dragen op voor de uitvoering van collectieve preventie van onder meer seksueel overdraagbare aandoeningen (soa) en aids.
Bovendien heeft de wetgever bij de opheffing van het bordeelverbod het verbeteren van de positie van de prostituee, waaronder tevens begrepen de gezondheidssituatie, als een van de hoofddoelstellingen bestempeld. Alle reden dus voor gemeenten, bijgestaan door de GGD, om een actief volksgezondheidsbeleid te voeren. Doelstelling van zo’n beleid kan om te beginnen zijn het (doen) verzorgen van voorlichting over besmettingsrisico’s en seksueel veilig gedrag aan prostituees, prostituanten en exploitanten. Bij die partijen rust immers de belangrijkste verantwoordelijkheid voor de daadwerkelijke preventie van soa. Ook kan het beleid erop gericht zijn zo laagdrempelig mogelijke faciliteiten te (doen) verwezenlijken voor betrokkenen; hierbij kan worden gedacht aan toegankelijke gezondheidszorgvoorzieningen, waar prostituees en prostituanten zich tegen een beperkte vergoeding en op professionele wijze kunnen laten onderzoeken op de aanwezigheid van soa. Dit beleid kan ook zijn weerslag vinden in specifieke vergunningvoorschriften. Daarbij valt te denken aan de verplichting voor de exploitant om een ‘veilig seks beleid’ te voeren (dat wil zeggen dat ze geen onveilige seks mogen aanbieden en veilige seks moeten faciliteren) en prostituees in de gelegenheid moeten stellen zich regelmatig op soa te laten onderzoeken. Ook kan het voorschrift worden opgenomen dat de exploitant verplicht is om de GGD toe gang te verlenen tot de inrichting ten behoeve van de voorlichting van prostituees. Als GGD-artsen of verpleegkundigen zijn aangewezen als toezichthouders is een dergelijk voorschrift niet nodig. Van verschillende zijde is echter opgemerkt dat de rol van de GGD als vertrouwenspersoon zich moeilijk verhoudt met die van toezichthouder. Een ander vergunningvoorschrift waar in het kader van de gezondheidspositie van de prostituee aan gedacht kan worden, is het verbod op verplichte alcoholconsumptie.
Waar het gaat om de preventie van soa’s wordt wel eens gedacht over het verplichtstellen van een periodieke medische controle van prostituees. Daargelaten of en hoe het verplicht stellen van een dergelijke controle mogelijk is, kan zulks ertoe leiden dat het illegale prostitutiecircuit zich uitbreidt en dat een toenemende groep, met name seropositieve of drugsgebruikende, prostituees onbereikbaar wordt voor voorlichting en medische zorg.
Tweede lid, onder f: zedelijkheid
Voor wat betreft de bescherming van de zedelijkheid wordt wel eens gesteld dat gemeenten hierbij geen verordenende bevoegdheid zou toekomen nu daarover door de formele wetgever strafbepalingen zijn vastgesteld, te weten de artikelen 239, 240, 240a en 240b van het Wetboek van Strafrecht. De (aanvullende) regelgevende bevoegdheid die gemeenten op dit punt reeds toekwam wordt door deze bepalingen echter ongemoeid gelaten. De daarover bestaande jurisprudentie blijft derhalve actueel. Zo werd de vraag of een APV-bepaling die de exploitatie van een sekswinkel aan een vergunning onderwierp in strijd was met de artikelen 240 en 451bis van het Wetboek van Strafrecht, in HR 05-06-1979, NJ 1979,553, ontkennend beantwoord. Ook al kunnen ter bescherming van de zedelijkheid dus ook bij gemeentelijke verordening vergunningsvoorschriften worden vastgesteld, het zedelijkheidsmotief zal bij de regulering van de commerciële exploitatie van prostitutie doorgaans niet vooropstaan. Denkbaar is bijvoorbeeld dat op basis van het zedelijkheidsmotief in de vergunningvoorschriften een minimumleeftijdsgrens voor bezoekers wordt gesteld van bijvoorbeeld 16 of 18 jaar.
Arbeidsomstandigheden (tweede lid, onder g)
Volgens de MvT betreft de bescherming en verbetering van de positie van de prostituee,die als gezegd één van de hoofddoelstellingen van de wetswijziging is, onder meer de arbeidsomstandigheden in prostitutiebedrijven. Door opheffing van het algemeen bordeelverbod is de Arbeidsomstandighedenwet (Stb. 1990, 94) van toepassing op delen van de prostitutiebranche, te weten waar sprake is van een arbeidsverhouding als bedoeld in de wet.
Blijkens haar aanhef ziet deze Arbowet op ‘de arbeidsomstandigheden in het algemeen, en op de veiligheid, de gezondheid en het welzijn in verband met de arbeid in het bijzonder’. De wet geeft daarover, ten aanzien van zowel werkgevers als werknemers, voorschriften. In artikel 24 van de Arbowet zijn tal van onderwerpen vermeld, waarover bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur (AMvB) nadere regels kunnen worden gesteld. Nadat op grond van dit artikel aanvankelijk voor tal van vormen van arbeid, een groot aantal AMvB’s was vastgesteld, is in plaats daarvan op 1 juli 1997 het Arbeidsomstandighedenbesluit (Stb. 1997, 60) in werking getreden. Het arbeidsomstandighedenbeleid in de onderneming begint met het in kaart brengen van de risico’s. Een hulpmiddel hiervoor is de risico-inventarisatie en -evaluatie (RIE). Elke werkgever is verplicht de arbeidsrisico’s in zijn of haar bedrijf te inventariseren en op papier te zetten. De werkgever vraagt – in overleg met de ondernemingsraad – advies over deze RIE aan een gecertificeerde Arbodienst. Op basis hiervan wordt een plan van aanpak gemaakt waarin concrete maatregelen worden aangegeven.
Uitgangspunt is preventie: het voorkomen van risico’s. Een gecertificeerde Arbodienst moet dit plan van aanpak beoordelen en goedkeuren. Zoals gezegd is het uitgangspunt voor de toepasselijkheid van de Arbowet en het Arbobesluit het bestaan van een (gezags)relatie tussen werkgever en werknemer(s). Deze begrippen zijn omschreven in artikel 1, eerste en tweede lid, van de wet. Als werkgever moet onder meer worden beschouwd a) degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst gehouden is tot het verrichten van arbeid en b) degene die, zonder werkgever of werknemer te zijn als bedoeld onder a, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten. Als werknemer moet worden beschouwd ‘de ander’ als hierboven bedoeld. Tussen exploitant en prostituee bestaat een gezagsrelatie indien eerstgenoemde bevoegd is toezicht uit te oefenen op de werkzaamheden van laatstgenoemde en deze leiding dan wel aanwijzingen of instructies te geven. Of de prostituee arbeid verricht ‘onder gezag’ van de exploitant, zal moeten worden beoordeeld aan de hand van de feiten en omstandigheden van het voorliggende geval. In theorie denkbaar maar in de praktijk weinig aannemelijk (vooral waar het de besloten prostitutie betreft), is dat tussen exploitant en prostituee zodanige afspraken zouden bestaan dat iedere verplichting tot het verrichten van arbeid ontbreekt. Dit laat onverlet dat, zoals aangegeven in de algemene toelichting onder 4, er vormen van exploitatie van prostitutie bestaan waarin de prostituee in hoge mate zelfstandig werkzaam is. Bij bijvoorbeeld raamprostitutie zal de relatie tussen exploitant en prostituee zich mogelijk veelal beperken tot een overeenkomst tot (ver)huur van een ruimte waarin de prostituee niet onder gezag van een derde arbeid verricht.
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel tot opheffing van het bordeelverbod is de vraag of de Arbowet ook van toepassing kan zijn op zelfstandige prostituees, de zogeheten freelancers, expliciet aan de orde geweest. In een brief aan de Tweede Kamer (TK 25 437, nr. 19) antwoordt de minister dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid thans geen aanleiding ziet om de werkingssfeer van de Arbo-wet tot deze groep zelfstandige prostituees uit te breiden. Artikel 27 van de Arbowet biedt weliswaar de mogelijkheid om delen van de wet bij AMVB ook voor zelfstandigen te laten gelden, maar de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zal daartoe pas overgaan als de uitkomsten van het evaluatieonderzoek daartoe aanleiding. De Arboregelgeving is met andere woorden – ook in de prostitutiebranche – alleen van toepassing voorzover er sprake is van een gezagsrelatie. Ook gemeenten kunnen inzake arbo-aangelegenheden, zo staat in de brief aan de Tweede Kamer, geen eisen stellen aan de zelfstandige prostituee. Enige nuancering is hier echter op zijn plaats: in het kader van de hiervoor genoemde belangen, zoals gezondheid en veiligheid, kunnen gemeenten uiteraard wel eisen stellen aan de seksinrichting die in meer of mindere mate van invloed zijn op de arbeidsomstandigheden. Bovendien is de vraag gerechtvaardigd of gemeente niet op grond van het nieuwe artikel 151a van de Gemeentewet bevoegd zijn om regels te stellen met betrekking tot de arbeidsomstandigheden. In de (summiere) toelichting van dit bij amendement ingevoerde artikel staat arbeidsomstandigheden immers expliciet vermeld als onderwerp waarover in de gemeentelijke verordening regels kunnen worden gesteld.
Ondanks het feit dat de Arboregelgeving niet van toepassing is op zelfstandigen, wordt groot belang geacht aan de arbeidsomstandigheden van de prostituee. Om die reden is dit belang ook in dit artikel opgenomen. Hierdoor kunnen overtredingen van de Arboregelgeving gevolgen hebben voor de vergunningverlening (weigering, wijziging, intrekking van de vergunning of sluiting van de inrichting) en kunnen (overeenkomstig de Arbowet en het Arbobesluit) voorschriften of beperkingen aan de vergunning worden verbonden. Het voordeel hiervan is dat hierdoor de naleving van de Arboregelgeving beter kan worden gehandhaafd.
Artikel 58 van de Arbowet (artikel 45 Arbowet 1998, die per 1 november 1999 inwerking treedt) biedt gemeenten de ruimte om, indien bijzondere omstandigheden van plaatselijke aard dit nodig maken, om in de gemeenteraad nadere voorschriften betreffende arbeidsomstandigheden vast te stellen. Deze voorschriften – die geen betrekking kunnen hebben op zelfstandige prostituees – moeten voor goedkeuring eerst aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te worden voorgelegd. Uit het oogpunt van doelmatigheid wordt gemeenten van rijkszijde echter geadviseerd zo min mogelijk gebruik te maken van deze bevoegdheid.
Het toezicht op de naleving van de bij of krachtens de Arbowet vastgestelde voorschriften wordt uitgeoefend door de Arbeidsinspectie. Voorzover de gemeente daarentegen haar regelgevende bevoegdheid echter (autonoom) ontleent aan de Gemeentewet, is niet de Arbeidsinspectie toezichthouder maar de daarmee door de gemeente belaste personen (artikel 6.2). Het verdient vanzelfsprekend aanbeveling om, waar nodig, de werkzaamheden van de Arbeidsinspectie en de ‘eigen’ toezichthouders zo veel mogelijk op elkaar af te stemmen.
Tot slot nog een enkele opmerking over de arbeidsovereenkomst en de arbeidsvoorwaarden. Al onder artikel 250bis van het Wetboek van Strafrecht kwam het voor dat er sprake was van een arbeidsovereenkomst tussen prostituee en exploitant. In de literatuu werd betwijfeld of een dergelijke overeenkomst in strijd met de openbare orde of de goede zeden kwam of, nu artikel 250bis zich richtte tot de exploitant, in strijd met de wet kon worden geacht. Met de opheffing van het algemeen bordeelverbod heeft deze discussie aan belang verloren. Van verordeningsbepalingen over arbeidsvoorwaarden van prostituees moet worden aangenomen dat die te zeer treden in het particuliere belang van de prostituee en de exploitant, en de grenzen van de huishouding (de regelgevende bevoegdheid) van de gemeente te buiten gaan. Blijkens de MvT stelt ook de wetgever zich op het standpunt dat ‘de centrale noch de lokale overheid het tot haar taak dient te rekenen om binnen de grenzen van vrijheid en zelfbepaling nadere regels te stellen over de rechtsverhouding tussen exploitant en prostituee.
Artikel 3.4.1 Beëindiging exploitatie
Dit artikel voorziet in de omstandigheid dat de exploitant zijn bedrijf heeft beëindigd of heeft overgedaan aan een rechtsopvolger. Onder beëindiging wordt tevens verstaan wijziging van de naam van de exploitant of van één of meerdere namen van de exploitanten. Een nieuwe vergunning moet dan worden aangevraagd. In het eerste lid is bepaald dat de vergunning bij feitelijke beëindiging van de exploitatie van rechtswege komt te vervallen. Het bevoegd bestuursorgaan heeft er belang bij een actueel overzicht te kunnen hebben van de in de gemeente actieve exploitanten; in verband daarmee is in het tweede lid bepaald, dat binnen een week na de feitelijke beëindiging van de exploitatie daarvan moet worden kennisgegeven.
Artikel 3.4.2 Wijziging beheer
Het beheer kan worden uitgeoefend door een nieuwe beheerder, indien het bevoegde bestuursorgaan op aanvraag van de exploitant heeft besloten de verleende vergunning overeenkomstig de wijziging in het beheer te wijzigen. Het bepaalde in artikel 3.3.2, eerste lid, aanhef en onder a, is van overeenkomstige toepassing.
Het bevoegd bestuursorgaan heeft er belang bij eveneens een actueel overzicht te kunnen hebben van de in de gemeente actieve beheerders; in verband daarmee is in het eerste lid bepaald dat, indien een of meer beheerders van een inrichting hun werkzaamheden feitelijk hebben beëindigd, de exploitant daarvan binnen een week na die feitelijke beëindiging moet kennisgeven. Anders dan bij beëindiging van de exploitatie, leidt het vertrek van een beheerder niet tot het van rechtswege vervallen van de vergunning: denkbaar is immers dat het beheer in de inrichting in handen is van meer personen of dat het beheer in handen komt van de exploitant zelf.
Denkbaar is ook dat de exploitant de plaats van de vertrokken beheerder(s) wenst te laten innemen door een of meer andere personen. Het tweede lid verlangt in dat geval dat de exploitant het bevoegd bestuursorgaan verzoekt om, zoals is voorgeschreven in artikel 3.2.1, tweede lid, onder b, de nieuwe beheerder(s) te vermelden in de aan hem verleende vergunning. Daarbij dient ten aanzien van de nieuwe beheerder(s) een antecedentenonderzoek plaats te vinden.
In dit lid is bepaald dat de nieuwe beheerder al aan de slag kan vanaf het moment dat de aanvraag is ingediend. Hierdoor is enerzijds gewaarborgd dat er voor die tijd geen nieuwe beheerders werkzaam kunnen zijn. Dit zou immers het aantonen van schijnbeheer aanzienlijk bemoeilijken. Anderzijds wordt hiermee tegemoet gekomen aan in de praktijk noodzakelijke flexibiliteit. Wijziging van beheer zal immers nog vaker aan de orde zijn dan de wijziging van de exploitatie.
Uit het oogpunt van lastenvermindering verkiezen sommige gemeenten bij de wijziging in het beheer een systeem van verplichte kennisgeving in plaats van wijzigingsvergunningen. Een alternatieve tekst van het tweede en derde lid is dan: 2. Het beheer kan slechts worden uitgeoefend door een nieuwe beheerder of nieuwe beheerders, indien de exploitant het bevoegd bestuursorgaan hiervan vooraf in kennis heeft gesteld en het bevoegd bestuursorgaan de kennisgeving heeft aanvaard, dan wel na de kennisgeving zes weken zijn verstreken.
Artikel 3.5.1 Overgangsbepaling
Als na de inventarisatie van de lokale situatie, die vooraf gaat aan de beleidsformulering, blijkt dat er in de gemeente geen seksinrichtingen zijn gevestigd, bestaat er uiteraard geen noodzaak om overgangsrecht te formuleren.
Met het in hoofdstuk 3 opgenomen vergunningstelsel wordt een nieuw rechtsregime van toepassing, onder meer op bestaande inrichtingen. Vanuit een oogpunt van behoorlijk bestuur dient exploitanten van deze inrichtingen een redelijke termijn te worden gegund om de benodigde vergunning aan te vragen. In het eerste lid, onder a, moet worden vermeld wat daarvoor, mede gelet op de plaatselijke omstandigheden, als redelijke termijn moet worden beschouwd. Indien de exploitant de vergunningaanvraag binnen deze termijn heeft ingediend, mag hij de inrichting zonder vergunning exploiteren zolang op zijn aanvraag niet is beslist (eerste lid, onder b).
Het is echter onwenselijk dat de exploitant gedurende deze termijn zijn bedrijfsvoering geheel naar eigen inzicht gestalte zou kunnen geven. Denkbaar is namelijk dat, hangende het besluit over de vergunningaanvraag, het bevoegd bestuursorgaan kennis krijgt van excesomstandigheden in de inrichting die met het oog op een verantwoorde exploitatie onmiddellijk zouden moeten worden beëindigd; een dergelijke omstandigheid kan bijvoorbeeld zijn dat nooduitgangen geblokkeerd of onbruikbaar zijn, waardoor de veiligheid van in de inrichting aanwezige personen acuut in het geding is. Met het oog op het tegengaan van dergelijke situaties is in het tweede lid bepaald, dat het bevoegd bestuursorgaan de exploitant kan aanschrijven tot het treffen van in de aanschrijving te noemen voorzieningen.
Artikel 4.1.1 Begripsomschrijvingen
In deze afdeling wordt verstaan onder:
In het Inrichtingen- en vergunningenbesluit (Ivb) van de Wet milieubeheer (Wm) zijn de categorieën van inrichtingen aangewezen die nadelige gevolgen kunnen veroorzaken voor het milieu. Deze inrichtingen moeten een vergunning aanvragen op grond van de Wm. Onder inrichting verstaat de Wm (in artikel 1.1, eerste lid) ‘elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht’. Ook (tijdelijke) uitbreidingen van de inrichting die onderdeel uitmaken van de inrichting, zoals bijvoorbeeld een feesttent, vallen onder de vergunningplicht. Zo zijn vergunningplichtig:
De vergunningplicht geldt niet voor inrichtingen die zijn aangewezen in een besluit op grond van artikel 8.40 van de Wm. Dit betreft bijvoorbeeld het Besluit horeca-, sport-en recreatie-inrichtingen milieubeheer. Dit besluit vervangt per 1 oktober 1998 het Besluit horecabedrijven milieubeheer. Deze afdeling is aangepast aan het nieuwe besluit. Bij de omschrijving van het begrip ‘inrichting’ in het artikel 4.1.1. is aansluiting gezocht bij de definitie van dit begrip in het nieuwe Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer. Onder het oude besluit viel vooral de ‘stille’ horeca. In artikel 2 van het Besluit horeca-, sport- en recreatie inrichtingen (besluit) is geregeld dat hieronder naast de ‘stille’ horeca zowel de discotheken, als recreatie-inrichtingen: theaters, bioscopen, gokhallen, vakantie- en pretparken, als sportinrichtingen: tennisbanen, voetbalterreinen vallen. In artikel 3 is geregeld voor welke inrichtingen in de horeca-, sport- en recreatiesector het besluit niet van toepassing is. Alleen de grote categorieën met een complex karakter of een verhoogd milieurisico blijven vergunningplichtig. Volgens de toelichting van het besluit vielen onder het Besluit horecabedrijven milieubeheer ongeveer 25.000 inrichtingen en onder het nieuwe besluit ongeveer 66.000 inrichtingen. Deze inrichtingen moeten voldoen aan de bij het besluit gestelde voorschriften. De voorschriften met betrekking tot geluid- en trillinghinder uit de bijlage B van het besluit zijn zo stringent, dat deze zeker overtreden zullen worden wanneer in een inrichting incidenteel een feest wordt gehouden met bijvoorbeeld levende muziek. Gezien de maatschappelijke functie die onder het besluit vallende inrichtingen vervullen, biedt het besluit de mogelijkheid ontheffing te verlenen van de voorschriften die zien op de geluid- en trillinghinder. Met de verruiming van het aantal bedrijven neemt ook het aantal bedrijven dat gebruik kan maken van de ontheffingsregeling voor geluid en verlichting toe. De bedrijven waarvoor geluid een belangrijk item is en die vooral gebruik zullen willen maken van deze regeling zijn de horeca, discotheken en sociaal-culturele voorzieningen. Op grond van voorschrift 1.1.9 uit de bijlage onder B van het Besluit kan de gemeenteraad in een verordening vaststellen dat gedurende een bepaalde periode de geluidsvoorschriften van het besluit niet gelden. Voorts biedt het Besluit in voorschrift 1.5.2 van de bijlage onder B ook de mogelijkheid om bij of krachtens een verordening vast te stellen dat gedurende een bepaalde periode het voorschrift 1.5.1 over lichthinder niet geldt.
Bevoegdheidstoedeling in deze paragraaf
Voor horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen zijn het college van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak is of zal zijn gelegen, in de regel het bevoegd gezag. Artikel 4.1.2 en 4.1.3 zijn gegrond op het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen, welke op zijn beurt weer zijn grondslag kent in de Wm (artikel 8.40). In artikel 8.1 en 8.2 van de Wm is bepaald dat het college het bevoegd gezag is. De uitvoering van de artikelen 4.1.2 en 4.1.3 is daarom neergelegd bij het college. Het voorgaande is bevestigd in een uitspraak van 17 september 1998 van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake Nederweert. De Voorzitter betwijfelt of een bevoegdheidstoekenning aan de burgemeester zich verdraagt met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het besluit (oud) in samenhang met de artikelen 8.1. en 8.2, eerste lid van de Wm. (Vz ABRS, 17 september 1998, Gst. (1999), 7093,2, met noot van Hennekens. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 24 december 1998 in hoofdzaak uitspraak gedaan (Gst. (1999), 7093, 3 met noot van Hennekens). In deze uitspraak staat centraal de vraag of artikel 4.1.4. van de model-APV al dan niet verbindend is, nu daarin de burgemeester als het bevoegde orgaan wordt aangewezen. De Afdeling overweegt hierover als volgt. Hoofdstuk 4 van de APV moet worden aangemerkt als een verordening als bedoeld in artikel 174, derde lid, en artikel 149 van de Gemeentewet. De Afdeling verwijst naar een door haar op 2 februari 1989 gedane uitspraak. In deze uitspraak heeft zij bepaald dat (bepalingen van) verordeningen ex. artikel 168 gemeentewet (oud), waarin de uitvoerende bevoegdheid t.a.v. het toezicht op inrichtingen ex artikel 221 gemeentewet (oud) in plaats van aan de burgemeester aan het college is toebedeeld, verbindende kracht missen, ongeacht de motieven die daaraan ten grondslag liggen. Nu de artikelen 149 en 174 van de huidige Gemeentewet niet wezenlijk anders zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding op dit punt tot een ander oordeel te komen. Artikel 4.1.4. is derhalve verbindend. Over de verbindendheid van de artikelen 4.1.2 en 4.1.3 laat de Afdeling zich niet expliciet uit. Daarnaast is in artikel 4.1.4. aangegeven dat de burgemeester een incidentele festiviteit kan verbieden indien naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat of de openbare orde wordt verstoord. Deze bevoegdheid is niet gebaseerd op de Wm, maar is een autonome aanvulling welke voortvloeit uit artikel 149 jo artikel 174 van de Gemeentewet. Op grond van dit laatste artikel is de burgemeester belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen.
Het begrip ‘houder van de inrichting’ heeft dezelfde betekenis als in het besluit.
Voor de omschrijving van collectieve en incidentele festiviteiten wordt verwezen naar de toelichting bij de artikelen 4.1.2. en 4.1.3 van de model-APV.
Artikel 4.1.2 Aanwijzing collectieve festiviteiten (bijlage 8)
De bevoegdheid om te bepalen dat de in dit lid genoemde voorschriften niet gelden vloeit voort uit voorschrift 1.1.9, aanhef en onder a van de bijlage onder B van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (Besluit). Dit voorschrift voorziet er overigens in dat op deze dagen overmatige geluidhinder moet worden voorkomen (de voorschriften gelden niet ‘voor zover de naleving van deze voorschriften redelijkerwijs niet kan worden gevergd’). Voorbeelden van collectieve festiviteiten zijn carnaval, kermis, culturele, sportieve of recreatieve manifestatie. In dit artikel is de uitvoering van de regeling neergelegd bij het college (zie voor wat betreft dit punt ook het commentaar bij artikel 4.1.1 en 4.1.4). Er hoeft dus niet jaarlijks een raadsbesluit te worden genomen om te bepalen welke feesten als collectieve festiviteiten worden aangewezen. Het verdiend aanbeveling het college jaarlijks -in samenspraak met de plaatselijke horeca – vast te laten stellen op welke data de betreffende voorschriften niet van toepassing zijn. In tegenstelling tot het Besluit horecabedrijven milieubeheer waarbij in totaal maximaal 12 collectieve en incidentele festiviteiten konden worden aangewezen, wordt in het Besluit horeca-, sport en recreatie-inrichtingen milieubeheer geen maximum meer gesteld voor het aantal collectieve festiviteiten (Bijlage onder B, voorschrift 1.1.9). Gemeenten zijn derhalve vrij om het maximum aantal dagen te bepalen waarvoor de voorschriften niet gelden. Deze verruiming betekent dat het college beter rekening kan houden met de geplande festiviteiten, zoals Koninginnedag, kermis, carnaval enz. Vaak zal er toch behoefte zijn om vooraf een bepaald maximum aantal aan te wijzen festiviteiten vast te stellen. Dit maximum zou kunnen worden vastgelegd in een beleidsregel. Indien de gemeenteraad dit zelf wenst te bepalen dient het maximum te worden vastgelegd in de verordening zelf. Voor zover in verband met de viering van een collectieve festiviteit ook afgeweken wordt van voorschrift 1.5.1 uit de bijlage B bij het Besluit, dient er tevens een aanwijzing te geschieden krachtens het tweede lid.
De bevoegdheid om te bepalen dat dit voorschrift niet geldt vloeit voort uit artikel 1.5.2 van de bijlage, onder B van het Besluit. Dit voorschrift is met name bedoeld voor sportverenigingen die buiten de reguliere competities en recreatieve wedstrijden en trainingen gebruik willen maken van hun lichtinstallatie. Een voorbeeld van een collectieve festiviteit in het licht van het tweede lid is een sportieve manifestatie waar meerdere sportverenigingen aan mee doen. Ook hier verdient het aanbeveling het college jaarlijks – in samenspraak met de plaatselijke sportverenigingen- vast te laten stellen op welke data de betreffende voorschriften niet van toepassing zijn. In het besluit wordt net als voor de festiviteiten als bedoeld in het eerste lid geen maximum gesteld voor het aantal collectieve festiviteiten (Bijlage onder B, voorschrift 1.5.2). Kortheidshalve wordt voor de verdere toelichting over dit maximum verwezen naar het eerste lid.
De gemeente kan rekening houden met de aard van het gebied door in de verordening gebiedsdifferentiatie toe te passen. De gemeenteraad kan het gebied van de gemeente in de verordening verdelen in verschillende dorpskernen of wijken. Bij de vaststelling van deze gebieden moet er wel rekening mee worden gehouden dat deze de strekking van de regeling niet ondermijnt. Een paar straten kunnen niet als één gebied worden aangemerkt. Het onderscheid tussen collectieve en incidentele festiviteiten moet duidelijk blijken. Gebiedsdifferentiatie betekent ook dat het aantal aangewezen dagen of dagdelen per gebied kan verschillen. Voorschrift 1.1.9, onder a, van de bijlage, onder B van het Besluit kent alleen gebiedsdifferentiatie voor collectieve festiviteiten.
Het college maakt het aantal aangewezen collectieve festiviteiten minstens vier weken voor de aanvang van het nieuwe jaar bekend. Daar een dergelijke aanwijzing een besluit van algemene strekking is, dienen de bekendmakingsregels van artikel 3:42 Awb in acht te worden genomen.
Wanneer er een feest plaatsvindt dat niet was te voorzien, bijvoorbeeld wanneer de plaatselijke voetbalvereniging landskampioen is geworden, heeft het college de bevoegdheid dit feest terstond aan te wijzen als een collectieve festiviteit waardoor de voorschriften van het Besluit niet van toepassing zijn.
Artikel 4.1.3 Kennisgeving incidentele festiviteiten
Het is een inrichting toegestaan maximaal 5 incidentele festiviteiten per kalenderjaar te houden waarbij de voorschriften 1.1.1, 1.1.5, 1.1.7 en 1.1.8 uit de bijlage onder B van het Besluit niet van toepassing zijn mits de houder van de inrichting ten minste twee weken voor de aanvang van de festiviteit het college daarvan in kennis heeft gesteld.
Het is een inrichting toegestaan maximaal 5 incidentele festiviteiten per kalenderjaar te houden waarbij het voorschrift 1.5.1 uit de Bijlage onder B van het Besluit niet van toepassing is mits de houder van de inrichting ten minste twee weken voor de aanvang van de festiviteit het college daarvan in kennis heeft gesteld.
De bevoegdheid uit het eerste lid vloeit voort uit voorschrift 1.1.9, aanhef en onder b uit de bijlage onder B van het Besluit. Een incidentele festiviteit is een festiviteit die aan één of slechts een klein aantal inrichtingen gebonden is zoals een optreden met levende muziek bij een café, een jubileum of een straatfeest. In het besluit is bepaald dat het maximum aantal incidentele festiviteiten waarvoor de voorschriften niet gelden 12 dagen of dagdelen per jaar betreft. Het betreft een maximum: de raad heeft de bevoegdheid om, rekening houdend met de plaatselijke omstandigheden, het aantal te verlagen. In het onderhavige artikel dient de raad in de verordening te bepalen hoeveel incidentele festiviteiten er maximaal per inrichting in de gemeente zijn toegestaan.
De bevoegdheid uit het tweede lid vloeit voort uit voorschrift 1.5.2, aanhef en onder b uit de bijlage onder B van het Besluit. Dit voorschrift is gesteld voor sportverenigingen die buiten de reguliere competities en trainingen, gebruik willen maken van hun lichtinstallatie. Bij een incidentele festiviteit kan gedacht worden aan een veteranentoernooi of een ‘vroege vogels’-toernooi. In dit voorschrift is, evenals het voorschrift als bedoeld in het eerste lid van dit artikel, bepaald dat het maximum aantal incidentele festiviteiten waarvoor het voorschrift niet geldt 12 dagen of dagdelen per jaar betreft. Zie voorts de toelichting bij het eerste lid.
Het college dient minimaal twee weken voor de aanvang van de festiviteit met een kennisgevingsformulier op de hoogte gesteld te worden van de festiviteit. Wanneer de termijn van twee weken om de festiviteit te beoordelen te kort is kan het bevoegd gezag overwegen deze termijn in de verordening te verlengen. Uit de formulering van het eerste en tweede lid volgt dat wanneer de houder van de inrichting geen kennisgeving heeft gedaan en desondanks een festiviteit houdt, deze niet kan worden beschouwd als een incidentele festiviteit op grond van het besluit. Omdat er dan geen sprake is van een incidentele festiviteit dient voldaan te worden aan alle in het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (Besluit) gestelde voorschriften. Niet-naleving van die voorschriften kan ertoe leiden dat op grond van artikel 18.2 van de Wet milieubeheer (Wm) bestuursrechtelijk of op grond van artikel 18.18 van de Wm strafrechtelijk wordt opgetreden. De termijn voor het indienen van een kennisgeving stelt het college in staat te beoordelen op welke wijze de houder van de inrichting zoveel mogelijk overmatige geluidhinder dan wel lichthinder tracht te voorkomen. Voorschrift 1.1.9 onder bijlage B van het Besluit stelt immers dat de geluidsvoorschriften niet gelden voorzover de naleving van deze voorschriften redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Voorts bepaalt voorschrift 1.8.1 onder bijlage B van het Besluit dat ‘voor zover de voorschriften van dit besluit niet of in onvoldoende mate voorzien in een toereikende bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die de inrichting kan veroorzaken, worden die gevolgen voorkomen of voorzover voorkomen niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperkt’. Hiertoe kunnen zij gegevens vragen over:
Deze gegevens kunnen het stellen van nadere eisen vereenvoudigen. Op grond van artikel 5, eerste lid, onder a kunnen nadere eisen worden gesteld met betrekking tot de ten behoeve van het voorkomen of beperken van hinder door verlichting te treffen maatregelen of voorzieningen. Voorts biedt artikel 5, eerste lid, onder b van het Besluit de mogelijkheid nadere eisen op te leggen voor situaties waarin het besluit niet voorziet. Van deze bevoegdheid zal slechts in uitzonderingsgevallen gebruik mogen worden gemaakt en wel in een situatie dat uit de kennisgeving blijkt dat overmatige geluid- of lichthinder onvoldoende wordt beperkt en dat het bevoegd gezag door het stellen van aanvullende regels deze overmatige geluid- of lichthinder wel kan laten beperken. Wanneer de houder van de inrichting zich niet houdt aan de nadere eis(-en) is sprake van een overtreding op grond van de Wm en kan op basis van de Wm bestuursrechtelijk of strafrechtelijk worden gehandhaafd. Indien uit de kennisgeving blijkt dat de houder van de inrichting overmatige geluid-of lichthinder voldoende zal beperken, maar de houder zich vervolgens tijdens de festiviteit niet houdt aan hetgeen in de kennisgeving is vermeldt en er sprake is van overmatige geluid- of lichthinder, kan het college hiertegen optreden op grond van voorschrift 1.1.9 of voorschrift 1.8.1 van het Besluit optreden. In een dergelijk geval is bestuursrechtelijk handhaven mogelijk op basis van artikel 18.2 van de Wm en strafrechtelijk handhaven op basis van artikel 18.18 van de Wm.
Wanneer er in een inrichting een festiviteit plaatsvindt die redelijkerwijs niet te voorzien was, bijvoorbeeld wanneer iemand in de lotto ‘de honderdduizend’ gewonnen heeft, heeft het college de bevoegdheid dit feest terstond aan te wijzen als incidentele festiviteit waardoor de voorschriften van het besluit, zonder dat daartoe een kennisgeving is gedaan, niet van toepassing zijn.
Artikel 4.1.4 Verboden incidentele festiviteiten
Het is verboden een incidentele festiviteit te organiseren, toe te laten, feitelijk te lei-den of daaraan deel te nemen indien:
De regeling in het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer gaat ervan uit dat wanneer bij of krachtens verordening dagen zijn aangewezen, de houder van de inrichting toestemming heeft om de geluidsvoorschriften 1.1.1, 1.1.5, 1.1.7, 1.1.5 of het voorschrift 1.5.1 over verlichting te overschrijden en daarmee dus enige hinder kan veroorzaken. Volgens de Voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bood het oude Besluit horecabedrijven milieubeheer niet de mogelijkheid festiviteiten, die ontoelaatbare hinder veroorzaken te verbieden. Het besluit bevat, volgens de Voorzitter, slechts de mogelijkheid bij of krachtens gemeentelijke verordening dagen of dagdelen aan te wijzen waarop een aantal geluidsvoorschriften van het Besluit niet gelden (VZ ABRS, 17 september 1998, Gst (1999), 7093, 2, met noot van Hennekens). Zoals in artikel 4.1.3 is uiteengezet, kan bij overmatige hinder rechtstreeks worden opgetreden op grond van het Besluit.
Het Besluit biedt nog wel de mogelijkheid om in uitzonderingsgevallen nadere eisen te stellen aan een toegestane festiviteit ter voorkoming van nadelige gevolgen voor het milieu. Zie hiervoor het commentaar bij artikel 4.1.3 van de model-APV. Indien blijkt dat door een op zichzelf op basis van het Besluit toegestane festiviteit het woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed, kan de burgemeester de festiviteit verbieden. De burgemeester heeft deze (autonome) bevoegdheid op grond van artikel 174 van de Gemeentewet, waarbij is bepaald dat de burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het toezicht op de voor publiek openstaande gebouwen. Dat de raad de bevoegdheid heeft het Besluit met een autonome bepaling aan te vullen vloeit voort uit artikel 121 en 149 van de Gemeentewet. In de toelichting bij het Besluit is expliciet vermeld dat de APV aanvullende voorschriften kan bevatten vanuit openbare orde motieven. Dit is bevestigd in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 december 1998 (Gst. (1999), 7093, 3 met noot van Hennekens). Het hoeft geen betoog dat de burgemeester niet ongeclausuleerd gebruik kan maken van deze bevoegdheid. Er moet steeds concreet worden gemotiveerd waarom de festiviteit tot een zo grote verstoring van de openbare orde of het woon- en leefklimaat leidt dat een verbod geboden is. Steeds moet bedacht worden dat het Besluit als uitgangspunt hanteert dat van eenmaal aangewezen dagen in beginsel gebruik moet worden gemaakt.
Artikel 4.1.5 Overige geluidhinder
Het verbod geldt niet, voor zover artikel 2.4.16, de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Wet geluidhinder, de Wegenverkeerswet 1994, de Zondagswet, het Wetboek van Strafrecht, de Luchtvaartwet, het Reglement verkeerstekens en verkeersregels 1994 of het Vuurwerkbesluit van toepassing zijn.
Artikel 4.1.7 heeft betrekking op de vormen van geluidhinder waarin de andere regelingen niet voorzien. Onder andere valt te denken aan:
Voorts kunnen onder artikel 4.1.7 vormen van geluidhinder vallen, veroorzaakt door het beoefenen van ‘lawaaiige’ hobby’s, het voortdurend bespelen van muziekinstrumenten, het gebruiken van elektro- akoestische apparatuur, het laten draaien van koelaggregaten op vrachtwagens, enz. Met name voor deze vormen van geluidhinder ontbreken algemeen geldende criteria of normen. Dit behoeft ook niemand te verwonderen: de bron van geluidhinder is niet een bepaalde, aanwijsbare inrichting of gedraging. In beginsel kan het elke gedraging betreffen. Van geval tot geval zal daarom moeten worden nagegaan in welke situatie en gedurende welke tijden er sprake is van geluidhinder, en welke maatregelen kunnen worden genomen. Uitgangspunt daarbij zal moeten zijn dat een zekere mate van (geluid)hinder als zijnde onvermijdelijk zal moeten worden aanvaard. Het college kan ontheffing van het verbod verlenen, zo nodig met voorschriften. Zie ook Blauwe reeks nr. 64 B, blz. 7 en 10 en de Lbr.97/144. De hiervoor al ter sprake gekomen normen en richtlijnen – die nader worden geschetst in de hoofdstukken 4 en 5 van onze publicatie in de Blauwe reeks, nr. 64 A, Model-geluidhinderbepalingen – kunnen in sommige situaties een goede basis bieden voor het treffen van voorzieningen. Daarnaast kunnen, ter bepaling of er sprake is van geluidhinder, wellicht argumenten worden ontleend aan de zich nog steeds vormende
Overigens moet worden bedacht dat klachten over de hiervoor bedoelde vormen van.geluidhinder nogal eens een minder goede verstandhouding tussen buren of omwonenden als achtergrond hebben. Normale handelingen worden dan eerder als (geluid) hinderlijk ervaren, terwijl men minder geneigd is aan een afdoende oplossing mede te werken. In het derde lid is een uitzondering gemaakt van het verbod voor zover de Wm van toepassing is. Dit houdt onder andere in dat het verbod van dit artikel niet geldt voor zover de activiteiten bedrijfsmatig worden ondernomen, dan wel worden ondernomen in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is. Artikel 4.1.7 biedt derhalve slechts mogelijkheden ten aanzien van hobbymatige activiteiten. Deze mogen echter weer niet dusdanige omvang hebben aangenomen dat zij alsnog onder de Wm vallen. Te denken valt dan aan beunhazerij of een uit de hand gelopen hobby. Hetzelfde geldt voor de hieronder opgenomen voorbeeldbepalingen 4.1.7a tot en met 4.1.7e. Ook deze bepalingen zullen moeten worden uitgezonderd voor de gevallen waarin de bepaling een regeling geeft voor activiteiten waarop ook de Wm ziet. Gebeurt dit niet dan loopt de bepaling het risico onverbindend verklaard te worden. Deze voorbeeldbepalingen vallen – net als artikel 4.1.7 zelf – onder voorschriften over overlast in het algemeen. Om die reden staat ‘geluid’ steeds tussen haakjes: neemt u artikel 4.1.7 (en specifieke bepalingen) op in hoofdstuk 2, afdeling 4, Maatregelen tegen overlast en baldadigheid, dan dient de toevoeging ‘geluid’ uiteraard te vervallen.De voorbeelden zijn – net als artikel 4.1.7 – gebaseerd op de verordenende bevoegdheid krachtens de Gemeentewet. Let wel: door het opnemen van de voorbeelden 4.1.7a tot en met 4.1.7e is artikel 4.1.7 niet overbodig geworden.
Artikel 4.1.7a (Geluid)hinder in de openlucht
Het college kan terreinen of wateren aanwijzen, waar het verbod, vervat in het eerste lid, niet van toepassing is op het in werking hebben van bepaalde in de aanwijzing aangewezen categorieën van geluidsapparaten, (recreatie)toestellen of (bouw)machines, voor zover wordt voldaan aan de door het college vast te stellen voorschriften ter voorkoming of beperking van (geluid)hinder. De in het derde lid bedoelde voorschriften kunnen onder meer betreffen:
Het bovenstaande artikel 4.1.7a heeft onderscheidende waarde van artikel 4.1.7 als de wijziging van artikel 4.1.7, zoals voorgesteld bij Lbr 97/144, niet is overgenomen.
Artikel 4.1.7b (Geluid)hinder door dieren
Degene die de zorg heeft voor een dier, moet voorkomen dat dit voor een omwonende of overigens voor de omgeving (geluid)hinder veroorzaakt.
Artikel 4.1.7c (Geluid)hinder door bromfietsen e.d.
Het is verboden zich met een motorvoertuig of een bromfiets zodanig te gedragen, dat daardoor voor een omwonende of overigens voor de omgeving (geluid)hinder ontstaat.
Artikel 4.1.7c verbiedt het zich ‘(geluid)hinderlijk’ gedragen met een motorvoertuig of een bromfiets. ‘Gedragen’ betreft niet alleen het rondrijden, maar ook het stilstaan met (luidruchtig) draaiende motor. Het artikel komt niet in strijd met het bepaalde in de Wegenverkeerswet; de Hoge Raad heeft uitgemaakt dat deze wet geen betrekking heeft op het misbruiken van de weg door personen die daarbij geen eigen verkeersbelang kunnen doen gelden. Naar de mening van de minister van verkeer en waterstaat biedt de Wegenverkeerswet vooralsnog geen mogelijkheden om verkeersmaatregelen te nemen uit het oogpunt van beperking van geluidhinder. Op dit ogenblik is een wijziging van de Wegenverkeerswet in voorbereiding, die deze mogelijkheden wellicht wel zal bieden. Aangezien nog niet duidelijk is wanneer deze wijziging van kracht wordt, zouden gemeenten die daaraan behoefte hebben voorlopig tevens de volgende bepaling kunnen opnemen:
Artikel 4.1.7d (Geluid)hinder door vrachtauto’s
Het is verboden met een vrachtauto, als bedoeld in artikel 4.1.7d, waarvan het ledig gewicht vermeerderd met het laadvermogen meer bedraagt dan 3.500 kg of die met inbegrip van de lading een lengte heeft van meer dan 6 meter of een hoogte van meer dan 2 meter, tussen 23.00 en 07.00 uur op een andere dan door het college bij openbaar bekend te maken besluit aangewezen weg te rijden.
Het college kan van het in het eerste lid bepaalde ontheffing verlenen. Indien de gemeente tot een routering voor vrachtauto’s besluit over te gaan, is het aan te bevelen de overwegingen die hebben geleid tot dit besluit ook buiten het geluidhindervlak te zoeken, bij voorbeeld in de bescherming van de leefbaarheid van een woonwijk. Ook kan aansluiting gezocht worden bij eventuele routering voor gevaarlijke stoffen. Het is nodig dat in het besluit van het college de toegestane route wordt vastgelegd.De regeling kan aan de weggebruikers worden duidelijk gemaakt met een fantasiebord (artikel 120, Reglement verkeersregels en verkeerstekens). In deze opzet is het verbod neergelegd in de algemene plaatselijke verordening en in het besluit van het college, niet in de geplaatste borden.
Weigering ontheffing voor geluidsversterking bij geloofsverkondiging. Grote zorgvuldigheid bij uitoefening grondrecht. Vz. ARRS 17-8-1990, AB, 1991, 44 m.nt.P.J. Boon, GS, 1991 6913, 3 m.nt. E. Brederveld, JG 91.0144, BF 1991, 4 m.nt.J.M.H. de Vettacken. Het aan- of afslaan van een c.v.-installatie is niet aan te merken als het verrichten van een handeling in de zin van het APV-artikel. ABRS 3-6-1996, JG 97.0148. Zie ook Lbr. 97/144. Vergunningverlening voor het ten gehore brengen van mechanische muziek in winkelstraten. Overlast voor omwonenden. ABRS 10-3-1995, JG 95.0206 m.nt. A.B. Engberts. Ontheffing van verbod tot veroorzaken geluidhinder in verband met spelen op trompet. ABRS 7-6-1994, JG 94.0290. Geluidsvergunning voor feesttent, waarin met ontheffing van burgemeester alcohol wordt geschonken, is gelijk te stellen aan geluidsvergunning voor horeca-inrichting. Vz. ARRS, JG 92.0395 m.nt. L.J.J. Rogier, GS, 1992, 6945, 4 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens. Weigering vergunning voor rijden met geluidswagen, Wnd. Vz. ARRS 2-11-1990, GS, 1992, 6937, 6 m.nt. E. Brederveld.
Artikel 4.1.5a (Geluid)hinder in de open lucht
Het college kan terreinen of wateren aanwijzen, waar het verbod, vervat in het eerste lid, niet van toepassing is op het in werking hebben van bepaalde in de aanwijzing aangewezen categorieën van geluidsapparaten, (recreatie)toestel-len of (bouw)machines, voor zover wordt voldaan aan de door het college vast te stellen voorschriften ter voorkoming of beperking van (geluid)hinder.
Artikel 4.1.5b (Geluid)hinder door bromfietsen e.d.
Artikel 4.4.1 Verontreiniging van de weg en van terreinen
afval of vuilnis of enig andere dergelijke stof of voorwerp, die/dat aanleiding kan geven tot verontreiniging, beschadiging of onvoldoende afwatering van de weg, dan wel aanleiding kan geven tot hinder of nadelige beïnvloeding van het milieu, op of in de bodem, buiten een daarvoor bestemde verzamelplaats, te plaatsen, te storten, te werpen, uit te gieten, te laten vallen of lopen of te houden;
Het in het eerste lid, aanhef en onder a, gestelde verbod geldt niet voor zover de stoffen of voorwerpen op de weg geraken of tijdelijk op de weg worden gebracht als onvermijdelijk gevolg van het laden of lossen of vervoeren van stoffen of voorwerpen dan wel van het verrichten van andere werkzaamheden op of aan de weg.
Dit artikel beoogt de gemeente een instrument te geven illegale stortingen tegen te gaan, die niet via de afvalstoffenbepalingen of andere regelgeving kunnen worden tegengegaan. Met opzet is de term stoffen gebruikt en niet afvalstoffen omdat het immers soms onduidelijk is of de stoffen waarom het gaat wel afvalstoffen zijn. Voorbeelden van stoffen waaraan in dit kader gedacht kan worden zijn: mest en gier, slib, puin, huishoudelijke en daarmee gelijkgestelde afvalstoffen, carterolie, stof en gruis als gevolg van gevelreiniging. Uiteraard zal in een aantal gevallen het brengen van stoffen op of in de bodem zodanig kunnen gebeuren dat een wettelijk regime zoals dat van de Wet bodembescherming of de op de Wet Milieubeheer gebaseerde voorschriften toepasselijk wordt. Het ontheffingenbeleid van het derde lid van artikel 4.4.1 zal aan het gemeentebestuur een handvat bieden om redelijke handelingen met de genoemde stoffen van milieuonvriendelijke handelingen te onderscheiden. Het opbrengen van mest en gier op het land valt niet onder de reikwijdte van deze bepaling. Hiervoor is het Besluit gebruik dierlijke meststoffen 1998 gebaseerd op de Wet bodembescherming in de plaats gekomen. Artikel 4.7.1 van de model-APV (Opslag bromfietsen, motorvoertuigen, caravans, afvalstoffen, mest, ingekuilde landbouwproducten e.d.) geeft het college de bevoegdheid plaatsen aan te wijzen waar het:
Artikel 4.4.1, dat een algemeen verbod met ontheffingsmogelijkheid bevat, heeft wel primair een milieubeschermende functie. Zie ook de toelichting bij artikel 4.7.1.
Artikel 4.4.2 Verontreiniging bij werkzaamheden op de weg
Indien bij het laden of lossen of vervoeren van stoffen of voorwerpen dan wel bij andere werkzaamheden de weg wordt verontreinigd, is degene die genoemde werkzaamheden verricht, alsmede, indien deze in opdracht handelt, zijn opdrachtgever verplicht:
indien de verontreiniging geen gevaar voor de veiligheid van het verkeer of voor beschadiging van het wegdek oplevert, de weg terstond na de beëindiging van de werkzaamheden of, indien deze langer dan een dag duren, elke dag terstond na beëindiging van de werkzaamheden op die dag; te reinigen of te doen reinigen.
Artikel 4.4.2 houdt een plicht tot reiniging van de weg in.De opneming ervan heeft vooral ook betekenis in verband met het op kosten van de overtreder doen reinigen van de weg (bestuursdwang).
Artikel 4.4.3 Afvalbakken in inrichtingen voor het verbruiken van eet- endrinkwaren
De houder of beheerder van een inrichting bedoeld in het eerste lid is verplicht te zorgen dat dagelijks, uiterlijk een uur na sluiting van de inrichting, doch in ieder geval terstond op eerste aanzegging van een ambtenaar, belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde in dit artikel, in de nabijheid van de inrichting op de weg achtergebleven stoffen of voorwerpen, voor zover kennelijk uit of van die inrichting afkomstig, worden verwijderd.
Opgemerkt wordt dat in het geval voor een inrichting, bedoeld in artikel 4.4.3, een vergunning op grond van de Wet milieubeheer vereist is dan wel deze inrichting onder de werkingssfeer van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer valt, de verplichting zoals opgenomen in het tweede lid als voorschrift aan een dergelijke vergunning kan worden verbonden dan wel rechtstreeks voortvloeit uit het besluit.
Artikel 4.4.4 Wegwerpen van reclame- of strooibiljetten
Degene die op de weg reclame- of strooibiljetten of dergelijke geschriften onder het publiek verspreidt, is verplicht deze, indien zij in de omgeving van de plaats van uitreiking op de weg of een andere voor het publiek toegankelijke plaats door het publiek worden weggeworpen, terstond daarvan te verwijderen of te doen verwijderen.
Een bepaling als vervat in dit artikel, werd door de Hoge Raad verenigbaar geacht met artikel 7 van de Grondwet (oud; artikel 7, eerste lid, van de herziene Grondwet). Zie HR 27 februari 1951, 472 (Eindhoven). Indien de gemeente veelvuldig geconfronteerd wordt met het uitwerpen van strooibiljetten uit vliegtuigen, kunnen in het kader van de verontreiniging van de weg algemene regels worden gesteld op grond van artikel 108 Gemeentewet. Gedacht kan worden aan een vergunnings- of ontheffingsstelsel waaraan voorschriften kunnen worden verbonden in verband met de verontreiniging van de weg. Daarnaast zijn voor het verwijderen van voorwerpen vanuit vliegtuigen krachtens de Wet luchtverkeer regels gesteld in de ministeriële regeling verwijdering van voorwerpen. Hierin wordt onder andere aangegeven dat strooibiljetten niet zodanig mogen worden verwijderd dat ze in pakken of bundels neerkomen. In de toelichting bij deze regeling wordt de mogelijkheid van een autonome gemeentelijke regeling ter voorkoming van verontreiniging van het gemeentelijk grondgebied bevestigd. Een algemene opruimingseis, zoals gesteld voor andere verspreidingswijzen, zou te ver gaan.
Het is verboden op een door het college ten behoeve van de werkzaamheden van de gemeentelijke reinigingsdienst aangewezen weggedeelte, een voertuig te parkeren of enig ander voorwerp te laten staan gedurende een daarbij aangeduide tijdsperiode.
Deze verkeersbeperkende bepaling moet, gezien het verschil in motief, mogelijk worden geacht naast de wegenverkeerswetgeving. Artikel 2a Wegenverkeerswet 1994 handhaaft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover deze verordeningen niet in strijd zijn met deze wet. Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad is de gemeenteraad op basis van artikel 149 van de Gemeentewet bevoegd tot het treffen van regelen die andere belangen dan verkeersbelangen beogen te dienen, tenzij deze regels – ondanks het afwijkende motief – zo diep en zo algemeen ingrijpen in het normale verkeer op wegen dat het stelsel van de Wegenverkeerswet 1994 wordt doorkruist.
Zie HR 21 juni 1966, NJ 1966, 417, met noot W.F. Prins (bromfietsenverbod Sneek) en HR 23 december 1980, NJ 1981, 171, met noot Th.W. van Veen (rijverbod Schiermonnikoog). Artikel 4.4.5 beoogt niet een verkeersbelang te dienen, maar heeft een milieumotief. In het bijzonder strekt het ter voorkoming van overlast voor de reinigingsdienst. Bovendien heeft het daarin vervatte verbod slechts betrekking op bepaalde, aangewezen weggedeelten en geldt slechts gedurende bepaalde aangeduide dagen en uren. Het effectueren van de onderhavige maatregel zal plaatselijk verschillend al dan niet problematisch zijn, al naar gelang de beschikbare parkeerruimte schaars is of niet. Het kenbaar maken van het verbod zou, afgezien van de te geven publiciteit in de plaatselijke pers en een schriftelijke kennisgeving huis aan huis, via verplaatsbare borden kunnen geschieden. In de gemeente Den Haag wordt gebruik gemaakt van vierkante borden – van geringere afmetingen dan een schoolbord – waarop staat dat op een bepaalde dag respectievelijk uur op dat weggedeelte niet mag worden geparkeerd. Hierop zijn tal van varianten denkbaar. Gebruikmaking van verkeersborden in de zin van bijlage II van het RVV lijkt ons voor dit doel dubieus.
Artikel 4.4.6 Natuurlijke behoefte doen
Het is verboden binnen de bebouwde kom op of aan de weg zijn natuurlijke behoefte te doen buiten een daarvoor bestemde inrichting of plaats.
Deze bepaling staat al sinds jaar en dag in de model-APV. Momenteel zijn er veel gemeenten die in het kader van een lik-op-stuk-beleid onderhavige bepaling strikt handhaven.
Artikel 4.4.7 Verbod doorzoeken van ter inzameling gereed staande afvalstoffen Het is verboden afvalstoffen die ter inzameling gereed staan te doorzoeken en te verspreiden.
Dit artikel heeft betrekking op wat wel de ‘morgensterproblematiek wordt genoemd. Het beoogt paal en perk te stellen aan het onderzoeken en verwijderen van ter inzameling aangeboden afvalstoffen voordat de werkers van de dienst ter plaatse zijn. Vaak immers heeft dit onderzoeken tot gevolg dat het huisvuil over de hele straat verspreid ligt en de inzameldienst zijn werk niet meer kan verrichten. Het aldus ontstane zwerfvuil veroorzaakt een zware belasting van de gemeentelijke veegdienst. Het kan evenwel in plaatselijke situaties wenselijk en doelmatig zijn, op beperkte schaal vergunningen te verlenen aan ‘morgensterren’ (op grond van artikel 4.2.2.5) en het moet vanzelfsprekend ook mogelijk zijn dat inspecteurs en controleurs van de inzameldienst of de milieupolitie in de gelegenheid zijn om zo nodig de inhoud van aangebroken zakken, emmers en (mini)containers te onderzoeken. Artikel 4.4.7 biedt daartoe de mogelijkheid.
Artikel 4.4.8 Toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen
De sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen mogen zich niet bevinden in een toestand die gevaar oplevert voor de veiligheid, nadeel voor de gezondheid of hinder voor de gebruikers van de gebouwen of voor anderen.
Dit artikel betreft een samenvoeging van de in de Modelbouwverordening geschrapte artikelen 334 en 336. Aangezien het hier om bepalingen gaat die niet direct het bouwwerk maar meer de omgeving betreffen, is tot onderbrenging in de model-APV besloten. Zie daarover ook Gst. nr. 6849, 14, m. nt. mr. J.M.H.F. Teunissen.
Algemene toelichting afdeling 4.5 Het bewaren van houtopstanden
In deze afdeling zijn voorschriften opgenomen met betrekking tot het bewaren van houtopstanden. Het doel van deze bepalingen is daarmee een ander doel dan de wetgever met de Boswet heeft beoogd. De bepalingen van de Boswet richten zich blijkens de memorie van toelichting voornamelijk op de instandhouding van het Nederlandse bosareaal. De voorschriften in deze model-APV hebben als doel het behoud van waardevolle bomen. Het begrip waardevol is niet te definiëren, maar van belang is de waarde uit een oogpunt van natuurwaarde, landschappelijke waarde, stads- en dorpsschoon, en beeldbepalende waarde.
De afdeling bevat een groot aantal specifieke Hoornse bepalingen, welke zijn afgestemd naar de Hoornse situatie. Afdeling 4.5 vormt hiermee de Hoornse kapverordening. Per artikel zal worden aangegeven of het al dan niet een specifieke Hoornse bepaling betreft.
Centraal in de kapvoorschriften staat het verbod houtopstand (voornamelijk bomen) te vellen zonder vergunning van het college. Ter bescherming van de zoeven genoemde belangen kan de vergunning worden geweigerd. Het behoud van waardevolle bomen moet worden afgewogen tegen andere belangen, zoals het belang van degene die tot velling wil overgaan. Worden waardevolle bomen illegaal gekapt of gaan zij door andere oorzaken te gronde, dan kan een herplantplicht worden opgelegd. Ook is het mogelijk een onderhoudsplicht op te leggen, als waardevolle bomen ernstig in het voortbestaan worden bedreigd. Ook hier moet belangenafweging plaatsvinden.
De voorschriften gelden voor bomen, houtwallen en hakhout binnen en buiten de bebouwde kom van de gemeente. Op grond van de Boswet is de gemeentelijke regelings-bevoegdheid uitgezonderd voor een aantal categorieën van bomen, o.a. wilgen en populieren langs wegen en landbouwgronden, bomen van bosbouwondernemingen, fruitbomen, windschermen om boomgaarden. De modelkapvoorschriften gelden ook niet voor struiken of heesters, al is het mogelijk een lijst van te beschermen struiken op te nemen.
De Boswet bevat regels met betrekking tot de bewaring van bossen en andere houtopstanden. In de wet is uitdrukkelijk aangegeven dat de aan andere openbare lichamen toekomende bevoegdheden ten aanzien van deze onderwerpen slechts beperkt wordt door hetgeen in de wet nadrukkelijk is bepaald.
Hoewel het bestemmingsplan het geijkte instrument is voor het stellen van voorschriften met betrekking tot gebruik van gronden en opstallen, is er toch aanleiding aparte voorschriften te stellen ter bescherming van houtopstanden. Bij het opstellen van bestemmingsplannen wordt steeds vaker gestreefd naar een globale opzet en dito voorschriften. Hoewel overwogen kan worden in bijzondere gevallen, in het geval van zeer waardevolle bomen, voorschriften in het bestemmingsplan op te nemen ter bescherming van houtopstand, lijken de onderhavige bepalingen in het algemeen daartoe toch beter geschikt te zijn.
Het burenrecht kent de bepaling dat een nabuur verwijdering kan vorderen van bomen, heesters en heggen die te dicht bij de erfgrens staan (artikel 5:42 Burgerlijk Wetboek). Op grond van jurisprudentie is voor tussenkomst van de rechter tot handhaving van deze bepaling van het burenrecht slechts plaats indien het kapverbod het gestelde belang niet kan dienen of indien onder de gegeven omstandigheden moet worden aangenomen dat de gemeente bij afweging van het overheidsbelang tegen het particulier belang in redelijkheid niet tot het handhaven van het kapverbod heeft kunnen komen. Het kan immers niet zo zijn dat het kapverbod wel van toepassing is op de eigenaar van een boom, maar niet op de buurman die verwijdering van de boom vordert. De strijdigheid tussen artikel 5:42 BW en het kapverbod wordt voorkomen of beperkt door in artikel 4.5.2 model-APV een kleinere afstand voor bomen, heesters en heggen tot de erfgrens toe te laten dan wordt bepaald in artikel 5:42 BW. Dit is volgens artikel 5:42 BW toegestaan.
Hoewel de VNG de model-Bomenverordening van de Bomenstichting te Utrecht en de vakgroep Groen, Natuur en Landschap van de Vereniging Stadswerk Nederland in algemene zin onderschrijft, is gekozen voor integratie van zoveel mogelijk gemeentelijke regelgeving in de model-APV; de onderhavige bepalingen zijn om die reden in de model-APV opgenomen. Overigens bestaan er ook inhoudelijke verschillen tussen de voorschriften in dit hoofdstuk van de model-APV en de model-Bomenverordening. Hier wordt volstaan met de opmerking dat de model-Bomenverordening op een aantal punten uitgebreider en voor de gemeente dwingender is, met name als het gaat om het hanteren van de boomwaarde, een standaardvoorwaarde van niet-gebruik bij bezwaar en beroep en een verplichting tot het opstellen van een lijst met monumentale bomen. De model- Bomenverordening is opgenomen in de publicatie Bomen en wet, mr. B.M. Visser, Bomenstichting, vijfde geheel herziene druk, 2001.
Voor tussenkomst van de rechter tot handhaving van de bepalingen van het burenrecht is slechts plaats indien het kapverbod het gestelde belang niet kan dienen of indien onder de gegeven omstandigheden moet worden aangenomen dat de gemeente bij afweging van het overheidsbelang tegen het particulier belang in redelijkheid niet tot het handhaven van het kapverbod heeft kunnen komen. Hof ’s-Hertogenbosch 16-05-1986, NJ 1987, 31.
Ook de gemeente moet de afstanden uit artikel 5:42 BW in acht nemen. Afwijking van deze afstanden is mogelijk. Indien dit leidt tot schade voor derden, behouden dezen recht op schadevergoeding. Rb. Roermond 04-05-1995, JG 96.0239. Een natuurlijk persoon behoort in beginsel tot de categorie omwonenden als de werking van de kapvergunning hem – doordat hij bijvoorbeeld woont in de directe omgeving van de te kappen boom – rechtstreeks in zijn belangen raakt. Het zichtcriterium is daarbij een hulpmiddel, maar niet het enige. Dit betekent dat – ook indien niet wordt voldaan aan het zichtcriterium – omwonenden belanghebbenden kunnen zijn in de zin van de Awb, bijvoorbeeld indien het een besluit betreft waarvan het redelijkerwijs te verwachten gevolg is dat het invloed zal hebben op de woon- of leefomgeving van degene die in de nabijheid woont of leeft van de te kappen boom (het Kiki-criterium). ABRS 10-06-1999, AB 2000, 19 mt.nt. J.L. Boxum. Persoon die woonachtig is in de omgeving van de Dam, daarop geen zicht heeft, maar haar buurt altijd via de Dam verlaat, is geen belanghebbende bij een kapvergunning voor 12 iepen op de Dam. Ook Wijkcentrum d’Oude Stadt is, gelet op de statutaire doelstelling, geen belanghebbende. Rb. Amsterdam, 03-11 2000, KG 2001, 167. Aanwonenden maken terecht bezwaar tegen het plan van de gemeente om ter vervanging van zieke iepen op de Willemskade te Rotterdam een dubbele rij platanen aan te planten. Die zullen onevenredige schade opleveren voor lichtinval en uitzicht op de Maas. Rb. Rotterdam 23-11-2000, KG 2001, 42.
Artikel 4.5.1 Begripsomschrijvingen
In deze afdeling wordt verstaan onder:
Houtopstand is het algemene begrip dat de Boswet zelf ook hanteert. Gesproken wordt van ‘bossen en andere houtopstanden’; ook de bossen worden dus tot de houtopstanden gerekend. In de Boswet wordt geen begripsomschrijving gegeven van houtopstand en ook niet van hakhout.
In artikel 4.5.1, eerste lid, van de model-APV wordt ook een houtwal als houtopstand aangemerkt. In het algemeen vallen onder houtwal alle lintvormige begroeiingen van enige uitgestrektheid, bestaande uit bomen en/ of struiken. Het begrip omvat onder andere houtsingels, houtkaden en de Limburgse graften, graven of steilranden. Houtwallen zijn duidelijk omvangrijker dan heggen of hagen of de in het tweede lid van artikel 4.5.2 bedoelde wegbeplantingen en eenrijige beplantingen langs landbouwgronden. Solitaire struiken of heesters vallen niet onder de vergunningplicht. Als struik of heester wordt doorgaans beschouwd ieder houtachtig gewas dat zich direct boven de grond vertakt, daardoor in tegenstelling tot een boom geen echte stam heeft, en in de regel maximaal een hoogte van een paar meter (Van Dale: manshoogte) bereikt.
Bij het opstellen van de modelbepalingen is allereerst gedacht aan het bewaren van houtopstand van grote omvang, dat wil zeggen een of meer grote bomen. Immers, vooral van een dergelijke houtopstand kan worden gezegd dat deze visuele of natuurwaarde heeft. Indien de gemeente ook (grote) struiken of heesters wil beschermen, dient dit expliciet in dit artikel te worden vastgelegd. De moeilijkheid is echter dat van struiken niet scherp valt aan te geven welke soorten groot kunnen worden en welke niet. Alleen van bomen staat vast dat zij doorgaans fors uitgroeien. Het begrip houtopstand is dan ook in eerste instantie beperkt tot bomen. Daaronder vallen ook bomen van (nog) onbetekenende omvang, omdat anders jonge boompjes, aangeplant in het kader van een herplantplicht, vrijelijk zouden kunnen worden omgehakt. Dit betekent dat een klein boompje wel en een grote, boomachtige struik geen bescherming geniet. Indien dit als ongewenst wordt beschouwd, kan dit worden opgelost door aan de omschrijving van houtopstand een lijst toe te voegen van potentieel omvangrijke struiken, bij voorbeeld: meidoorn, sleedoorn, braam, hulst, hazelaar, vlier e.d. Voorts valt griendhout (Van Dale: (wilgen)hakhout dat groeit langs de rivieren, ook genoemd in artikel 1, derde lid, van de Boswet) niet onder de modelbepalingen. Vermoedelijk zullen maar enkele gemeenten behoefte hebben aan regels daarvoor.
Een dode boom is in juridische zin soms geen boom. De bepalingen in dit hoofdstuk zijn echter in beginsel ook van toepassing op dode bomen. Een dode boom kan bovendien van grote natuurwetenschappelijke of beeldbepalende waarde zijn. Anderzijds kan een dode boom juist gevaar opleveren, bijvoorbeeld voor het verkeer.
De omschrijving van ‘vellen’ omvat ook ‘het verrichten van handelingen die de dood of ernstige beschadiging van houtopstand ten gevolge kunnen hebben’. Deze omschrijving komt overeen met die in de wet (artikel 1, tweede lid). Om misverstanden uit te sluiten zijn toegevoegd ‘verplanten’ of ‘ernstig ontsieren’. De nadere omschrijving heeft alleen betrekking op (actieve) handelingen en niet op het (passieve) nalaten van handelingen. Bijvoorbeeld het nalaten van onderhoud, het niet nemen van maatregelen om ernstig bedreigde houtopstand veilig te stellen, het lijdelijk toezien dat houtopstand – al dan niet door toedoen van anderen – te gronde gaat. Het lijkt te ver te gaan om ook een dergelijk ‘stilzitten’ onder het actieve begrip ‘vellen’ te brengen. Tegen ernstige verwaarlozing kan echter wel worden opgetreden. In dit verband wordt verwezen naar artikel 4.5.6 van de model-APV en de toelichting daarop.
Het begrip ‘vellen’ zelf is niet omschreven. Voor de betekenis ervan kan worden uitgegaan van het normale taalgebruik. Zo zal het omhakken of afzagen van een boom zeker als vellen moeten worden beschouwd. De omschrijving van ‘dunning’ houdt in dat vellen waarmee de overblijvende bomen zijn gebaat, krachtens de (model-)APV is toegestaan. Opgroeiende beplantingen worden immers na verloop van tijd vaak zo dicht, dat de bomen elkaar in de weg gaan staan en verstikking dreigt. Gaat men echter een bos of een groep bomen zodanig uitdunnen dat het verband of het karakter ervan vergaand en blijvend verloren gaat, dan is er geen sprake van dunnen, maar van verboden vellen. De resterende bomen zullen in zo’n geval immers een grotere kans lopen bij storm om te waaien en voorts kan een aanzienlijke bodemverwildering worden verwacht. Ook van een handeling als snoeien (inkorten of wegnemen van takken) kan in het algemeen worden gezegd dat deze is toegestaan, wanneer de te snoeien boom daarmee gebaat is. Wordt echter – om maar een voorbeeld te noemen – de stam tot op betrekkelijk grote hoogte ontdaan van takken, zodat van de kroon slechts een klein deel overblijft, of wordt de top uit de boom gezaagd, dan kan er sprake zijn van een handeling als bedoeld in het tweede lid.
Als gedeputeerde staten ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Boswet ontheffing van de verplichting tot het vaststellen van de bebouwde-komgrenzen hebben verleend, kan het eerste lid, onderdeel d, vervallen.
In de gehele afdeling zijn eigen Hoornse bepalingen opgenomen welke aansluiten bij het in Hoorn gevoerde beleid.
Dode boom soms geen boom. Pres.Rb. ’s-Hertogenbosch 15-06-1992, NJKort 1992, 59. Definitie van het begrip ‘dunning’. HR 18-06-1985, MenR 1986,1, NJ 1986, 183. Dunning is ‘vergunningvrij’, maar in een kapvergunning moet een limiet worden opgenomen om te voorkomen dat meer gekapt wordt dan de bedoeling is. Vz. ABRS, 13-11-1992, AB 1993, 184.
Artikel 4.5.2 geeft de werkingssfeer van de (model-)regeling aan. De regeling geldt zowel binnen als buiten de bebouwde kom. De vraag of houtopstand binnen of buiten een bebouwde kom is gelegen, is om twee
wanneer het gaat om bossen van een bosbouwonderneming, bedoeld in het tweede lid, onder f, van artikel 4.5.2. Ligt houtopstand van een dergelijke onderneming buiten een bebouwde kom – hetgeen waarschijnlijk meestal het geval is – dan is het kapverbod alleen van toepassing wanneer het gaat om ‘kleine’ bossen;
wanneer het provinciaal bestuur een verordening heeft vastgesteld, die te vergelijken is met de Zeeuwse beplantingsverordening. Artikel 2, eerste lid, van die verordening bepaalt onder meer dat het verboden is een houtopstand te vellen zonder vergunning van gedeputeerde staten voor zover het houtopstanden betreft gelegen buiten de bebouwde kom, dan wel zonder vergunning van het college van de betrokken gemeente voor zover het houtopstanden betreft gelegen binnen de bebouwde kom.
Relatie met bouw- en aanlegvergunning
Artikel 4.5.2 bevat niet de uitzondering die artikel 5, eerste lid van de Boswet voor het Rijk in het leven roept voor velling van houtopstand op grond die nodig is voor de uitvoering van een werk overeenkomstig een goedgekeurd bestemmingsplan, bij voorbeeld het bouwen van woningen of de aanleg van wegen.
Deze uitzondering is niet opgenomen met het oog op een maximale bescherming van bomen. Immers, indien het bestemmingsplan geen voorschriften bevat met betrekking tot de bescherming van een individuele boom (hetgeen meestal het geval zal zijn), kan de bouwvergunning niet worden geweigerd. Het limitatief-imperatieve stelsel van de Woningwet kent geen weigeringsgrond met betrekking tot de aanwezigheid van bomen. De enige wijze waarop bij voorgenomen bouwactiviteiten toch nog een afweging met betrekking tot de aanvaardbaarheid van het kappen van een boom mogelijk wordt gemaakt, bestaat uit een (kap)verordening waarin voor bouwactiviteiten geen uitzondering op het kapverbod wordt gemaakt.
Dit is van des te groter belang in die gevallen waarin een bouwwerk binnen hetzelfde bouwblok ook zo kan worden gesitueerd dat de boom niet hoeft te sneuvelen. Ook in die gevallen is er echter wel sprake van een afweging van belangen, waarin het belang van het behoud van de houtopstand niet altijd zwaarder zal wegen. Het college zal bij verlening van bouwvergunning overigens sterke argumenten moeten hebben om de kapvergunning voor houtopstand die tengevolge van de bouwactiviteiten wel moet sneuvelen, te weigeren. Andersom wordt er met het kappen van bomen met het oog op bouwactiviteiten waarvoor de (bouw)vergunning niet in stand blijft, geen belang meer gediend.
Het eerste lid introduceert het vergunningenstelsel. In de Boswet wordt een meldingsplicht (kennisgeving van voorgenomen velling) gehanteerd. Dat is te verklaren uit het andere doel van de Boswet. Een eventuele kap van bos lost zich op in de herplantplicht: de zaak is rond als (elders) weer een boom is geplant. Het gaat niet zozeer om een bepaalde boom, maar om het totaal aantal bomen.
De kapverordening heeft voornamelijk ten doel juist een bepaalde boom of groep van bomen uit oogpunt van behoud van natuurwaarde, landschappelijke waarde, stads-en dorpsschoon of leefbaarheid te sparen. Met een herbeplanting is men zelden gebaat. Het is dus zaak een maximale bescherming te scheppen. Deze geeft het vergunningenstelsel in grotere mate dan het meldingssysteem. In deze verordening wordt daarom een vergunningenstelsel gehanteerd, wat inhoudt dat er een algemeen kapverbod geldt, behoudens daartoe verkregen vergunning.
Gekozen is voor een uitgebreide redactie van lid 2 en 3. Hierdoor is meer duidelijkheid gegeven welke activiteiten niet onder het verbod van lid 1 vallen.
Tweede lid, onderdelen a tot en met d (uitzonderingen krachtens de Boswet)
Het tweede lid geeft een groep uitzonderingen op het in het eerste lid gestelde verbod. De onder a tot en met d vervatte uitzonderingen vloeien voort uit artikel 15, tweede lid, van de Boswet, waarin de categorieën bomen of houtopstanden worden genoemd, ter bewaring waarvan de gemeentelijke wetgever geen regels mag stellen. Hiertoe behoren onder andere wegbeplantingen en eenrijige beplantingen op of langs landbouwgronden, beide voor zover bestaande uit niet-geknotte populieren of wilgen.
Het begrip ‘vruchtboom’ is niet duidelijk. Onder vruchtboom wordt blijkens de memorie van toelichting bij de Boswet ook een notenboom verstaan. Uit de parlementaire discussie over artikel 15, tweede lid, van de Boswet kan worden afgeleid dat is gedacht aan bomen die uit economische motieven worden geteeld, dat wil zeggen bomen zoals die staan in boomgaarden oftewel fruitbomen. De Kroon was echter van mening dat een solitaire vruchtboom ook onder de uitzondering valt. Dit houdt in dat ten behoeve van het kappen van geen enkele vruchtboom een kapvergunning vereist is
Misschien is krachtens deze model-APV bescherming mogelijk van de in onderdeel a bedoelde populieren en wilgen en van de onder b bedoelde vruchtbomen. Te denken valt bij voorbeeld aan oude hoogstam)boomgaarden die nu in gebruik zijn als tuin, park, kampeer- of recreatieterrein. Het motief tot bescherming zou dan kunnen zijn behoud van recreatieve waarden of voorkoming van aantasting van de leefbaarheid van een gebied. Dit moet dan wel in de (model-)APV of kapverordening worden vastgelegd.
De Kroon nam geen genoegen met de weigering van een kapvergunning op
deze gronden, terwijl het motief van de van toepassing zijnde kapverordening niet verder strekte dan behoud van natuur-, landschaps-, dorps- of stadsschoon.
Tweede lid, onderdeel e (uitzondering voor bosbouwondernemingen)
Ingevolge artikel 15, derde lid, van de Boswet is de gemeenteraad niet bevoegd regelen te stellen ter bewaring van bossen en andere houtopstanden die deel uitmaken van bosbouwondernemingen, die als zodanig bij het bosschap geregistreerd staan en gelegen zijn buiten de bebouwde kom (tenzij het een zelfstandige eenheid betreft van minder dan 10 are of een zelfstandige rijbeplanting van minder dan 20 bomen).
Met het oog op het bestaan van verscheidene bebouwde kommen in de gemeente – de woorden ‘gelegen buiten een bebouwde kom’ gebruikt. Wanneer gedeputeerde staten ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Boswet ontheffing van de verplichting tot het vaststellen van bebouwde-komgrenzen hebben verleend, kan de zinsnede ‘gelegen buiten een bebouwde kom’ vervallen.
Derde lid, onderdeel b (uitzondering voor dunning)
Geen vergunning vereist voor het vellen van houtopstand bij wijze van dunning. Verwezen wordt naar de toelichting op artikel 1, eerste lid, onderdeel e. Bij strafvervolging kunnen er twijfels rijzen over de vraag of de omstandigheid dat de velling geschiedde ‘anders dan bij wijze van dunning’ bestanddel is van het strafbare feit, dat duis ten laste gelegd en bewezen moet worden.
Derde lid, onderdeel d (uitzondering voor o.a. iepenziektebestrijding)
Onderdeel g ziet op het geval dat bomen moeten worden geveld ter bestrijding van de iepenziekte of in het kader van een instandhoudingsplicht dan wel krachtens van een instandhoudingsplicht dan wel krachtens (andere) bepalingen van de model-APV, bijvoorbeeld in verband met de verkeersveiligheid.
Eventueel kan aan de lijst van uitzonderingen op het kapverbod worden toegevoegd:
De Natuurbeschermingswet kent een vergunningplicht (in artikel 12) voor het (doen) verrichten of gedogen van handelingen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren. Overwogen kan worden om voor beschermde natuurmonumenten een uitzondering te maken voor de vergunningplicht in deze model-APV. Het doel van deze regeling is echter breder dan dat van genoemd artikel in de Natuurbeschermingswet. Houtopstand kan ook om andere dan natuurwetenschappelijke redenen het behouden waard zijn. Deze uitzondering is daarom in de model-APV niet gemaakt.
De Boswet kent in artikel 1, vierde lid, een uitzondering voor bomen in tuinen en op erven. Achtergrond van de uitzondering in de Boswet is waarschijnlijk dat erf- of tuinbomen als niet-productieve sierbomen worden beschouwd, die voor de Boswet niet relevant zijn. Voor de modelbepalingen – waarvoor die ‘sierwaarde’ juist erg belangrijk is – ligt dat anders en om die reden is het maken van een uitzondering voor erf- en tuinbomen niet aan te bevelen.
Het kan zijn dat er in bepaalde gebieden op grond van het daar geldende bestemmingsplan reeds een aanlegvergunningplicht geldt. In dat geval lijkt een extra uitzondering gerechtvaardigd. Een aanlegvergunningstelsel heeft echter een ander doel dan de bepalingen in dit hoofdstuk. Doel van een aanlegvergunningstelsel is te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de daaraan bij het plan gegeven (in het geval van een aanlegvergunningstelsel behorend bij een voorbereidingsbesluit: te geven) bestemming of ter handhaving en bescherming van een verwerkelijkte bestemming.Omdat een terrein degelijk geschikt kan blijven voor de gegeven bestemming nadat een waardevolle boom is geveld, is deze uitzondering niet opgenomen.
Met het kappen van bomen in het kader van bouwactiviteiten waarvoor de (bouw)vergunning niet in stand blijft, wordt geen belang meer gediend. ABRS 05-02-1996, JU 971031 (VNG-databank). Voor een solitaire vruchtboom is geen kapvergunning vereist (KB 24-10-1986, 43, MenR 1987,8. Weigering kapvergunning vanwege belang voor recreatie en leefbaarheid niet mogelijk als het motief van de van toepassing zijnde kapverordening niet verder strekt dan behoud van natuur-, landschaps-, dorps- of stadsschoon (KB 19-10-1976, MenR 1977, AB 1977) Een op de stam van een Japanse sierkers geënte morellenboom is een vruchtboom. KB 24-10-1986, MenR 1987,8. Vraag is of het deel van de delictsomschrijving ’anders dan bij wijze van dunning’ bestanddeel is van een strafbaar feit. HR 18-06-1985, MenR 1986,1, NJ 1986, 183, zie ook modelkapverordening 1962 en 1979.
Een natuurlijk persoon behoort in beginsel tot de categorie omwonenden als de werking van de kapvergunning hem – doordat hij bijvoorbeeld woont in de directe omgeving van de te kappen boom – rechtstreeks in zijn belangen raakt. Het zichtcriterium is daarbij een hulpmiddel, maar niet het enige. Dit betekent dat – ook indien niet wordt voldaan aan het zichtcriterium – omwonenden belanghebbenden kunnen zijn in de zin van de Awb, bijvoorbeeld indien het een besluit betreft waarvan het redelijkerwijs te verwachten gevolg is dat het invloed zal hebben op de woon- of leefomgeving van degene die in de nabijheid woont of leeft van de te kappen boom (het Kiki-criterium). ABRS 10-06-1999, AB 2000, 19 mt.nt. J.L. Boxum. Persoon die woonachtig is in de omgeving van de Dam, daarop geen zicht heeft, maar haar buurt altijd via de Dam verlaat, is geen belanghebbende bij een kapvergunning voor 12 iepen op de Dam. Ook Wijkcentrum d’Oude Stadt is, gelet op de statutaire doelstelling, geen belanghebbende. Rb. Amsterdam, 03-11 2000, KG 2001, 167.
Aanwonenden maken terecht bezwaar tegen het plan van de gemeente om ter vervanging van zieke iepen op de Willemskade te Rotterdam een dubbele rij platanen aan te planten. Die zullen onevenredige schade opleveren voor lichtinval en uitzicht op de Maas. Rb. Rotterdam 23-11-2000, KG 2001, 42.
Artikel 4.5.3 Aanvraag vergunning
Wanneer de teammanager van de Landelijke service bij Regeling (LASER) van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan het college een afschrift heeft toegezonden van de ontvangstbevestiging als bedoeld in artikel 2 van de Boswet, beschouwd het college dit mede als een vergunningaanvraag.
Een besluit op een aanvraag om kapvergunning dient op grond van de Algemene wet bestuursrecht te worden voorbereid volgens afdeling 4.1.2. Tegen een besluit op een aanvraag kan bezwaar worden ingediend bij het college. Tegen de beslissing op bezwaarschrift kan vervolgens beroep ingesteld worden bij de sector bestuursrecht van de bevoegde Rechtbank, waarna hoger beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak
In dit artikel(-lid) wordt bepaald dat een aanvraag alleen kan worden ingediend door een zakelijk gerechtigde. Een huurder of pachter kan een aanvraag indienen, indien hij daartoe gemachtigd is door de eigenaar. Voor die gemeenten waar zich kroondomeinen bevinden, kan achter ‘zakelijk recht’ worden ingevoegd ‘dan wel krachtens enig duurzaam persoonlijk recht’. De woorden ‘of krachtens publiekrechtelijke bevoegdheid’ zijn in de bepaling opgenomen in verband met gevallen waarin een overheidsorgaan, bijvoorbeeld een provincie of een waterschap, bij wijze van bestuursdwang bomen wil vellen, die in strijd met een verordening of een waterschapskeur geplant zijn. Deze bestuursdwang zal slechts uitgeoefend kunnen worden, indien het college een kapvergunning verleent. Het college zou echter geen kapvergunning kunnen verlenen, wanneer de vergunning slechts door de zakelijk gerechtigde zou kunnen worden aangevraagd. Eventueel kan ook worden bepaald dat de aanvraag kan worden ingediend door de eigenaar of degene die daartoe uit anderen hoofde bevoegd is. Het eerste lid kan ook weggelaten worden. De aanvraag dient dan te geschieden overeenkomstig het bepaalde in afdeling 4.1.1 van de Algemene wet bestuursrecht.
In de Hoornse bepaling is tevens opgenomen dat de vergunning schriftelijk, onder bijvoeging van een situatieschets, dient te worden aangevraagd.
In het derde lid is tevens een specifieke Hoornse bepaling opgenomen. De aanvraag kan mondeling worden ingediend, indien er sprake is van een zwaarwegend en spoedeisend belang. De afwijking zit hem in het feit dat in het model van de VNG de vergunning, al dan niet schriftelijk, kan worden aangevraagd. In de Hoornse bepaling dient de vergunning in beginsel schriftelijk te worden aangevraagd. Slechts in uitzonderingsgevallen is een mondelinge aanvraag mogelijk.
Tweede lid (combinatie melding/aanvraag om kapvergunning)
Bepaalde houtopstanden buiten de bebouwde kom kunnen zowel onder de Boswet als onder de kapbepalingen van de (model-)APV vallen. Dit betekent dat in die gevallen een voorgenomen velling moet worden gemeld aan Staatsbosbeheer en dat vergunning moet worden gevraagd aan het gemeentebestuur. Artikel 4.5.3, tweede lid, stelt nu dat de wettelijk voorgeschreven kennisgeving aan Staatsbosbeheer mede wordt beschouwd als een vergunningaanvraag. Deze efficiënte werkwijze is mogelijk geworden, doordat de directeur van Staatsbosbeheer van de bevestiging van de ontvangst van de kennisgeving een afschrift zendt aan het desbetreffende college van burgmeester en wethouders. Aangezien dit afschrift alle gegevens bevat, die het college voor de beoordeling van de aanvraag nodig heeft, is een belangrijke vereenvoudiging verkregen die voor de belanghebbende boseigenaar vele van de bezwaren van het onderworpen zijn aan tweeërlei gezag wegneemt.
Artikel 4.5.4. Standaardverklaring
Een standaardverklaring is een verklaring, van een daartoe door het college aangewezen ambtenaar, dat de feitelijke situatie, waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de in het derde lid van dit artikel genoemde criteria, zodat de aanvrager geen vergunning nodig heeft voor het vellen van de omschreven houtopstand. De verklaring wordt schriftelijk vastgelegd en ondertekend door zowel de genoemde ambtenaar als door de aanvrager, die daarmee zijn vergunningaanvraag intrekt.
Van houtopstand, die in aanmerking komt voor een standaardverklaring, is sprake als deze houtopstand zich bevindt op een erf of in een tuin of andere minder beïnvloedende terreinen en het geen beeldbepalende, zeldzame, monumentale of duurzame boom(soort) betreft. De boom mag tevens geen onderdeel zijn van de hoofdbomenstructuur van de gemeente Hoorn.
Tevens kan voor deze houtopstand gelden dat hij:
De in dit artikel bedoelde houtopstand kan direct worden geveld na afgifte van een standaardverklaring, ondertekend door een daartoe door het college aangewezen ambtenaar ter plaatse of op enig later tijdstip binnen acht weken, alsmede ondertekend door de aanvrager. Een standaardverklaring is één jaar geldig.
De standaardverklaring vormt een specifieke Hoornse bepaling. Deze in in de Apv opgenomen vanwege het feit dat de normale procedure voor een kapvergunning ongeveer 4 maanden in beslag neemt. Voor een groot aantal gevallen in deze procedure niet nodig en kan de procedure dus sneller worden afgehandeld.
Artikel 4.5.5 Weigeringsgronden
Over de afweging van belangen is inmiddels uitgebreide jurisprudentie ontstaan, die in het algemeen positief uitwerkt voor het behoud van bomen. Onder meer blijkt dat bomen niet zonder meer moeten wijken voor economische belangen, zoals het beter bewerkbaar zijn van akkers of het voorkomen van water- en voedselonttrekking of schaduwwerking.
Niet alleen de visuele eigenschappen, maar ook andere kwaliteiten van een houtopstand kunnen aanleiding geven tot het weigeren van een kapvergunning. In de jurisprudentie worden als toetsingscriteria onder andere aangetroffen:
Aan de hand van deze criteria kan bijvoorbeeld rekening worden gehouden met:
de natuurwetenschappelijke betekenis van houtopstand, bijvoorbeeld doordat daarop zeldzame epifytische of terrestrische planten groeien, hetzij hogere planten dan wel mossen of korstmossen, de luchtzuiverende kwaliteiten, de invloed op de bodemhuishouding en het microklimaat en de nestel- of schuilgelegenheid voor bepaalde diersoorten.
Voor de beoordeling van deze eigenschappen kunnen van belang zijn de (stam) omvang van de boom, de plantwijze (alleenstaand of in groepen), de standplaats (tussen de bebouwing of in het buitengebied), de soort (snelgroeiend of langzaam groeiend. Deze begrippen zijn niet nauwkeurig te omschrijven. De hier gegeven opsomming is bovendien niet uitputtend. Wel zal elke keer weer een afweging moeten worden gemaakt van alle betrokken belangen.
Een kapvergunning zal bijvoorbeeld in het algemeen moeten worden verleend, wanneer:
Verder moet gedacht worden aan een beleid op lange termijn. Het is beter bepaalde houtopstanden geleidelijk te vernieuwen en te verjongen, dan op een kwade dag voor het onontkoombare feit te staan dat die houtopstanden geheel moeten worden ‘afgeschreven’. Een al te starre toepassing van dit artikel kan fnuikend zijn voor de bereidheid van de burger om uit eigen beweging bomen aan te planten: hij zou immers terecht kunnen vrezen ’er voor eeuwig aan vast te zitten’.
Lid 2 en 3 bevatten specifieke Hoornse bepalingen. Deze bepalingen conform de Hoornse omstandigheden.
Ten onrechte aan leeftijd, gezondheidstoestand en landschappelijke waarde de voorkeur gegeven boven het gevaar en de hinder voor de aanvrager van een kapvergunning. ABRS 16-11-1994, AB 1995, 181, JG 95.0246. Bij belangenafweging moet ernstige overlast van boom prevaleren boven beeldbepalende waarde. ABRS 18-07-1995, JU 961108 (VNG-databank).
Zolang onvoldoende zekerheid bestaat over het plan in het kader waarvan bomen zullen worden gerooid, is een kapvergunning niet op zijn plaats. JG 91.0192.
Artikel 4.5.6 De vergunning wordt pas van kracht:
Artikel 6:16 van de Awb geeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om af te wijken van de hoofdregel dat bezwaar of beroep de werking van een besluit niet schorst. In dit artikel wordt hiervan gebruik gemaakt door te bepalen dat een vergunning moet worden verleend onder de standaardvoorwaarde van feitelijk niet-gebruik tot het moment van definitief worden van de vergunning. Deze bepaling is overgenomen uit de model-bomenverordening van de Bomenstichting 1996. Door het opnemen van de standaardvoorwaarde van feitelijk niet-gebruik wordt voorkomen dat de kap al wordt uitgevoerd voordat er een definitieve vergunning is. Aangezien niets zo onomkeerbaar is als de feitelijk kap, is het opnemen van deze bepaling van groot belang en ons inziens noodzakelijk. N.B. De opschortende werking geldt niet voor het hoger beroep.
Samenloop met bouw- en aanlegvergunning
Soortgelijke bepalingen zijn ook denkbaar, wanneer een kapvergunning wordt verleend in verband met de realisatie van een bouwplan of in verband met de aanleg van een weg. Zo kan voorkomen worden dat een boom al is gekapt, als de bouw- of aanlegvergunning na bezwaar of beroep alsnog geweigerd wordt. De Afdeling stelt dat een dergelijke voorwaarde, inhoudend dat van de vergunning pas gebruik mag worden gemaakt, indien en zodra de Kroon met de beoogde wegaanleg instemt, in het belang is van natuur- en landschapsschoon, welke belangen de kapbepalingen van de model-APV beogen te dienen.
Een andere mogelijkheid is het verbinden van de voorwaarde aan de kapvergunning dat per gevelde boom een bepaald bedrag in een Bomenfonds moet worden gestort. De Afdeling acht deze constructie onder een aantal voorwaarden aanvaardbaar. Ten eerste geeft de bepaling waarbij deze bevoegdheid wordt toegekend het college slechts de mogelijkheid een betalingsverplichting op te leggen in het belang dat de bepaling – in casu de Kapverordening – beoogt te dienen. Ten tweede dient de omvang van de betalingsverplichting direct gerelateerd te zijn aan de aantasting van deze doelstelling, die door de vergunde activiteit wordt bewerkstelligd. Ten derde is een voorschrift inhoudende een betalingsverplichting alleen aanvaardbaar wanneer niet een andere, uit hoofde van rechtsbescherming meer aanvaardbare, mogelijkheid aanwezig is om een tegemoetkoming of compensatie te verlangen. Dat zou in het geval van een betalingsverplichting als hier bedoeld betekenen dat vast moet staan dat de verplantplicht die kan worden opgelegd, geen of onvoldoende uitkomst kan bieden. Ten vierde dient te zijn verzekerd dat de financiële bijdrage niet de op geld gewaardeerde omvang van de herplantplicht, die noodzakelijk zou zijn geweest om het door het verlenen van de kapvergunning getroffen belang te compenseren, te boven gaat. Tenslotte dient het aldus betaalde bedrag te worden aangewend voor herplanting in de onmiddellijke omgeving van de gevelde houtopstand en dient deze herplanting ook feitelijk mogelijk te zijn. De Afdeling stelde in een uitspraak vast dat het Bomenfonds in kwestie geen zelfstandige functie had, maar alleen tot stand was gebracht om te kunnen dienen als drager van een tijdelijk depot voor de kosten van de herplanting.
In overeenstemming met eerdere jurisprudentie stelt de Afdeling bovendien dat het toepassen van de methode-Raad bij de berekening van de waarde van de gevelde houtopstand en de vaststelling van de omvang en de plaats van de herplantplicht niet onredelijk is. De methode-Raad is met ingang van 1 januari 1998 herzien. De boomwaarde wordt volgens nieuwe methode-Raad uitgedrukt in het product van de factoren Uitgangswaarde (product van eenheidsprijs per cm2 voor één van de 7 onderscheiden soorten en de dwarsdoorsnede op 1,30 meter hoogte) en van een zestal correctiefactoren (voor standplaats, plantwijze, afschrijving, onderhoudsindicatie, conditie en herplantindicatie). Een volledig overzicht van de nieuwe richtlijnen van de herziene methode-Raad is verkrijgbaar bij de Nederlandse Vereniging van Bomentaxateurs te Apeldoorn, tel 035-59994499.
Om het hanteren van de boomwaarde als criterium voor de voorschriften die aan een vergunning worden verbonden mogelijk te maken, dienen aan deze verordening voorschriften te worden toegevoegd. Allereerst zou de boomwaarde als begrip moeten worden omschreven.
Aan artikel 4.5.5 zou een lid moeten worden toegevoegd, luidende:
‘Tot de aan de vergunning te verbinden voorschriften kan tevens behoren het voorschrift dat ten behoeve van herplanting een bijdrage wordt voldaan aan het Bomenfonds van de gemeente . Deze bijdrage is gelijk aan de boomwaarde van de houtopstand die op grond van de vergunning kan worden geveld.’ De boomwaarde lijkt ook van belang in het onderling verkeer tussen gemeentelijke diensten en afdelingen die nogal eens handelingen (moeten) verrichten, waardoor bomen kunnen worden gedood of ernstig beschadigd. Aan de hand van de boomwaardebepaling kan bij voorbeeld de afdeling riolering uitrekenen wat het gaat kosten als een boom moet worden omgehakt bij de aanleg van leidingen. Vervolgens kunnen deze kosten worden afgewogen tegen de kosten van het omleggen van de leiding. Met de boomwaardebepaling kan niet de ‘schoonheid’ van een boom worden aangegeven.
Vervallen kapvergunning na 6 maanden
Wanneer daaraan behoefte bestaat, kan aan dit artikel een lid worden toegevoegd, inhoudende dat de kapvergunning vervalt/kan worden ingetrokken, als niet binnen (bijvoorbeeld) 6 maanden van de vergunning gebruik is gemaakt.
Artikel 4.5.7 Bijzondere vergunningsvoorschriften
De algemene bevoegdheid om aan de vergunning voorschriften te verbinden, vloeit reeds voort uit artikel 1.4 van de model-APV. Ook zonder uitdrukkelijke bepaling kan, blijkens jurisprudentie, een herplantplicht worden opgelegd en kunnen daarbij aanwijzingen worden gegeven of een termijn gesteld.
Gezien het feit dat dit voorschrift ingrijpend kan zijn, is het toch wenselijk ter zake een uitdrukkelijke bepaling op te nemen. Deze herplantplicht heeft een andere strekking dan de herplantplicht krachtens artikel 3 van de Boswet. Daar is zij gericht op het behoud van het bosareaal (vandaar dat herplanten elders mogelijk is); bij de gemeente geschiedt een eventuele herbeplanting om redenen van behoud van natuur- of landschapswaarden, stads- en dorpsschoon of leefbaarheid, en zal zij vaak zoveel mogelijk ter plaatse moeten gebeuren.
De wet geeft voor herbeplanten een termijn van drie jaar. De gemeenten behoeven deze termijn in de APV niet aan te houden. Behalve een termijn kan het college ook aanwijzingen geven met betrekking tot de herplantplicht. Denkbaar is dat een andere boomsoort wordt voorgeschreven (bij voorbeeld iepen die beter bestand zijn tegen iepziekte). Bij vervanging van een grote boom kan worden gedacht aan herplanting van een boom van vergelijkbare grootte of aanplant van meer dan een boompje. Uiteraard dient herplant bosbouwkundig verantwoord te zijn. Betreft het houtopstand buiten de bebouwde kom, behorende bij een ‘klein’ bos van een geregistreerde bosbouwonderneming, dan moet rekening worden gehouden met een eventueel bos-bouw- of bosbeheerplan in het kader van de Boswet. Ook het tweede lid zou, strikt genomen, kunnen worden gemist. Immers, mislukt een beplanting, aangebracht krachtens het eerste lid, dan is er sprake van het teniet gaan van beplanting. Ingevolge artikel 4.5.6, eerste lid, kan dan een verplichting tot herbeplanting worden opgelegd. Het kan echter gewenst zijn ter versnelling van het herstelde eventuele vervangingsverplichting gelijktijdig met de herplantplicht op te leggen.
Ook zonder uitdrukkelijke bepaling kan een herplantplicht worden opgelegd en kunnen daarbij aanwijzingen worden gegeven of een termijn gesteld. KB 05-02-1971, OB 1972, XVIII.3, nr 32633 (Beilen). Verbinden van voorwaarde aan kapvergunning dat per gevelde boom een bepaald bedrag in een Bomenfonds moet worden gestort, is aanvaardbaar. ABRS 01-02-1995, BR 1996, 151 en JG 95.0172. Toepassen methode-Raad bij berekening waarde gevelde houtopstand en vaststelling omvang en plaats van herplantplicht niet onredelijk. ABRS 15-09-1994, AB 1994,692. In het kader van de oplegging van een herplantplicht moet de boomsoort expliciet worden omschreven; advies in rechte niet afdwingbaar. ABRS 05-02-1996, JG 96.0202. Voorwaarde, inhoudend dat van vergunning pas gebruik mocht worden gemaakt, indien en zodra Kroon met beoogde wegaanleg zou instemmen, in belang van natuur-en landschapsschoon, welke belangen kapverordening beoogde te dienen. ARRS 09-12-1980, AB 1981, 169. Anders dan hiervoor aangegeven uitspraak: Aan kapvergunning verbonden voorschrift dat van verleende vergunning gebruik mag worden gemaakt wanneer de bouwvergunningprocedure onherroepelijk is geworden, leidt tot schorsing en is dus in strijd met artikel 6:16 van de Awb. Schorsende werking moet uitdrukkelijk in een APV-bepaling worden bepaald. Rb. ’s- Gravenhage 23-07-1998, Gst. 1999, 7079, 4 met noot van CPJG.
Artikel 4.5.8 Herplant-/instandhoudingsplicht
Indien houtopstand waarop het verbod tot vellen als bedoeld in deze afdeling van toepassing is, zonder vergunning van het college is geveld dan wel op andere wijze tenietgegaan, kan het college aan de zakelijk gerechtigde van de grond waarop zich de houtopstand bevond dan wel aan degene die uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is, de verplichting opleggen te herbeplanten overeenkomstig de door hem te geven aanwijzingen binnen een door hem te stellen termijn.
Indien houtopstand waarop het verbod tot vellen als bedoeld in deze afdeling van toepassing is, ernstig in het voortbestaan wordt bedreigd, kan het college aan de zakelijk gerechtigde van de grond waarop zich de houtopstand bevindt dan wel aan diegene die uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is, de verplichting opleggen om overeenkomstig de door hem te geven aanwijzingen binnen een door hem te stellen termijn voorzieningen te treffen, waardoor die bedreiging wordt weggenomen.
Eerste lid (zelfstandige herplantplicht) Blijkens de jurisprudentie mag een herplantplicht ook na strafrechtelijk optreden nog worden opgelegd. Voorts mag een herplantplicht inhouden dat er meer bomen of zelfs struiken worden geplant dan er eerst waren. Herstel in de vorige toestand kan ook betekenen het laten uitvoeren van zodanige maatregelen dat de vorige toestand zoveel mogelijk wordt benaderd en indien niet anders mogelijk zelfs pas na verloop van tijd.
Wanneer een herplantplicht alleen maar als vergunningsvoorschrift zou kunnen worden gesteld, dan zou dat betekenen dat iemand aan de oplegging van een herplantplicht kan ontkomen door zonder vergunning te vellen.De in artikel 4.5.6, eerste lid, opgenomen bepaling maakt het mogelijk in zulke gevallen een zelfstandige herplantverplichting te scheppen.Het in het eerste lid opgenomen ‘dan wel op andere wijze tenietgegaan’ maakt het mogelijk dat het college ook een verplichting tot herplantplicht kan opleggen, als de houtopstand teniet is gegaan door verwaarlozing of door een calamiteit. Oplegging van een herplantplicht is in beginsel ook denkbaar, als houtopstand teniet is gegaan door een velling ingevolge de Plantenziektenwet of een velling in het kader van een instandhoudingsplicht krachtens artikel 4.5.6, derde lid, dan wel op grond van (andere) bepalingen van de (model-)APV, bij voorbeeld in verband met de verkeersveiligheid.Gebleken is dat voor het uitvoeren van de herplantplicht soms ook de medewerking van anderen dan de zakelijk gerechtigde noodzakelijk is. Daarom is aansluiting gezocht bij de omschrijving van artikel 14, eerste lid, van de Woningwet: aanschrijvingen kunnen worden gericht tot de eigenaar ‘of tot degene die uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is’. Deze toevoeging is ook van belang voor gemeenten waar zich kroondomeinen bevinden. De herplantplicht kan dan worden opgelegd aan degene die ‘krachtens enig duurzaam persoonlijk recht’ tot het treffen van voorzieningen bevoegd is. Ook in de Boswet komt een herplantplicht voor. Artikel 3 van de Boswet verplicht de eigenaar van grond, waarop een houtopstand anders dan bij wijze van dunning is geveld of op andere wijze teniet gegaan, tot herbeplanting. Het Besluit herbeplanting artikel 3 Boswet geeft daarvoor nadere regels. De herplantplicht die in artikel 4.5.6 is neergelegd, verschilt van de herplantplicht van de Boswet. De herplantplicht in deze bepaling geldt niet zonder meer, maar pas wanneer het college daartoe besluit. De herplantplicht van de Boswet bestaat uit kracht van de Boswet zelf. De herplantplicht heeft in deze bepaling bovendien een andere strekking dan in de Boswet: in de wet is zij gericht op het behoud van het bosareaal (vandaar dat herplanten elders mogelijk is), terwijl herbeplanting krachtens de modelbepalingen geschiedt om redenen van behoud van natuur- of landschapswaarde, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde en daardoor vaak zoveel mogelijk ter plaatse moet gebeuren. Hieruit volgt dat een herplantplicht slechts opgelegd kan worden, wanneer hieruit een herstel van de verloren waarden kan voortkomen.
Derde lid 3 (instandhoudingsplicht)
Het derde lid betreft houtopstand die nog wel in leven is, maar waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij binnen afzienbare tijd zal teniet gaan. De gemeente zou in dat geval kunnen wachten totdat de houtopstand geheel teniet is gegaan om dan vervolgens op grond van het eerste lid van artikel 4.5.6 een herplantplicht op te leggen.Het kan echter voorkomen dat de strekking van de (model-)verordening beter gediend is met het behoud van bestaande bomen dan met de vervanging daarvan. Met name valt hierbij te denken aan grote bomen. Deze zijn immers niet of slechts met grote kosten te vervangen, en wat bijvoorbeeld natuur- of landschapswaarde, stads-en dorpsschoon of beeldbepalende waarde betreft, wegen zij op tegen een veelheid van jonge boompjes. Krachtens het derde lid van artikel 4.5.6 kan de zakelijk gerechtigde worden verplicht tot het in stand houden van dergelijke bomen. Deze verplichting kan inhouden het ongedaan maken of voorkomen, voor zover mogelijk van (dreigende) ernstige beschadiging of aantasting ten gevolge van weersomstandigheden, ziekten, verwaarlozing, vraat door dieren, het weghalen van bosstrooisel, bouw- en sloopwerkzaamheden, het aanleggen van terreinverhardingen, het storten van afval, enz. Op bouwterreinen is bij voorbeeld het volgende van belang:
Beschadigingen en wonden moeten op tijd worden behandeld. Inrotting wordt voorkomen door plekken glad af te werken en met balsem te bedekken. De verplichting tot instandhouding behoeft niet te betekenen dat van een boomgroep alle bomen moeten blijven staan. Om besmetting met ziekten te voorkomen kan zo nodig de verplichting worden opgelegd bepaalde bomen te kappen en van het terrein te verwijderen. Bij een sterk verouderd bomenbestand kan het aanbeveling verdienen het bestand te kappen onder het opleggen van een herplantplicht.
De instandhoudingsverplichting krachtens artikel 4.5.6 mag uiteraard niet leiden tot strijd met verplichtingen krachtens hogere regelingen, zoals bij voorbeeld de Plantenziektenwet.
Ter voorkoming van eventuele aanvragen om schadevergoeding verdient het overweging om bij het opleggen van een ‘opknapbeurt’ subsidie te verlenen. Overigens kunnen ook verwaarloosde bomen uit een oogpunt van behoud van natuur- of landschapswaarden, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde van belang zijn. Zo kunnen vermolmde bomen bij voorbeeld nestplaats bieden aan zeldzame soorten vleermuizen. Een ‘opknapbeurt’ in een dergelijk geval zou uiteraard minder gewenst kunnen zijn.
Tegen het opnemen van de gemeentelijke bevoegdheid tot het opleggen van een instandhoudingplicht kunnen bezwaren worden aangevoerd. Voor een uitgebreide gelijke zaken geen naar inhoud en strekking vergelijkbare regeling kent. Zulk een regeling werd indertijd in de Monumentenwet zelfs bewust achterwege gelaten bepaling kan verstrekkende gevolgen hebben en een zware last leggen op de grondeigenaren Onderhoudsmaatregelen hoeven zich niet te beperken tot de boom zelf, maar zich ook kunnen uitstrekken tot de omgeving daarvan (weghalen puin of afval bij voorbeeld). De bepaling sluit niet aan bij de Boswet en behoort, zo al nodig, bij de wet in formele zin te worden vastgesteld.
Naar aanleiding van de bezwaren tegen een mogelijke onderhoudsverplichting merken wij op dat er naar ons oordeel geen formeel-juridische noch inhoudelijke bezwaren zijn tegen het opnemen in een gemeentelijke verordening van een bevoegdheid voor het college tot het opleggen van een instandhoudingsplicht, mits er sprake is van houtopstand die uit een oogpunt van bijvoorbeeld natuur- of landschapswaarde, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde van grote waarde is.
Weliswaar kent de Boswet geen onderhoudsverplichting, maar dat is gelegen in het feit dat deze regeling betrekking heeft op situaties die anders zijn dan de situatie waarvoor de onderhavige bepalingen zijn bedoeld. De Boswet heeft namelijk betrekking op bomen die het bedrijfskapitaal van de bosbouw zijn.
De instandhoudingsplicht is bovendien gericht op bijzondere gevallen: het gaat immers om bomen die als waardevol worden beschouwd en er zal ook rekening moeten worden gehouden met de financiële mogelijkheden van betrokkene. De bepaling wordt pas relevant als er sprake is van (dreigende) ernstige beschadiging of aantasting ten gevolge van bij voorbeeld weersomstandigheden, verwaarlozing, vraat door dieren, bouw- en sloopwerkzaamheden, het aanleggen van terreinverhardingen. Helaas komt het voor dat waardevolle bomen verloren gaan door het achterwege blijven van maatregelen die zonder veel moeite en kosten hadden kunnen worden uitgevoerd. Met het opnemen van een mogelijke instandhoudingsplicht wordt voorts voorkomen dat aan het opzettelijk – tot de dood toe – verwaarlozen van bomen eigenlijk niets kan worden gedaan. Een herplant van juist zeer waardevolle bomen kan een kostbare aangelegenheid zijn.
Uiteraard dient een bevoegdheid tot het voorschrijven van een instandhoudingsplicht, evenals alle andere overheidsbevoegdheden, te worden uitgeoefend met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals deze bij voorbeeld worden aangeduid in de Algemene wet bestuursrecht. Bij de afweging van belangen omtrent het opleggen van een herplantplicht kunnen ook de financiële belangen van betrokkene een rol spelen. De vraag is of bij het opleggen van de herplantplicht ter bepaling van de omvang en plaats van de zelfstandige herplantplicht ook gebruik kan worden gemaakt van de onder de toelichting op artikel 4.5.5 reeds behandelde methode van boomwaardebepaling. Vooral de boomwaardebepaling op grond van de ‘methode-Raad’ is in dat verband bekend, en ook door de Afdeling bestuursrechtspraak aanvaardbaar bevonden. De vraag is of dit betekent dat er ook een zelfstandige betalingsverplichting ter uitvoering van de zelfstandige herplantplicht kan worden opgelegd. In de jurisprudentie is deze vraag (nog) niet direct beantwoord. Naar onze inschatting is dit niet mogelijk. Zelfstandige betalingsverplichtingen kunnen slechts worden opgelegd middels een belastingverordening. Voor het totstandbrengen van dergelijke verordeningen gelden bijzondere eisen.
Plaats waar tot herbeplanting moet worden overgegaan moet op een tekening worden aangegeven. ARRS 17-05-1992, JG 92.0458, AB 1992, 600. Bevel tot strafvervolging tegen gemeente wegens overtreding van kapverbod. Voorbeeldfunctie van gemeente t.a.v. naleven van eigen verordeningen. Herplantplicht. Hof Leeuwarden 06-06-1995, MenR 1996, 4. Aan bevoegdheid tot opleggen van herplantplicht kan belang van behoud van landschapsschoon ten grondslag liggen. Rb Roermond, 27-09-1996, JB 1996, 225.
Artikel 4.5.9 Schadevergoeding
Indien en voor zover blijkt dat een belanghebbende door de toepassing van artikel 4.5.2, artikel 4.5.7 of artikel 4.5.8, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te komen en waarvan de vergoeding niet anderszins is verzekerd, kent het college hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Dit artikel is gebaseerd op artikel 17 van de Boswet dat voorschrijft dat de gemeentelijke verordening een orgaan aanwijst, dat beslist op verzoeken om schadevergoeding. De jurisprudentie over schadevergoeding is nog schaars. Geen schadevergoeding is toegekend in gevallen waarbij door een kapverbod of een weigering van een kapvergunning de (nog niet verwezenlijkte) mogelijkheid werd ontnomen, om een voordeel te behalen (bijvoorbeeld de winst uit verkoop van hout.
Deze bepaling blijft tamelijk abstract: van geval tot geval zal moeten worden nagegaan of, en zo ja in hoeverre, er sprake is van schade; of, en zo ja, in hoeverre deze al dan niet ten laste van betrokkene moet blijven; of, en zo ja in hoeverre, een billijke schadevergoeding moet worden betaald. Een concrete, gedetailleerde regeling die alle gevallen dekt, is niet mogelijk. Eventueel kan worden toegevoegd een bepaling in de geest van artikel 49 van de Wet op de ruimtelijke ordening.
Geen schadevergoeding toegekend in geval waarbij door weigering van kapvergunning de (nog niet verwezenlijkte) mogelijkheid werd ontnomen, om winst uit verkoop van hout te behalen. KB 29-8-1980, AB 1980.
Artikel 4.5.10 Bestrijding iepenziekte
Indien zich op een terrein een of meer iepen bevinden die naar het oordeel van het college gevaar opleveren voor verspreiding van de iepenziekte of voor vermeerdering van iepenspintkevers, is de rechthebbende, indien hij daartoe door het college is aangeschreven, verplicht binnen de bij de aanschrijving vast te stellen termijn:
Op 1 januari 1991 verviel de door het Ministerie van landbouw, natuurbeheer en visserij gecoördineerde iepziektebestrijding. Het ministerie acht de ziekte beheersbaar, omdat ten gevolge van de aanpak de infectiedruk op een laag niveau is gebracht. De iepziekte ontstaat doordat een schimmel de houtvaten, de stam en de takken verstopt. Hierdoor wordt de sapstroom tussen de wortels en de boom verstoord en krijgen de bladeren geen voedingsstoffen en water meer. De boom is dan ten dode opgeschreven. Dit proces kan zich binnen enkele weken voltrekken. De schimmel wordt overgebracht door de iepenspintkever. De kevers leggen hun eitjes onder de schors van zieke of dode iepen. De jonge kevers vliegen naar gezonde bomen in de buurt, die zodoende worden aangetast. Soms dragen de wortels zonder tussenkomst van de kever, de schimmel aan elkaar over. Verspreiding van de iepenspintkever is tegen te gaan door ziek of dood iepenhout in de periode mei t/m augustus binnen één maand te vernietigen. Iepenhout afkomstig van najaars- en voorjaarsstormen moet voor 1 mei zijn vernietigd. Om de ziekte tegen te gaan is het noodzakelijk alle iepen, zowel op particuliere terreinen als op publiekrechtelijk
beheerde terreinen tweemaal per groeiseizoen te controleren op de aanwezigheid van de ziekte. In artikel 4.5.2, tweede lid, onder g is de opheffing van het kaperbod geregeld indien sprake is van een aanschrijving die leidt tot het vellen van een boom.
In 1994 zijn er ca. 20.000 iepen verloren gegaan door de iepziekte (Mogelijkheden voor het behoud van de iep in Nederland, J.L. Guldemond, IBN-DLO, IBN-rapport 158, 1995). De Bomenstichting schat in dat in 1995 ca. 40.000 iepen verloren zijn gegaan door de iepziekte. De bij de bestrijding van de iepziekte betrokken organisaties (waaronder de Bomenstichting, het Ministerie van LNV, de Vereniging Stadswerk, de Groenraad en enkele gemeenten) plegen overleg in het IepenBeraad. De VNG is geen deelnemer aan het Iepenberaad maar onderschrijft wel de doelstelling van coördinatie van de bestrijding van de iepziekte. De verantwoordelijkheid voor bestrijding van de iepziekte ligt voornamelijk bij gemeenten. Die verantwoordelijkheid krijgt vorm door een consequente uitvoering en handhaving van dit voorschrift.
Artikel 4.5.11 Samenloop kap - en bouw - en uitritvergunning
Een kapvergunning kan worden geweigerd, nadat een bouw- of uitritvergunning is verleend, indien de rechthebbende aanvrager van een bouw- of uitritvergunning niet, of niet tijdig, of niet volledig de aanwezigheid heeft gemeld van een beeldbepalende of anderszins waardevolle houtopstand aan het college.
Dit artikel vormt een specifieke Hoornse bepaling en heeft tot doel om de diverse vergunningenprocedures op elkaar af te stemmen, zodat hierbij geen problemen ontstaan.
Artikel 4.6.1 Bescherming groenvoorzieningen
Het is in een voor publiek toegankelijk park of plantsoen of in bij de gemeente in ondehoud zijnde groenstroken, grasperken of bloembakken verboden enige schade toe te brengen aan een boom of een bloem- of heesterperk dan wel aldaar bloemen te plukken.
Voor de bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever om regels te stellen met betrekking tot het natuurschoon is artikel 33 van de Natuurbeschermingswet van belang. Dit artikel luidt: De bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen blijft ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, gehandhaafd, voor zover die verordeningen niet met deze wet in strijd zijn. De op de bescherming van de flora en fauna betrekking hebbende bepalingen kunnen als aanvullend worden beschouwd ten opzichte van het bepaalde in de Natuurbeschermingswet.
Artikel 4.6.2 Beschermde planten; hout sprokkelen
In dit artikel wordt aan burgmeester en wethouders de bevoegdheid gegeven plaatsen aan te wijzen waar het plukken en bij zich hebben van bepaalde bloemen en planten is verboden. Het verbod geldt slechts voor de door het college aangewezen bloemen en planten (in de door hen aangewezen gedeelten van de gemeente). Bij vervoer van bedoelde planten of bloemen in zulk een gebied kan met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid worden aangenomen, dat deze uit dat gebied afkomstig zijn.
Verder wordt in dit artikel, aan het college de bevoegdheid verleend (gedeelten van) bos- en natuurgebieden aan te wijzen, waar het sprokkelen van hout niet is toegestaan. Het sprokkelen van hout is de laatste jaren sterk toegenomen, vooral na de opkomst van open haarden en de terugkeer van kachels. Een economische achtergrond heeft het verschijnsel ook, namelijk die van de omhooggevlogen houtprijzen.
Dood en verterend hout is een onmisbare milieucomponent in een biologisch gezond bos. Het is van belang voor de optimale ontwikkeling van de bodem, flora, fauna en vegetatiestructuur. De individuele sprokkelaar van hout doet echter afbreuk aan de ontwikkeling van het bos.
Sprokkelaars zoeken het liefst hout in loofbossen (naaldhout brandt minder goed). Meestal zijn dit de bossen met de grootste natuurwaarde en het best bewaarde inheemse karakter. De werking van een sprokkelverbod moet uiteraard niet worden overschat. Juist waar het de bescherming van natuur en milieu betreft, gaat het vaak om moeilijk waarneembare overtredingen. De reguliere politie komt nauwelijks toe aan regelmatig, laat staan intensief toezicht op het bos.
De nadruk zal daarom toch behoren te liggen op voorlichting over het belang van dood hout voor het bos. In artikel 314 van het Wetboek van Strafrecht wordt het wegnemen van aan een ander toebehorend onbewerkt en niet vervoerd kap- en sprokkelhout 'met het oogmerk om zich die voorwerpen wederrechtelijk toe te eigenen' als stroperij strafbaar gesteld. Bewijs van overtreding hiervan is echter moeilijk te leveren. Bovendien heeft deze strafbepaling een ander motief dan de in artikel 4.6.2 opgenomen bepaling.
Artikel 4.6.3 Verwijdering distels
Degene die op basis van een titel, anders dan eigendom, grond of gronden welke in de gemeente is of zijn gelegen beheert, is verplicht de op deze grond of gronden voorko-mende distelsoorten Circium arvensis (akkerdistel) en Sonchus arvensis (akkermelkdis-tel) tijdig, voordat deze in bloei komen, te verwijderen of te vernietigen.
Artikel 4.6.3 vormt een Hoornse bepaling. Deze is opgenomen, omdat er binnen de gemeente behoefte bestaat aan een dergelijke bepaliling om te voorkomen dat er grote overlast ontstaat door de distels. Met dit artikel wordt de verplichting opgelegd de eventuele distels te verwijderen.
Artikel 4.6.4 Handhaven rust in natuurgebieden
Onverminderd het bepaalde in de Natuurbeschermingswet is het verboden de rust in natuurgebied te verstoren. Dat verbod strekt zich tevens uit tot activiteiten zoals het oplaten van vliegers, vanaf aan natuurgebieden grenzende percelen die de rust in na-tuur-gebieden kunnen verstoren.
Artikel 4.6.4 vormt tevens een specifieke Hoornse bepaling. Deze is opgenomen om de rust in natuurgebieden te kunnen handhaven, mocht dit nodig zijn. De bepaling spreekt verder voor zich.
Artikel 4.7.1 Opslag voertuigen, vaartuigen, mest, afvalstoffen enz.
Het is zonder vergunning van het college verboden in de open lucht in het belang van het uiterlijk aanzien van de gemeente, ter voorkoming van overlast dan wel voorkoming van schade aan de openbare gezondheid, een of meer van de volgende daarbij nader aangeduide, voorwerpen of stoffen op te slaan, te plaatsen of aanwezig te hebben, anders dan met inachtneming van de door hen gestelde regels:
Deze bepaling verschaft een basis voor het treffen van maatregelen tegen een uit oogpunt van welstand en bescherming van de openbare gezondheid ontoelaatbare opslag van bromfietsen en caravans e.d., en landbouwproducten en -afval.
In plaats van de in het model van de VNG opgenomen aanwijzingsbevoegdheid is hier gekozen voor een verbodsbepaling met vergunningstelsel, hetgeen uit een oogpunt van handhaving effectiever geacht wordt.
Teneinde te voorkomen dat de woonomgeving te veel ontsierd wordt door caravans en dergelijke is lid 1 onder c aangescherpt. In het model van de VNG is geregeld dat het gaat om caravans e.d. ‘indien het plaatsen of aanwezig hebben daarvan geschiedt voor verkoop of verhuur of anderszins voor een commerciëel doel.’ In de Hoornse redactie is alle opslag c.a. van caravans e.d. zonder vergunning verboden. Bij de beoordeling van de vergunningaanvraag spelen de in de aanhef van lid 1 genoemde criteria een rol, met name dat van het uiterlijk aanzien van de gemeente. In het nieuw toegevoegde lid 2 wordt op dat verbod een uitzondering gemaakt enerzijds in die gevallen dat de caravans e.d. niet van de weg af zichtbaar zijn en voorts door te verwijzen naar artikel 5.1.5 juncto 5.1.7. Aldus in het in- en uitladen van caravans e.d. gedurende drie achtereenvolgende dagen wel toegestaan, terwijl voorts een perkeermogelijkheid in het leven is geroepen op plaatsen waar dit naar het oordeel van het college toelaatbaar is. Zie verder ook de artikelen 5.1.5 en 5.1.7.
Artikel 4.1.7 ziet niet op handelingen die plaatsvinden op de 'weg' in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Deze afbakening is aangebracht omdat voor zover de in deze bepaling genoemde activiteiten plaatsvinden op de 'weg' daartegen kan worden opgetreden op basis van andere in deze verordening opgenomen voorschriften. De in de afdeling 5.1 'Parkeerexcessen' opgenomen artikelen bevatten onder meer bepalingen ten aanzien van het plaatsen of hebben op de weg van niet-rijklare voertuigen en voertuigwrakken, het gebruik van de weg als stallingsruimte voor auto's door garagebedrijven e.d. en het parkeren van caravans e.d. Niet alle activiteiten vallen automatisch onder de Wet milieubeheer (Wm): het Inrichtingen- en Vergunningen besluit (IVB) geeft per categorie minima op die niet onder de Wm vallen. Voor zover de Wm deze activiteiten niet regelt kunnen de hinderlijke effecten ervan met diverse bepalingen uit de APV worden bestreden, bij voorbeeld met de volgende artikelen: 4.3.1.2, 4.3.2.5, 4.2.5.1, vierde lid, 4.4.1, 4.1.7 en 4.7.1.
Door de inwerkingtreding van de artikelen 10.17 en 10.18 van de Wm is deze wet ook van toepassing op autowrakken. Ingevolge artikel 10.17 is het verboden om autowrakken op een voor publiek zichtbare plaats aanwezig te hebben. Artikel 10.18 bepaalt dat het verboden is zich van een autowrak te ontdoen, tenzij dit gebeurt onder de in het tweede lid aangegeven voorwaarden. Het Besluit nadere omschrijving begrip autowrakken verstaat onder het begrip autowrakken: motorrijtuigen op meer dan twee wielen:
Voldoet een autowrak aan deze omschrijving, dan is de opslag daarvan ingevolge artikel10.17 van de Wm verboden. Betreft het echter een autowrak dat niet aan de omschrijving van het Besluit nadere omschrijving begrip autowrakken voldoet (de auto verkeert rij technisch wel in onvoldoende staat van onderhoud, maar is nog wel voor- zien van een geldig kenteken) dan is de opslag daarvan niet ingevolge artikel 10.17 van de Wm verboden. Wel kan hier iets tegen gedaan worden op grond van artikel 4.7.1 van de APV. Ten aanzien van autowrakken die op de weg zijn geplaatst zie artikeI 5.1.4.
Overigens vormt volgens de regeling in de Wm de opslag van vijf of meer dan vijf autowrakken een inrichting (categorie 28 NB) die vergunningsplichtig is. De onderhavige bepaling geldt uiteraard niet voor zover aangaande het daarin geregelde onderwerp regels zijn gesteld bij 'hogere' wetgeving. Een opslagplaats kan een inrichting zijn, waarvoor op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wm een vergunning is vereist.
Ook komen in de meeste bestemmingsplannen voorschriften voor die het gebruik van de grond als opslagplaats onmogelijk maken dan wel strak reguleren.
Voorts bevat de provinciale landschapsverordening een regeling ten aanzien van opslag-, bewaar-, werk- of stortplaatsen.
Artikel 10.17 van de Wm verbiedt het aanwezig hebben van een autowrak op een voor publiek zichtbare plaats (zie ook de toelichting onder artikel 4.7.1, leden 1 t/m 4). Activiteiten waarvoor op grond van de Wm een vergunning is vereist kunnen, wat de genoemde aspecten daarvan betreft, niet langer onder de bepaling van de APV gebracht worden. Aangezien het motief gelijk is, vervallen op dit punt de gemeentelijke bepalingen. In de uitzonderingen dient de provinciale verordening op de bodembescherming en/ of ter bescherming van waterwingebieden te worden opgenomen. Deze verordening bevat doorgaans ook regels inzake mestopslag e.d. Voor de afbakening van deze bepaling met artikel 4.4.1 wordt verwezen naar de toelichting bij dat artikel.
Artikel 4.7.1a Stankoverlast door gebruik van dierlijke meststoffen
emissiearm aanwenden: gebruiken van dierlijke meststoffen op de wijze die is aangegeven in de bij het Besluit gebruik meststoffen 1998 behorende bijlage 11, met dien verstande echter dat onder 3, punt a onder 2e gelezen moet worden: 'tijdens het uitrijden van de dierlijke mest deze gelijktijdig wordt ondergewerkt';
Onverminderd het bepaalde in het Besluit gebruik meststoffen 1998 is het verboden op gronden dierlijke meststoffen uit te rijden, op te brengen, te doen uitrijden of te doen opbrengen op zondag en op de volgende feest- en gedenk- dagen: de algemeen erkende christelijke feestdagen, Koniginnedag en 5 mei.
In artikel 9 van de Wet bodembescherming is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld in het belang van de bescherming van de bodem. Hiertoe kunnen regels behoren met betrekking tot het op of in de bodem brengen van meststoffen.
Met het Besluit gebruik dierlijke meststoffen 1998 is aan dit artikel uitvoering gegeven. In het Besluit zijn maatregelen genomen ten aanzien van het tijdstip en de wijze van uitrijden van dierlijke meststoffen.
Het Besluit gebruik dierlijke meststoffen 1998 is gebaseerd op de Wet bodembescherming. De regels in het Besluit zijn gesteld in het belang van de bescherming van de bodem. In artikel S, eerste lid, van het Besluit wordt bepaald dat het verboden is dierlijke meststoffen te gebruiken op grasland, bouwland, braakland of niet-beteelde grond, tenzij de dierlijke meststoffen emissie-arm worden aangewend.
De hoofdregel in het Besluit gebruik dierlijke messtoffen 1998 is dat dierlijke meststoffen emissie-arm worden aangewend. De vraag rijst of er dan nog behoefte is aan een artikel in de APV waarin regels worden gegeven ten aanzien van het emissie-arm uitrijden. Gelet op de de situaties waarop het tweede en derde lid van artikel S van vorengenoemd Besluit betrekking hebben, dient deze vraag bevestigend beantwoord te worden.
In het tweede lid wordt aangegeven dat het verbod niet geldt voor gronden die gelegen zijn in de gebieden die zijn aangegeven op de kaarten in bijlage I van het Besluit, waarop een veenkoloniaal bouwplan wordt uitgeoefend alsmede op bouwland, braakland of niet-beteelde grond, gelegen op Texel. Het derde lid bepaald dat het niet verbod niet van toepassing is op het gebruik van vaste mest op grasland of op gronden waarop uitsluitend fruitteelt wordt uitgeoefend.
Met artikel 4.7.la wordt beoogd om de stankoverlast op bepaalde dagen tegen te gaan. Aan dit artikel ligt een ander motief ten grondslag dan aan het Besluit en daarmee is het een aanvulling op het Besluit. De grondslag van de bepaling is artikell49 van de Gemeentewet: het bestrijden van stankoverlast is aan te merken als een belang dat de huishouding van de gemeente betreft. Artikel 4. 7.la verbiedt het uitrijden van dierlijke meststoffen op bepaalde gronden op bepaalde dagen. Het college kan van het verbod ontheffing verlenen. Er is gekozen voor het verbieden van het uitrijden van meststoffen op zaterdag en zondag en de aangegeven feest- en gedenkdagen. Onder 'feest- en gedenkdagen' worden in dit artikel niet alleen de nationale feestdagen (nieuwjaarsdag, de eerste en tweede Paasdag, de eerste en tweede Pinksterdag, Hemelvaartsdag, de eerste en tweede Kerstdag, 5 mei en de dag waarop de verjaardag van de Koningin wordt gevierd) gerekend, maar er kan ook rekening worden gehouden met lokale feestdagen. Het verbod geldt niet indien tijdens het uitrijden de mest direct wordt ondergewerkt, omdat er in dat geval geen sprake is van stankoverlast. Het staat de gemeenteraad uiteraard vrij om de zaterdag van het uitrijverbod uit te zonderen, ook wanneer daarbij geen emissiearme technieken worden aangewend. Als reden kan hiervoor worden aangegeven dat er in de praktijk juist op zaterdag vaak wordt gewerkt.
Artikel 4.7.2 Ontsierende, hinderlijke of gevaarlijke reclames e.d.
Het is de rechthebbende op een onroerende zaak alsmede de hoofdgebruiker van die zaak verboden zonder vergunning van het college deze zaak of een daarop aanwezige zaak te gebruiken of het gebruik daarvan toe te laten voor het maken van handelsreclame met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg of vanaf een andere voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar is.
Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet ten aanzien van:
opschriften en aankondigingen betrekking hebbend op:
het beroep, de dienst, of het bedrijf dat in of op de onroerende zaak wordt uitgeoefend of waarvoor die zaak goed is bestemd, zomede op naamborden; mits deze opschriften en aankondigingen voor wat betreft het onder 1 vermelde geen grotere oppervlakte heeft dan 1,00 m2; en voor wat betreft het onder 2 vermelde gezamenlijk geen grotere oppervlakte hebben dan 0,15 m2 en geen van alle een grotere afmeting in een rich-ting heb-ben dan 0,50 meter en mits deze opschriften en aankondigingen zijn aange-bracht op of aan de onroerende zaak;
opschriften betrekking hebbend op de naam of aard van in uitvoering zijnde bouwwerken of op de namen van degenen die bij het ontwerp of de uit-voe-ring van het bouwwerk betrokken zijn, mits deze opschriften zijn aange-bracht op borden bij of op de in uitvoering zijnde bouwwerken zelf en niet verlicht zijn, zulks voor zolang zij feitelijke betekenis hebben;
opschriften en aankondigingen van kennelijk tijdelijke aard, voor zolang zij feite-lijke betekenis hebben, mits van het aanbrengen ervan tevoren door of vanwege de rechthebbende of de hoofdgebruiker van de onroerende zaak schriftelijk ken-nisge-ving is gedaan aan burgemeester en wethouders en dit college niet binnen 14 dagen na ontvangst van die kennisgeving van enig bezwaar heeft doen blij-ken. Zodanige opschriften en aankondigingen worden geacht hun tijdelijk karakter te hebben verloren, wanneer deze gedurende meer dan 9 weken op de onroerende zaak aanwezig zijn.
Het aanbrengen van handelsreclame (commerciële reclame) aan een onroerende zaak wordt in deze bepaling gebonden aan een vergunning van het college. Volgens vaste jurisprudentie behoren reclame-uitingen in de commerciële sfeer niet tot het eigenlijke gebied van de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet. In het begrip handelsreclame ligt besloten dat het in artikel 4.7.2 gaat om reclame, waardoor geen gedachten of gevoelens worden geopenbaard. Zie ook de toelichting bij artikel 1.1. onder handelsreclame.
Het in artikel 4. 7.2 gecreëerde vergunningenstelsel is derhalve niet in strijd met artikel 7 van de Grondwet. In artikel 7 van de herziene Grondwet wordt -in aansluiting aan de geldende jurisprudentie -in het vierde lid de handelsreclame met zoveel woorden van de vrijheid van drukpers uitgezonderd. De bedoeling hiervan is uitsluitend die reclame-uitingen buiten de grondwettelijke bescherming over het openbaren van gedachten of gevoelens te houden, waaraan het ideële, maatschappelijke of politieke aspect ontbreekt.
De volgende vraag die zich opdringt is of artikel 4. 7.2 ook in overeenstemming is met artikel 10 EVRM en 19 IVBP. De bescherming van het recht op vrije meningsuiting strekt zich in deze artikelen mede uit tot reclame. Deze vraag kan ons inziens bevestigend worden beantwoord. Allereerst is het de vraag of artikel 10 EVRM überhaupt wel ziet op zuivere handelsreclame. Weliswaar heeft de HR dit in algemene zin gesteld in een uitspraak van 13 februari 1987 (NJ 1987, 899), het Europese Hof heeft zich hierover nog niet éénduidig uitgesproken (zie o.a. EHRM 24 februari 1994, NJ 1994, 518). Wel mag er op grond van arresten van het Europese Hof vanuit worden gegaan dat de bescherming ten aanzien van commerciële reclame minder ver gaat dan de bescherming ten aanzien van andere uitingen gelet op de strekking van het verdrag. Echter ook indien er vanuit wordt gegaan dat alle handelsreclame onder artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR valt, zijn beperkingen zoals een vergunningstelsel mogelijk zolang deze voorzien zijn bij wet. Hieronder worden ook gemeentelijke verordeningen verstaan naar algemeen wordt aangenomen. Daarnaast dienen de beperkingen noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving ter bescherming van de in de artikel 10 EVRM en artikel 19IVBP genoemde belangen. Hieronder vallen onder andere het voorkomen van wanordelijkheden en de bescherming van rechten van derden De rechtspraak lijkt deze visie te bevestigen. In een uitspraak van 23 december 1994 stelt de ABRS in een zaak waarin een driehoeksreclamebord wordt geweigerd dat artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBP alleen in het geding zijn als de verspreiding van reclame zo zeer aan banden zou zijn gelegd dat de vrijheid om reclame te maken zelf zou worden aangetast (JG 95.0207, AB 1995, 163). Ook is in een uitspraak van de Hoge Raad ten aanzien van een aanplakverbod zonder schriftelijke toestemming van de rechthebbende bepaald dat dit niet in strijd is met artikel 10 EVRM en 19 IVBP aangezien het verbod bij wet is voorzien en noodzakelijk in een democratische samenleving ter voorkoming van wanordelijkheden en ter bescherming van rechten van derden (HR 1 april 1997, NJ 1997, 457). Het voorgaande betekent dat zolang niet in een absoluut verbod, te absolute beperkingen of restrictief beleid is voorzien en er een duidelijke noodzaak voor de beperkingen bestaat, zodanig dat er feitelijk een mogelijkheid van enige betekenis van het middel van bekendmaking overblijft, het vergunningenstelsel op grond van artikel 4.7.2 houdbaar lijkt.
Behalve ideële reclame is ook een aantal andere opschriften e.d. die kunnen dienen tot het maken van handelsreclame uitgezonderd van de vergunningsplicht, zie het tweede lid. Voor al die uitgezonderde reclames geldt een stelsel van repressief toezicht. Zie artikel 4.7.3. Géén uitzondering is overigens opgenomen voor opschriften e.d. die worden aangebracht ter voldoening aan een wettelijke verplichting of krachtens een wettelijke bevoegdheid. Zulks is niet nodig omdat dergelijke opschriften e.d. geen betrekking hebben op handelsreclame.
Voor opschriften e.d. met een tijdelijk karakter (maximaal 9 weken) is een systeem van melding bij het college in het leven geroepen. Wanneer op die melding niet binnen twee weken door het college wordt gereageerd, mag -in afwijking van het in het eerste lid gestelde plaatsingsverbod -zonder vergunning tot plaatsing worden overgegaan. Voor de praktische toepassing van dit stelsel is het wellicht mogelijk beleidslijnen te ontwikkelen aangaande wijze van plaatsing, materiaalgebruik, termijn verwijdering na afloop van de aangekondigde activiteit etc. Voor regelmatig terugkerende evenementen, zoals sportwedstrijden, culturele activiteiten e.d. zou met een éénmalige melding kunnen worden volstaan.
Afbakening met andere regelgeving
In het derde lid van artikel 4. 7.2 wordt bepaald dat het in het eerste lid gestelde verbod niet geldt voor zover de Woningwet, de op de Wet Milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Monumentenwet, de Provinciale Landschapsverordening, de gemeentelijke monumentenverordening of artikel 2.1.5.1. van toepassing is. Met de woorden 'voor zover' wordt tot uitdrukking gebracht dat een belang dat meegenomen moet worden in het kader van de aangegeven regelgeving niet nogmaals een rol mag spelen bij de besluitvorming omtrent de APV -vergunning. Indien een reclameconstructie bijvoorbeeld is aan te merken als 'bouwwerk' in de zin van artikel 40 Woningwet, is voor het plaatsen ervan een bouwvergunning vereist. Het welstandsbelang wordt dan meegewogen bij de beslissing inzake de verlening van de bouwvergunning en niet bij de beslissing inzake de verlening van de APV -vergunning. Artikel 8, zesde lid, van de Woningwet bepaalt verder dat de Bouwverordening voorschriften dient te bevatten omtrent het uiterlijk van bestaande gebouwen zowel op zich zelf als in verband met de omgeving. Indien de reclameconstructie een meldingplichtig bouwwerk is als bedoeld in artikel 42 Woningwet, kan krachtens het tweede lid door de Welstandscommissie worden beoordeeld of de constructie voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Een toetsing van de welstandseisen bij de beslissing omtrent de APV -vergunning is ook in dit geval niet meer ter zake. Een reclameconstructie kan ook aangebracht worden op een bestaand gebouw zonder dat daarvoor een afzonderlijke bouwvergunning nodig is. Ingevolge het tweede lid van artikel 12 Woningwet kunnen dergelijke constructies niet worden getoetst aan welstandseisen. Het zou in strijd met het regime van de Woningwet zijn als op basis van de APV dergelijke vergunningvrije bouwwerken wel aan een welstandstoets zouden worden onderworpen. Een en ander betekent niet dat naast het regime van de Woningwet geen plaats meer is voor vergunningverlening op basis van de APV. Hinder- of gevaarsaspecten welke verbonden zijn aan reclameconstructies aan gebouwen kunnen immers worden geregeld in een vergunning ex artikel 4.7.2 APV.
De Wet milieubeheer geeft een regeling over de directe en indirecte hinder vanuit vergunningplichtige inrichtingen. Inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer zijn bijvoorbeeld horecabedrijven (Bijlage I, categorie 18 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. De afbakening ten opzichte van de Wet milieubeheer is alleen noodzakelijk ten aanzien van lichtreclame. Voorschriften over hinder veroorzaakt door lichtreclame aan de gevel van een horecabedrijf en voorschriften aan het energieverbruik van de lichtreclame moeten worden opgenomen in de milieuvergunning van het betreffende bedrijf of worden gebaseerd op het Besluit horecabedrijven Wet milieubeheer. Hinder in de zin van de Wet milieubeheer zal veelal samenvallen met het motief genoemd in het vierde lid, onder c, van artikel 4.7.2: het voorkomen of beperken van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak. Aan inrichtingen die niet vallen onder de werking van de Wet milieubeheer, bijvoorbeeld woonhuizen, kunnen voorschriften ten aanzien van reclame-uitingen worden opgelegd op basis van artikel 4.7.2 van de model APV. Voor het aanbrengen van reclame op een beschermd monument is ingevolge artikel 14 van de Monumentenwet 1988 vergunning nodig van het college, dan wel van de minister van welzijn, volksgezondheid en cultuur indien deze op grond van artikel 17 van de Monumentenwet beslist op de vergunningaanvraag. In de meeste provincies geldt een verordening op het landschapsschoon, die het aanbrengen van opschriften e.d. op onroerende zaken in bepaalde gedeelten van de gemeente -doorgaans de landelijke gedeelten -bindt aan een vergunning van gedeputeerde staten. Toetsingscriterium is daarbij het belang van het landschapsschoon. Het plaatsen van reclameborden op de weg, wordt gereguleerd door artikel 2.1.5.1. Verwezen wordt naar de toelichting en jurisprudentie bij dit artikel. Het plaatsen van reclamevoertuigen op de weg wordt gereguleerd door artikel 5.1.6 van de model-APV.
Reeds jaren wordt in Hoorn een consistent beleid gevoerd met betrekking tot (gevel-)reclames. Kort gezegd komt dit er voor de binnenstad op neer dat in principe geen reclame is toegestaan in de bovengevels van panden, teneinde het historisch stadsbeeld niet al te zeer te verstoren. Terzake heeft de gemeente een informatiefolder uitgegeven waarin dit beleid wordt uiteengezet. Onderdeel van dat beleid is dat ook reclame achter vanaf de weg zichtbare versters in gebouwen onder het vergunningstelsel vallen, zoals in sub a van lid 2 is aangegeven. Op die manier kan worden voorkomen dat met name in de historische binnenstad de ramen (zowel in de onderpui, als ook daarboven) dichtgeplakt kan worden met (soms permanente) reclame hetgeen het aanzien van de stad, het straatbeeld en het pand kan schaden.
De in onderdeel c van lid 2 opgenomen afmetingen en oppervlakten zijn overgenomen uit de Algemene plaatselijke verordening Hoorn 1992, waarmee het bestaande beleid wordt voortgezet.
Reclameverordening onverbindend omdat het begrip 'reclame' zodanig ruim is gedefinieerd dat daaronder niet alleen commerciële reclame is te verstaan. ARRS 22-1- 1981, NG 1981. Bewegende reclame achter een raam wordt in ABRS van 17-9-1998, AB 1998,431 als een zelfstandig verspreidingsmiddel aangemerkt. Dit verspreidingsmiddel wordt echter door een verbodstelsel met de mogelijkheid van ontheffingen niet te vergaand ingeperkt. Geen strijd met artikel 7 Grondwet.
Onderscheid commerciële reclame en reclame waardoor gedachten en gevoelens worden geopenbaard. ARRS 20-8-1981, GS, 1982, 6692,3.
Bouwvergunning vereist voor een reclamebord met opschrift Te koop te huur omdat de duur van de aanwezigheid ongewis is. ABRS 22-5-1997, JG 97.0180, m.nt. L.A.J.F. Timmermans. Zie ook ABRS 3-4-1997, JG 970180 m.nt. L.A.J.F. Timmermans, BR 1998,2, p.134 m.nt.J.W. Weerkamp.
Weigeringscriteria voor het plaatsen van een reclamebord in de APV (welstand, verkeer en overlast) zijn limitatief. Indien reclamevergunning wordt geweigerd, dient een weigering te zijn gebaseerd op een of meer van deze criteria. ABRS 24-9-1996, JG 97.0049.
Uit ABRS 12-8-1994, AB 1994, 681 blijkt dat weigering van een reclamevergunning op grond van een beleid dat reclame uit een oogpunt welstand en landschapsschoon niet in het buitengebied wordt toegestaan, niet houdbaar is. Welstandsaspecten van de reclame moeten afzonderlijk worden onderzocht.
Weigering van een reclamevergunning op grond van een beleid om geen reclameborden boven de puizone aan te brengen is niet onredelijk. Het feit dat dit bord dient ter vervanging van een bestaand bord doet hieraan niet af. ABRS 23-4-1998 (VNG-databank JU 991007)
Definitie van het begrip 'handelsreclame'. Lichtborden op makelaarskantoor zijn handelsreclame. ABRS 5-10-1995, JG 96.0031, GS, 1997, 7045,2 m.nt. E. Brederveld.
Definitie van het begrip 'handelsreclame'. Lichtborden met naamsaanduiding van een bejaardeninstelling is geen handelsreclame. ABRS 20-7-1995, JG 96.0030, GS, 1997, 7045,3 m.nt. E. Brederveld.
Reclamebord op antieke wagens. Door het gebruik van de grond voor permanente plaatsing van deze voertuigen is sprake van het 'gebruik van een onroerende zaak'. ARRS 10-6-1993, JG 94.0009.
Indien door een opschrift, aankondiging of afbeelding als bedoeld in het tweede lid van artikel 4.7.2, dan wel aangebracht voor een ander doel dan handelsreclame, de veiligheid van het verkeer in gevaar wordt gebracht of ernstige hinder voor de omge-ving wordt veroorzaakt, is het college bevoegd de rechthebbende onderscheiden-lijk de hoofdgebruiker van de onroerende zaak aan te schrijven tot het treffen van maat-regelen ter voorkoming, ter beperking of ter opheffing van dit gevaar of deze hinder. Degene tot wie de aanschrijving is gericht, of diens rechtsopvolger, is verplicht deze aanschrijving op te volgen.
Deze bepaling staat niet in het model van de VNG en vormt dus een Hoorns artikel. Het artikel is opgenomen om gevaarlijke situaties door middel van een aanschrijving te voorkomen of tegen te gaan.
Algemene toelichting afdeling 5.1 Parkeerexcessen
1. Bevoegdheid tot regeling van parkeerexcessen
Sinds de inwerkingtreding van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) kunnen verkeersbesluiten, behalve ten behoeve van de verkeersveiligheid en de vrijheid van het verkeer, ook worden genomen ter bescherming van de zogenaamde milieubelangen. Hierbij moet worden gedacht aan maatregelen ter voorkoming of beperking van overlast, hinder of schade dan wel aantasting van het karakter of de functie van objecten of gebieden ten gevolge van het verkeer (zie art. 2, tweede lid WVW 1994). Op initiatief van de VNG heeft de Tweede Kamer door middel van een amendement een nieuw artikel 2a in de Invoeringswet WVW 1994 ingevoegd. Dit artikel luidt als volgt:
‘Provincies, gemeenten en waterschappen behouden hun bevoegdheid om bij verordening regels vast te stellen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens deze wet vastgestelde regels en voor zover verkeerstekens krachtens deze wet zich daar niet toe lenen.’
Hierbij werd met name gedacht aan de regeling van parkeerexcessen, zoals ook blijkt uit de toelichting bij dit amendement. Artikel 2a WVW 1994 geeft derhalve aan dat gemeenten bevoegdheid zijn om parkeerexcessen-bepalingen vast te stellen. De grondslag voor dergelijke bepalingen is overigens gewoon artikel 149 Gemeentewet.
In de wegenverkeerswetgeving wordt nergens aangegeven wat het begrip ‘parkeerexces’ precies inhoudt. Degene die tot taak heeft hieromtrent verbodsbepalingen te formuleren, zal evenwel tevoren dienen te weten wat dit begrip omvat. Mede omdat ook dit aspect van het verkeer aan een voortschrijdende ontwikkeling onderhevig is, is van het begrip ‘parkeerexces’ bezwaarlijk een voldoende concrete definitie te geven. Blijkens de jurisprudentie kan onder het begrip ‘parkeerexces’ ieder excessief parkeren op de weg worden begrepen, dus:
A zowel wanneer het parkeren op de weg betreft dat met het oog op de verdeling van de beschikbare parkeerruimte jegens andere weggebruikers, die gelegenheid om te parkeren behoeven, buitensporig is en uit dien hoofde niet toelaatbaar kan worden geacht (verkeersmotief; eigenlijke aanvulling). In deze omschrijving ligt besloten, dat het gebruik van de weg als parkeerplaats op zich zelf niet ongeoorloofd is te achten, maar wel dat de aard van het voertuig, het met het parkeren beoogde doel of het aantal te parkeren voertuigen relatief gezien een te grote ruimte opeist in vergelijking met de behoefte aan parkeerruimte van anderen;
B alsook wanneer het gaat om parkeren dat onaanvaardbaar is te achten om andere motieven, zoals het tegengaan van aantasting van de openbare orde of veiligheid en de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente, voorkoming van uitzichtbelemmering en stankoverlast (oneigenlijke aanvulling).
Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad valt op te maken dat in de eerste plaats van een parkeerexces sprake is als het gaat om excessief gebruik van de weg, strijdig met de bestemming die de weg heeft. Wegen zijn – zo lijkt de zienswijze van dit rechtscollege in het kort te kunnen worden weergegeven – in de eerste plaats bestemd om zich daarover te kunnen verplaatsen en daarop tijdelijk een voertuig te kunnen laten staan. Ten aanzien van bepaalde (categorieën van) voertuigen, die de weg in strijd met deze bestemming gebruiken, is het bestuur gerechtigd strengere eisen te stellen en scherpere grenzen te trekken. Daarbij mag het niet te diep ingrijpen in het ‘normale’ verkeer, en dus ook niet in het ‘normale’ parkeren. In het ‘normale’ verkeer voorziet de geldende wettelijke verkeersregeling exclusief, aldus de mening van de Hoge Raad, NG 1974, blz. S88 m.nt. jhr. J.J.M.M. van Rijckevorsel. Voorts is volgens de Hoge Raad sprake van een parkeerexces ingeval het parkeren op de weg gepaard gaat met ontsiering van het uiterlijk aanzien van de gemeente, beneming van uitzicht, stankoverlast of gevaar voor de veiligheid van personen. Al deze vormen van excessief, hinderlijk en ontsierend gebruik van de weg kunnen door de gemeentelijke wetgever aan regels worden gebonden. Zie bij voorbeeld de beide Dordtse arresten van de Hoge Raad, HR 15 juni 1971, NJ 1971, 432, m.nt. W.F. Prins, VR 1972, nr. 32, m.nt. A. Herstel, OB 1972, XIV.1.2.2, nr. 32566 en 25 april 1972, NJ 1972, 296, m.nt. W.F. Prins, VR 1972, nr. 113, m.nt. A. Herstel, OB 1972, XIV. 1.2.2, nr. 32567, NG 1972 blz. S 75, m.nt. J.H. van dcr Veen.
3. Plaatsing en rubricering parkeerexcesbepalingen
Gezien de ruime uitleg van het begrip ‘parkeerexces’ is het niet nodig om een onderscheid te maken tussen twee soorten van excessief gebruik van de weg: gevallen die excessief zijn op grond van een verkeersmotief en die als ‘parkeerexcessen’ moeten worden gekwalificeerd en gevallen waarin een ander motief aan het stellen van regels (in hoofdzaak) ten grondslag ligt. Te minder noodzaak bestaat er thans om deze soorten in aparte verordeningen onder te brengen, een parkeerexcessenverordening respectievelijk de algemene plaatselijke verordening. Het verdient aanbeveling de thans voorgestelde modelbepalingen in hun geheel onder te brengen in de algemene plaatselijke verordening, en wel in een hoofdstuk ‘Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente’. Plaatsing in dit hoofdstuk verdient de voorkeur boven plaatsing in een ander hoofdstuk, omdat aan deze bepalingen meerdere motieven ten grondslag liggen. Met het onder één noemer – die van het parkeerexces – brengen van de modelbepalingen blijken de aan de bepalingen ten grondslag liggende motieven niet steeds uit de tekst van de bepalingen. Het is daarom verstandig, dat in de toelichting op de bepalingen deze motieven tot uitdrukking worden gebracht. Een van de voordelen van deze aanpak is, dat artikelen, die een zelfde gedraging verboden, doch op grond van verschillende motieven, in één artikel kunnen worden samengebracht.
In afdeling 5.1 ‘parkeerexcessen’ is ook een aantal onderwerpen opgenomen, welke niet kan worden aangeduid als ‘parkeerexcessen in eigenlijke zin’, waarvan gesproken kan worden als het gaat om gedragingen op de weg in de zin van de WVW 1994. Daar deze voorschriften door het publiek wel als zodanig (zullen) worden ervaren geven wij er de voorkeur aan ook deze onderwerpen in deze paragraaf te regelen. Men denke hierbij aan een onderwerp als het ‘aantasten van groenvoorzieningen’.
4. Beperking tot gedragingen op de weg?
Bij parkeerexcessen ‘in eigenlijke zin’ gaat het om gedragingen op de weg in de zin van de WVW 1994. In artikel 1, eerste lid onder b, van de WVW 1994 wordt het begrip wegen als volgt omschreven ‘alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten’. Het is duidelijk dat het begrip weg, zoals in artikel 1.1 van deze model-APV gedefinieerd, aanzienlijk ruimer is dan in de WVW 1994. Daarom is voor de voorgestelde afdeling 5.1 ‘Parkeerexcessen’ bepaald dat onder het begrip wegen moet worden verstaan hetgeen daaronder in de WVW 1994 wordt verstaan. In de afdeling ‘Parkeerexcessen’ zijn niet uitsluitend onderwerpen geregeld welke als parkeerexcessen ‘in eigenlijke zin’ kunnen worden aangeduid. Zo hebben de artikelen 5.1.5, eerste lid onder b, 5.1.7, eerste lid, en 5.1.9 ook betrekking op gedragingen buiten de weg in de zin van de WVW 1994; artikel 5.1.10 ziet zelfs uitsluitend op zulke gedragingen. Beperking van de hierin neergelegde verbodsbepalingen tot ‘op de weg’ ligt niet voor de hand, wanneer men let op het motief dat aan deze bepalingen ten grondslag ligt. Deze bepalingen strekken niet (mede) ter bescherming van verkeersbelangen. Bedoelde gedragingen zijn daarom in die verbodsbepalingen ook strafbaar gesteld, indien zij buiten de weg (in de zin van de WVW 1994) zijn gepleegd. Indien aan een bepaling uitsluitend verkeersmotieven ten grondslag liggen, is de werkingssfeer van die bepaling uiteraard beperkt tot de weg (in de zin van de WVW 1994). Zie bijvoorbeeld de artikelen 5.1.2 en 5.1.7, tweede lid. Aan de andere bepalingen liggen behalve verkeersmotieven ook andere motieven ten grondslag. Toch regelen ook deze bepalingen slechts gedragingen op de weg (in de zin van de WVW 1994). Voor zover deze gedragingen plaatsvinden buiten de weg, kan hiertegen reeds op basis van andere voorschriften in voldoende mate worden opgetreden. Zie bij voorbeeld artikel 4.6.1. Ter wille van de overzichtelijkheid zijn de bepalingen betreffende parkeerexcessen – zowel de ‘eigenlijke’ als de ‘oneigenlijke’ – zoveel mogelijk in één afdeling samengevoegd. De bedoelde gedragingen zullen door het publiek immers alle als parkeerexces worden ervaren. Voor in de begripsomschrijvingen van artikel 5.1.1. opgenomen definities van ‘weg’, ‘voertuig’ en ‘parkeren’ is aansluiting gezocht bij de in de wegenverkeerswetgeving voor deze begrippen gebruikte definities. Uit de verschillende bepalingen blijkt dan, of zij al dan niet slechts betrekking hebben op gedragingen op de weg (in de zin van de WVW 1994).
5. Vervangende parkeergelegenheid
Complementair aan de vaststelling van parkeerexcesbepalingen zal voor bepaalde categorieën voertuigen – in het bijzonder voor vrachtwagens – de aanwezigheid van vervangende parkeergelegenheid moeten worden bezien.
Uitgangspunt dient te zijn dat de desbetreffende ondernemingen in principe zelf hiervoor behoren te zorgen. De indruk bestaat, dat er (met name buiten de werkuren) in diverse gevallen op de bedrijfsterreinen toch voldoende parkeergelegenheid voor de eigen vrachtwagens is of kan worden gecreëerd. In beginsel is het niet onredelijk te achten, dat de chauffeurs die op enige afstand van hun bedrijven wonen, hun vrachtwagens ‘s avonds en in het weekeinde niet meer voor de woning, maar bij voorbeeld op het eigen bedrijfsterrein parkeren en dat zij zich, evenals andere forensen, met ‘normale’ vervoermiddelen begeven van het bedrijf naar de woning en omgekeerd. Bij onderscheidene bedrijven ontbreekt evenwel de hiervoor benodigde ruimte. Verder zijn de kosten, verbonden aan het creëren van eigen parkeergelegenheid, dermate hoog, dat er de voorkeur aan gegeven zal worden het parkeren van die vrachtwagens, waarvoor het bestaande eigen terrein geen plaats biedt, te doen geschieden op openbare wegen en terreinen. Om aan de zich hier voordoende praktische bezwaren tegemoet te komen, zou de overheid het parkeren kunnen blijven toelaten (of wellicht zelfs parkeergelegenheid kunnen scheppen) op parkeerterreinen en op die wegen waar het parkeren van vrachtwagens op weinig of geen bezwaren stuit. Hoewel er niet a priori van een plicht van de gemeentelijke overheid tot aanleg van vervangende parkeergelegenheid kan worden gesproken, mag er anderzijds van worden uitgegaan dat naleving van de hierbedoelde verbodsbepalingen met des te meer reden gevergd kan worden, wanneer de belanghebbende een andere parkeerplaats als alternatief ter beschikking staat. In het bijzonder kan zulks het geval zijn ten aanzien van exploitanten van bestaande bedrijven, aan wie onder omstandigheden bezwaarlijk een ontheffing kan worden onthouden, wanneer een redelijk te realiseren alternatief voor hen ontbreekt.
Voor het geval van gemeentewege tot aanleg van een parkeerplaats wordt overgegaan, zal er wellicht van het gemeentebestuur een zekere waarborg worden verwacht dat voertuigen op een dergelijk parkeerterrein veilig kunnen worden gestald. In het algemeen kan niet worden gesteld, dat de gemeentelijke overheid een dergelijk verlangen dient te honoreren. Immers, parkeerterreinen hebben, zo zij al onder toezicht staan, dit toezicht zelden ook ’s nachts; bovendien is de toezichthouder in het algemeen niet aansprakelijk voor aan de gestalde voertuigen door derden toegebrachte schade; men denke hierbij aan de zogenaamde exoneratieclausules.
Ten slotte zij erop gewezen dat een eventueel door de gemeente aan te leggen parkeerterrein voor vrachtwagens zal moeten passen binnen een planologisch kader (bestemmingsplan). Parkeerplaatsen zouden kunnen worden aangeduid met een bord model E4 van bijlage 1 van het RVV 1990.
Op een onderbord onder bord model E4 van bijlage 1 kan worden aangegeven ‘de tijdsduur gedurende welke parkeren is toegestaan’, de categorie of categorieën voertuigen waarvoor parkeren is toegestaan en de ‘wijze waarop het parkeren dient te geschieden’. In aansluiting hierop houdt artikel 24, eerste lid, aanhef en onder d, thans het verbod in te parkeren ‘op een parkeergelegenheid voor zover een voertuig niet behoort tot de op het onderbord aangegeven categorie voertuigen, op een andere wijze dan op het onderbord is aangegeven dan wel op de dagen of uren waarop dit blijkens het onderbord is verboden’. Indien de parkeerplaatsen zijn (of kunnen worden) aangeduid door bord E4, dan zouden deze plaatsen bij voorbeeld uitsluitend voor het parkeren met vrachtwagens kunnen worden aangewezen. Opgemerkt zij hierbij, dat een met dit bord aangeduide parkeerplaats niet alleen een parkeerterrein kan zijn, maar het kan ook een langs de rijbaan gelegen parkeerhaven of parkeerstrook zijn.
Bij de onderscheidene modelverbodsbepalingen is aangegeven ten aanzien van welke bepalingen de mogelijkheid tot het verlenen van ontheffingen als een noodzakelijk element moet worden beschouwd. Met name zal ten aanzien van bestaande bedrijven aan het verlenen van een ontheffing, waaraan voorschriften kunnen worden verbonden en welke een naar plaats of tijd beperkt karakter hebben, niet steeds kunnen worden ontkomen.
7.Overleg met vervoerders(organisaties)
Het behoeft geen nader betoog dat het wenselijk is overleg te plegen met de betrokken chauffeurs en bedrijven betreffende de vaststelling of uitvoering van parkeerregelingen van vrachtwagens e.d.
JurisprudentieDe Afdeling rechtspraak van de Raad van State bevestigt dat een gemeentelijke parkeerexcessenregeling niet strijdig is met de Wegenverkeerswet (oud) en haar uitvoeringsregelingen, zoals het RVV (oud). ARRS 3-12-1992, JG 93.0120.
Artikel 5.1.1 Begripsomschrijvingen
In deze afdeling wordt verstaan onder:
Voor de toepassing van deze afdeling wordt onder ‘weg’ verstaan hetgeen artikel 1, eerst lid onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) daaronder verstaat. Concreet gaat het om alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. De artikelen 5.1.2, 5.1.2a, 5.1.3, 5.1.4, 5.1.5, eerste lid, onder a, 5.1.6, 5.1.7, tweede lid, en 5.1.8 hebben derhalve slechts op ‘echte’ parkeerexcessen betrekking. De andere artikelen in deze afdeling strekken zich ook uit tot gedragingen buiten de weg in de zin van de WVW 1994. De daar bedoelde plaatsen zullen doorgaans wél zijn aan te merken als ‘weg’ in de zin van deze model-APV (zie art. 1.1 onder A). Zie voorts de algemene toelichting bij deze afdeling. Ook voor het openbaar verkeer openstaande parkeerterreinen kunnen onder de definitie van ‘weg’ in de zin van de WVW 1994 worden gebracht. Hiervoor pleiten de volgende argumenten. De WVW 1994 bevat blijkens haar considerans regels inzake het verkeer op de weg. Wat in die wet onder ‘wegen’ wordt verstaan is hiervoor reeds vermeld. Artikel 2 van de WVW 1994 bepaalt dat, met inachtneming van de voorschriften van de WVW 1994, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regelingen worden gesteld nopens het verkeer op de wegen. In een van die algemene maatregelen van bestuur, het RVV 1990, worden gedragsregels gegeven voor parkeerplaatsen. Zie bij voorbeeld in artikel 24 e.v. en artikel 46 RVV 1990. Onder parkeerplaats wordt ook een parkeerterrein begrepen. Al vallen parkeerterreinen onder de werking van de onderhavige parkeerexcesbepalingen, dit neemt niet weg dat zij in een aantal gevallen daarvan zullen moeten worden uitgezonderd. Te denken valt bij voorbeeld aan het parkeren van vrachtwagens. Het is immers evident dat parkeerterreinen een belangrijke functie vervullen ten behoeve van een redelijke verdeling van de beschikbare parkeerruimte, zie verder de toelichting bij artikel 5.1.7.
Opdat over de inhoud van het begrip ‘voertuigen’ geen onzekerheid zal bestaan, is hier een definitie van dit begrip opgenomen. Tot uitgangspunt is genomen de definitie van ‘voertuigen’ die in artikel 1, onder al, van het RVV 1990 wordt gegeven. Van dit begrip voertuigen is een aantal categorieën uitgezonderd, zoals treinen en trams, tweewielige fietsen en bromfietsen, invalidenvoertuigen en andere kleine voertuigen, zoals kruiwagens, kinderwagens, rolstoelen e.d. Deze uitzondering is gemaakt, omdat anders sommige bepalingen een te ruime strekking zouden krijgen. Een driewielige (bak)fiets of bromfiets valt wel onder het begrip voertuig, zoals in deze afdeling bedoeld. Het lijkt niet wenselijk dat de uitzondering ook voor deze ‘driewielers’ zou gelden, omdat het parkeren van deze voertuigen ook kan leiden tot parkeerexcessen. Een driewieler van een kleuter wordt gerekend tot de kleine voertuig in onderdeel 4 en wordt daarmee uitgezonderd van het begrip voertuig in deze afdeling.
De omschrijving van het begrip ‘parkeren’ is weliswaar ontleend aan artikel 1, onder ac, van het RVV 1990, maar er is een ruimere werking beoogd dan in het RVV 1990. De gegeven definitie bewerkstelligt dat enkele vormen van doen of laten staan van voertuigen, die moeten worden ontzien, buiten de werking van de voorgestelde verbodsbepalingen blijven. Het onmiddellijk in- en uitstappen van personen en het onmiddellijk laden en lossen van goederen zijn dan immers activiteiten die door deze modelbepalingen niet worden bestreken. Evenmin zullen deze bepalingen van toepassing kunnen zijn ten aanzien van voertuigen die bij een garagebedrijf stilstaan om benzine te tanken; in dit geval is er geen sprake van parkeren. Anders dan het RVV 1990 richten de bepalingen van afdeling 5.1. van de APV zich ook tot niet-bestuurders die anderszins belanghebbend zijn bij een voertuig (de eigenaar, huurder, opdrachtgever etc.) zodat de zinsnede ‘het laten stilstaan’ een iets ruimere strekking heeft dan in de wegenverkeerswetgeving gebruikelijk is. Die ruimere strekking maakt het mogelijk dat ook de andere belanghebbenden bij het voertuig (dan de bestuurder) kunnen worden aangesproken op niet-naleving van de (parkeer) verboden in deze afdeling.
Artikel 5.1.2 Parkeren van voertuigen van autobedrijf e.d.
Deze bepaling beoogt optreden mogelijk te maken tegen die autohandelaren en exploitanten van garage-, herstel- en autoverhuurbedrijven die de weg voortdurend gebruiken als stallingsruimte voor auto’s die hun toebehoren of zijn toevertrouwd. Het gaat hier om situaties waarin het gebruik van parkeerruimte op buitensporige wijze plaats heeft en uit dien hoofde niet toelaatbaar kan worden geacht (verkeersmotief).
Bij het opstellen van deze bepaling is er naar gestreefd de delictomschrijving zoveel mogelijk vrij te houden van elementen waarvan de bewijslevering moeilijkheden kan opleveren. Niettemin kan met name het bewijs dat betrokkene ‘zijn bedrijf of nevenbedrijf dan wel een gewoonte’ van de hierbedoelde activiteiten maakt, alsook dat de desbetreffende voertuigen ‘hem toebehoren of zijn toevertrouwd’, onder omstandigheden problemen opleveren. De woorden ‘drie of meer voertuigen’ zijn gekozen om de bewijslast niet onevenredig zwaar te doen zijn. Doordat het verbod slechts betrekking heeft op het parkeren dat in het kader van (neven)bedrijf of gewoonte plaatsvindt, blijft het normaal parkeren van de voor persoonlijk gebruik gebezigde auto(’s) van de exploitant en eventueel van zijn gezinsleden mogelijk. (Zie het derde lid, onder b.) Deze bepaling heeft slechts betrekking op ‘eigenlijke’ parkeerexcessen, dat wil zeggen op het parkeren van voertuigen op de weg (in de zin van de WVW 1994). Het zou uiteraard te ver gaan deze bepaling ook te laten gelden voor gedragingen buiten de weg.
De gemeente dient zelf het aantal meters in te vullen. In de APV’s van Rotterdam en Den Haag bijvoorbeeld wordt een straal van 25 meter genoemd.
Reparatie- en sloopwerkzaamheden aan op de weg geparkeerde voertuigen in het kader van de uitoefening van een (neven)bedrijf, geven veelal klachten inzake geluidsoverlast en verontreiniging van de weg; in mindere mate wordt geklaagd over de als gevolg van deze activiteiten verminderde parkeergelegenheid. Met het oog op het vorenstaande is het derhalve wenselijk de strafbaarheid van het herstellen of slopen op de weg niet te relateren aan de omstandigheid dat er sprake moet zijn van drie of meer voertuigen. Indien het slopen of herstellen van een voertuig bij herhaling geschiedt, moet – met het oog op de vorengenoemde bezwaren – hiertegen kunnen worden opgetreden, daargelaten of zich in de onmiddellijke omgeving meer auto’s bevinden die betrokkene ‘toebehoren of zijn toevertrouwd’. Wel zij er hier op gewezen dat zowel het verontreinigen van de weg als het veroorzaken van hinderlijk rumoer reeds is verboden bij artikel 4.4.1 en 2.4.7. Met het oog op het toenemend aantal klachten achten wij een strafbepaling welke zich in het bijzonder richt tot de onderhavige activiteiten, wenselijk naast genoemde (algemene) verbodsbepalingen.
Gelet op de strekking van deze bepaling kan zij niet als een parkeerexcesbepaling’ in de strikte betekenis van het woord worden aangemerkt. Gezien het verband met de andere in deze afdeling opgenomen bepalingen achten wij het niettemin wenselijk het onderhavige voorschrift in deze afdeling op te nemen. Met de hierbedoelde bepaling kan naar verwachting beter worden opgetreden tegen met het slopen en repareren van voertuigen gepaard gaande geluid- en stankoverlast en verontreiniging van de weg. Ingevolge de aanhef is slechts diegene strafbaar die bij herhaling de weg als werkplaats voor reparatie- of sloopdoeleinden gebruikt.
Ook voor diegenen moet echter de mogelijkheid blijven bestaan aan de door hem (en zijn gezin) gebruikte auto kleine reparatiewerkzaamheden te verrichten. Het vierde lid opent deze mogelijkheid.
Regelmatig kwam de vraag naar voren of rijschoolhouders en taxibedrijven die in de uitoefening van hun (neven)bedrijf drie of meer auto’s op de weg parkeren ook onder het verbod van het eerste lid van dit artikel vallen. De Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft omtrent deze vraag beslist dat het bij elkaar parkeren van drie of meer taxi’s door een exploitant van een taxibedrijf niet valt onder de werking van deze bepaling, ARRS 28-9-1984, nr. R03.83.7524 (APV Schijndel). De rijschoolhouder die een aantal voertuigen bij elkaar parkeert, viel volgens deze uitspraak eveneens niet onder de werking van dit artikel.
Aangezien het parkeren van voertuigen van rijschoolhouders en taxiondernemers excessieve vormen kan aannemen, is in het tweede lid daarom expliciet bepaald dat onder ‘verhuren’, zoals in het eerste lid bedoeld, mede wordt verstaan het gebruiken van voertuigen voor het geven van rijlessen of voor het vervoeren van personen tegen betaling. Aldus kan ook tegen excessief gebruik van de weg door rijschoolhouders en taxiondernemers worden opgetreden.
Onder a is het woord ‘vergen’ gebezigd in plaats van ‘duren’ ten einde twijfel over de vraag of met een bepaalde herstel- of onderhoudswerkzaamheid meer dan een uur gemoeid is, zoveel mogelijk uit te sluiten. Bij het gebruik van de term ‘vergen’ beschikt men over een meer objectieve maatstaf. De in het eerste lid gestelde verbodsbepaling geldt uiteraard niet voor het normaal parkeren van de voor persoonlijk gebruik gebezigde auto(‘s) van de exploitant. Het bepaalde bij artikel 5.1.2 kan niet als een soort ‘escape’ fungeren ten opzichte van de andere in deze afdeling opgenomen verbodsbepalingen. Artikel 5.1.2 mag met andere woorden niet gelezen worden in verband met de andere artikelen in de afdeling, in die zin dat de ‘faciliteit’ die in artikel 5.1.2 is besloten – garagehouders enz. mogen twee auto’s sowieso op de weg laten staan – ook impliceert dat zij een autowrak, een niet-rijklaar voertuig, een groot voertuig enz. ongelimiteerd lang op de weg mogen laten staan, omdat de ruimte die hen is aangewezen dezelfde blijft. Immers, in artikel 5.1.2 bestaat het excessieve in de ruimte die door het aantal voertuigen in beslag wordt genomen, in bij voorbeeld de artikelen 5.1.3 en 5.1.4 bestaat het excessieve met name in het niet gerechtvaardigde doel om gedurende lange tijd parkeerruimte in beslag te nemen met wrakken of daarvan nauwelijks te onderscheiden vehikels. Dit doel is, indien zulks door garagehouders geschiedt, even onduldbaar als wanneer particulieren zich hieraan bezondigen. Het bepaalde bij artikel 5.1.2 geeft de daarin genoemde personen dus niet een ‘vrijstelling’ om voertuigen te parkeren in afwijking van de andere verbodsbepalingen in deze afdeling. Aldus besliste de Hoge Raad in zijn arrest van 16 februari 1970, nr. 65705 (parkeerexcessenverordening Maassluis, niet gepubliceerd).
Wanneer in de gemeente een automarkt wordt gehouden, dient nog de volgende uitzondering te worden toegevoegd: ‘Het in het eerste lid gestelde verbod is niet van toepassing op het parkeren van voertuigen waarvoor een standplaats op een automarkt is aangewezen, op deze standplaats gedurende de tijd dat deze markt wordt gehouden.’
Dit artikellid vormt een Hoornse bepaling. Het geeft een uitzonderings-mogelijkheid voor eventuele automarkten.
Het verlenen van een ontheffing ingevolge dit lid zal in het algemeen op zijn plaats zijn in geval, alle omstandigheden in aanmerking genomen, redelijkerwijs moet worden aanvaard dat de exploitant geen andere mogelijkheden ten dienste staan dan de hem toebehorende of toevertrouwde auto’s op de weg te parkeren. Te denken is hierbij aan het geval dat de exploitant van een reeds lang bestaand bedrijf in de feitelijke onmogelijkheid verkeert op eigen terrein of in de nabijheid van zijn bedrijf stallingruimte te creëren c.q. daarover op andere wijze de beschikking te krijgen. Aan de ontheffing kunnen uiteraard voorschriften worden verbonden, onder meer omtrent de plaats waar en de tijd gedurende welke voertuigen voor de hier aan de orde zijnde doeleinden op de weg mogen worden geplaatst, alsmede ten aanzien van het aantal voertuigen dat ter plaatse door de houder van de ontheffing mag worden geparkeerd. In dit verband mag worden gewezen op hetgeen in de algemene toelichting is gesteld over het voorzien in vervangende parkeergelegenheid. Tevens moge hier de aandacht worden gevestigd op hetgeen daar is opgemerkt over het verlenen van ontheffing ten aanzien van bestaande bedrijven.
De Afdeling rechtspraak keurde zelfs de weigering van de gemeente Binnenmaas om ontheffing te verlenen voor het parkeren van meer dan twee auto’s bij elkaar goed. Het feit dat het bedrijf ter plaatse was toegestaan deed daaraan niet af. Het behoud van het beperkte aantal parkeerplaatsen in de omgeving van het bedrijf woog zwaarder. ARRS 16-8-1988, AB 1989, 373..Hoofdstuk 5 Andere onderwerpen betreffende de huishouding
Artikel 5.1.2a Te koop aanbieden van voertuigen
Het college kan ontheffing van dit verbod verlenen wanneer het gaat om het te koop aanbieden van voertuigen in de zin van artikel 5.1.1 van de Algemene plaatselijke verordening door degene die er zijn bedrijf of nevenbedrijf van maakt voertuigen te stallen, te herstellen, te slopen, te verhuren of te verhandelen.
Het komt regelmatig voor dat eigenaren hun voertuig te koop aanbieden op de openbare weg. Wanneer het een enkel voertuig betreft, is dit geen echt probleem. Van aantasting van het uiterlijk aanzien van de omgeving is niet of nauwelijks sprake, de overlast voor de omwonenden blijft beperkt en het gebruik van de beschikbare parkeerruimte kan niet excessief genoemd worden. Anders ligt het wanneer de voertuigen met grote aantallen tegelijk aangeboden worden. Behalve dat het uiterlijk aanzien wordt aangetast, brengt het voor de omwonenden aanzienlijke overlast met zich mee. Een dergelijke uitstalling van voertuigen trekt immers kooplustigen aan. Ook wordt er een aanmerkelijk beslag op de beschikbare parkeerruimte gelegd. Wanneer de lokale overheid dit gedrag als ongewenst beschouwt en het daarom wil tegengaan, moet er voor gewaakt worden dat de verbodsbepaling niet al te diep in het verkeer ingrijpt. Het gaat te ver wanneer een eigenaar zijn voertuig niet meer voor zijn woning zou kunnen parkeren omdat er een bordje te koop achter de voorruit hangt. Waar precies de grens van het ingrijpen ligt kan niet altijd helder aangegeven worden. Wanneer een groot aantal voertuigen bij elkaar te koop wordt aangeboden, is het duidelijk dat die grens overschreden is. Hoe zit het evenwel met twee voertuigen die bij een druk bezocht winkelcentrum te koop aangeboden worden? Vaak moet aan de hand van de plaatselijke omstandigheden beoordeeld worden of de grens wel of niet overschreden is.
Het verdient daarom geen aanbeveling een algemeen verbod in de APV op te nemen. Gekozen is voor een constructie waarin het college de bevoegdheid heeft gebieden aan te wijzen waar het verbod van kracht is.
Wanneer er naar het oordeel van het college sprake is van overlast kan het verbod activeren. Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1, onderdeel c, wordt het begrip ‘parkeren’ zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.
In lid 2 is geen algemene ontheffingsmogelijkheid opgenomen, dit in afwijking van het model van de APV. De ontheffingsmogelijkheid is aangepast aan het Hoornse beleid op dit punt.
Artikel 5.1.3 Defecte voertuigen
Het is verboden een voertuig waarmee als gevolg van andere dan eenvoudig te verhelpen gebreken niet kan of mag worden gereden, langer dan op drie achtereenvolgende dagen op de weg te parkeren.
Veelvuldig doet zich het verschijnsel voor dat niet-rijklare voertuigen op de weg worden geplaatst. De eigenaar of houder van een of meer van dergelijke voertuigen heeft deze meestal aangekocht om na weken of zelfs maanden van nijvere zelfwerkzaamheid weer een volwaardig voertuig te creëren. Veelal slaagt hij in deze poging niet, waarna het voertuig op de weg wordt achtergelaten, waar het na verloop van tijd degenereert tot autowrak. Deze bepaling richt zich in het bijzonder tegen dit soort parkeergedragingen. Het excessieve is in het bijzonder gelegen in het in relatie tot het tekort aan parkeerruimte niet gerechtvaardigde doel waartoe men het voertuig op de weg zet. Daarnaast kan het hierbedoelde parkeren een ontsiering van het uiterlijk aanzien van de gemeente meebrengen en om die reden excessief zijn. Beperking van het verbod tot die gevallen waarin er sprake is van min of meer ernstige gebreken aan het voertuig, moet noodzakelijk worden geacht, wil het verbod niet een te ruime
Deze bepaling ziet slechts op ‘eigenlijke’ parkeerexcessen, dat wil zeggen op het plaatsen en hebben van defecte voertuigen op de weg (in de zin van de WVW 1994). Het zou te ver gaan deze gedragingen ook buiten de weg te verbieden.
Blijkens de jurisprudentie stuit een verbod langer dan op drie achtereenvolgende dagen te parkeren, niet op bezwaren, HR 13-6-1972, VR 1972, nr. 105, OB 1973, XIV.1.2.2, nr. 34064, over de APV van Delft, waarin een termijn van twee dagen werd aangehouden; HR 5-5-1975, nr. 67792 (niet gepubliceerd) over de Parkeerexcessenverordening van Nijmegen, waarin een termijn van zeven dagen werd aangehouden.
Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip ‘parkeren’ zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.
Anders dan de niet-rijklare voertuigen die ingeval van parkeren gedurende zekere tijd in het bijzonder een parkeerexces kunnen opleveren door het in relatie tot het tekort aan parkeerruimte niet gerechtvaardigde doel waartoe men een voertuig op de weg zet, geeft een achtergelaten voertuigwrak in de eerste plaats aanstoot, doordat het een ontsierend element in het straatbeeld vormt. Ook houdt een wrak een gevaar in voor spelende kinderen en voor de weggebruikers. Het op de weg plaatsen of hebben van een wrak is dus primair om die reden excessief. Daarnaast kan echter ook het zo juist genoemde verkeersmotief een rol spelen bij het uitvaardigen van dit verbod. Ofschoon een wrak vaak niet meer zal kunnen worden beschouwd als voertuig in de zin van de wegenverkeerswetgeving, is de onderhavige bepaling gezien haar strekking en het verband met de andere bepalingen wel als parkeerexcesbepaling aan te merken. Zie voor een omschrijving van het begrip autowrak de toelichting bij artikel 4.7.1.
De onderhavige bepaling heeft betrekking op het plaatsen en hebben van wrakken op de weg (in de zin van de WVW 1994). Het elders in de openlucht opslaan van wrakken vindt reeds regeling in artikel 4.7.1 en tevens in artikel 10.17 van de Wet milieubeheer. De delictsomschrijving bevat derhalve niet tevens het bestanddeel ‘van de weg af zichtbaar’.
Het verbod in dit artikel richt zich op degene die het voertuigwrak op de weg plaatst of heeft. Dat is op zich al een ruimere kring van subjecten dan alleen de bestuurder; ook andere belanghebbenden bij het voertuig vallen onder deze bepaling.
Artikel 5.1.5 Caravans, aanhangwagens e.d.
Het is verboden een woonwagen, kampeerwagen, caravan, camper, magazijnwagen, aanhangwagen, keetwagen of ander dergelijk voertuig dat voor de recreatie dan wel an-ders-zins uitsluitend of mede voor andere dan verkeersdoeleinden wordt gebezigd lan-ger dan op drie achtereenvolgende dagen te doen of laten staan op de weg.
Bij de Hoornse toelichting op artikel 4.1.7 is reeds gerefereerd aan het beleid inzake caravans en dergelijke. In artikel 5.1.5 is dat aanleiding gewwest om de redactie in vergelijking met het VNG- model aan te passen. In lid 1 wordt nu volstaan met het verbod langer dan drie achtereenvolgende dagen een caravan e.d. op de weg te hebben. Met vernummering van het model lid 3 tot lid 4 is een nieuw lid 3 in de Hoornse APV opgenomen dat verwijst naar artikel 5.1.7 lid 2 en daarmee een ontsnappingsclausule inhoudt van het in lid 1 gestelde verbod.
Deze bepaling richt zich tegen het langer dan nodig plaatsen of hebben van caravans, campers, kampeerwagens, aanhangwagens e.d. op de weg. In deze bepaling zijn de woorden ‘parkeren’ gewijzigd in ‘te plaatsen of te hebben’ om de handhaving van deze bepaling eenvoudiger te maken. Met het steeds een paar meter verplaatsen van een caravan, aanhangwagentje e.d. op de openbare weg wordt overtreding van deze bepaling niet langer meer voorkomen. Met de zinsnede ‘of een ander dergelijk voertuig dat voor de recreatie dan wel anderszins uitsluitend of mede voor andere dan verkeersdoeleinden wordt gebezigd’ is beoogd aan te geven dat alle soorten (aanhang) wagens en voertuigen, die niet ‘dagelijks’ worden gebruikt als vervoermiddel onder deze bepaling kunnen vallen. Het excessieve van het hier bedoelde parkeren is in de eerste plaats gelegen in het buitensporige gebruik van parkeerruimte dat daarmee gepaard gaat. Daarnaast is dat het ontsieren van het uiterlijk aanzien van de gemeente.
Het plaatsen of hebben gedurende ten hoogste drie (achtereenvolgende) dagen wordt niet verboden, opdat de betrokkene de gelegenheid zal hebben zijn kampeerwagen, caravan of camper voor een te ondernemen reis gereed te maken, respectievelijk na de reis op te ruimen.
Ook met betrekking tot deze gevallen zou het voorzien in vervangende parkeergelegenheid, waar dit soort voertuigen kan worden gestald, overwogen kunnen worden. Verwezen zij naar hetgeen hierover in de algemene toelichting is gesteld. Gezien de veelal toenemende parkeerdruk op de openbare weg – vaak juist ook in woonwijken – zou ervoor gekozen kunnen worden om de redactie van de bepaling in het eerste lid onder a stringenter te redigeren en direct voor de gehele gemeente (of een gedeelte daarvan) van toepassing te verklaren:‘ langer dan gedurende drie achtereenvolgende dagen (binnen de bebouwde kom) te doen of laten staan op de weg;’
De Afdeling rechtspraak van de Raad van State stelde de gemeente Beverwijk in het gelijk enerzijds in de aanwijzing van een weg waar parkeren van een kampeerwagen langer dan 48 uur niet is toegestaan en anderzijds in de weigering hiervan ontheffing te verlenen. De verkeersveiligheid en het aanbod van parkeerruimte waren in het geding. ARRS 11-3-1993, AB 1993, 553.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geeft aan dat het college van zijn bevoegdheid om voor een bepaalde locatie te bepalen dat er niet met een kampeerwagen e.d. mag worden geparkeerd (zoals in art. 5.1.5, eerste lid, onder b bedoeld), slechts gebruik kan maken voor zover het gaat om een locatie die geen ‘weg’ is in de zin van de wegenverkeers-wetgeving. Binnenplein is weg in de zin van de WVW en valt daarmee niet onder ‘aangewezen plaats’ uit de APV-bepaling. ABRS 18-4-1997, JG97.0210 m.nt. A.B. Engberts.
Artikel 5.1.6 Parkeren van reclamevoertuigen
Deze bepaling richt zich tegen degenen die voor een beroep of bedrijf reclame maken door een of meer voertuigen, voorzien van reclameopschriften, op de weg te parkeren. Hierbij staat het maken van reclame voorop. Als handelsreclame in de zin van dit artikel wordt niet gezien de vermelding op een voertuig van de naam van het bedrijf waarbij het voertuig in gebruik is en een (korte) aanduiding van de goederen of diensten die dat bedrijf pleegt aan te bieden. Deze voertuigen worden immers niet primair gebruikt ‘met het kennelijke doel om daarmee handelsreclame te maken’, maar vooral als vervoersmiddel.
Het excessieve is primair gelegen in het in relatie tussen het tekort aan parkeerruimte en het niet gerechtvaardigde doel waartoe men het voertuig op de weg zet. Dit doel kan reeds met één voertuig worden bereikt. In de tweede plaats kan het excessieve gelegen zijn in het motief van het tegengaan van ontsiering van het uiterlijk aanzien van de gemeente. In deze bepaling gaat het om een ‘eigenlijk’ parkeerexces, hetwelk veronderstelt dat de gedraging plaatsvindt op een weg (in de zin van de WVW 1994). Het hebben van handelsreclame op of aan onroerend goed op een vanaf de weg zichtbare plaats is geregeld in artikel 4.7.2. van deze model-APV.
Het in dit artikel omschreven verbod is beperkt tot het maken van handelsreclame (commerciële reclame). Uit de jurisprudentie en uit artikel 7, vierde lid, van de Grondwet blijkt, dat de gemeentelijke wetgever in ieder geval het maken van handelsreclame aan beperkingen mag onderwerpen. Voor wat betreft de relatie met artikel 10 EVRM en 19 IVBP zij verwezen naar de toelichting bij artikel 4.7.2. Onder omstandigheden mag hij, blijkens bedoelde jurisprudentie, ook het maken van reclame, waardoor gedachten of gevoelens worden geopenbaard (artikel 7 Grondwet) of een mening wordt geuit (artikel 10 EVRM) aan beperkingen onderwerpen. Men spreekt wel van ‘ideële reclame’. De wenselijkheid en mogelijkheid hiervan dienen plaatselijk te worden bezien. Het hier geregelde verbod luidt algemeen: voor het gehele grondgebied van de gemeente (behoudens de ontheffingsmogelijkheid van het tweede lid). Het staat de gemeenten echter vanzelfsprekend vrij de werking van het verbod – naar plaats of tijd – afhankelijk te stellen van het oordeel van het college. Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip ‘parkeren’ zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.
De Afdeling bestuursrechtspraak acht het beleid van het college van Zierikzee geen ontheffingen te verlenen voor het parkeren van reclamevoertuigen binnen de bebouwde kom en de daaropvolgende bestuursdwangaanschrijving aanvaardbaar. De bescherming van het uiterlijk aanzien (beschermd stadsgezicht) speelt een belangrijke rol. ABRS 1-8-1994, JG 95.0245.
De Afdeling bestuursrechtspraak meent dat het college van Groningen terecht een dwangsomaanschrijving heeft doen uitgaan tegen een voor een winkel geplaatste rik-sja, waarmee handelsreclame werd gemaakt. Voor de toepassing van deze bepaling is de aanwezigheid van een verkeersgevaarlijke situatie niet vereist. ABRS 5-12-2001,nr. 200103426/1.
Artikel 5.1.7 Parkeren van grote voertuigen
In afwijking van het model van de VNG is er een algeheel verbod opgenomen. Een algeheel verbod sluit namelijk beter aan bij het Hoornse beleid. In principe is het parkeren van grote voertuigen niet toegestaan, tenzij er plaatsen zijn aangwezen waar het wel is toegestaan. Zoals in de toelichting bij artikel 5.1.5 is opgemerkt, geldt de aanwijzing van artikel 5.1.7 leden 2 en 3 niet alleen voor grote voertuigen doch tevens voor caravans en dergelijke.
In gemeentelijke kring wordt het meer en meer als noodzakelijk ervaren dat het parkeren van grote voertuigen – in het bijzonder vrachtwagens – op wegen in de stadscentra en in de woonwijken zoveel mogelijk wordt tegengegaan. Maatschappelijk gezien is er een tendens waarneembaar dat dit parkeren wordt ondervonden als misbruik van de weg. De gevaren en inconveniënten die deze parkeergedragingen kunnen opleveren, zijn velerlei: onvoldoende opvallen bij schemer en duisternis van geparkeerde vrachtwagens, onvoldoende zichtbaarheid van tussen of achter deze voertuigen spelende kinderen, buitensporige inbeslagneming van de schaarse parkeerruimte, belemmering van het uitzicht vanuit de woning, afbreuk aan het uiterlijk aanzien der gemeente enz. Op den duur zal het parkeren van grote voertuigen dan ook niet meer dienen te geschieden op wegen binnen de bebouwde kom, althans niet op die wegen binnen de bebouwde kom, welke gelegen zijn in het centrum of in de woonwijken. Uit de jurisprudentie kan worden opgemaakt, dat ook volgens de Hoge Raad het parkeren van vrachtwagens in woonwijken enz., bezien tegen de achtergrond van de recente verkeersomstandigheden en maatschappelijke inzichten, niet (meer) redelijkerwijze als ‘normaal’ verkeer kan worden beschouwd. De artikelen 5.1.7 en 5.1.8 bevatten regels waarmee het parkeren van grote voertuigen, voor zover dit excessief is, kan worden tegengegaan. Zie voorts ook de algemene toelichting onder punt 5 Vervangende parkeergelegenheid.
Deze bepaling beoogt aan de gemeentebesturen mogelijkheden te verschaffen om aantasting van het uiterlijk aanzien van de gemeente door het doen of laten staan van bepaalde voertuigen tegen te gaan. Het doen of laten staan van grote voertuigen kan immers op bepaalde plaatsen, zoals op dorpspleinen, voor monumenten en historische gebouwen, in parken, op rustieke plekjes in open landschappen een ernstige aantasting van het stads-, dorps- of landschapsschoon betekenen. Vrachtauto’s aanhangwagens, kermiswagens en reclameauto’s bijvoorbeeld kunnen op dergelijke plaatsen een zeer storend element vormen. Het zijn deze situaties waarop deze bepaling het oog heeft. Gezien het motief van deze bepaling heeft zij ook betrekking op het parkeren van grote voertuigen buiten de weg. In zoverre heeft deze bepaling dus niet enkel betrekking op ‘eigenlijke’ parkeerexcessen. Wat het motief: bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente betreft, dient er op te worden gewezen, dat het niet noodzakelijkerwijs behoeft te gaan om (het parkeren op of bij) plaatsen, die uit een oogpunt van stadsschoon of karakteristiek een bijzondere betekenis hebben, wil er sprake kunnen zijn van een ‘parkeerexces’.
In het licht van het motief dat ten grondslag ligt aan het in het eerste lid bedoelde verbod verdient het aanbeveling zowel een lengte- als een hoogtecriterium te hanteren. Zeer wel denkbaar is immers dat een voertuig weliswaar nog geen lengte van 6 meter heeft, doch niettemin op grond van de hoogte schadelijk moet worden geacht voor het uiterlijk aanzien van de gemeente. Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad is de bevoegdheid van het gemeentebestuur ter zake zeer ruim. Het is met name niet vereist dat de bij openbare kennisgeving aangewezen plaatsen voldoen aan aanmerkelijke eisen van schoonheid en karakteristiek. In dit verband moge tevens worden gewezen op de subjectieve redactie van de onderhavige bepaling. Niet apart zijn vermeld de oplegger en de aanhangwagen. Het hier gestelde verbod zou dan immers zelfs gelden voor het kleinste aanhangwagentje. Primair ware hier echter te reguleren het parkeren van grote voertuigen. Een speciaal probleem wordt gevormd door de vraag, hoe dit verbod onder de aandacht van belanghebbenden te brengen. Het is in ieder geval gewenst, dat de in de gemeente gevestigde ondernemingen door de gemeente in kennis worden gesteld van dit verbod. In veel gemeenten wordt een systeem toegepast, waarbij langs de naar de gemeente toeleidende wegen door middel van aanwijzingsborden kenbaar wordt gemaakt, dat binnen de (bebouwde kom van de) gemeente het parkeren van grote voertuigen slechts is toegelaten op de als zodanig aangeduide parkeergelegenheden.
Het eerste lid van de APV Hoorn bevat in afwijking van het model van de VNG, een algeheel verbod. In het model geldt alleen een verbod voor door het college aangewezen plaatsen. Hiervoor is gekozen, omdat het parkeren van grote voertuigen binnen de gemeente Hoorn niet is toegestaan, met uitzondering van de daarvoor aangewezen plaatsen. Daar wordt in lid 2 en 3 verder op ingegaan.
Naast de krachtens het tweede lid geldende beperkingen kent dit lid aan het college de bevoegdheid toe ter zake van de in de eerste twee leden omschreven verboden een ontheffing te verlenen.
Aldus kan worden voorkomen dat de werking van deze verboden zou leiden tot een onevenredige aantasting van bedrijfsbelangen.
Verzoeken om ontheffing zullen van geval tot geval moeten worden bekeken.Omstandigheden welke in beginsel door alle bedrijven – ongeacht de aard – kunnen worden aangevoerd, rechtvaardigen op zich nog geen ontheffing. Van de mogelijkheid tot het verlenen van ontheffing zal onder meer gebruik dienen te worden gemaakt:
Verder zou een soepel ontheffingenbeleid kunnen worden gevoerd, voor zover het gaat om bij voorbeeld:
voertuigen die speciaal uitgerust zijn voor bijzondere transporten (auto’s met speciale klimaatregeling) of anderszins zodanig afwijken (elektrowagens met beperkte actieradius) dat bijzondere eisen aan de parkeerplaats moeten worden gesteld. Aan een ontheffing kunnen uiteraard voorschriften worden verbonden betreffende de tijd en de plaats waarop deze zal gelden.
De instelling van een parkeerverbod voor grote voertuigen dient of te gebeuren op basis van de APV of op basis van een verkeersbesluit (Wegenverkeerswetgeving). Een combinatie hiervan is niet mogelijk. Zie Vz. AGRS 27-4-1993 (B03.93.0018), JU 941157 (VNG-databank).
Ontheffingenbeleid van gemeenten Grave en Stad Delden, waarbij geen ontheffingen worden verleend voor het parkeren van grote voertuigen in een woon buurt, wordt door de Voorzitter van de ARRS als niet onredelijk aangemerkt. Vz. ARRS 18-12-1992, S03.92.4266, JU 931114 (VNG-databank) en Vz. ARRS 16-9-1993, S03.93. 3369, JU 941013 (VNG-databank).
De weigering een ontheffing te verlenen voor het parkeren van een groot voertuig wordt vernietigd, omdat er geen sprake is van een hoge parkeerdruk ter plaatse, zoals werd aangevoerd. ARRS 4-5-1993, JG 93.0353.Bij een verzoek om bestuursdwang in geval van het parkeren van een groot voertuig, waarbij het uiterlijk aanzien in het geding is, dient het college een goede belangenafweging te maken tussen enerzijds de redelijke eisen van welstand en anderzijds de belangen van de eigenaar van het voertuig. De belangenafweging acht de Afdeling rechtspraak niet onredelijk. ARRS 3-6-1991, JG 92.0301. Wanneer (nagenoeg) de gehele bebouwde kom wordt aangewezen als gebied waar geen vrachtwagens mogen worden geparkeerd, dient het college zich ervan te vergewissen dat geschikte alternatieve parkeergelegenheid aanwezig is, waarbij ook rekening moet worden gehouden met de veiligheid van de geparkeerde vrachtwagens. ABRS 15-5-2001, nr. 200002098/1.
Artikel 5.1.8 Parkeren van uitzichtbelemmerende voertuigen
Het is verboden een voertuig dat, met inbegrip van lading, een lengte heeft van meer dan 6 meter of een hoogte van meer dan 2,4 meter, op de weg te parkeren bij een voor bewoning of ander dagelijks gebruik bestemd gebouw op zodanige wijze dat daardoor het uitzicht van bewoners of gebruikers vanuit dat gebouw op hinderlijke wijze wordt belemmerd of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan.
voertuig ter plaatse noodzakelijk is.
Deze bepaling beoogt optreden mogelijk te maken tegen het op de weg parkeren van vrachtwagens e.d. bij andermans voor bewoning of ander dagelijks gebruik bestemd gebouw, zodanig, dat daardoor het uitzicht van bewoners of gebruikers van het gebouw op hinderlijke wijze wordt belemmerd of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan. Zie voorts ook de toelichting bij artikel 5.1.7. Door opneming van de bestanddelen ‘of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan’ zijn ook mogelijke andere vormen van hinder of overlast dan uitzichtbelemmering, door het parkeren van grote voertuigen aan bewoners of gebruikers van gebouwen berokkend, verboden. Hierbij kan worden gedacht aan belemmering van de lichtval, stankoverlast en geluidsoverlast, bij voorbeeld ten gevolge van het starten en warmdraaien van grote voertuigen. Dat een dergelijke zinsnede houdbaar is, blijkt uit een reeds oude uitspraak van de Hoge Raad (HR 16 januari 1986, NJ 1968, 198) waarin de Hoge Raad de bedoelde zinsnede in de APV van Enschede verbindend achtte.
De delictsomschrijving kan desgewenst worden geconcretiseerd door het bestanddeel ‘bij’ te vervangen door ‘binnen een afstand van (...) meter van’ (een voor bewoning enz. bestemd pand op zodanige wijze dat enz.) Zo wordt in de APV van Rotterdam een afstandsmaat van 10 meter gehanteerd.
Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip ‘parkeren’ zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.
De in dit lid opgenomen uitzondering ziet bij voorbeeld op (het parkeren van) ‘hoogwerkers’, meetwagens e.d. Een ontheffingsmogelijkheid is niet geboden. Niet goed valt in te zien hoe deze mogelijkheid te rijmen valt met het hinderlijke karakter van het hier bedoelde parkeren.
Artikel 5.1.9 Parkeren van voertuigen met stankverspreidende stoffen
Deze bepaling ziet op hinder en overlast die voor bewoners of gebruikers van nabijgelegen gebouwen of terreinen kunnen ontstaan door het parkeren van voertuigen met stankverspreidende stoffen, zoals vrachtauto’s van destructiebedrijven, vismeelfabrieken e.d. Onder de werking van deze bepaling valt ook het doen of laten staan van voertuigen met stankverspreidende stoffen buiten de weg in de zin van de WVW 1994. Een ontheffingsmogelijkheid wordt niet geboden. Deze mogelijkheid valt niet goed te rijmen met het hinderlijke karakter van het hier bedoelde parkeren. In bepaalde gemeenten kan een ontheffingsmogelijkheid evenwel noodzakelijk zijn. Te denken valt bij voorbeeld aan gemeenten met boerderijen in de bebouwde kom (vervoer van mest!). Zie ook hetgeen in de algemene toelichting is gesteld over vervangende parkeergelegenheid. De mogelijkheid bestaat dat waterrijke gemeenten de behoefte gevoelen ook voor vaartuigen met stankverspreidende stoffen een regeling als hier bedoeld te treffen. Dit zou dan echter niet dienen te gebeuren door in het onderhavige (parkeerexces)artikel ‘vaartuigen’ toe te voegen, doch door elders in de (model-)APV – in afdeling 5.3 ‘Openbaar water’ – een bepaling als de onderhavige, doch dan met een aangepaste redactie, in te voegen. Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip ‘parkeren’ zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.
Artikel 5.1.10 Aantasting groenvoorzieningen door voertuigen
Het is helaas een veelvuldig voorkomend verschijnsel dat groenstroken, openbare beplantingen, plantsoenen en grasperken worden benut voor het parkeren van voertuigen. Met de onderhavige bepaling wordt beoogd beschadiging van groenstroken e.d., die het uiterlijk aanzien van de gemeente beogen te verfraaien, te voorkomen en het groen beter aan zijn bestemming te doen beantwoorden. Aangezien deze bepaling zich uitsluitend richt tegen een ‘oneigenlijk’ parkeerexces – dat wil zeggen tegen een gedraging welke buiten de ‘weg’ (in de zin van de wegenverkeerswetgeving) plaatsvindt, behoeft voor strijd met de bepalingen van de wegenverkeers-wetgeving niet te worden gevreesd. Om deze reden bestaat er geen bezwaar tegen dat in deze bepaling ook het rijden over openbare beplantingen enz. wordt verboden.Doorgaans zal een groenstrook geen deel uitmaken van de weg.Bermen maken wel deel uit van de ‘wegen’ in de zin van artikel 1 van de WVW 1994. Aangezien de berm rechtens deel uitmaakt van de weg, gelden de op de desbetreffende weg betrekking hebbende verkeersvoorschriften eveneens voor de berm, zoals parkeerverboden e.d. Artikel 10 van het RVV 1990 bepaalt dat auto’s, motoren e.d. op de rijbaan en op andere weggedeelten – met uitzondering van het trottoir, het voetpad, het fietspad of het ruiterpad – mogen worden geparkeerd. Onder deze andere weggedeelten waar wel geparkeerd mag worden vallen ook de bermen van een weg.
Indien in een bepaald geval het parkeren in een berm als ongewenst moet worden aangemerkt, kan een parkeerverbod voor die berm worden ingesteld. Dit kan door plaatsing van het bord E1 van Bijlage 1 van het RVV 1990 met een onderbord, waarop staat dat het parkeerverbod alleen geldt voor de berm. Het is tevens mogelijk dat het parkeren op de rijbaan niet wenselijk is, bijvoorbeeld uit oogpunt van de verkeersveiligheid, maar dat het parkeren in de berm wel kan worden toegestaan. Ook in dit geval is plaatsing van het genoemde bord E1 noodzakelijk, maar nu met een onderbord waarop staat dat parkeren in de berm wel is toegestaan.
Bij een parkeerverbod is het doen of laten staan van een voertuig niet strafbaar, indien zulks geschiedt om personen de gelegenheid te geven in of uit te stappen dan wel voor het laden of lossen van goederen.
Het moge duidelijk zijn dat de laatstgenoemde beperkingen niet van toepassing behoren te zijn op een verbod tot het doen of laten staan van voertuigen in groenvoorzieningen.Bewust is hier derhalve gekozen voor de bestanddelen ‘doen of laten staan’ in plaats van ‘parkeren’, omdat ook het tot stilstand brengen van een auto in een plantsoen beschadiging van het groen en vermindering van de aantrekkelijkheid veroorzaakt. Opgemerkt mag nog worden dat gedragingen als de onderhavige in sommige gevallen ook zaakbeschadiging in de zin van artikel 350 van het Wetboek van Strafrecht met zich mee brengen. Zie voorts HR 27 oktober 1930, NJ 1931, blz. 62, waarbij een bepaling in de APV van Assen, volgens welke het in de kom van de gemeente verboden was zich te bevinden op de van gemeentewege aangelegde grasperken, verbindend werd geacht. De bewering dat de gemeentelijke wetgever niet bevoegd zou zijn naast het algemene verbod van artikel 461, Wetboek van Strafrecht bedoelde verbodsbepaling uit te vaardigen, ging niet op.
Deze APV-bepaling had naar het oordeel van de Hoge Raad kennelijk ten doel ‘maatregelen te nemen tegen beschadiging van stadsbosch en door de gemeente aangelegde grasperken, derhalve zorg voor de instandhouding van gemeentelijk terrein, zijnde een onderwerp dat de huishouding van de gemeente betreft’. Indien het in artikel 5.1.10 bedoelde voertuig een door een woonwagenbewoner bewoonde woonwagen is, zal het college deze niet met toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 61 Woonwagenwet uit de gemeente kunnen doen verwijderen dan nadat hiervoor door gedeputeerde staten toestemming is verleend als bedoeld in dat artikel en nadat een waarschuwing op grond van het vierde lid van dat artikel is uitgevaardigd. Zie Wnd. Vz. ARRS 24 juni 1983, nr. RO3.83.3806/S 5980 (Oosterhout).
Bij de onder a bedoelde voertuigen kan worden gedacht aan voertuigen, in gebruik bij de politie of de brandweer, als ook bij de gemeentelijke plantsoenendienst. Campings vallen onder terreinen als bedoeld onder b.
Artikel 5.1.11 Overlast van fiets of bromfiets
Het college kan op de weg gelegen plaatsen aanwijzen waar het in het belang van het uiterlijk aanzien van de gemeente, ter voorkoming of opheffing van overlast, dan wel ter voorkoming van schade aan de openbare gezondheid, verboden is fietsen of bromfietsen onbeheerd buiten de daarvoor bestemde ruimten of plaatsen te laten staan.
In de praktijk wordt regelmatig overlast ondervonden van fietsen en bromfietsen die her en der buiten de daartoe bestemde fietsenstallingen worden geplaatst. Het gaat hierbij doorgaans om plaatsen, waar zich grote concentraties van gestalde (brom)fietsen voordoen, zoals bijvoorbeeld bij stations, winkelcentra en dergelijke. Voorop staat dat dan wel voldoende stallingsmogelijkheden ter plekke aanwezig zijn.
Ter regulering van overlast van foutief geplaatste (brom)fietsen is in het eerste lid van dit artikel aan het college de bevoegdheid gegeven om plaatsen aan te wijzen waar het verboden is (brom)fietsen neer te zetten buiten de daarvoor bestemde ruimten of plaatsen dan wel deze daar te laten staan. De belangen die het college hierbij onder meer in overweging kan nemen zijn: de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente, de voorkoming of opheffing van overlast of de voorkoming van schade aan de openbare gezondheid. Bij het laatste motief kan worden gedacht aan het voorkomen van mogelijke verwondingen aan voetgangers die zich tussen een woud van (brom)fietsen een weg moeten banen.
Na aanwijzing van een plaats waar het verbod zal gelden, kan tegen een foutief geplaatste (brom)fiets worden opgetreden. Door middel van borden moet worden aangegeven dat foutief geplaatste (brom)fietsen zullen worden verwijderd. Het feitelijk verwijderen dient dan beschouwd te worden als toepassing van bestuursdwang. Alvorens deze vorm van bestuursdwang te effectueren is het verstandig aan het publiek bekend te maken, bijvoorbeeld door mededeling in het gemeenteblad, de plaatselijke krant of een huis-aan-huisblad, met affiches en dergelijke, dat onjuist geplaatste (brom)fietsen zullen worden verwijderd. Tevens is het raadzaam aan te geven waar de verwijderde fietsen weer kunnen worden opgehaald en hoe hoog de kosten zijn die vergoed moeten worden.
Op grond van het tweede lid is het verboden (brom)fietswrakken op de weg te laten staan. Zowel in de stallingsruimten voor (brom)fietsen als overigens op de weg kunnen deze (brom)fietswrakken veel overlast, ontsiering van de gemeente of schade aan de openbare gezondheid veroorzaken. Het gaat hierbij om (brom)fietsen, die rijtechnisch in onvoldoende staat van onderhoud en tevens in een verwaarloosde toestand verkeren. Deze wrakken die doorgaans aan niemand meer toebehoren, kunnen op grond van het tweede lid van dit artikel worden opgehaald en als grof vuil worden afgevoerd.
Artikel 5.2.1 Inzameling van geld of goederen
Onder een inzameling van geld of goederen wordt mede verstaan: het bij het aanbieden van goederen, waartoe ook worden gerekend geschreven of gedrukte stukken, dan wel bij het aanbieden van diensten aanvaarden van geld of goederen, indien daarbij te kennen wordt gegeven of de indruk wordt gewekt dat de opbrengst geheel of ten dele voor een liefdadig of ideëel doel is bestemd.
Toezicht op inzamelingsacties door middel van een vergunningenstelsel wordt een gemeentelijke taak geacht. De gemeentelijke wetgever dient in zijn regeling van het venten echter wel een uitzondering te maken voor het venten met gedrukte stukken, daar hij anders in strijd komt met artikel 7 van de Grondwet. Zie hiervoor artikel 5.2.2. van de model-APV.
Ingevolge artikel 5.2.1, eerste lid, is het houden van een openbare inzameling gebonden aan een vergunning van het college.Voor de toepasselijkheid van de onderhavige bepaling is het niet nodig dat de inzameling zich naar haar aard en opzet richt tot een ieder zonder onderscheid. Een inzameling wordt als openbaar aangemerkt als deze aan de openbare weg of van daaraf zichtbaar dan wel op een andere voor het publiek toegankelijke plek plaatsvindt. Ook indien een inzameling beperkt is tot de op intekenlijsten voorkomende namen kan dus van een openbare inzameling sprake zijn.
In het tweede lid van artikel 5.2.1 is met zoveel woorden aangegeven dat, indien bij een inzameling geschreven of gedrukte stukken worden aangeboden, dit niet meebrengt dat voor het houden van de inzameling geen vergunning vereist is. Het komt veelvuldig voor, dat het collecteren plaatsvindt onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken, zoals prentbriefkaarten, mapjes briefpapier e.d., waarbij dan een beroep wordt gedaan op de charitatieve bestemming van de opbrengst daarvan. De vraag rijst in welke gevallen deze wijze van collecteren valt onder de bescherming van artikel 7, eerste lid, van de Grondwet. De scheiding tussen het inzamelen van geld en goederen en het verspreiden van gedrukte stukken is geaccepteerd in de rechtspraak, HR 26-05-1987, AB 1987, 106, Vz. ARRS 16-08-1979, AB 1980, 297 en 18-10-1979, OB 1980, nr. 41340, rubriek III.2.2.7. Ook een beroep op artikel 10 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, mocht de verbondenheid van een dergelijke APV-bepaling niet aantasten. Blijkens de aangehaalde uitspraken is ook de voorzitter van de Afdeling rechtspraak deze opvatting toegedaan, dat door genoemde collectebepalingen wel – op geoorloofde wijze – het inzamelen van gelden, doch niet het daarbij aanbieden van geschreven of gedrukte stukken in het algemeen verboden of van een vergunning afhankelijk gesteld wordt.
In het tweede lid van artikel 5.2.1 zijn de beide handelingen – het collecteren en het daarbij aanbieden van geschreven of gedrukte stukken – bewust van elkaar gescheiden. Volgens dit tweede lid is uitsluitend het houden van openbare inzamelingen van een vergunning afhankelijk, niet het daarbij aanbieden of verspreiden van geschreven of gedrukte stukken. Het eerste lid onderwerpt een openbare inzameling van geld of goederen aan een vergunning. Volgens het tweede lid wordt onder zodanige inzameling mede verstaan het bij het aanbieden van geschreven of gedrukte stukken aanvaarden van geld of goederen.
Het aanbieden van geschreven of gedrukte stukken wordt door de bepaling absoluut onverlet gelaten. Om concreet te worden: wordt een aanvraag om een collectevergunning geweigerd en was de aanvrager voornemens om bij de geldinzameling gedrukte stukken aan te bieden, dan blijft het recht om deze stukken aan te bieden zonder meer bestaan.
Strijd met artikel 7, eerste lid, van de Grondwet zou bij voorbeeld wèl ontstaan indien het tweede lid zou bepalen dat onder een inzameling mede wordt verstaan: het bij het aanvaarden van geld of goederen aanbieden van geschreven of gedrukte stukken. Door die redactie wordt namelijk het ‘aanbieden’ van een vergunning afhankelijk. Voorts maakt het bijzondere element ‘... indien daarbij te kennen wordt gegeven of de indruk wordt gewekt dat de opbrengst geheel of ten dele voor een liefdadig of een ideëel doel is bestemd’ nog eens duidelijk, dat het gaat om een regeling van het collecteren en niet om een regeling van het venten of colporteren met gedrukte stukken.
Hoewel het begrip ‘liefdadig doel’ wellicht onder het begrip ‘ideëel doel’ gebracht zou kunnen worden, zijn beide termen in artikel 435e Wetboek van Strafrecht (WvSr) opgenomen. Deze laatste term is ruimer en zou ook bepaalde acties omvatten, waarbij
‘Erkend kan worden, dat de term liefdadig in het spraakgebruik
vooral wordt gebezigd voor acties die ten doel hebben bepaalde personen stoffelijke steun te verlenen (...). Ten einde er geen twijfel over te laten bestaan dat ook acties gericht op de verwezenlijking van een bepaald ideaal of een bepaalde gedachte onder de onderhavige strafbepaling vallen, is deze (...) aangevuld met de woorden ‘of ideëel doel’. In dit verband merk ik nog op dat, hoewel het begrip liefdadig doel wellicht onder het begrip ideëel kan worden gebracht, het mijns inziens duidelijkheidshalve de voorkeur verdient beide termen in het wetsontwerp op te nemen (TK 1979-80, wow 15678, nr.7). In dit verband zij nog gewezen op (...) artikel 285, derde lid, Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, dat spreekt van uitkeringen met een ideële of sociale strekking. Onder dit laatste moet worden verstaan: verstrekkingen voor noodzakelijk levensonderhoud.’
Venten/colporteren (met gedrukte stukken) of collecteren (onder gelijktijdige
aanbieding van gedrukte stukken)?
Het collecteren onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken moet onderscheiden worden van het venten of colporteren met gedrukte stukken. Venten of colporteren met gedrukte stukken valt onder de werking van artikel 7, eerste lid, van de Grondwet. Het venten of colporteren beoogt vooral het dekken van de kosten van verspreiding (het drukken en redigeren daaronder begrepen) van gedrukte stukken.
Het aanvaarden van geld is dus duidelijk dienstbaar aan de verspreiding. Van venten of colporteren met gedrukte stukken is sprake, wanneer voor deze stukken een reële contraprestatie in de vorm van een vast bedrag zou worden gevraagd. Omdat het aanbieden van gedrukte stukken en het ontvangen van een geldelijke vergoeding zijn ‘gekoppeld’ en niet te scheiden, is artikel 5.2.2 (de ventbepaling) dan ook met het oog op artikel 7, eerste lid, van de Grondwet met zoveel woorden niet van toepassing verklaard op het te koop aanbieden, verkopen en afleveren van gedrukte stukken (waarin gedachten en gevoelens worden geopenbaard). Bij het collecteren onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken is deze koppeling niet aanwezig. Verkrijgt men een of ander drukwerk door een willekeurig bedrag of een weliswaar vast, maar niet meer als reële contraprestatie aan te merken, bedrag aan geld in een bus te werpen of te overhandigen als bijdrage voor een duidelijk kenbaar liefdadig of ideëel doel, dan is er in onze opvatting sprake van een collecte. De gedrukte stukken worden daarbij slechts ter ondersteuning van die actie uitgereikt en zijn niet elementair voor het verschijnsel collecte. Bij strafrechtelijk optreden tegen dit soort, zonder vergunning gehouden inzamelingen zal ten laste gelegd en bewezen moeten worden, dat te kennen is gegeven of de indruk is gewekt dat de opbrengst geheel of gedeeltelijk is bestemd voor een ideëel doel.
Het inzamelen van bruikbare kleding valt onder de collectebepaling en niet onder de Afvalstoffenverordening. Ook komt het voor dat bedrijven huis aan huis kleding inzamelen en hiervoor een kleine vergoeding betalen.
In het derde lid van artikel 5.2.1 is voorts een uitzondering opgenomen voor inzamelingen die gehouden worden ‘in besloten kring’. Voor deze uitdrukking is aansluiting gezocht bij artikel 435e WvSr, waarin het telefonisch colporteren voor charitatieve doeleinden wordt verboden. De uitdrukking ‘in besloten kring’ doelt op gevallen waarin tussen de inzamelende instelling en de persoon tot wie zij zich richt een bepaalde kerkelijke, maatschappelijke of verenigingsband bestaat, welke binding de achtergrond vormt van de actie. Het begrip ‘besloten kring’ veronderstelt een nauwere band dan alleen het gemeenschappelijk lidmaatschap. Men zal tevens moeten aangeven dat er ook een zekere gemeenschappelijke bekendheid met elkaar is. Dit zal niet het geval zijn, indien de band tussen aanbieder en cliënt uitsluitend wordt gevonden in het gemeenschappelijk lidmaatschap van een grote organisatie als een vak- of een omroepvereniging. Ditzelfde geldt voor het behoren tot een zelfde kerkgenootschap. Wordt de actie evenwel gevoerd binnen een bepaalde kerkelijke gemeente of wijk, of door een plaatselijke afdeling van een landelijke vereniging, dan zal weer wel sprake kunnen zijn van een besloten kring.
Ten gevolge van het bepaalde in het vierde lid van artikel 5.2.1 is het college bevoegd voor bepaalde collecten vrijstelling te verlenen van de vergunningsplicht. Men kan hier met name denken aan de collecten die genoemd worden in het landelijk collecteplan.
Blijkens de jurisprudentie zijn de gemeentebesturen immers in beginsel gebonden aan dit plan en hebben zij amper de vrijheid hiervan af te wijken bij het verlenen van vergunningen. Het afschaffen van de vergunningsplicht voor collecten die in overeenstemming zijn met het collecteplan zou een vermindering van administratieve rompslomp kunnen betekenen.
Wél is dan gewenst bepaalde voorschriften te stellen. Men kan daarbij denken aan:
Het verstrekken van een doorlopende vergunning aan de op het CBF-rooster voorkomende instellingen is niet wenselijk. Hiermee wordt de vergunningverlening eigenlijk door het CBF gedaan dat geen overheidsorgaan is.
Het Centraal Bureau Fondsenwerving
Het door de Stichting Centraal Bureau Fondsenwerving (CBF) voor het inzamelingswezen jaarlijks opgestelde collecteplan dient de gemeentebesturen als leidraad voor een plaatselijk collecterooster. Bij het CBF zijn alle Nederlandse gemeenten aangesloten. Het CBF, opgericht in 1925, stelt zich tot taak te bevorderen dat de werving van middelen en de propaganda voor doeleinden te algemenen nutte op aanvaardbare wijze geschiedt, een en ander zowel in het algemeen belang als in het belang van de erbij betrokken instellingen. De stichting tracht haar doel te bereiken door onder meer:
het aanwenden van alle gepaste middelen ter bestrijding en voorkoming van misbruiken en misstanden op het inzamelingsterrein. Het CBF heeft normen ontwikkeld waaraan het de activiteiten van charitatieve instellingen toetst (zoals: een goed bestuur, geen doelen in strijd met de wet, efficiënte uitvoering en verantwoording van het financieel beheer). Alleen te goeder naam en faam bekend staande instellingen worden vermeld op het collecteplan. Dit plan wordt jaarlijks door het CBF, in overleg met de Stichting collecteplan, opgesteld en aan de aangesloten gemeenten toegezonden. Het CBF adviseert eveneens inzake verzoeken om vergunningen voor niet op het landelijk collecteplan vermelde collecten, mits de doelstelling van de betrokken instelling zuiver humanitair en niet politiek is. In zijn adviezen geeft het CBF onder meer zijn standpunt weer over de betrouwbaarheid van de organisatie en de daarbij betrokken personen, alsmede over de steunwaardigheid van de doelstelling c.q. het specifieke doel van de voorgenomen actie. Tevens wordt getoetst of de voorgenomen actie geen duplicering is van andere, reeds gevestigde inzamelingen ten bate van een identiek doel, met name dat van instellingen vermeld in het landelijk collecteplan. Over inzamelingen ten behoeve van politieke doelstellingen wordt door het CBF echter niet geadviseerd.
Het CBF bewaart en beheert geen gegevens over de justitiële antecedenten van personen die zich met charitatieve acties bezighouden. Dit is reeds daarom niet mogelijk, omdat de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag zich daartegen verzet. Uiteraard is het mogelijk dat het CBF incidenteel bepaalde informatie heeft; het heeft die dan echter verkregen aan de hand van voor het publiek toegankelijke bronnen, zoals krantenberichten, rechterlijke uitspraken e.d. Hoewel het door het CBF opgestelde landelijk collecteplan geenszins bindend is, doch slechts de betekenis heeft van een advies, dienen de gemeentebesturen zich blijkens de jurisprudentie zoveel mogelijk aan dat plan te houden. Slechts indien hiervoor gewichtige redenen aanwezig zijn, kunnen zij hiervan afwijken. Het feit, dat de ingezetenen van de gemeente rechtstreeks geen belang hebben bij de werkzaamheid van de aanvrager, elders gevestigde instelling, mag niet leiden tot weigering van de toestemming.
Gemeentelijk beleid met betrekking tot de verlening van collectevergunningen
De enkele omstandigheid dat een (niet op het landelijk collecteplan voorkomende) organisatie als betrouwbaar is aan te merken, behoeft niet automatisch te betekenen dat een verzoek om collectevergunning dient te worden ingewilligd. Dat zou tot overlast voor het publiek en ‘oververzadiging’ van de markt kunnen leiden. Een zekere ordening
van het collecteren binnen een gemeente is daarom wel gewenst.
Het gemeentelijk beleid inzake de verlening van collectevergunningen is er op gericht:
Daartoe wordt allereerst plaats ingeruimd voor de collecten van landelijke instellingen, voorkomende op het collecteplan.
Instellingen die niet op dit collecteplan voorkomen zijn doorgaans aangewezen op de in dit plan voorkomende vrije perioden. Voor de beoordeling van de vraag of dergelijke instellingen voor een collecte-vergunning in aanmerking komen, worden in de praktijk onder meer de volgende criteria gehanteerd:
Over de betrouwbaarheid van een instelling alsmede over de steunwaardigheid van de voorgenomen inzamelingsactie kan advies worden verkregen van het CBF, mits althans de instelling daar bekend is en de doelstelling van de instelling niet van politieke aard is;
Voorts ligt het maken van een onderscheid tussen huismanhuiscollecten en straatcollecten
voor de hand. Een groot aantal huismanhuiscollecten kan eerder dan een
groot aantal straatcollecten aanleiding geven tot afkeer en wrevel onder de bevolking. Met betrekking tot straatcollecten wordt in vele gemeenten het beleid gevoerd, dat deze slechts op bepaalde dagen worden toegelaten. Verder geldt vaak de beperking, dat op eenzelfde dag voor niet meer dan één, hoogstens twee doeleinden kan worden gecollecteerd. Overtreft het aantal aanvragen de gestelde mogelijkheden (hetzij omdat er meer aanvragen voor één dag zijn, hetzij omdat het gehele jaar reeds ‘gevuld’ is), dan wordt doorgaans voorrang gegeven aan collecten die door het CBF zijn aanbevolen. Aan de vergunning kan de voorwaarde worden verbonden dat de collecteurs zich kunnen legitimeren door middel van een door het gemeentebestuur uitgereikte legitimatiekaart. Op deze wijze bestaat er een bewijs dat de opbrengst van de inzameling werkelijk ten goede zal komen aan het aangekondigde doel. Over de vraag of aan een collectevergunning de voorwaarde moet worden verbonden, dat de collecte moet worden gehouden met gesloten bussen, wordt verschillend gedacht. In vele gemeenten wordt geen vergunning verleend voor zogenaamde lijstcollecten,
omdat de daarbij toegepaste inzamelingstechniek vele burgers min of meer
tegen hun wil dwingt meer te geven dan zij eigenlijk van plan waren.
Weigering collectevergunning. Dierenbescherming geen instelling van weldadigheid. ABRS 15-9-1994, AB 1995, 160.Noch een APV-vergunning inzake het inzamelen van geld en goed, noch een vergunning voor het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen en/of groot huisvuil is vereist. Inzameling van kleding is geen inzameling van huisvuil. Inzamelen bij een centraal inzamelpunt is geen inzameling aan de weg of aan huis. Vz. ARRS 19-01-1993, JG 93.0355, Gst. 1994, 6983, 3 m.nt. EB. Het beleid van het college dat – conform het advies van het Centraal Archief van het Inzamelingswezen – sedert 1985 aan landelijk opererende instellingen die in de zgn. vrije periode collecteren, de voorwaarde wordt gesteld tot het binnen twee jaar overleggen van een financiële verantwoording, in de vorm van een jaarverslag met een accountantsverklaring, is niet onredelijk. ARRS 28-02-1989, AB 1989, 251. Een groot aantal huismanhuiscollecten kan eerder dan een groot aantal straatcollecten aanleiding geven tot afkeer en wrevel onder de bevolking. ARRS 02-12-1983, Gst. 1984, 6763, 3, m.nt. J.M. Kan.
Een inzameling is openbaar als deze aan de openbare weg of van daaraf zichtbaar dan wel op een andere voor het publiek toegankelijke plaats plaatsvindt. HR 31-10-1938, NJ 1939, 235 Het te koop aanbieden van bonnetjes op zich zelf en zonder dat is aangegeven tot welk doel de opbrengst van de verkoop strekt, is nog niet aan te merken als het houden van een openbare inzameling. HR 07-11-1932, W. 1933, 12584 Het zich tot verschillende personen wenden om een geldelijke bijdrage, levert het houden van een inzameling van geld op, ook indien op die verzoeken slechts één gift is ontvangen. HR 21-03-1927, NJ 1927. De collectevergunning geldt voor liefdadige én commerciële inzamelingen. Daarnaast rechtvaardigt de ABRS het door de gemeente gelegde verband tussen inzamelingsvergunningen voor textiel en het afvalstoffenbeleid, JG 00.0187.
Het is verboden zonder vergunning van het college in de uitoefening van handel op of aan de weg of aan een openbaar water, aan een huis dan wel op een andere – al dan niet met enige beperking – voor het publiek toegankelijke en in de openlucht gelegen plaats goederen te koop aan te bieden, te verkopen of af te geven dan wel diensten aan te bieden.
Artikel 5.2.2 gaat uit van een algeheel verbod op het venten, behoudens indien met een door het college verstrekte vergunning wordt gehandeld. In het tweede artikellid worden de uitzonderingen op het verbod genoemd. Het derde artikellid geeft aan wanneer de aangevraagde vergunning kan worden geweigerd.
Uit jurisprudentie volgt dat de venter zijn waren voortdurend moet aanbieden vanaf een andere plaats. Verkoop vanuit een rijdende winkelwagen wordt ook tot het venten gerekend.
Artikel 7 Grondwet bepaalt dat geen vergunning mag worden geëist voor de gebruikmaking van een zelfstandig middel van bekendmaking. In de jurisprudentie is het aanbieden van of venten met gedrukte stukken als een zelfstandig middel van bekendmaking aangemerkt. Dientengevolge moet het venten met gedrukte of geschreven stukken van de verbodsbepaling uit het eerste lid van het model-APV-artikel worden uitgezonderd.
Een afzonderlijk probleem is het beoordelen of er in een concrete situatie sprake is van de uitoefening van ‘een zelfstandig middel van bekendmaking’ in de zin van artikel 7 van de Grondwet of dat er sprake is van het te koop aanbieden van drukwerk, waarbij geen gedachten of gevoelens worden geopenbaard. Het verspreiden van handelsreclame wordt niet tot de vrijheid van drukpers gerekend, zie artikel 7, vierde lid van de Grondwet.
Ook het trekken van een grens tussen het aanbieden van gedrukte stukken in het kader van de vrijheid van drukpers en het verkopen van gedrukte stukken is in de praktijk dikwijls moeilijk vast te stellen. Zo is in de jaren tachtig in een groot aantal gemeenten het verzoek gedaan tot het venten met prentbriefkaarten. De firma die in deze gemeenten haar prentbriefkaarten in het kader van een commerciële protestactie wilde verkopen was van mening dat het gedrukte stukken betrof die, gelet op artikel 7 Grondwet, zonder ventvergunning verkocht mogen worden. Hoewel bij de verkoop van deze kaarten gesuggereerd werd dat de opbrengst voor een goed doel bestemd was, bleek de opbrengst geheel ten goede te komen aan de verkoper van de prentbriefkaarten. Optreden tegen de verkoper op grond van overtreding van een APV-bepaling waarin een ventverbod wordt vastgelegd, is in een dergelijk geval echter niet mogelijk. Recentelijk is, in een geval van verkoop van posters met reproducties van aquarellen en afbeeldingen van foto’s al dan niet voorzien van teksten, bepaald dat deze voor geen andere uitleg vatbaar zijn dan dat zij een bepaalde uiting van kunst bevatten of ludiek van aard zijn. Bezwaarlijk kan van zulke gedrukte stukken gezegd worden dat zij geen gedachten of gevoelens openbaren als bedoeld in art. 7, eerste lid, van de Grondwet.
Het stellen van beperkingen aan het venten met gedrukte stukken is onder de volgende criteria toegestaan:
Een constructie, waarbij aan een (beperkt) verbod de mogelijkheid tot het verlenen van een ontheffing is verbonden, is volgens de jurisprudentie wèl toelaatbaar (zie ook de toelichting bij art. 2.1.3.1). De beperking van de verkoop van drukwerk waarop een mededeling staat is, gelet op artikel 7 van de Grondwet, niet mogelijk voor zover het betreft de inhoud van het drukwerk. Artikel 7 van de Grondwet beschermt immers ‘iedere openbaarmaking van een – meer of minder weloverwogen – gedachte of een gevoelen, ongeacht de intenties of motieven van degene die zich uit’ (Kb 5 juni 1986, Stb. 339). Wel kan de verkoop van drukwerk in het belang van de openbare orde en veiligheid naar tijd en plaats worden ingeperkt. Deze beperking mag echter niet zover gaan dat het gebruik van de vrijheid van drukpers feitelijk onmogelijk wordt gemaakt.
De reikwijdte van het geformuleerde ventverbod betreft in beginsel ook het aan de deur afleveren van goederen. In bepaalde gevallen worden echter artikelen die in een winkel zijn aangeschaft door de winkelier of zijn personeel aan huis afgeleverd. Een dergelijk afleveren van goederen betreft niet de verkoop van goederen aan de deur, waardoor de openbare orde wordt aangetast. Hiervoor wordt dan ook een uitzondering gemaakt.
Krachtens artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het instellen van jaarmarkten of gewone marktdagen. De gemeenteraad kan op grond van de algemene verordeningsbevoegdheid ex artikel 149 van de Gemeentewet een verordening vaststellen ter ‘uitwerking’ van het instellingsbesluit, bijvoorbeeld inzake de vergunning die vereist is om een standplaats op de markt in te mogen nemen. De VNG-modelmarktverordening kan hierbij als uitgangspunt worden genomen. In de marktverordening kunnen voorschriften gesteld worden waaraan degene die een standplaats op de markt inneemt zich moet houden. Het te koop aanbieden van goederen op een markt wordt aldus gereguleerd volgens de regels die de gemeenteraad stelt. Of venten met goederen op een gemeentelijke markt is toegestaan, hangt af van de bepalingen van de geldende marktverordening. Met betrekking tot particuliere of ‘snuffel’-markten, kan de gemeente in het belang van de openbare orde regels stellen. Van een snuffelmarkt is sprake wanneer een markt wordt gehouden die is georganiseerd door particulieren. Deze markten vallen niet onder de reikwijdte van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet. Voorzover de openbare orde geraakt wordt, vallen deze particuliere markten wel onder artikel 5.2.4 model-APV.
Voor een goed begrip van de artikelen 5.2.2 en 5.2.3 van de model-APV is het noodzakelijk het onderscheid tussen venten en verkoop vanaf een standplaats te verduidelijken. Onder venten met goederen wordt verstaan: de uitoefening van kleinhandel, waarbij de goederen aan willekeurige voorbijgangers worden aangeboden, dan wel het huis-aan-huis aanbieden van goederen. Onder het innemen van een standplaats wordt verstaan het te koop aanbieden van goederen vanaf eenzelfde plaats, al dan niet gebruikmakend van fysieke hulpmiddelen als een kraam of een aanhangwagen, in de openbare ruimte. Het onderscheid tussen venten en het innemen van een standplaats, betreft de periode gedurende welke goederen vanaf dezelfde plaats op straat worden aangeboden aan willekeurige voorbijgangers. Daar tussen het venten met goederen en het aanbieden van goederen vanaf een standplaats een onderscheid wordt gemaakt, is het noodzakelijk dat in de APV-bepaling waarin het venten met goederen wordt geregeld, een uitzondering wordt gemaakt voor het aanbieden van goederen vanaf een standplaats.
In het eerste lid is bepaald dat het verboden is te venten zonder vergunning van het college. In het belang van de rechtszekerheid moet worden aangegeven wanneer een vergunning kan worden geweigerd. Met het vaststellen van de weigeringsgronden wordt bepaald in welke gevallen de vereiste vergunning kan worden geweigerd of wanneer de vergunning moet worden verleend. Hiermee wordt ook de grens van de regelingsbevoegdheid van de gemeente aangegeven. De motieven op grond waarvan de gemeente het venten met goederen mag ordenen, zijn gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet. De onderwerpen die tot de huishouding van de gemeente worden gerekend
In de praktijk zal beoordeeld moeten worden wanneer in een concreet geval een vergunning kan worden geweigerd wegens strijd met een van de aangegeven weigeringsgronden. Het is dan noodzakelijk een duidelijk beleid te formuleren, waarin de in het model-APV-artikel aangegeven weigeringsgronden nader worden uitgewerkt. In dergelijke beleidsregels, die bekendgemaakt moeten worden, kan het college aangeven hoeveel vergunningen verstrekt zullen worden. Voor een uiteenzetting met betrekking tot een vergunningenstelsel voor het toekennen van ventvergunningen, wordt verwezen naar de toelichting bij art. 5.2.3. van de model-APV.
Op de straathandel, waaronder naast venten ook de verkoop vanaf een standplaatsen of op de markt wordt verstaan, kan ook andere regelgeving van toepassing zijn, zoals de Grondwet, de Gemeentewet, de Wet milieubeheer, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Colportagewet, de Vestigingswet bedrijven, de Warenwet en de Winkeltijdenwet.
Deze wetten stellen, ieder vanuit verschillende motieven, grenzen aan het
drijven van handel. Voor zover nodig zal ook aan deze wettelijke voorschriften voldaan moeten zijn bij venten van goederen en diensten.
De reikwijdte van de Colportagewet strekt zich uit tot een aantal, bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen goederen en diensten. Samenvattend kan opgemerkt worden dat de Colportagewet ziet op de wijze van optreden in de relatie tussen de koper en de verkoper en niet op verkoop in relatie tot de handhaving van de openbare orde. Dit houdt in dat naast de bepalingen van de Colportagewet artikel 5.2.2 van de model-APV afzonderlijk van toepassing is. Overigens heeft de gemeente bij de uitvoering van de Colportagewet geen bevoegdheden. Met de uitvoering van de bepalingen van de Colportagewet zijn de ambtenaren van de Economische Controledienst belast. Voor een toelichting op de overige hiervoor genoemde wetgeving wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5.2.3 van de model-APV.
Ten overvloede wordt opgemerkt dat waar de (model-)APV-ventbepaling treedt in wettelijke voorschriften van hogere orde die een regeling treffen met betrekking tot de straathandel, de (model-)APV-bepaling buiten toepassing gelaten wordt (art. 122 Gemeentewet).
Strafrechtelijk verleden staat in de weg aan het verlenen van ventvergunning. Geen uitzondering op het beleid gezien de aard van de gepleegde feiten en de veelvuldige veroordelingen. ARRS 26-07-1993, AB 1994, 2 m.nt. LJJR. Zie ook Vz. ARRS 20-10-89, JG 90.0181.
Beëindiging ventvergunning na twintig jaar in verband met bedreiging plaatselijk voorzieningenniveau; aanzegtermijn van drie maanden niet onzorgvuldig. ARRS 19- 02-1993, AB 1993, 540 m.nt. RMvM.
Relatie Colportagewet en ventverbod uit de APV. Colportagewet niet uitputtend bedoeld. HR 20-10-1992, JG 93.0258, NJ 1993, 155, Gst.1993, 6972, 5 m.nt. EB.
Weigeren ventvergunning ter bescherming van verzorgingsniveau ter plaatse. Vz. ARRS 20-02-1990, JG 91.0065. Verkoopactiviteiten met SRV-wagen behoeft ventvergunning. Leefbaarheid en voorzieningenniveau. Ingrijpen in concurrentieverhoudingen door gemeenteraad is onverenigbaar met de Vestigingswet detailhandel. ARRS 18-06-1985, AB 1986, 543 m.nt. JHvdV. Verkoopactiviteiten vanuit rijdende winkel is vergunningplichtig op grond van de APV. De regeling in de APV is niet in strijd met de Vestigingswet Bedrijven 1954 (inmiddels
ingetrokken). Aan toetsing van de APV-bepaling aan artikel 30 van het EG-verdrag komt de afdeling niet toe. ABRS 27-11-1998, Gst.1999, 7090, 4 m.nt. HH. Het aanbieden van goederen in een rijdende winkelwagen kan aan regels worden gebonden ten behoeve van de handhaving van de openbare orde. Er is sprake van venten. ARRS 15-06-1984, Gst. 1984, 6789, 4 m.nt. J.C. Schroot.
Van venten is sprake als de venter zijn waren voortdurend vanaf een andere plaats aanbiedt, tenzij hij zijn cliëntèle aan het bedienen is. Er geldt een verbod tot het aanbieden vanaf een vaste plaats. Het tijdelijk stilstaan in afwachting van klanten is in strijd met de verleende ventvergunning. HR 26-03-1974, NJ 1974, 239. Venten met gedrukte of geschreven stukken wordt aangemerkt als een zelfstandig middel van verspreiding. HR 17-03-1953, NJ 1953, 389, Wachttorenarrest en HR 20-06-1950, NJ 1950, 619.
Terechte weigering van ventvergunning. Het reguleren van de ambulante handel is een zaak die tot de gemeentelijke huishouding behoord. Pres. Rb. Assen 31-10-1996, JG 97.0078.
Wanneer ondanks verleende ventvergunning feitelijk vanaf een standplaats wordt gehandeld, dient een aanschrijving te worden gebaseerd op artikel 5.2.3 en niet (mede) op artikel 5.2.2. Gelet op het bepaalde in artikel 5.2.2 lid 2 onder d en artikel 5.2.3 sluiten venten en het innemen van een standplaats elkaar uit, zodat deze artikelen niet naast elkaar aan de aanschrijving ten grondslag kunnen worden gelegd. ABRS 23-03-
1998, AB 1998,- 277. Venten met posters valt onder de vrijheid van meningsuiting. Posters zijn een bepaalde uiting van kunst of ludiek van aard. Er kan daarom niet gezegd worden dat de posters geen gedachten of gevoelens openbaren. HR 21-03-2000, NJ 2000, 482.
De in het eerste en tweede lid gestelde verboden gelden niet op de plaats die is aangewezen voor het houden van een markt, zulks gedurende de tijden dat de markt gehouden wordt, tijdens kermissen voor de daartoe verpachte standplaatsen en voor een evenement als bedoeld in artikel 2.2.1, mits onderdeel uitmakende van dat evenement, of voor het organiseren van een markt als bedoeld in artikel 5.2.4.
Het college houdt de beslissing op een aanvraag voor een ontheffing aan, indien de aanvraag tevens een activiteit betreft in het kader van de Wet milieube-heer en indien geen toepassing kan worden gegeven aan het zevende lid, tot de dag waarop de beslissing in het kader van de Wet milieubeheer is genomen.
In afwijking van het model van de VNG is in de Hoornse APV niet gekozen voor een vergunningen-, maar voor een ontheffingenbeleid met betrekking tot standplaatsen. Binnen het beleid van de gemeente Hoorn zijn standplaatsen in beginsel niet gewenst zijn. Een ontheffingenstelsel sluit daarbij goed aan.
Artikel 5.2.3 ziet duidelijk op het te koop aanbieden van goederen vanaf een vaste plaats. Hiermee wordt dan ook een onderscheidend criterium gevormd ten opzichte van het venten met goederen. Bij het venten met goederen wordt er immers vanuit gegaan, dat de venter voortdurend zijn goederen vanaf een andere plaats in de openbare ruimte moet aanbieden.
Artikel 5.2.3, tweede lid, verbiedt de rechthebbende op een terrein toe te laten dat een standplaats wordt ingenomen, zonder dat hiervoor een ontheffing is verstrekt. Met dit verbod is het mogelijk niet alleen degene die zonder ontheffing een standplaats inneemt te vervolgen, maar ook de eigenaar van de grond die het innemen van een standplaats zonder ontheffing toestaat.
In het derde lid van artikel 5.2.3 wordt een uitzondering gemaakt op het verbod op de straathandel (artikel 5.2.3., eerste lid, onder b) voor zover het betreft het uitstallen van stukken waarin gedachten en gevoelens worden geopenbaard (artikel 7 Grondwet). Artikel 5.2.3., derde lid, heeft als strekking dat voor het aanbieden van gedrukte stukken geen ontheffing kan worden geëist. Dit aanbieden van gedrukte stukken wordt gezien als een zelfstandig middel van verspreiding. Wel is een ontheffing noodzakelijk indien vanaf een standplaats gedrukte stukken worden aangeboden (artikel 5.2.3, eerste lid sub a). Deze ontheffing is niet vereist vanwege het feit dat gedrukte stukken worden aangeboden, maar vanwege het feit dat een standplaats wordt ingenomen.
Artikel 5.2.3, vierde lid, bepaalt dat het in artikel 5.2.3, eerste lid, geformuleerde verbod op het innemen van een standplaats behoudens een ontheffing van het college niet geldt ten aanzien van het innemen van een standplaats op een door de gemeente ingestelde markt op basis van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet of op een snuffelmarkt (zie art. 5.2.4). Degene die op een door de gemeente ingestelde markt een standplaats wil innemen zal zich moeten houden aan de regels die in veel gemeenten in een marktverordening zijn neergelegd.
Voor het innemen van een standplaats op een bepaald evenement is geen ontheffing krachtens artikel 5.2.3 nodig. Op het evenement is dan een afzonderlijk regime van toepassing, waarbij de bepalingen met betrekking tot het innemen van een standplaats niet van toepassing zijn.
Artikel 5.2.3, vijfde lid, bepaalt dat het in artikel 5.2.3, eerste lid, vastgestelde verbod niet geldt voor zover de Wet milieubeheer, de Woningwet, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of Provinciaal wegenreglement van toepassing is. Indien in de hogere regeling dezelfde regeling geldt als het bepaalde in artikel 5.2.3, dan treedt de model-APV-bepaling, welke is gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet, terug. In de Gemeentewet wordt echter ook bepaald dat een gemeente slechts die zaken mag regelen die tot haar huishouding gerekend worden (artikel 121 en 122 Gemeentewet). Slechts indien vanuit een ander motief wordt gehandeld dan het motief dat aan de hogere regeling ten grondslag ligt, is een aanvullende regeling mogelijk. Deze aanvullende regeling mag niet in strijd zijn met de bepalingen van de hogere regeling. In de praktijk kan het voorkomen dat voor het aanbieden van goederen vanaf een standplaats van een bepaald product meer dan één vergunning/ ontheffing vereist is. Als voorbeelden zijn te noemen verkopen van vis of frites vanaf een standplaats. Hierop is zowel het regime van de model-APV van toepassing, als de bepalingen van de Wet milieubeheer.
Artikel 5.2.3, zesde lid, geeft een aantal weigeringsgronden waarop een ontheffing die in het eerste lid van artikel 5.2.3 vereist wordt, kan worden geweigerd.
Aan de hand van deze weigeringsgronden kan het college beleidsregels vaststellen, waarin wordt aangegeven wanneer wel of niet tot het afgeven van een standplaatsontheffing wordt overgegaan. Het vaststellen van een dergelijk beleid, waarin objectieve, algemeen bekendgemaakte, criteria worden aangegeven, die bij de beoordeling van een ontheffingaanvraag worden gehanteerd, is blijkens de jurisprudentie toegestaan. Wel moet worden opgemerkt dat te voeren beleid niet mag leiden tot een beslissing omtrent een aangevraagde ontheffing kan worden herleid op één van de in het artikel genoemde weigeringsgronden. Rb Utrecht 23-12-1998, KG 1999, 78. Aan de hand van deze jurisprudentie is ook na te gaan hoe de weigeringsgronden in de praktijk uitgelegd worden. Hier wordt eerst nader ingegaan op de in artikel 5.2.3, zesde lid, opgenomen weigeringsgronden. Daarna wordt het beleid dat door het college gevoerd kan worden met betrekking tot de afgifte van ontheffingen voor het innemen van een standplaats toegelicht.
Zesde lid, onder a, Openbare orde
De weigeringsgrond omtrent de openbare orde sluit nauw aan bij de weigeringsgrond inzake het beperken of voorkomen van overlast. Ook wordt deze weigeringsgrond dikwijls gehanteerd in combinatie met de weigeringsgrond ‘belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid’.
Standplaatsen waar goederen te koop worden aangeboden hebben in de praktijk een verkeersaantrekkend karakter. Door deze verkeersaantrekkende werking ontstaan mogelijk ongewenste oversteekbewegingen door voetgangers en ontoelaatbaar rijwielverkeer in voetgangersgebieden. Ook parkerende en geparkeerde auto’s kunnen overlast in de omgeving veroorzaken. In het belang van de verkeersveiligheid is het daarom niet mogelijk overal een standplaats in te nemen.
Uit de jurisprudentie blijkt dat beperking van het aantal te verstrekken ontheffingen in het belang van de openbare orde en de verkeersveiligheid is toegestaan. Dit neemt niet weg dat iedere aanvraag voor het innemen van een standplaats op haar eigen merites beoordeeld dient te worden.
Bij het hanteren van de weigeringsgrond ‘overlast’ kan een verdeling gerealiseerd worden van het aantal standplaatsen, waarbij de af te geven ontheffingen zodanig over de week verspreid worden, dat een concentratie van de in te nemen standplaatsen wordt tegengegaan. Deze weigeringsgrond kan ook gebruikt worden wanneer veel belangstelling voor dezelfde locatie ontstaat. Een aantal standplaatsen op één plek doet ook de kans op feitelijke marktvorming ontstaan. Ook is het mogelijk om specifieke standplaatsen op bepaalde locaties te weren. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan bakkramen die in verband met stankoverlast of brandgevaarlijkheid niet in de directe nabijheid van gebouwen gewenst zijn.
Zesde lid, onder c, Uiterlijk aanzien van de gemeente
De weigeringsgrond ‘uiterlijk aanzien van de gemeente’ kan gehanteerd worden indien een of meer standplaatsen worden ingenomen op een zodanige plaats dat het straatbeeld ernstig verstoord wordt. Met deze weigeringsgrond kan niet alleen verkapte marktvorming worden tegengegaan, ook is het aanzien van monumentale gebouwen of stedebouwkundige ensembles te waarborgen. Burgemeester en wethouder bepalen zelfstandig de inhoud van deze weigeringsgrond. Het is niet noodzakelijk, maar wel verstandig om bij voorbeeld de welstandscommissie om advies te vragen.
Zesde lid, onder d, Verkeersvrijheid en –veiligheid
Zie de toelichting op de weigeringsgrond, het belang van de openbare orde.
Zesde lid, onder e, Verzorgingsniveau
Op een tweetal manieren kan de aanvraag voor het innemen van een standplaats worden geweigerd wanneer het voorzieningenniveau ter plaatse in gevaar komt. De eerste betreft de weigering door het ontheffingenverlenend orgaan met een beroep op een distributieplanologisch onderzoek (DPO). In een dergelijk onderzoek wordt aan de hand van uit onderzoek verkregen gegevens aangegeven wat de minimale voorzieningen moeten zijn in de gemeente of in een bepaalde wijk van de gemeente.
Indien uit het onderzoek blijkt dat er voldoende verkooppunten zijn hoeft dit geen weigeringsgrond voor de aanvraag voor het innemen van een standplaats te betekenen. Het bepalende element om tot het niet verstrekken van de ontheffing over te gaan is het verzorgingsniveau voor de consument. In beginsel is de concurrentiepositie van een gevestigde winkelier geen reden om een standplaatsontheffing te weigeren.
Op grond van een DPO kunnen wel winkeliers in een nieuw opgezet winkelcentrum beschermd worden tegen concurrentie door standplaatshouders. De Afdeling rechtspraak heeft aanvaard dat winkeliers gedurende een bepaalde periode, waarin de aanloopkosten nog hoog zijn, gevrijwaard dienen te zijn van concurrentie, in het belang van het opzetten van een voldoende voorzieningenniveau voor de consument (Vz. ARRS 17-02-1986, AB 1987, 3).
Indien blijkt dat binnen het verzorgingsgebied in een bepaalde branche nog slechts één winkel is gevestigd die door de concurrentie van een standplaatshouder ten onder dreigt te gaan, kan het verzorgingsniveau ter plaatse in het gedrang komen. De winkelier moet aan de hand van zijn boekhouding aantonen dat de levensvatbaarheid van zijn winkel in gedrang is. Op de dagen dat de standplaatshouder zijn goederen niet aanbiedt, is er in dat geval geen aanbod van deze soort goederen binnen het verzorgings-gebied. In een dergelijk geval kan een ontheffing tot het innemen van een standplaats worden geweigerd.
Zesde lid, onder f, Bestemmingsplan
De bepalingen in de model-APV met betrekking tot het innemen van een standplaats zijn gebaseerd op ordening van de straathandel en zijn gebaseerd op de regulerende bevoegdheid van de gemeente die zaken te regelen die tot haar huishouding behoren. Daarnaast vormen de besluiten op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening, zoals een bestemmingsplan, een zelfstandige weigeringsgrond. Dit betekent dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een ontheffing voor het innemen van een standplaats altijd gelet moet worden op de voorschriften die uit het bestemmingsplan voortvloeien.
De motieven waarop een beleid met betrekking tot het innemen van standplaatsen berust, mogen niet strijdig zijn met de bevoegdheidsgrondslag om ordenend op te treden. Het beleid dat door het college wordt vastgesteld ter uitvoering van de APV-bepalingen mag niet de wettelijke grondslag (art. 149 Gemeentewet) van deze APV-bepalingen overschrijden.
De zaken die het college in het standplaatsenbeleid kan vastleggen betreffen:
De vaststelling van het aantal af te geven vergunningen wordt bepaald aan de hand van een feitelijke invulling van de verschillende in artikel 5.2.3, zesde lid, genoemde weigeringsgronden. Nadat aan de hand van ieder motief afzonderlijk is bepaald op welke plaats in de gemeente een standplaats kan worden ingenomen, valt aan de hand van het totaalbeeld dat hieruit resulteert, aan te geven wat het maximum aantal af te geven standplaatsontheffingen is. Aan de hand van ieder motief afzonderlijk is een aantal plaatsen aan te duiden waar een standplaats ingenomen kan worden.
Nadat een overzicht van het aantal mogelijk in te nemen standplaatsen en
het maximumaantal standplaatsontheffingen is vastgesteld, kan het college een beleid vaststellen ten aanzien van de handhaving en het toezicht en de wijze waarop gehandeld wordt als het maximum aantal ontheffingen reeds is afgegeven. Het betreft hier dan een wachtlijstensysteem dat van toepassing is wanneer het aantal aanvragen het maximum aantal af te geven standplaatsontheffingen overschrijdt.
Het maximum aantal ontheefingen dat afgegeven kan worden moet voordat tot uitvoering van het beleid wordt overgegaan worden vastgesteld. De locaties waar een standplaats mag worden ingenomen moeten zo zorgvuldig mogelijk worden geselecteerd. Het totaal aantal aangewezen standplaatsen tezamen levert het maximum aantal af te geven standplaatsontheffingen op.
Het laten opmaken van een politierapport met betrekking tot de mogelijkheden tot het innemen van een standplaats op de verschillende locaties kan een verdere onderbouwing leveren van het vastgestelde maximum aantal standplaatsontheffingen. In dit politierapport kan worden aangegeven welke gevolgen het innemen van standplaatsen zal hebben voor de verkeersveiligheid en de handhaving van de openbare orde.
Het innemen van een standplaats kan verder worden geordend door tijdstippen aan te wijzen wanneer een standplaats mag worden ingenomen. Een verdeling naar dagen van de week en eventueel naar dagdelen kan een nadere invulling geven aan het maximum aantal standplaatsontheffingen. Een dergelijk beleid kan zowel voor de gehele gemeente als voor nader aan te geven gedeelten van de gemeente van kracht zijn.
Een verdere verfijning van het maximum aantal standplaatsontheffingen kan worden bereikt door een onderverdeling naar een aantal branches in te stellen. Per branche kan dan een maximum aantal af te geven ontheffingen worden bepaald. Opgemerkt moet worden, dat een dergelijk maximum aantal ontheffingen slechts door de rechter wordt toegelaten indien het aantal aanvragen per branche het totaal aantal af te geven ontheffingen overtreft.Indien voor een branche niet het maximum aantal ontheffingen wordt afgegeven, acht de rechter geen noodzaak tot handhaving van dit stelsel aanwezig. Bij het vaststellen van een maximum aantal ontheffingen, eventueel uitgesplitst naar plaats, tijdstip of branche, moet rekening gehouden worden met het aantal reeds afgegeven ontheffingen. De houders van deze vergunningen kunnen zich beroepen op verworven rechten, zodat een herverdeling van de ontheffingen naar aanleiding van het nieuwe vastgestelde beleid niet zonder meer mogelijk is. Ook moet bij het vaststellen van het beleid rekening worden gehouden met een eventuele uitbreiding van het aantal af te geven standplaatsontheffingen.
Indien het totaal aantal aanvragen om een standplaatsontheffing het totaal aantal af te geven ontheffingen overtreft kan het college een wachtlijst opstellen. De aanvragen worden dan geregistreerd in volgorde van binnenkomst. Indien een standplaatshouder te kennen geeft zijn standplaats niet meer in te zullen nemen, kan deze ontheffing aan de eerste op de wachtlijst toegekend worden. Ten slotte moet opgemerkt worden dat iedere aanvraag tot het innemen van een standplaats afzonderlijk beoordeeld moet worden. Aan de hand van de in de model-APV vastgestelde weigeringsgronden en het aan de hand hiervan geformuleerde beleid moet een afweging plaatsvinden of de aangevraagde standplaatsontheffing verstrekt kan worden.
Aan de standplaatsontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
Gelet op artikel 1.5 is de standplaatsontheffing in beginsel persoonsgebonden. Voorschriften die aan een ontheffing gesteld kunnen worden betreffen:
Op het drijven van straathandel zijn ook andere regels dan de regels van de model-APV van toepassing. Deze regels stellen vanuit andere motieven eisen aan de straathandel. Een straathandelaar moet dan ook niet alleen over een standplaatsontheffing, afgegeven door het college, beschikken, maar moet, indien nodig, ook aan andere wettelijke vereisten voldoen.
Het motief van de Vestigingswet bedrijven is het waarborgen van een goede bedrijfsuitoefening. In dit verband stelt de wet eisen omtrent handelskennis, vakbekwaamheid en kredietwaardigheid. Deze eisen staan dan ook los van de ontheffingplicht voor het innemen van een standplaats, zoals die in het belang van de openbare orde gevorderd wordt.
-.Wet op de Ruimtelijke ordening
In artikel 5.2.3, zesde lid sub f, is aangegeven dat een ontheffing voor het innemen van een standplaats kan worden geweigerd vanwege strijd met een geldend bestemmingsplan. Wanneer wel een ontheffing, zoals vereist krachtens de model-APV, wordt verstrekt, blijven eventuele eisen die in het geldende bestemmingsplan worden gesteld, van kracht.
Het college kan een aanvraag voor het innemen van een standplaats mede opvatten als een verzoek om vrijstelling van de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan. In een dergelijk geval wordt een aanvraag gebruikt voor twee afzonderlijke procedures. Het is dan niet nodig twee afzonderlijke aanvragen in te dienen.
De Winkeltijdenwet regelt een aantal zaken met betrekking tot de openingstijden van winkels en het leveren van goederen aan particulieren. De handhaving van de openbare orde is geen motief dat aan deze wet ten grondslag ligt. De bepalingen uit de Winkeltijdenwet gelden ook voor de verkoop van goederen vanaf een standplaats. Het toezicht op de naleving van de bepalingen van de Winkeltijdenwet geschiedt door de Economische Controledienst.
Op het drijven van handel in waren zoals bedoeld in artikel 1 van de Warenwet (eetwaren, waaronder tevens worden begrepen kauwpreparaten, andere dan van tabak, en drinkwaren, alsmede andere roerende zaken) zijn de bepalingen uit de Warenwet van toepassing. De Warenwet stelt regels met betrekking tot de goede hoedanigheid en aanduiding van waren. Daarnaast stelt de Warenwet regels met betrekking tot de hygiëne en degelijkheid van producten. Met betrekking tot het toezicht op de naleving van de bepalingen van de Warenwet is een afzonderlijk regime van toepassing. De voorschriften die uit de Warenwet voortvloeien gelden naast de voorschriften die door het college gesteld kunnen worden op basis van een standplaatsontheffing.
–. Wet milieubeheer In de Wet milieubeheer wordt een regeling getroffen ten aanzien van inrichtingen die hinder of overlast kunnen veroorzaken voor de omgeving. Deze bepalingen gelden ook voor een standplaatshouder, voor zover zijn verkoopplek als ‘inrichting’ kan worden aangemerkt. Van belang is de regelgeving die geldt voor bijvoorbeeld patatverkopers, die voor wat betreft de frituurinrichting aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen.
Naast de eisen uit de Wet milieubeheer zijn de overige eisen, die krachtens de model- APV gesteld worden, van toepassing bij het beoordelen van de aanvraag voor een standplaatsontheffing.
Voor het innemen van een standplaats op de openbare weg is krachtens artikel 5.2.3 van de model-APV een standplaatsontheffing vereist. In veel gevallen zal de gemeente de eigenaar of rechthebbende van de openbare weg zijn. Op grond hiervan kan de gemeente van degene die op de openbare weg met ontheffing een standplaats inneemt een vergoeding bedingen voor het gebruik van het deel van de openbare weg. De grondslag voor het bedingen van een dergelijke vergoeding kan gegeven worden in een retributieverordening of in een huurovereenkomst. In een etributieverordening kan afhankelijk van het formaat en de locatie van de standplaats een bepaald bedrag worden vastgesteld.
Voor wat betreft de huurovereenkomst kan worden opgemerkt dat een beleid kan worden vastgesteld met betrekking tot de plaats en de grootte van de standplaats. Per in te nemen locatie kan een vaste prijs worden berekend. De huurprijs en andere voorwaarden die in een huurovereenkomst worden bedongen mogen geen belemmering vormen voor het innemen van een standplaats. Uit jurisprudentie is gebleken dat het bedingen van een hoge huurprijs voor het gebruik van de openbare weg niet zover kan gaan dat een feitelijke belemmering ontstaat voor het innemen van een standplaats waarvoor een vergunning is verleend, zie Vz. ARRS 12-04-1991, JG 91.0369. Met betrekking tot de keuze tussen het vaststellen van een retributieverordening en het aangaan van een huurovereenkomst moet opgemerkt worden dat een dergelijke keuze consequent gehanteerd dient te worden. (Zie hierover de algemene leerstukken met betrekking tot de tweewegenleer).
Concurrentie met gevestigde winkeliers
In een aantal gemeenten is in het verleden het reguleren van de concurrentieverhoudingen als een openbare-ordebelang aangemerkt. Hierbij werd er vanuit gegaan dat de gevestigde winkeliers geconfronteerd worden met hoge exploitatiekosten, die niet in verhouding staan tot de vrij lage exploitatiekosten van de straathandelaren. Hierdoor zouden de gevestigde winkeliers in een moeilijke concurrentiepositie geraken. Uit jurisprudentie blijkt dat het reguleren van de concurrentieverhoudingen niet als een huishoudelijk belang van de gemeente wordt aangemerkt. Hierop wordt slechts een uitzondering toegestaan, namelijk wanneer het voorzieningen-niveau voor de consument in een deel van de gemeente in gevaar komt. Wil een gemeente op basis hiervan een ontheffing weigeren dan moet wel worden aangetoond, mede aan de hand van de boekhouding van de plaatselijke winkelier, dat het voortbestaan van de winkel in gevaar komt als vanaf een standplaats dezelfde goederen aangeboden worden. Ook aan een distributieplanologisch onderzoek kunnen gegevens worden ontleend met betrekking tot het voorzieningenniveau ter plaatse.
Het tien minuten standplaats innemen vereist een standplaatsvergunning en geen ventvergunning, HR 26-03-1974, NJ 1974, 239. Kerstbomenverkoop op erf waarbij gelet op de afstand van de openbare weg, geen sprake meer is van verkoop aan de openbare weg. Geen standplaatsvergunning vereist, bestuursdwangbesluit onterecht genomen. ARRS, 13-12-1991, Gst. 1991, 6942, 5 m.nt. EB, JG 92.0174.
Verplaatsing standplaats en financiële gevolgen. Bestuurscompensatie. ARRS 16-11-1990, JG 91.0184, AB 1991, 331 m.nt. P.C.E. van Wijmen. Zie ook Rb Den Haag 03-06-1997, JG 97.0231. Persoonlijk innemen. Alleen vergunninghouder mag van de standplaatsvergunning gebruik maken en niet zijn in loondienst aangestelde werknemer. ABRS 10-10-1996, Gst. 1997, 7055, 2 m.nt. EB. Van deze verplichting kan in bijzondere gevallen worden afgeweken – afwijking kan zelfs noodzakelijk zijn. Zie Pres.Rb. Amsterdam 03-09-1996, AWB 96/6616; Pres. Rb Amsterdam 11-12-1996, AWB 96/12189 en Rb. Amsterdam 15-09-1997, AWB 96/7186. Weigering standplaats op grond van religieuze motieven vindt geen grondslag in de APV. ABRS 01-12-1994, JG 95.0081, AB 1995, 211 m.nt. RMvM. Onterechte intrekking standplaatsvergunning omdat er – wegens ontbreken van toestemming van de eigenaar van de grond – geen gebruik van kan worden gemaakt. Vz. ARRS 18-10-1993, JG 94.0090, Gst 1995, 7002, 4 m.nt. EB. Reactie van het college dat aanvrager op de wachtlijst wordt geplaatst, is tevens als weigering van de vergunning aan te merken. Pres.Rb Zutphen 20-04-1995, JB 1995, 149 m.nt. RJGHS . Maximumstelsel bij verdeling standplaatsvergunningen niet onredelijk, toch niet altijd toepasbaar Vz. ARRS, 27-06-1983, AB 1984, 95. Maximumstelsel. Publiekrechtelijke weigeringsgronden in relatie tot de privaatrechtelijke verhuur van de grond. Vz. ARRS 02-07-1990, KG 1990, 276, Gst. 1991, 6920, 3 m.nt. HH., AB 1991, 278, m.nt. H.J. Simon en H. Gieske, JG 90.0410 m.nt. red.
Stelsel, waarbij aan de hand van de weigeringsgronden in de APV beoordeeld wordt welke plaatsen wel en welke niet geschikt zijn om een standplaats in te nemen en waarbij, gelet op de belangen die door het artikel worden gediend, wordt vastgelegd hoeveel standplaatsen maximaal per locatie kunnen worden ingenomen is redelijk. Aanhouden van wachtlijst voor vrijkomende standplaatsen is eveneens redelijk. ABRS 18-03-1997, JG97.0147.
Aantrekkingskracht winkelcentrum en profijt van de standplaatshouders. Oneerlijke concurrentie. Niet aannemelijk dat voorzieningenniveau in gevaar komt. Vz. ARRS, 06-04-1989, JU 900130 (VNG-databank). Terechte weigering standplaatsvergunning vanwege bedreiging voorzieningenniveau van de consument. Verstoring evenwichtige brancheverdeling. Vz. ARRS, 22-02-1990, , JG 91.0070.
Terughoudend standplaatsenbeleid in verband met ontwikkeling winkelcentrum, ABRS 03-11-1994, JG 95.0047. Uiterlijk aanzien, welstand. Terechte bescherming aangezicht van het uit 1450 stammende stadhuis. ARRS, 24-04-1987, AB 1987, 399. Uiterlijk aanzien, welstand. Het oordeel van het college dat door plaatsing van de verkoopwagen op de beoogde locatie ernstig afbreuk zou worden gedaan aan het totale beeld van het winkelcentrum, is niet kennelijk onredelijk. Aan het welstandsadvies kleven geen zodanige gebreken dat het college dit advies redelijkerwijze niet had kunnen overnemen. ABRS 29-01-1998, JG 98.0071 m.nt. Hillenaar.
Publiekrechtelijke taak van het college. Uitgifte van standplaatsen voor Pinkpopfestival door een particulier bureau is in strijd met de Gemeentewet. ABRS 21-03-1995, Gst.1995 7011, 4 m.nt. EB.. Zie ook: Standplaatsvergunningen tijdens evenementen.
De bevoegdheid tot het toekennen van standplaatsvergunningen ligt bij het college, niet bij de stichting die een evenement organiseert. Vz. ARRS, 14-08-1986, AB 1986, 582. Bij verlening van een evenementenvergunning is afzonderlijke verlening van standplaatsvergunningen niet nodig. Evenementenvergunning is integrale vergunning voor de activiteiten die in de aanvraag zijn vermeld. Pres.Rb. Den Haag 27-04-1994, Gst. 1994, 6993, 6 m.nt. HH. Verkapte marktvorming valt onder het belang van de bescherming van de openbare orde. ABRS 04-05-1995, JG 96.0207. Een standplaats-vergunningenbeleid dat uitgaat van de vraag of er behoefte is aan de betreffende standplaats is in strijd met de Vestigingswet Bedrijven 1954. ABRS 25- 04-1995, JG 95.0242. Weigering standplaatsvergunning in verband met het ontbreken vereiste vestigingspapieren. ABRS 24-05-1994, JG 95.0048, AB 1994, 580 m.nt. RMvM. Bestemmingsplan is terecht buiten beschouwing gelaten. Er is geen sprake van een bouwwerk. ABRS 09-08-1995, JG 96.0061. Weigering standplaatsvergunning wegens strijd met bestemmingsplan. Feitelijk gebruik doet hier niets aan af. ARRS 13-10-1993, JG 94.0123.
Beleid dat geen standplaatsen worden vergund op parkeerplaatsen in de directe omgeving van een winkelconcentratie, kan als uitwerking van de weigeringsgrond ‘in het belang van de openbare orde’ gelden als het doel is parkeerhinder voor bezoekers en omwonende te voorkomen. ABRS 29-01-1998, JG 98.0071 m.nt. Hillenaar. Beleid dat geen standplaatsen worden vergund op een niet aan de gemeente in eigendom toebehorend terrein is niet gebaseerd op de in de APV genoemde weigeringsgronden en derhalve niet juist. ABRS 03-04-2000, JB 2000, 139. Aanbieden van van tevoren gereserveerde huurfietsen vanaf een aan de weg geplaatste aanhangwagen valt onder het aanbieden van diensten en is dus vergunningplichtig. ABRS 08-02-2000, JG 00.0103 m.nt. M. Geertsema. Het college heeft bij de handhaving van de weigering van standplaatsvergunning terecht niet volstaan met enkele verwijzing naar een door de gemeenteraad vastgestelde beleidsnotitie, maar heeft tevens gewezen op het belang van verkeersvrijheid en -veiligheid en op bepalingen van de APV. ABRS 15-01-2001, JB 2001, 46 m.nt. Schlössels.
Artikel 5.2.4 Snuffelmarkten e.d.
Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester:
toe te laten, te bevorderen of er gelegenheid toe te geven, dat in of op een – al dan niet met enige beperking – voor publiek toegankelijk gebouw of plaats met een kraam, een tafel of enig ander dergelijk middel standplaats wordt of is ingenomen om goederen aan publiek aan te bieden, te verkopen of te verstrekken.
Ia De weekmarkt in de zin van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet Het begrip ‘markt’ is niet nader omschreven in de Gemeentewet. De omvang van een markt zal mede afhangen van plaatselijke omstandigheden. In de regel worden op een weekmarkt ‘geregelde’ waren verkocht, dat wil zeggen: geen tweedehands goederen. Indien de te verwachten concentratie van een aantal standplaatsen zo hoog is, dat het uiterlijk de karakteristieken van een markt krijgt, mag niet meer worden volstaan met het verlenen van standplaatsvergunningen, maar dient het college een besluit te nemen over het instellen van een markt. De weekmarkt wordt in de meeste gemeenten gereguleerd door een marktverordening. De VNG heeft in 1998 een modelmarktverordening
Ib De jaarmarkt in de zin van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet Ook het begrip ‘jaarmarkt’ wordt niet nader gedefinieerd in de Gemeentewet. De vraag is wat daaronder moet worden verstaan. Naar ons idee moet bij een jaarmarkt gedacht worden aan een jaarlijks terugkerende traditie. Zo wordt in sommige gemeenten al sinds jaar en dag een veemarkt op een vast tijdstip, bijvoorbeeld op tweede paasdag, gehouden. Het college dient voor dit type markt een instellingsbesluit te nemen. Verder zal de raad voor een dergelijke markt ook een aparte regeling moeten vaststellen, die eventueel geïntegreerd kan worden in de APV of in de marktverordening.
II ‘Vlooienmarkt’, ‘zwarte markt’,’vrije markt’, ‘snuffel- of rommelmarkt’
Deze categorie markten kan commercieel of niet-commercieel van aard zijn. Voorzover deze markten uitsluitend verkoop door particulieren betreft die hun tweedehands spullen aan de man willen brengen, bestaat daartegen in principe geen bezwaar. De laatste tijd komt het in steeds meer plaatsen voor, dat particulieren markten organiseren in grote (doorgaans leegstaande) gebouwen. Er kan in dat geval sprake zijn van verkoop van ‘ongeregelde’ of ‘geregelde’ zaken. Bij ‘ongeregelde’ zaken kan met name worden gedacht aan incourante goederen, dat wil zeggen goederen, die in de regel niet meer langs normale handelskanalen het publiek bereiken, zoals bij voorbeeld beschadigde artikelen, artikelen die uit de mode zijn, restanten en zaken van een te liquideren onderneming. Is sprake van een meer commerciële markt dan wordt van de zijde van de reguliere handel gesproken over oneerlijke concurrentie, in verband met het overtreden van de vestigingswetgeving en van de Wet op de omzetbelasting. De controle op de naleving van deze wetgeving is opgedragen aan de in de desbetreffende wetten genoemde ambtenaren en instanties. Desondanks kan een dergelijke ‘commerciële vrije markt’ een onevenredige verstoring betekenen van het in een gemeente zorgvuldig opgebouwde markt- en standplaatsengebeuren. Dit geldt te meer als deze markten wekelijks of tweewekelijks worden gehouden. Er kan dan sprake zijn van een doorkruising van het marktwezen. Om die reden kan aan een vergunning het voorschrift worden verbonden, dat op de ‘vrije markt’ niet door handelaren bedrijfsmatig goederen te koop mogen worden aangeboden. Naast een voorschrift over de aard van de te verhandelen zaken, kunnen ook voorschriften worden verbonden die bepalen dat:
Artikel 5.2.4 richt zich niet tot degene die standplaats wil innemen maar tot de organisator van de markt en de rechthebbende op het gebouw waarin deze markt wordt gehouden. Zou het standplaats innemen zelf aan een vergunning worden gebonden, dan zouden al degenen die standplaats willen innemen op een ‘vrije markt’ daartoe een vergunning behoeven. Heeft een gebouw een agrarische of industriebestemming, dan kan het gebruik van dat gebouw als ‘zwarte’ of ‘vrije markt’ strijd opleveren met de planologische gebruiksvoorschriften. Dit is het geval indien de markt een min of meer permanent karakter heeft; incidenteel (afwijkend) gebruik is geen planologisch gebruik. De Winkeltijdenwet is op het houden van een ‘vrije markt’ van toepassing als de markt een bedrijfsmatig karakter heeft. Dit zal afhankelijk zijn van de aard van de op deze markt ontplooide activiteiten, geregelde of ongeregelde goederen, en de frequentie waarmee deze markt gehouden wordt.
III Markten niet in een gebouw of op een plaats en niet zijnde een week- of een jaarmarkt in de zin van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet De markten waarvoor artikel 5.2.4. is geschreven, worden gehouden in een gebouw of plaats. Indien eenmalig vergunning wordt verleend voor het houden van een markt op of aan de openbare weg, bijvoorbeeld een braderie in een winkelstraat, dan is artikel 5.2.4. niet van toepassing maar zou kunnen volstaan met het verlenen van een evenementenvergunning op basis van artikel 2.2.2.
Snuffelmarktbepaling is niet van toepassing op een Oranje Vrijmarkt. Vrijmarkt is categorie sui generis. Pres.Rb. Alkmaar, 12-04-1995, Gst. 1995, 7018, 3 m.nt. EB. Zie ook de uitspraak over de Zwarte Markt te Beverwijk Vz. ARRS 30-03-1983, Gst. 1983, 6763, 8 m.nt. EB.
Innemen van een aantal standplaatsen bij elkaar kan leiden tot feitelijke marktvorming. ARRS, 21-09-1989, AB 1989, 175.
Braderie is geen jaarmarkt of gewone markt. Vz. ARRS 27-05-1992, JG 93.0002.
Algemene toelichting afdeling 5.3 Openbaar water
Het beheer van het openbaar (vaar)water is in Nederland aan diverse overheden opgedragen. Zo is voor het beheer van de belangrijkste rivieren en rijkskanalen de centrale overheid verantwoordelijk. Het beheer van de overige wateren is verdeeld tussen de provincies, gemeenten en waterschappen c.a. De centrale wetgever heeft voor het gebruik van het openbaar vaarwater diverse regelingen vastgesteld. Daarbij is een splitsing aangebracht tussen regelingen die uitsluitend van toepassing zijn op de bij het rijk in beheer zijnde vaarwateren en regelingen die voor het gebruik van alle openbare vaarwateren gelden.
Wet beheer rijkswaterstaatswerken
Onder de eerste categorie valt de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Deze wet heeft de Wet van 28 februari 1891, Stb. 69, tot vaststelling van bepalingen betreffende ’s rijks waterstaatswerken vervangen. Voor de provinciale en gemeentelijke overheden en de waterschappen resteert, voor zover daaraan hetzelfde motief als aan de Wet beheer rijkswaterstaats-werken ten grondslag ligt, slechts voor de overblijvende
vaarwateren regelgevende bevoegdheid. Deze bevoegdheid wordt eveneens gerelateerd aan het onder beheer hebben van die vaarwateren.
Op provinciaal niveau heeft dit geresulteerd in de diverse waterstaatsverordeningen die gelet op artikel 2 van de Waterstaatswet 1900 ook betrekking kunnen hebben op waterstaatswerken die in beginsel niet onder hun beheer vallen, maar daar wel onder gebracht kunnen worden.
Deze provinciale waterstaatsverordeningen bevatten veelal bepalingen inzake het beheer, het onderhoud en de instandhouding van de desbetreffende vaarwateren. Een aantal heeft ook betrekking op de verplichtingen voor de scheepvaart. Ook de gemeentelijke overheid kan krachtens artikel 149 van de Gemeentewet regels stellen met betrekking tot het bij haar in beheer zijnde openbare vaarwater. De Waterschapswet biedt ten slotte aan de waterschappen de mogelijkheid verordeningen te maken welke onder andere betrekking kunnen hebben op de doorvaart en het innemen van ligplaats in bij haar in beheer zijnde openbare wateren. Bij deze regelingen van de lagere overheden moet steeds bedacht worden dat deze niet in strijd mogen komen met hogere regelingen. In grote lijnen betekent dit dat de overheden slechts een regelgevende bevoegdheid toekomt ten aanzien van bij hen in beheer zijnde openbare vaarwateren. Hierbij dient echter nog een kanttekening geplaatst te worden.
Binnenschepenwet en Scheepvaartverkeerswet
De centrale overheid heeft namelijk ook regelingen vastgesteld die voor het gebruik van alle openbare vaarwateren gelden. De belangrijkste zijn de Binnenschepenwet en de Scheepvaartverkeerswet.
Met de Scheepvaartverkeerswet (SVW) is de Binnenaanvaringswet ingetrokken. Artikel 43 SVW bepaalt dat krachtens de Binnenaanvaringswet gestelde regels worden geacht te zijn gesteld krachtens de Scheepvaartverkeerswet. De verkeersreglementering is te vinden in het Binnenvaartpolitiereglement (BPR). Artikel 42 SVW bevat de bevoegdheid van besturen van provincies, gemeenten, waterschappen en havenschappen tot het stellen van regels ten aanzien van onderwerpen waarin de SVW voorziet, voor zover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens deze wet gestelde regels.
Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer
In het Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer (BABS) is het college bevoegd tot het treffen van verkeersmaatregelen ten behoeve van de scheepvaart op de onder hun beheer staande vaarwegen. Voorheen vond deze bevoegdheid zijn grondslag in hoofdstuk 5 van het BPR. Het BPR geeft regels en verkeerstekens t.a.v. snelle motorboten in het algemeen en waterscooters in het bijzonder. De APV mag niet op basis van hetzelfde motief als de bovenstaande regelgeving aanvullingen geven. De artikelen 5.3.2. en 5.3.3. van de model-APV kennen dan ook een ander motief.
Specifieke regelgeving voor de grote rivieren
Gemeenten waardoor een grote rivier stroomt dienen bedacht te zijn op internationale verdragen en overige specifieke regelgeving voor die rivieren. Zo gelden voor de Maas en de Schelde de verdragen inzake de bescherming van de Maas respectievelijk de Schelde. Op de Rijn is onder andere van toepassing de Herziene Rijnvaartakte van 17 oktober 1868 en het Rijnvaartpolitiereglement 1995. Deze gemeenten doen er verstandig aan deze regelgeving expliciet op te nemen in artikel 5.3.1, vierde lid, artikel 5.3.2, derde lid, artikel 5.3.3, derde lid en artikel 5.3.7, tweede lid.
Artikel 5.3.1 Gebruik van openbaar water
Het is verboden op, in of boven openbaar water voorwerpen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard te plaatsen, aan te brengen of te hebben, indien deze door hun omvang of vormgeving, constructie of plaats van bevestiging gevaar opleveren voor de bruikbaarheid van het openbaar water of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van het openbaar water.
Het onderhavige artikel 5.3.1 is bedoeld om de overige openbare wateren te vrijwaren van activiteiten die het gebruik op enigerlei wijze nadelig zouden kunnen beïnvloeden. De veiligheid op het water heeft reeds een afdoende regeling gevonden in een aantal bepalingen van het Wetboek van Strafrecht, te weten de artikelen 162, 163 en 427, sub 6, en het Binnenvaartpolitiereglement (zie bij voorbeeld artikel 1.15 van dit reglement).
Artikel 5.3.2a Ligplaats woonschepen
Het is aan eigenaars of gebruikers van woonschepen verboden deze zonder vergun-ning van het college binnen de gemeente te doen verblijven. Een vergunning kan door het college slechts worden verleend voor woonschepen op de in lid 2 genoemde plaatsen alsmede voor woonschepen gelegen op plaatsen die uitsluitend of mede daarvoor zijn aangewezen in een onherroepelijk goedgekeurd bestemmingsplan.
In de artikelen 5.3.2 a en b is een scheiding aangebracht tussen woonschepen (5.3.2a) en andere vaartuigen (5.3.2b). Zie verder de toelichting bij artikel 5.3.2b.
Artikel 5.3.2b Ligplaats overige vaartuigen
Algemeen verbod is niet toegestaan
Artikel 31, tweede lid, van de Wet op Woonwagens en Woonschepen bepaalde dat de gemeenteraad bevoegd is regels te stellen onder andere betreffende de plaats die woonschepen mogen innemen bij verblijf binnen de gemeente. Uit jurisprudentie bleek dat in beginsel in iedere gemeente met openbaar water mogelijk moet zijn om met een woonschip ligplaats in te nemen. Op 1 maart 1999 is de Wet op Woonwagens en Woonschepen ingetrokken. De jurisprudentie is echter opgenomen in de Huisvestingswet. Artikel 88 bepaalt namelijk dat de gemeenteraad geen regels stelt die leiden tot een algeheel verbod van het in gebruik nemen of geven van een woonschip op een ligplaats. Een algemeen verbod komt in strijd met bovengenoemde wet . Een verbod met een ontheffingen- of vergunningenstelsel is wel toegestaan.
Indien men ook op de aangewezen gedeelten van het openbaar water het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats mogelijk wil maken kan hiervoor het vergunningsvereiste gesteld worden.
Het tweede lid, onder a, van artikel 5.3.2 biedt het college de mogelijkheid om nadere regels te stellen aan het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats (delegatie van regelgeving door de raad op grond van artikel 156 Gemeentewet). Via deze algemeen werkende voorschriften is het mogelijk om bijvoorbeeld aan woonschepen die een vaste ligplaats willen innemen of hebben, eisen te stellen met betrekking tot de afvoer van het afvalwater, de drinkwatervoorziening etc. Zelfs zou aansluiting op de riolering, het drinkwater- en elektriciteitsnet voorgeschreven kunnen worden, indien de mogelijkheden daartoe redelijkerwijs aanwezig zijn. Het bepaalde in dit lid vormt voor woonschepen een handzaam alternatief van de bouwverordening. Deze verplicht namelijk dat bouwwerken, zijnde een woning, over een deugdelijke afvalwaterafvoer dienen te beschikken en in beginsel aangesloten moeten zijn op het drinkwater- en elektriciteitsnet. Woonschepen die eveneens als woning gebruikt worden, vallen vanwege het feit dat het geen bouwwerken zijn, niet onder de werking van de bouwverordening. Ook kunnen krachtens dit lid ‘welstandseisen’ aan woonschepen worden gesteld.
Krachtens het tweede lid, onder b, van artikel 5.3.2 heeft het college ook de mogelijkheid om een differentiatie naar soort en aantal vaartuigen aan te brengen. Zo kunnen aparte ligplaatsen voor woonschepen en ligplaatsen voor uitsluitend pleziervaartuigen aangewezen worden. Bovendien kan het aantal gelimiteerd worden. In het geval de gemeente eigenaar is van een openbaar water, is het ook mogelijk dat de gemeente in het kader van de exploitatie van die ligplaatsen huur- of verhuurovereenkomsten afsluit. Zo wees het college van Eindhoven vijf ligplaatsen aan voor woonschepen onder de bepaling dat de exploitatie van die ligplaatsen zal geschieden door middel van overeenkomsten van huur en verhuur. De rechtbank sauveerde dit beleid en bepaalde dat ‘de gemeente Eindhoven als eigenaresse van het Eindhovens kanaal niet het recht kan worden ontzegd privaatrechtelijk op te treden tegen haar niet welgevallig gebruik van haar eigendom, behoudens voor zover dat een gebruik is dat overeenstemt met of voortvloeit uit de publieke bestemming van bedoeld kanaal als vaarweg’. Het innemen van een ligplaats door een woonboot werd niet aangemerkt als een zodanig gebruik, Rb Den Bosch 3-12-1984, KG 1985, 17.
Uit artikel 5.3.2 volgt bovendien dat ook het innemen van een ligplaats met een ‘pleziervaartuig’ slechts toegestaan is op die plaatsen die niet door het college krachtens het eerste lid zijn aangewezen. Ook hier kan het aantal vaartuigen dat ligplaats mag innemen op de niet-aangewezen gedeelten van openbaar water gelimiteerd worden. Relatie met overige regelgeving
Ten einde het aantal en de plaatsen die men inneemt aan regels te kunnen binden, is het noodzakelijk dat daarvoor in een gemeentelijke verordening (de APV of een specifieke woonschepenverordening) een basis gecreëerd wordt. De APV is een geschikt middel om een algemene regeling in op te nemen. Een aparte woonschepenverordening ligt meer voor de hand naarmate het aantal woonschepen binnen de gemeente groter is. Een woonschepenverordening is duidelijker voor de betrokken bewoners dan een globale regeling in de APV. De losbladige bundel ‘Volkshuisvesting, stadsvernieuwing en monumenten’ van de VNG bevat een model-Woon-schepenverordening. Daarbij is veel informatie over het woonschip opgenomen. Gemeenten die een dergelijke, specifieke woonschepen-verordening willen gebruiken, dienen in de artikel 5.3.2. en 5.3.3. aan te geven deze artikelen niet gelden voor de schepen waarop de woonschepenverordening van toepassing is. Uitgangspunt van artikel 5.3.2 is dat het in beginsel is toegestaan met een vaartuig, dus ook een woonschip, een ligplaats in te nemen, te hebben of beschikbaar te stellen binnen de gemeente.
–. Provinciale Landschapsverordening, Wet milieubeheer
Maakt het college van zijn bevoegdheid krachtens het eerste lid geen gebruik om gedeelten van openbaar water aan te wijzen waar het verboden is aan te leggen dan kunnen aan de locatie voor het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats uitsluitend nog beperkingen opgelegd worden krachtens een eventuele Provinciale landschaps- of woonschepenverordening dan wel krachtens de Wet milieubeheer wanneer bijvoorbeeld het beschikbaar stellen van een ligplaats zodanig gebeurt dat er sprake is van een milieuvergunningspichtige inrichting.
Heeft het college daarentegen wel gedeelten van openbaar water aangewezen dan mag slechts ligplaats ingenomen of beschikbaar gesteld worden op de niet-aangewezen gedeelten en kunnen er daarnaast eventueel nog andere beperkende factoren worden gesteld vanuit de Provinciale landschaps- of woonschepenverordening of de Wet milieubeheer.
Daar waar een Provinciale verordening van kracht is, kan het motief landschapsbescherming niet meer door het college ten grondslag gelegd worden aan de aanwijzing van ligplaatsen als bedoeld in het eerste lid of het stellen van nadere regels (dat wil zeggen algemene voorschriften) als bedoeld in het tweede lid. In het derde lid is de werking van deze bepaling ook uitgezonderd voor die gevallen waarin de Wet milieubeheer van toepassing is. Veel jachthavens zullen namelijk aangemerkt kunnen worden als milieuvergunningplichtige inrichtingen. Door de inwerkingtreding van artikel 13 van de Hinderwet op 1 november 1981 kan een hinderwetvergunning ook geweigerd worden wegens aantasting van natuurwetenschappelijke, landschappelijke, ecologische en recreatieve waarden. Deze situatie is niet veranderd na inwerkingtreding van de Wet milieubeheer.
Om niet in strijd te komen met artikel 88 van de Huisvestingswet mag een aanwijzingsbesluit krachtens het eerste lid niet de gehele gemeente omvatten. Er moet een mogelijkheid zijn om met een woonschip binnen de gemeente een ligplaats in te nemen.
–. Binnenvaartpolitiereglement
In hoofdstuk 7 van het Binnenvaartpolitiereglement is een aantal regels opgenomen voor het ligplaats innemen. Artikel 7.01 bevat enkele algemene beginselen zoals bijvoorbeeld een verbod om zodanig ligplaats in te nemen dat de scheepvaart wordt belemmerd. Artikel 7.02 somt plaatsen op waar het verboden is ligplaats in te nemen. Wanneer deze plaatsen voorkomen op niet door het college krachtens het eerste lid aangewezen gedeelten van openbaar water, blijft op grond van deze bepaling voor de desbetreffende plaats een aanlegverbod van kracht. Daarnaast worden in de artikelen 7.03 tot en met 7.08 nog andere regels gegeven betreffende het ligplaats innemen. Bij het uitvaardigen van nadere regels door het college krachtens het tweede lid moet hiermee rekening worden gehouden. Dit geldt ook voor de voorschriften die krachtens artikel 5.3.3 opgelegd worden.
–. Specifieke regelgeving voor de grote rivieren
Zie hiervoor hetgeen is opgemerkt in de algemene toelichting bij deze afdeling.
De wetgever gaat uit van een in beginsel bestaand recht om met een woonschip te verblijven in de gemeente waar men tijdelijk wenst te wonen, met deze beperking dat de gemeenten voor de plaats van verblijf binnen hun grondgebied voorschriften mochten vaststellen. Lagere wetgevers hebben de vrijheid bepalingen vast te stellen welke de vrijheid tot het kiezen van een plaats van verblijf inperken, doch deze bepalingen mogen niet zover gaan dat zij het hierboven bedoelde recht van woonschipbewoners om in een bepaalde gemeente verblijfplaats te kiezen geheel ondermijnen en aldus generlei ruimte laten voor de toepassing van de wet. HR 2-4-1971, NJ 1971, 271.
Een algemeen verbod met ontheffingsmogelijkheid om ligplaats in te nemen met een woonschip, is aanvaardbaar omdat het stelselmatig weigeren van een ontheffing in strijd is met de wet. ABRS 18-11-1997, JG 98.0033 m.nt. W. Vos. Overtreding van verbod in APV om ligplaats met vaartuig in te nemen op door B en W aangewezen gedeelte van openbaar water. APV-bepaling betreft huishouding van gemeente. Aanvullende verordenende bevoegdheid van gemeentebesturen ten opzichte van scheepvaart-wetgeving. HR 28-6-1994, Gst. 1994 6996, 3 m.nt. EB. De regeling in de APV met betrekking tot het innemen van een ligplaats met een vaartuig heeft een ruimere strekking dan de Provinciale Landschapsverordening, namelijk ook onder andere de orde en veiligheid op het water. ARRS, 7-7-1981, OB 1982, III.2.2.7, nr. 43852, APV Aalsmeer en Rechtbank Utrecht, 3 april 1997, AWB 97/670 VV, APV Loenen.
Gemeentelijke woonschepenregeling is toelaatbaar omdat hieraan andere motieven ten grondslag liggen dan aan de provinciale landschapsverordening. Gemeentelijke regeling geldt als sturingsinstrument ter regulering van hoeveelheid woonschepen, hun afmetingen en hun onderlinge situering, terwijl de provinciale verordening uitdrukkelijk ziet op de bescherming van natuur en landschap. Pres. Rb. Utrecht 3-4-1997, JG 98.0009 m.nt. W. Vos; KG 1997, 276.
Bestuursdwangaanschrijving tot verwijdering van woonschip van zonder vergunning ingenomen ligplaats in haven. Verbod in APV geldt slechts voor door het college aangewezen gedeelten van openbaar (vaar)water. Toevoeging van vergunningstelsel aan verbodsbepaling betreft wijziging van algemeen verbindend voorschrift. ABRS 6-6-1994, Gst (1995) 7001, 4 m.nt. HH. Bestuursdwangaanschrijving tegen en weigering vergunning voor hotelboot die enige tijd is gedoogd. APV-bepaling niet in strijd met Binnenvaartpolitiereglement. Toetsing ex nunc. ARRS 20-8-1992, JG 93.0004 Sanering ligplaats voor woonschepen, die niet werden benoemd in het terzake genomen besluit. Overgangssituatie. ABRS 31-10-1994, JG 95.0199. Bestuursdwangaanschrijving tegen het ligplaats innemen met een woonschip op een niet aangewezen gedeelte van een openbaar water. Legalisatie is niet mogelijk en beroep op gelijkheidsbeginsel gaat niet op. ABRS 7-12-2000, JG 01.0039 m.nt. W. Vos.
De afwijzing van een verzoek om maatregelen te treffen teneinde een onbezette ligplaats met een woonschip te kunnen innemen moet worden aangemerkt als een weigering om feitelijke handelingen te verrichten. Deze weigering is niet op enig rechtsgevolg gericht en het bezwaar hiertegen is terecht niet ontvankelijk verklaard.
Het college heeft daarnaast in redelijkheid kunnen besluiten een verzoek om aanwijzing van een andere ligplaats af te wijzen. Aan het college komt ter zake van aanwijzingen van ligplaatsen krachtens artikel 5.3.2 APV een ruime mate van beleidsvrijheid toe. ABRS 9-3-2001, Gst. (2001) 7143, 2 m.nt. HH. Mededeling dat ligplaatsen van woonschepen niet (meer) gebonden zijn aan objecten, maar aan personen, is een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in de zin van artikel 1 :3 Awb. ABRS 1-8-2001, JB(2001) 248.
Een algeheel verbod om met een woonschip in een gemeente te verblijven is in strijd met artikel 88 van de Huisvestingswet. Er kan zich echter in een bepaalde gemeente de situatie voordoen dat er geen plaatsen in openbaar water geschikt zijn om te worden bestemd of aangewezen om door een woonschip te worden ingenomen. Met artikel 88 van de Huisvestingswet is dan ook niet beoogd om iedere gemeente de verplichting op te leggen nieuwe ligplaatsen te creëren, teneinde aan tenminste één woonschip plaatst te kunnen bieden op haar grondgebied. ABRS 7-11-2001 nr. 200100971/1.
Artikel 5.3.3 Voorschriften ligplaats
Onverminderd het krachtens het vierde lid van artikel 5.3.2a en het in lid 2 van artikel 5.3.2b bepaalde kan het college aan de rechthebbende op een vaartuig voorschriften stellen met betrekking tot het innemen, veranderen of gebruik van een ligplaats in het belang van de openbare orde, volksgezondheid, veiligheid, de milieuhygiëne en het aanzien van de gemeente.
Naast de algemene regels die krachtens artikel 5.3.2b, tweede lid, kunnen worden uitgevaardigd kan het wenselijk zijn, gelet op de omstandigheden, om aan een individuele booteigenaar nog nadere aanwijzingen te geven. Dit artikel biedt daarvoor de grondslag. Het ligt voor de hand deze aanwijzingen in de vorm van een schriftelijke beschikking te gieten. Voor de toelichting op de in het derde lid genoemde hogere regelingen en de relatie met een vastgestelde woonschepenverordening wordt verwezen naar de toelichting op artikel 5.3.2b van de model-APV.
Artikel 5.3.4 Verbod innemen ligplaats
Het is verboden een ligplaats in te nemen, te hebben of beschikbaar te stellen in strijd met het krachtens de artikelen 5.3.2a, 5.3.2b en 5.3.3 bepaalde.
Artikel 5.3.5 Beschadigen van waterstaatswerken
Het is verboden schade toe te brengen aan of veranderingen aan te brengen in de toestand van bij de gemeente in beheer zijnde vaarten, havens, dijken, wallen, kaden, trekpaden, beschoeiingen, oeverbegroeiing, bruggen, zetten, duikers, pompen, waterleidingen, gordingen, aanlegpalen, stootpalen, bakens of sluizen.
Provinciale vaarwegenverordeningen kennen veelal ook een dergelijke bepaling voor waterstaatswerken die bij hen in beheer zijn.
De model-APV-bepaling heeft alleen betrekking op waterstaatswerken die in beheer zijn bij de gemeenten. Artikel 1.14 van het Binnenvaart-politiereglement legt aan degene die een kunstwerk beschadigt bovendien nog een meldingsplicht op.
Artikel 5.3.6 Reddingsmiddelen
Het is verboden een voor het redden van drenkelingen bestemd en daartoe bij het water aangebracht voorwerp te gebruiken voor een ander doel dan wel voor dadelijk gebruik ongeschikt te maken.
Om te waarborgen dat deze middelen aanwezig zijn en gebruikt kunnen worden voor het redden van personen is andersoortig gebruik of het voor gebruik onklaar maken van reddingsmiddelen strafbaar gesteld.
Artikel 5.3.7 Veiligheid op het water
Het Binnenvaartpolitiereglement bepaalt aan welke verkeersregels de schippers van vaartuigen zich hebben te houden. Zij is dus uitsluitend gericht op de gebruikers van vaartuigen en niet op de overige gebruikers van het openbaar water. Artikel 5.3.7 betekent dan ook een eigenlijke aanvulling op deze twee reglementen door in algemene zin, vergelijkbaar met de redactie van artikel 5 Wegenverkeerswet 1994, hinder of gevaarlijk gedrag van de overige gebruikers te verbieden. Voor de toelichting op de in het tweede lid genoemde hogere regelingen wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5.3.2b.
Artikel 5.3.8 Overlast aan vaartuigen
Artikel 5.4.1 Crosswedstrijden
Het is verboden op enig terrein, geen weg zijnde, met een motorvoertuig als bedoeld in artikel 1, onderdeel z, en een bromfiets als bedoeld in artikel 1, onderdeel i van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 een wedstrijd dan wel, ter voorbereiding van een wedstrijd, een trainings- of proefrit te houden of te doen houden dan wel daaraan deel te nemen, dan wel een motorvoertuig of een bromfiets met het kennelijke doel daartoe aanwezig te hebben.
Op het houden van auto- en motorsportevenementen, het crossen met auto’s, motoren, bromfietsen e.d. al dan niet met een wedstrijdkarakter zijn verschillende wettelijke regelingen van toepassing. Hierbij speelt mede een rol in hoeverre deze activiteiten al dan niet op een weg in de zin van de wegenverkeerswetgeving plaatsvinden. Hieronder wordt aangegeven welke wettelijke regelingen zo al van toepassing kunnen zijn.
1. Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) en APV
Alvorens in te gaan op de vraag welke regelingen van toepassing kunnen zijn op het crossen op daarvoor – al dan niet legaal – ingerichte terreinen, willen wij eerst enige kanttekeningen plaatsen bij een verkeersrechtelijk aspect in verband met de leeftijd van de crossers. Ingevolge artikel 110, tweede lid, van de WVW 1994 jo. artikel 5 van het Reglement rijbewijzen mogen bromfietsen slechts worden bestuurd door personen die de leeftijd van 16 jaar hebben bereikt. Het verkeersrechtelijk regime is echter niet van toepassing, wanneer de bedoelde activiteiten zich afspelen op een terrein dat niet kan worden aangemerkt als een weg die feitelijk voor het openbaar verkeer openstaat in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Op de vraag wanneer sprake is van een zodanige weg wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 1.1 van de model-APV. Zoals daar bleek, gaat het erom of een weg feitelijk voor het openbaar verkeer gesloten is.
–. Auto- of motorsportactiviteit, crossen e.d. met wedstrijdkarakter op de weg in de zin van de WVW 1994 Indien een auto- of motorsportactiviteit, crossen e.d. op de weg, als bedoeld in de WVW 1994, plaats vindt en een wedstrijdkarakter heeft, is artikel 10 van de WVW 1994 van toepassing. Het eerste lid van deze bepaling zegt dat het verboden is op een weg een wedstrijd met voertuigen te houden of daaraan deel te nemen. Dit verbod richt zich dus zowel tot de organisator van de wedstrijd als tot de deelnemers aan de wedstrijd. In de toelichting op artikel 2.1.4.1. van de model-APV inzake het houden van een feest of wedstrijd, wordt nader op het regime van de WVW 1994 ten aanzien van wedstrijden op de weg ingegaan.
– Auto- of motorsportactiviteit, crossen e.d. met wedstrijdkarakter op andere wegen dan bedoeld in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 Vindt een wedstrijd met voertuigen plaats op andere plaatsen, dan op de weg in de zin van de WVW 1994, dan kan artikel 5.4.1. van toepassing zijn. Artikel 5.4.1. ziet op het gebruik van motorvoertuigen of een bromfiets als bedoeld in het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990) in het kader van een wedstrijd op speciaal daarvoor aangewezen terreinen door het college. Kenmerkend voor het wedstrijdkarakter is dat er een beloning in de vorm van prijzen, medailles of iets dergelijks in het vooruitzicht worden gesteld Indien artikel 5.4.1. van toepassing is, is een vergunning op basis van artikel 2.1.4.1. niet meer van toepassing. Zie verder de toelichting op artikel 2.1.4.1.
–. Auto- of motorsportactiviteit zonder wedstrijdkarakter op de weg
Voor het organiseren van evenementen in het algemeen zijn in principe de bepalingen van hoofdstuk 2, afdeling 2 ‘Toezicht op evenementen’ van de model-APV van toepassing (art. 2.2.1. e.v.). De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid voorschriften geven omtrent het houden van zo’n evenement dan wel het evenement geheel verbieden. Deze bepalingen zijn ook van toepassing op auto- en motorsportevenementen, die geen wedstrijdkarakter hebben, zoals toertochten, oldtimerritten e.d.
Bij het reguleren van auto- en motorsportactiviteiten, crossen e.d. buiten de weg moet onderscheid worden gemaakt tussen speciaal daarvoor ingerichte terreinen, zoals circuits, en overige terreinen, zoals natuurgebieden, parken, plantsoenen of andere voor recreatief gebruik beschikbare terreinen. De eerst bedoelde terreinen vallen doorgaans onder de Wet milieubeheer; voor de overige terreinen kan een gemeente zelf regels stellen, zoals in de artikelen 5.4.1 en 5.4.2 van deze model-APV.
De speciaal voor auto- en motorsport ingerichte terreinen vallen onder de werking van de Wet milieubeheer en het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. In bepaalde gevallen moet een motor(sport)terrein worden aangemerkt als een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. In het Inrichtingen- en vergunningenbeleid milieubeheer worden de inrichtingen opgesomd waarvoor krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer een vergunning vereist is. De regeling betreffende de motorterreinen is opgenomen in categorie 19 van het besluit. In categorie 19.1, onder g, worden genoemd: inrichtingen of terreinen, geen openbare weg zijnde, waar gelegenheid wordt geboden tot het gebruiken van: bromfietsen, motorvoertuigen of andere gemotoriseerde voer- of vaartuigen in wedstrijdverband ter voorbereiding van wedstrijden of voor recreatieve doeleinden. In de nota van toelichting bij het besluit blijkt dat uit de omschrijving ‘gelegenheid bieden’ is af te leiden dat elke inrichting of elk terrein, dat in enigerlei vorm is ingericht om de genoemde activiteiten mogelijk te maken, onder dit besluit valt.
Vervolgens vermeldt de nota van toelichting dat enige accommodatie evenwel nodig zal zijn voordat kan worden vastgesteld of sprake is van een dergelijke inrichting, bijvoorbeeld in de vorm van een begrenzing. Indien elke, al dan niet beoogde, begrenzing van de plaats waar de genoemde activiteiten zich afspelen ontbreekt, zal bezwaarlijk van een inrichting kunnen worden gesproken (bijvoorbeeld wanneer een aantal liefhebbers van modelvaartuigen regelmatig met elkaar hun bootjes laat varen op een grote plas of waterweg). Op grond van artikel 8.2 van de Wet milieubeheer is het college bevoegd om op een aanvraag voor vergunning voor een motorterrein als bedoeld in categorie 19 te beslissen. Voor zover de terreinen, geen openbare weg zijnde, echter bestemd of ingericht zijn voor het in wedstrijdverband, ter voorbereiding van wedstrijden of voor recreatieve doeleinden rijden met gemotoriseerde voertuigen, en de terreinen daartoe acht uren per week of meer zijn opengesteld, wordt de vergunning niet afgegeven door het college, maar door gedeputeerde staten (categorie 19.2). Bij de vergunningverlening wordt rekening gehouden met de motieven van de Wet milieubeheer, zijnde de gevolgen voor het milieu of de bescherming van het milieu.
De regeling in de APV is van belang voor die terreinen die niet behoren tot de terreinen die genoemd zijn in categorie 19.1, onder g, van het Inrichtingen- en vergunningenbeleid milieubeheer. Hier kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een terrein dat niet is ingericht voor motorwedstrijden en -activiteiten en terreinen die hiervoor slechts eenmalig of zeer incidenteel worden gebruikt. In een gemeentelijke regeling met betrekking tot dit soort motorterreinen zal de werkingssfeer ten opzichte van de Wet milieubeheer in ieder geval moeten zijn afgebakend. De bij het aanwijzingsbesluit te stellen regels dienen aan te sluiten bij de belangen welke het onderhavige voorschrift beoogt te dienen. Behalve het belang van de openbare orde zijn dat milieubelangen en het belang van de veiligheid van het publiek of de deelnemers. In de in het tweede lid genoemde regels kan bepaald worden dat op het terrein slechts gecrost mag worden op bepaalde dagen en uren, en wel alleen door leden van de vereniging; dat de vereniging zich gedraagt volgens de aanwijzingen van KNAC, KNMV en MON; dat zij haar leden voldoende verzekert tegen ongevallen c.q. aansprakelijkheid voor schade als gevolg van ongevallen en – eventueel – dat de crossers ten minste een bepaalde leeftijd moeten hebben c.q. dat de vereniging er – ter voorkoming van ongelukken – zorg voor draagt dat toezicht door volwassenen wordt uitgeoefend indien van dat terrein gebruik wordt gemaakt.
Krachtens artikel 3, eerste lid, van de Zondagswet is het verboden op zondag zonder strikte noodzaak gerucht te verwekken, dat op een afstand van meer dan 200 m van het punt van verwekking hoorbaar is. Volgens het tweede lid van dit artikel is de burgemeester bevoegd van dit verbod voor de tijd na 13.00 uur ontheffing te verlenen.
De training voorafgaand aan de motorcrosswedstrijd kan als deze voor publiek toegankelijk is, reeds aangemerkt worden als een openbare vermakelijkheid als bedoeld in artikel 4 van de Zondagswet.
4. Wet op de Ruimtelijke Ordening en APV
Een terrein dat men wil gaan gebruiken als motorcrossterrein zal in de meeste gevallen gelegen zijn in een gebied met de bestemming ‘agrarisch gebied’ of ‘natuurgebied’. De vraag is dan of voor het gebruik van het desbetreffende terrein als motorcrossterrein vrijstelling kan worden verleend van het gebruikvoorschrift. Indien aannemelijk is dat het gebruik van een terrein ten behoeve van het motorcrossen zal leiden tot een onomkeerbare wijziging van de bestemming van dit terrein, dan zal dit gebruik enkel worden toegestaan na een bestemmingsplanwijziging.
Verschillende gemeenten zijn er toe overgegaan een aan de gemeente in eigendom toebehorend terrein aan te wijzen waarop de motorcrossport beoefend kan worden. Veelal geschiedt dit om de overlast die wordt ondervonden als gevolg van het crossen in natuur- en bosgebieden te beperken. Indien van gemeentewege een terrein ter beschikking wordt gesteld voor het crossen, rijst de vraag naar de eventuele civielrechtelijke aansprakelijkheid van de gemeente voor ongevallen en andere schade. Daarbij gaan wij ervan uit dat het crossterrein niet een weg is in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Is daarvan wèl sprake, dan is het – behoudens ontheffing; zie de artikelen 10 en 148 WVW 1994 – eenvoudigweg verboden aldaar te ‘crossen’.
Civielrechtelijk brengt het feit dat een terrein met goedvinden van de gemeente als crossterrein wordt gebruikt, voor haar de verplichting mee ervoor te zorgen dat geen gevaarlijke situaties te creëren zijn. Het ligt op de weg van de gemeente om het terrein aan te passen aan het doel waartoe het dient. In het kader van de regels die het college kan stellen op basis van het tweede lid van artikel 5.4.1 kunnen bijvoorbeeld leeftijdsgrenzen worden gesteld aan de gebruikers van het terrein of eisen als aangegeven in artikel 110 van de WVW 1994 jo artikel 5 van het Reglement rijbewijzen. Wanneer zodanige eisen niet worden gesteld, zal bij het publiek in versterkte mate het vertrouwen worden gewekt dat de gemeente de zorgvuldig-heidsverplichtingen die voor haar uit de feitelijke situatie voortvloeien, in acht neemt.
Uitsluiting van aansprakelijkheid voor schade (ongevallen e.d.) kan de gemeente zoveel mogelijk beperken; bijvoorbeeld door een bord te plaatsen bij de ingang van het terrein waarop zijn aangegeven de voorwaarden waaronder van het terrein gebruik mag worden gemaakt (onder andere de waarschuwing, dat gebruikers van het terrein dit voor eigen risico gebruiken en de mededeling, dat de gemeente aansprakelijkheid afwijst voor ongevallen en andere schade als gevolg van crossen). Het plaatsen van een dergelijk bord wil overigens niet zeggen dat de gemeente gevrijwaard is van aansprakelijkheid.
Er is overigens nog een privaatrechtelijke mogelijkheid waardoor de gemeente aan haar zorgverplichting kan voldoen, namelijk door het sluiten van een gebruiks- of huurovereenkomst met de plaatselijke vereniging. De gemeente moet zich dan wel realiseren dat het desbetreffende terrein dan ook alleen ter beschikking wordt gesteld ten behoeve van het crossen door leden van die vereniging.
Wanneer in het kader van een evenement, zoals bedoeld in de artikel 2.2.1 en 2.2.2 van de model-APV, op een crossterrein, zoals in deze bepaling bedoeld, motor(sport)activiteiten worden gehouden zijn er meerdere bevoegde organen in het spel. Goed onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds het evenement, waarvoor de burgemeester het bevoegd gezag is om een vergunning te verlenen en anderzijds de otor(sport)activiteiten, waarvoor het college het bevoegd gezag is. ARRS 3-6-1994, JG 95.0055 m.nt. A.B. Engberts, AB 1994, 602 m.nt. RMvM, Gst. 1995, 7006, 4 m.nt. EB. Motorcrosswedstrijden op zondag. Trainingswedstrijden voor 13.00 uur. In casu geen schending van de zondagsrust, omdat het motorcrossterrein 4 km buiten de bebouwde kom ligt. Pres. Rb. Utrecht 6-6-1995, JG 95.0316 m.nt. A.B. Engberts, KG 1995, 292.
Artikel 5.4.2 Beperking verkeer in natuurgebieden
Het is verboden binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden, parken, plantsoenen of voor recreatief gebruik beschikbare terreinen te rijden of zich te bevinden met een motorvoertuig als bedoeld in artikel 1, onder z, Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, een bromfiets als bedoeld in artikel 1, onder i, Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 of met een fiets of een paard.
Vele gemeenten worden in toenemende mate geconfronteerd met het bezoek van motorcrossers aan natuurgebieden, met als gevolg klachten over geluidhinder, schade aan de flora, verstoring van wild e.d. Verder worden natuurgebieden, parken e.d. steeds vaker door ruiters en fietsers/ mountainbikers bezocht. Het komt nogal eens voor dat ruiters en fietsers/mountain-bikers de speciaal voor hen aangewezen ruiter- of fietspaden verlaten. Deze gedraging levert gevaar en hinder op voor wandelaars en berokkent vaak ook schade aan flora en fauna. Bij de vraag, welke maatregelen mogelijk zijn tegen het motorcrossen in natuurgebieden, zal men een onderscheid moeten maken tussen het zgn. ‘wilde crossen’ (op wegen en paden en ‘off the road’) en het crossen op daartoe speciaal gebruikte motorterreinen. Op het crossen op motorterreinen is artikel 5.4.1 van de model-APV van toepassing.
De redactie van artikel 5.4.2 is aangepast overeenkomstig het systeem van artikel 5.4.1 van de model-APV. Op grond van het eerste lid van deze bepaling geldt een algeheel verbod om zich met motorvoertuigen, (brom)fietsen of paarden in een natuurgebied te bevinden. Het college kan op grond van het tweede lid terreinen aanwijzen waar dit verbod niet geldt en kan tevens regels stellen voor het gebruik van deze terreinen.
In afwijking van de oude APV van de gemeente Hoorn is gekozen voor het algeheel verbod uit het model van de VNG. De reden hiervoor is dat crossen in principe ongewenst is.
2. Maatregelen Bij de vraag welke maatregelen genomen kunnen worden tegen het ‘wildcrossen’ of overlastgevend ruiter- en fietsverkeer gaat het in feite om een meer algemeen vraagstuk:
Welke maatregelen kunnen genomen worden om ter bescherming van het milieu en ter voorkoming van overlast gemotoriseerd verkeer, ruiter- of fietsverkeer uit bepaalde gebieden te weren?
Een mogelijkheid om het weggebruik door de verkeersdeelnemers te reguleren is het nemen van verkeersbeperkende maatregelen op grond van de wegenverkeerswetge-ving. Voor de in deze gebieden gelegen wegen is sinds november 1991 de wegbeheerder bevoegd tot het treffen van verkeersmaatregelen (zie artikel 18 WVW 1994).
Volgens de WVW 1994 kan tot vaststelling van verkeersmaatregelen worden overgegaan indien deze maatregelen de veiligheid op de weg verzekeren, weggebruikers en passagiers beschermen, strekken tot het in stand houden van de weg en de bruikbaarheid van de weg waarborgen, de vrijheid van het verkeer waarborgen, strekken tot voorkoming of beperking van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade, strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden en tenslotte een doelmatig of zuinig energieverbruik bevorderen (artikel 2, eerste tot en met derde lid, WVW 1994). De WVW 1994 geeft derhalve ook mogelijkheden verkeersmaatregelen te nemen ter bescherming van milieubelangen. Regulering van het gemotoriseerde verkeer dat van de weg gebruik maakt in natuurgebieden dient te geschieden op basis van de WVW 1994 door middel van een verkeersmaatregel. Hierbij moet het dan gaan om een regeling ten aanzien van het gebruik van wegen in de zin van de WVW 1994.
Voor de overige gebieden, buiten de wegen in de zin van de WVW 1994, binnen een natuurgebied kan een regeling worden opgenomen in de APV.
Hierbij moet in het oog worden gehouden dat met betrekking tot het onderhavige onderwerp ook een provinciale regeling kan gelden. Indien er reeds een provinciale regeling bestaat inzake de beperking van gemotoriseerd verkeer in natuurgebieden, welke regeling – deels – strekt ter bescherming van dezelfde belangen, zal – althans indien een gemeente geheel of gedeeltelijk gelegen is in een ‘natuurgebied’ als bedoeld
in de provinciale verordening – de werkingssfeer van het gemeentelijk voorschrift ten opzichte van de provinciale verordening moeten worden afgebakend.
2.1. Maatregelen op basis van de Wegenwet/feitelijke sluiting en sluiting krachtens artikel 461 Wetboek van Strafrecht
Ook langs feitelijke en privaatrechtelijke weg zou men kunnen komen tot het weren van gemotoriseerd verkeer uit bepaalde natuurgebieden.
In de eerste plaats valt te denken aan het plaatsen van palen, klap- of draaihekjes bij de toegangen tot de in zo’n gebied gelegen wegen. De eigenaar van een weg zal men het recht tot het nemen van zodanige maatregelen niet kunnen ontzeggen. Hoe zit dit echter als deze weg is aan te merken als een openbare weg in de zin der Wegenwet? Hiervoor zijn wij ingegaan op de beperkingen in het gebruik van een openbare weg als gevolg van het beperkt openbaar rechtskarakter van die weg. Openbare wegen in natuurgebieden zullen veelal – op grond van de gesteldheid van de weg of op grond van het gebruik dat van de weg pleegt te worden gemaakt
een zodanig beperkt openbaar rechtskarakter hebben.
Ook ten aanzien van deze openbare wegen zal de eigenaar deze beperking feitelijk mogen realiseren door het plaatsen van klap- en draaihekjes, palen e.d. bij de toegangen tot die wegen en wel zodanig dat alleen voetgangers en fietsen vrij kunnen passeren. Aan deze handelwijze kleeft een aantal bezwaren. Deze handelwijze is in de eerste plaats niet toepasbaar ten aanzien van openbare wegen die niet een beperkt openbaar rechtskarakter hebben. Ingevolge het bepaalde in artikel 14, eerste lid, van de Wegenwet dienen de rechthebbende en de onderhoudsplichtige dan alle verkeer over de openbare weg te dulden. Wij tekenen hierbij nog aan dat het gedeeltelijk – bij voorbeeld alleen voor gemotoriseerd verkeer
onttrekken van wegen aan het openbaar verkeer niet mogelijk is (Kb 26 september 1955, AB 1956, blz. 357, m.nt. M. Troostwijk).
Ook is het volgens de Kroon niet mogelijk een weg aan het openbaar verkeer te onttrekken om hem vervolgens weer onmiddellijk open te stellen voor bij voorbeeld voetgangers en fietsers (Kb 11 mei 1982, AB 1982, 378, m.nt. J.R. Stellinga). Een dergelijke maatregel kan wel door middel van een verkeersbesluit worden genomen, zoals hiervoor is beschreven.
Ook mag verwacht worden dat het onttrekken van een aantal in het buitengebied gelegen wegen aan het openbaar verkeer op bezwaren zal stuiten van met name landbouwers. Verder merken wij ten aanzien van het afsluiten van wegen door middel van hekjes en slagbomen nog op, dat de bereikbaarheid van bos- en natuurgebieden voor de brandweer en in verband met onderhoudswerkzaamheden zal verslechteren. Bovendien zullen slagbomen gemakkelijk geopend kunnen worden. Ten slotte is het plaatsen van hekjes, slagbomen en dergelijke een kostbare aangelegenheid.
Men zou – in de tweede plaats – kunnen denken aan het plaatsen bij de toegangen tot de wegen in een bepaald natuurgebied van borden waarop de toegang voor motorvoertuigen en bromfietsen voor onbevoegden krachtens artikel 461 van het Wetboek van Strafrecht wordt verboden: ‘Verboden toegang voor....; art. 461 Wetboek van Strafrecht’. Deze methode kan echter niet worden toegepast, indien het gaat om openbare wegen in de zin van de Wegenwet. Zie HR 21 juni 1966, NJ 1966, 416, m.nt. W.F. Prins, OB 1967, XIV.3, nr. 26667, AB 1967, blz. 186, NG 1966, blz. 432, Verkeersweg 1966, blz. 227, m.nt. R.J. Polak (Bromfietsverbod Sneek), en HR 23 december 1980, NJ 1981, 171, m.nt. Th.W. van der Veen, AB 1981, 237, NG 1981, blz. S63, m.nt., Verkeersrecht 1981, blz. 58, m.nt. J.J. Bredius (rijverbod Schiermonnikoog).
Aan deze aanpak wordt om twee redenen de voorkeur gegeven:
Ook de hier bedoelde aanpak stuit overigens op bezwaren, met name in die gevallen dat de wegen niet in eigendom zijn bij de overheid. De overheid is dan immers van de particuliere eigenaren afhankelijk, met name waar het de geslotenverklaring voor gemotoriseerd verkeer betreft. Bovendien is de toegankelijkheid van dergelijke wegen voor het publiek niet meer verzekerd, indien deze wegen eenmaal aan het openbaar verkeer zijn onttrokken.
De particuliere eigenaar zou zijn weg immers ook voor alle publiek, dus ook voor voetgangers en fietsers, kunnen afsluiten. De overheid bezit dan geen machtsmiddelen daartegen op te treden. Deze machtsmiddelen bezit zij wél ten aanzien van wegen die – zij het ook beperkt – voor het openbaar verkeer toegankelijk zijn in de zin van de Wegenwet.
Zie de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van 25 maart 1982, NG 1983 blz. S 145, AB 1983, 64, m.nt. Van der Veen (Helmond) en van 5 november 1982, Gst. 1983, 6745, 10, m.nt. J.M. Kan (Wittem). Blijkens deze uitspraken kan (en moet!) de gemeentelijke overheid de onderhouds- en de duldingsplicht van de eigenaar van een openbare weg met toepassing van bestuursdwang afdwingen, indien deze plicht wordt verzaakt.
Men kan – zoals hierboven reeds bleek – aan genoemde consequenties niet ontkomen door een weg slechts beperkt aan het openbaar verkeer te onttrekken, in die zin dat hij alleen openbaar zal zijn voor bepaalde categorieën verkeersdeelnemers. Bovendien, ook al zou een weg een beperkt openbaar rechtskarakter hebben, dan nog zou artikel 461 WvSr. waarschijnlijk niet toepasselijk kunnen zijn.
Hiervoor werd er reeds op gewezen dat de hele onttrekkingsprocedure tijdrovend is en dat de onttrekking op bezwaren zal stuiten van met name landbouwers. Zou men de hier bedoelde methode toepassen, dan zou het in ieder geval noodzakelijk zijn voor de onttrekking aan het openbaar verkeer met de particuliere eigenaren duidelijke afspraken te maken en deze schriftelijk vast te leggen. Wij vermelden hier nog, dat de onttrekking van een openbare weg aan het openbaar verkeer onvoorwaardelijk moet geschieden en zonder tijdsbepaling (circulaire van de minister van verkeer en waterstaat aan de colleges van gedeputeerde staten, BS 1933, nrs. 203 en 245, WGB 1933, blz. 225).
Provinciale staten dienen op grond van artikel 1.2 van de Wet milieubeheer een verordening op te stellen die onder andere regels bevat inzake het voorkomen of beperken van geluidhinder in bij de verordening aangewezen gebieden. Deze verordening wordt de provinciale milieuverordening (PMV) genoemd en vervangt de oude verordeningen op grond van artikel 122 van de Wet geluidhinder. Volgens de model-PMV is het onder meer verboden een aantal toestellen te gebruiken binnen het milieubeschermingsgebied. Het is ook verboden om met een motorvoertuig met draaiende verbrandingsmotor de openbare weg of andere voor bestemmingsverkeer openstaande wegen en terreinen te verlaten. Toertochten voor motorvoertuigen of een wedstrijd als bedoeld in artikel 24 van de WVW 1994 zijn niet toegestaan.
4 Beperking gemotoriseerd verkeer in natuurgebieden in relatie tot artikel 1 van de Grondwet De vraag rijst of het ontzeggen van de toegang tot een bepaald natuurgebied voor motorrijders en bromfietsers zich verdraagt met het antidiscriminatieverbod van artikel 1 van de Grondwet. Deze vraag werd aan de orde gesteld in een zitting van de kantonrechter te Harderwijk op 19 september 1985. De geverbaliseerde voerde aan dat het verbod ‘... discriminerend is ten aanzien van motorrijders, bromfietsers en hun duopassagiers. Terreinwagens, motoren met zijspan, auto’s en vrachtwagens mogen van de onverharde wegen wel gebruik maken. De officier van justitie bestreed deze opvatting. Hij stelde dat het gemeentebestuur een keuze heeft gemaakt tussen de belangen van voetgangers en flora en fauna en de belangen van motorrijders en bromfietsers die zittend op hun voertuig van de natuur willen genieten.’
De officier meende dat de belangen van flora en fauna en de belangen van voetgangers die hinder ondervinden van motorrijders, prevaleren boven de belangen van motorrijders. De kantonrechter schaarde zich achter de officier van justitie. Hij meende dat er geen sprake was van discriminatie van motorrijders en bromfietsers omdat hun bewegingsvrijheid niet verder dan noodzakelijk voor het doel dat het college voor ogen staat wordt beperkt. De Rechtbank in hoger beroep en de Hoge Raad in cassatie hebben inmiddels de uitslag van de kantonrechter onderschreven (HR 19 mei 1987, AB 1988, nr. 216, APV Nunspeet).
Wanneer wordt overgegaan tot het aanwijzen van een natuurgebied, waarbinnen gemotoriseerd verkeer verboden is, zoals in deze bepaling bedoeld, is het verstandig te bezien in hoeverre een overgangsregeling noodzakelijk is voor personen die – al dan niet bedrijfsmatig – met een motorvoertuig gebruik maken van dit natuurgebied.
Vanwege het ontbreken van een overgangsregeling trof de Voorzitter van de ARRS een voorlopige voorziening, waarbij aan belanghebbende alsnog een tijdelijke ontheffing werd verleend. Vz. ARRS 30-8-1990, AB 1991, 432 m.nt. PCEvW, Gst. 1991, 6929, 7 m.nt. JT. Artikel 5.5.1 Tijdvak voor begraven e.d. Het is verboden te begraven of urnen met asbus bij te zetten buiten het tijdvak van 08.00 uur tot 16.00 uur.
Gezien het feit dat Hoorn niet een dergelijke verordening heeft vastgesteld, bevat de APV een aparte afdeling voor lijkbezorging. De bepalingen spreken verder voor zich.
Artikel 5.5.2 Onbetamelijk gedrag op een begraafplaats
Het is verboden op een begraafplaats nodeloos rumoer te maken of zich anderszins onbe-tamelijk te gedragen, dan wel tegen de wil van de naaste familieleden te fotogra-feren of te filmen.
Een ieder is verplicht de aanwijzingen op te volgen, die door of namens de rechtheb-bende op een begraafplaats gegeven worden met betrekking tot het uitvoeren van werk-zaamheden of in het belang van de orde, rust en netheid op de begraafplaats.
Degene die zich niet aan de hiervoor bedoelde aanwijzingen houdt, moet zich op eer-ste aanzegging van de rechthebbende op de begraafplaats verwijderen.
Artikel 5.5.4 Plaatsen grafzerken e.d.
Het is verboden zonder vergunning van het college op een begraaf-plaats een grafkelder of graftuin aan te leggen, een gedenkteken, zerk of kruis te plaatsen of een boom of ander gewas te planten.
Artikel 5.5.5 Onderhoud objecten
De rechthebbende op een in artikel 5.5.4 genoemd object op een begraafplaats is verplicht dit naar behoren te onderhouden.
Artikel 5.6.1 Verbod afvalstoffen te verbranden buiten inrichtingen of anderszins vuur te stoken.
Vuren in de openlucht raken de veiligheid van personen en goederen. Voorts levert dit verbrandingsstoffen op die de gezondheid van de mens kunnen beïnvloeden en een bedreiging vormen voor flora en fauna. De meeste vuren worden gevoed met afvalstoffen. Deze stoffen dienen op grond van de milieuwetgeving afgevoerd en opgeruimd te worden (bouw- en sloopafval, verpakkings- en verzendmateriaal, land- en tuinbouwafval). Voor het verbranden daarvan in de openlucht is derhalve geen ruimte. De vuren die onder deze bepaling vallen, zullen in de regel kleine vuren zijn op het eigen erf. Gelet op de bebouwings- en bevolkingsdichtheid en de aanwezige natuurwaarden zal er meestal sprake zijn van verstoring van het woon- en leefklimaat, van overlast voor mens en dier en van aantasting van flora en fauna door rook, roet, stof, walm en stank.
In het vierde lid zijn van de werkingssfeer van deze bepaling uitgezonderd die situaties waarop artikel 429 Wetboek van Strafrecht van toepassing is, te weten het aanleggen van vuur of het onderhouden daarvan op zo korte afstand van gebouwen of goederen dat daardoor brandgevaar kan ontstaan. Daarnaast geldt het voorschrift niet bij toepasselijkheid van de Wet milieubeheer. Deze wet stelt regels in het belang van het milieu (artikel 8.10). Bij de ontheffingsmogelijkheid is te denken aan vreugdevuren, paasvuren, kampvuren en oudejaarsvuren. De ontheffing is aan voorschriften te verbinden betreffende het te stoken materiaal, de afstand tot het mogelijk toeschouwende publiek, de aanwezigheid van eerstehulpmaterialen en deskundigen, de aanwezigheid van blusmaterialen, het verwijderen van en het afvoeren van as en andere verbrandingsresten en het herstel van de ondergrond van de vuurplaats. Ook is de ontheffing te gebruiken voor verbranding van landbouwreststoffen op het land of van akkermaalshout, als andere verwerkingsmethoden als volledig onbruikbaar en ondoelmatig zijn aan te merken. Ten slotte kan ontheffing worden verleend indien dit noodzakelijk is ter vernietiging van met ziekte aangetast hout. Bestaat er een alternatieve methode die minder schade aan het milieu of anderszins toebrengt, dan verdient deze de voorkeur.
Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Gedacht kan worden aan het voorschrift dat:
Om het branden van kabels dat vooral in de nachtelijke uren gebeurt tegen te gaan is een afzonderlijke bepaling te overwegen. Deze bepaling is als artikel 5.5.1a op te nemen met de volgende bewoordingen:
Algemene toelichting afdeling 5.7 Verstrooiing van as
Bij de algehele herziening van de model-APV in 2002 is deze afdeling hernummerd van 5.8 in 5.6 (nieuw). Reden hiervoor was de al eerdere vervallenverklaring van afdeling 5.6 (oud) over Straatnaamborden, huisnummer e.d. Bij ledenbrief van 25 maart 1995, lbr. nr. 95/35, heeft de VNG een modelverordening straatnaamgeving en huisnummering uitgebracht. De oude afdeling 5.7 ging over Gevonden voorwerpen en is vervallen door de inwerkingtreding van het Nieuw Burgerlijk Wetboek (artikel 5:5 BW en volgende) in 1992. Overigens is afdeling 5.6 (nieuw) in 2002 slechts beperkt herzien door aanpassingen aan de Wet dualisering gemeentebestuur en de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving.
Artikel 5.7.1 Begripsomschrijving
In deze afdeling wordt verstaan onder incidentele asverstrooiing: het verstrooien van as als bedoeld in de Wet op de lijkbezorging op een door de overledene of nabestaande(n) gewenste plek buiten een permanent daartoe bestemd terrein.
In het oude Besluit op de lijkbezorging stond de mogelijkheid om as te verstrooien op een permanent daartoe bestemd terrein. Dit werd door de houder van onder andere een begraafplaats of crematorium aangewezen nadat hij daarvoor een vergunning had gekregen van burgemeester en wethouders. Het terrein was bedoeld voor meerdere verstrooiingen gedurende langere tijd. In de gewijzigde Wet op de lijkbezorging blijft de mogelijkheid van het permanente terrein (in iets andere bewoordingen) opgenomen als een algemene vorm van asbestemming waarbij het nabestaanden niet zozeer gaat om de plaats waar verstrooid wordt als wel om het gegeven dat er verstrooid wordt. Verstrooiingen die plaatsvinden door of op last van de houder van een crematorium of bewaarplaats van asbussen kunnen alleen plaatsvinden op het terrein dat daartoe permanent is bestemd (uiteraard blijft ook de mogelijkheid bestaan dat de as op open zee verstrooid wordt). Zie verder voor een uitgebreide toelichting Lbr. 97/232 omtrent het verstrooien van crematieas.
Artikel 5.7.2 Verboden plaatsen
Asverstrooiing is om uiteenlopende redenen niet op alle plaatsen even wenselijk. Dit geldt zeker voor plaatsen waar de as niet of nauwelijks in de bodem kan worden opgenomen en door de wind kan gaan dwarrelen. Dit speelt met name een rol op stoepen, straten, pleinen en dergelijke. Daarom is er een verbod opgenomen voor het verstrooien van as op de verharde delen van de weg. Gezien de mogelijke overlast die asverstrooiing op straten en dergelijke op kan leveren voor derden en de kans op het snelle verwaaien van de as, is het overigens niet waarschijnlijk dat nabestaanden de verharde delen van de weg zullen uitkiezen als plaats om de as te verstrooien. Het verbod zal dus naar verwachting geen wezenlijke beperking opleveren voor nabestaanden.
Als burgemeester en wethouders een vergunning hebben verleend voor een permanent voor asverstrooiing bestemd terrein, dan zal dat terrein vrijwel altijd op een begraafplaats of bij het crematorium liggen. Doorgaans is voor gemeentelijke begraafplaatsen en crematoria rond de mogelijkheden voor asverstrooiing het een en ander geregeld in beheersverordeningen. De regelingen daarin maken deel uit van het algehele beleid rond de begraafplaats. Het openstellen van de begraafplaats en het crematoriumterrein voor incidentele verstrooiing zou daarin verstorend kunnen werken.
De begraafplaats en het crematoriumterrein zijn expliciete voorbeelden van terreinen waar het vanuit een oogpunt van beheer bezwaarlijk kan zijn om incidenteel as te verstrooien.
Zo zijn er wellicht meer. Onder 'volgende plaatsen' kan de gemeente, uiteraard gemotiveerd, plaatsen invullen waarvan zij zegt dat het niet wenselijk is dat daar as wordt verstrooid, hieronder begrepen het openbare water of delen daarvan.
Het is mogelijk dat het op bepaalde terreinen (vanwege daar te houden evenementen bijvoorbeeld) slechts tijdelijk onwenselijk is om as te verstrooien. Daarom is een mogelijkheid opgenomen voor burgemeester en wethouders om in die gevallen een terrein tijdelijk, in verband met die bijzondere omstandigheden, te onttrekken aan de mogelijkheid om er as op te verstrooien.
Als variant voor het opgenomen artikel in de model-APV kan gekozen worden voor een bepaling waarbij juist wordt aangegeven waar het verstrooien van as is toegestaan. Vanzelfsprekend vraagt de invulling van dit alternatief op een zelfde zorgvuldige benadering als het hierboven genoemde artikel.
Artikel 5.6.2 Verboden plaatsen
Artikel 5.7.3 Hinder of overlast
Incidentele asverstrooiing is verboden indien daardoor hinder of overlast wordt veroorzaakt voor derden.
Het verstrooien van as is een emotionele gebeurtenis. Zowel voor nabestaanden als voor omstanders die ermee worden geconfronteerd. Het is daarom van belang dat omstanders geen hinder ondervinden van de activiteit op zich en van de as die na de activiteit wordt achtergelaten.
Een typerend voorbeeld is het verstrooien van as in de nabijheid van een groep mensen, terwijl er een stevige bries die kant uitwaait. Dit levert vanzelfsprekend een onwenselijke situatie op.
Ook tot enige tijd na de verstrooiing kan as, bijvoorbeeld op de hiervoor aangegeven wijze, hinder opleveren voor omstanders. Daar moet tijdens het verstrooien rekening mee worden gehouden. Dit kan door de as bijvoorbeeld over een groter oppervlak te verspreiden, zodat deze eerder in de bodem wordt opgenomen. Een ander voorbeeld in dit geval is het verstrooien vanaf een gebouw of vanaf een balkon. Er zijn genoeg situaties denkbaar waarin dit hinder oplevert voor het publiek. Overigens is uit de toelichting bij de wijziging van de Wet op de Lijkbezorging af te leiden dat het waarnemen door omstanders van de handeling op zich geen hinder oplevert. Door de wet op het punt van asverstrooiing te verruimen heeft de wetgever bewust aanvaard dat het publiek geconfronteerd kan worden met incidentele verstrooiing.
Algemene toelichting hoofdstuk 6 Straf-, overgangs-en slotbepalingen
Gelet op het belang van effectieve handhaving van de APV-voorschriften en de vraag van gemeenten naar meer informatie op dit punt (zoals bleek uit de enquête van SGBO in 2001), is hier een algemene introductie opgenomen over bestuurlijk toezicht, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Tevens wordt ingegaan op het instrument bestuurlijke boete, waarover anno 2002 de discussie nog volop gaande is.
Handhaving is elke handeling die erop gericht is de naleving door anderen van rechtsregels te bevorderen. De belangrijkste redenen voor een goede handhaving zijn in het kort:
Door een goede handhaving zal de overheid uiteindelijk in steeds grotere mate het door haar beoogde doel bereiken. Door handhaving kan de achteruitgang van de kwaliteit van de samenleving worden tegengegaan.
De rechtszekerheid en de gelijke behandeling van burgers dienen te worden gewaarborgd. Dit kan door een goed handhavingsbeleid te voeren. De relatie van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid met handhaving wordt verder uitgediept. De geloofwaardigheid, betrouwbaarheid en integriteit van bestuurders zullen het ambtelijk en maatschappelijk draagvlak vergroten.
Handhaving kan zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk zijn.
Hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat een opsomming van de aan het bestuursorgaan toekomende dwangmiddelen en de regels die bij de toepassing van de dwangmiddelen in acht genomen moeten worden. Hierna worden deze dwangmiddelen en regels toegelicht. Ook is er een korte introductie tot de strafrechtelijke handhaving opgenomen.
In veel wetten worden, ter handhaving van de regelgeving, aan bepaalde ambtenaren toezichtbevoegdheden toegekend. Zij mogen plaatsen betreden, inlichtingen en inzage van stukken vorderen, monsters nemen en vervoermiddelen zoeken. Dit handhavingstoezicht, ook wel controle genoemd, wordt beheerst door het bestuursrecht. De algemene regels zijn opgenomen in afdeling 5.2 van de Awb. In bijzondere wetten kunnen echter beperkingen worden aangebracht op de in de algemene regels gegeven bevoegdheden (bijvoorbeeld: artikel 45, derde lid van de Wet wapens en munitie in vergelijking met artikel 5:18 van de Awb.
Toezicht vindt plaats in een stadium waarin (nog) geen sprake is van een redelijk vermoeden dat er een strafbaar feit is gepleegd. In het strafrecht ligt dit anders. Om tot opsporing te komen moet er in beginsel wel sprake zijn van een vermoeden dat er een strafbaar feit is gepleegd. Bepaalde opsporingsbevoegdheden vereisen zelfs een ontdekking op heterdaad.
Om goed toezicht uit te kunnen oefenen moet een toezichthouder beschikken over de nodige bevoegdheden. Voor het uitoefenen van toezicht is vaak medewerking benodigd van de toezicht gestelde. In artikel 5:20, eerste lid, van de Awb is de verplichting van eenieder opgenomen om aan een toezichthouder alle medewerking te verlenen die hij redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Uiteraard zijn er uitzonderingen op de medewerkingsplicht. In het tweede lid van artikel 5:20 is opgenomen dat geheimhouders, zoals de arts en de advocaat, niet hoeven mee te werken. Maar ook de verdachte hoeft niet mee te werken. Volgens de regering geldt de plicht namelijk niet na het moment waarop de overheid jegens de betrokkene een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de gevolgtrekking heeft kunnen verbinden dat tegen hem strafvervolging wordt ingesteld. ‘Vanaf dat moment is er sprake van ,,criminal charge” in de zin van artikel 6 Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en kan de betrokkene een beroep doen op het zwijgrecht.’
Het bovenstaande kan in de praktijk voor verwarring zorgen. Het komt voor dat er toezichthouders zijn met opsporingsbevoegdheden. Degene die toezicht staat moet dus goed weten welke ‘pet’ de ambtenaar opheeft. In het geval van toezicht moet een ieder meewerken. Zodra er echter sprake is van opsporing, kan er een beroep op zwijgrecht worden gedaan. Iemand kan immers niet worden verplicht om aan zijn eigen veroordeling mee te werken.
Toezichthouders worden meestal belast met het toezicht op de naleving van de voorschriften die zijn gegeven bij of krachtens de wet of verordening op grond waarvan zij als toezichthouder zijn aangewezen. Zo worden in artikel 100 Woningwet de ambtenaren bouw- en woningtoezicht aangewezen als toezichthouders op het gebied van de Woningwet. Met deze aanwijzing moeten zij niet alleen toezicht houden op de naleving van de bepalingen in de Woningwet zelf, maar ook op de naleving van hetgeen krachtens wettelijk voorschrift anderszins is bepaald. Te denken valt hierbij aan de voorschriften bij een bouwvergunning.
Het strafrecht en het bestuursrecht worden elk op een geheel eigen wijze genormeerd. In artikel 1:6 van de Awb is bepaald dat de Awb niet van toepassing is op de opsporing en vervolging van strafbare feiten noch op de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. Het handelen van strafrechtelijke organen wordt genormeerd door de regels van het Wetboek van Strafrecht en door de diverse bijzondere wetten, waarin de geldende materiële normen zijn verwoord en waarin soms ook van de algemene strafvordering afwijkende strafprocessuele bevoegdheden zijn opgenomen, en het Wetboek van Strafvordering, dat algemene regels van strafprocesrecht bevat, bevoegdheden in het leven roept en de grenzen van de bevoegdheden bepaalt.
Op grond van artikel 2 van de Politiewet 1993 heeft de politie tot taak te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. Op grond van deze algemene politietaak, alsmede op grond van de last die in de artikelen 141 en 142 van het Wetboek van Strafvordering aan de aldaar genoemde ambtenaren wordt gegeven om strafbare feiten op te sporen, kunnen opsporingsambtenaren onderzoek doen. Een opsomming van de daarbij te hanteren methoden ontbreekt. Algemene opsporingsmethoden zijn niet in het Wetboek van Strafvordering geregeld. Er zijn wel bijzondere opsporingsbevoegdheden geregeld. Dit zijn observatie, infiltratie, de pseudo-koop of pseudo-dienstverlening, het stelselmatig inwinnen van informatie, het onderzoek doen in een besloten plaats zonder toestemming van de rechthebbende, het opnemen van vertrouwelijke communicatie, het onderzoek van telecommunicatie en het stelselmatig volgen of waarnemen.
Opsporingsambtenaren kunnen, naast dat zij bevoegd zijn opsporingshandelingen te verrichten, ook bevoegd zijn tot het uitoefenen van controlebevoegdheden die in bijzondere wetten worden toegekend. Op grond van artikel 160 Wegenverkeerswet bijvoorbeeld kan een ambtenaar de bestuurder van een voertuig vorderen zijn voertuig te doen stilhouden, terwijl het vijfde lid van het artikel bepaalt dat de bestuurder op eerste vordering van de opsporingsambtenaar verplicht is medewerking te verlenen aan een ademonderzoek. Als een bevoegde ambtenaar van deze bevoegdheid gebruikmaakt en de ademtest wijst een te hoog alcoholpromillage uit, dan is er een verdenking ontstaan en gaat controle over in opsporing.
In het bestuursrecht worden de sancties opgelegd door een bestuursorgaan. De rechter speelt in het bestuursrecht pas een rol indien een belanghebbende, na bezwaar of administratief beroep, beroep instelt bij de rechter. De rechter speelt in het strafrecht een centrale rol. Sancties in het strafrecht worden opgelegd door de rechter.
Bestuursdwang, dwangsom en gedogen
De Gemeentewet kent in artikel 125 aan het gemeentebestuur een algemene bevoegdheid toe tot het uitoefenen van bestuursdwang. In artikel 5:21 van de Awb is bestuursdwang als volgt gedefinieerd: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. Het feitelijk handelen omvat meer: het doen wegnemen, ontruimen, beletten, in de vorige toestand herstellen of het treffen van maatregelen om verdere nadelige gevolgen van een overtreding te voorkomen. Het uitoefenen van bestuursdwang is dus zuiver gericht op het feitelijk in overeenstemming brengen met de bestuursrechtelijke voorschriften van een onwettige situatie. Dit heeft dus een herstellende werking en heet daarom ‘reparatoire sanctie’. Onder overtreding van een voorschrift wordt ook verstaan het niet nakomen van voorschriften die aan een vergunning zijn verbonden, zoals bijvoorbeeld geluidsvoorschriften bij een milieuvergunning.
In artikel 5:32 van de Awb is aangegeven dat een bestuursorgaan dat bevoegd is om bestuursdwang toe te passen, ook bevoegd is om een dwangsom op te leggen. Het opleggen van een dwangsom is een middel om de overtreder door het opleggen van een last om te betalen, te bewegen de overtreding te beëindigen. Bijna vanzelfsprekend hoort hier de vraag bij welk instrument het geschiktst is om aan de geconstateerde overtreding een einde te maken. Deze vraag zal steeds beantwoord moeten worden aan de hand van feiten, de omstandigheden en de belangen die aan de orde zijn. De wet laat zich hier niet over uit. Wel is in artikel 5:36 van de Awb opgenomen dat een dwangsom niet mag worden opgelegd zolang een reeds genomen beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet is ingetrokken. Met andere woorden: een combinatie van bestuursdwang met last dwangsom is niet mogelijk.
De eerste stap in een handhavingscyclus zal zijn dat een overtreding plaatsvindt dan wel gaat plaatsvinden. Dat betekent dat er een onderzoek moet worden gedaan. Met behulp van de toezichtsbevoegdheden wordt de situatie zocht. Hiervan zal de ambtenaar een rapport van bevindingen moeten opmaken. Het is belangrijk dat een dergelijk rapport van foto’s of ander bewijsmateriaal wordt voorzien. Bij de voorbereiding van een besluit moet immers worden voldaan aan het zorgvuldigheidsbeginsel.
Het kan een keuze zijn van het bestuursorgaan om niet over te gaan tot handhaven. De met de wet strijdige situatie wordt dan gedoogd. Is een bestuursorgaan op de hoogte van de overtreding, maar wordt er geen actie nomen, dan is er sprake van passief gedogen. Het toepassen van bestuursdwang is een bevoegdheid, geen absolute verplichting. Een gemeente heeft dus de mogelijkheid om het belang van de handhaving door middel van bestuursdwang af te wegen tegen andere belangen, zoals de mogelijkheid om een andere bestuursrechtelijke sanctie in te zetten of over te gaan tot het gedogen. Deze vrijheid is echter betrekkelijk. Uit jurisprudentie blijkt dat er een beginselplicht tot handhaving bestaat. Bijvoorbeeld: ABRS 22 maart 2001, BR2001/ 778, Dwangsom Camping Nunspeet . Enkel in geval van bijzondere omstandigheden kan van handhavend optreden worden afgezien. Het is goed dit te beseffen. Indien er namelijk een veelheid aan regelgeving binnen een gemeente bestaat, en de gemeente wordt op handhaving van die regels aangesproken, is zij in beginsel dus verplicht hier gevolg aan te geven. De handhaafbaarheid speelt dus een grote rol bij het opstellen van regels.
Kabinetsstandpunt toezicht in het publieke domein
Eind december 2001 heeft het kabinet een notitie aan de Tweede Kamer gezonden met daarin zijn standpunt over het toezicht in het publieke domein. Deze notitie bevat de principiële uitgangspunten van het kabinet ten aanzien van de rollen en taken van de verschillende partijen met betrekking tot het toezicht in het (semi-)publieke domein.
Ook wordt bezien welke plaats het bestuurlijk instrumentarium in dit geheel kan innemen. De zorg voor veiligheid is een kerntaak van de overheid, maar is niet de zorg van de overheid alleen. De laatste jaren heeft het inzicht veld gewonnen dat samenwerking en afstemming tussen de verschillende actoren op het terrein van veiligheid (politie, gemeente, bedrijven, burgers, instellingen, enz.) cruciale voorwaarden zijn voor het welslagen van het veiligheidsbeleid. Een toenemend aantal publieke en private actoren zal en dient een rol te (gaan en blijven) spelen bij de zorg voor veiligheid.
In de notitie wordt eerst ingegaan op de discussie op hoofdlijnen. Daarna worden de beleidskeuzes weergegeven ten aanzien van:
Voor wat betreft de uitbreiding van het bestuurlijk instrumentarium richt de notitie zich op het instrument van de bestuurlijke boete. De conclusie is dat voor een effectieve aanpak van de bestrijding van kleine ergernissen de introductie van een bestuurlijke boete geen uitkomst biedt. De desbetreffende tekst is hier opgenomen omdat daaruit blijkt hoe de afweging terzake heeft plaatsgevonden. Ook wordt daarin ingegaan op het onderzoek door het OM en de VNG naar feiten die in de huidige model-APV zijn opgenomen en die mogelijk bestuurlijk zouden kunnen worden afgedaan.
Citaat uit: Kabinetsstandpunt toezicht in het publieke domein, TK 26 604/26 345, nr. 14 ‘3. Uitbreiding bestuurlijk instrumentarium: de bestuurlijke boete Over de wenselijkheid en de mogelijkheden van bestuurlijke handhaving in het algemeen en bestuurlijke boete in het bijzonder is de afgelopen jaren veel van gedachten gewisseld. Het kabinet heeft zocht of uitbreiding van het bestuurlijke instrumentarium met de bestuurlijke boete voor gemeenten wenselijk en noodzakelijk is. De overwegingen van het kabinet hebben met name betrekking op de meerwaarde van bestuurlijke boete in relatie tot andere bestuursrechtelijke instrumenten, de feiten die in aanmerking komen voor handhaving met bestuurlijke boete, de meerwaarde van bestuurlijke handhaving ten opzichte van strafrechtelijke handhaving, de rol van de politie, de versterking van het toezicht in het publieke domein, de wettelijke grondslag en de verwachte bestuurslast voor gemeenten.
Bestuurlijk instrumentarium gemeenten
Gemeenten hebben in het kader van toezicht en handhaving reeds een aantal bestuursrechtelijke instrumenten ter beschikking. Voor de bestuursrechtelijke instrumenten waarover gemeenten beschikken geldt een scheid in sancties die erop zijn gericht de ontstane situatie in de gewenste situatie te herstellen (herstelsancties) en sancties die primair zijn bedoeld om bestraffend op te treden (punitieve sancties). Bij de herstelsancties gaat het om bestuursdwang 1 en dwangsom 2. Deze sancties kunnen alleen worden ingezet in situaties waarin herstel daadwerkelijk mogelijk is, zoals het terugbrengen van een bouwwerk in de oorspronkelijke staat. Het intrekken van een begunstigend besluit (vergunning, ontheffing, subsidie)3 is een voorbeeld van de tweede categorie. De meeste normen die verloederingsfeiten en onveiligheidsgevoelens van burgers moeten tegengaan lenen zich niet voor handhaving via dwangsom of bestuursdwang. Of het herstel is feitelijk niet mogelijk (denk aan geluidsoverlast), óf het herstel zélf, dan wel de controle daarop, leveren problemen op (denk aan een last dwangsom tot het niet meer voortijdig plaatsen van vuilniszakken op straat, die wekelijks gecontroleerd zou moeten worden). Het OM en de VNG hebben, op uitnodiging van het kabinet in het kabinetsstandpunt over het advies Handhaven op Niveau, in 2000 een eerste selectie gemaakt van feiten die in de vigerende Model-APV van de VNG zijn opgenomen, die mogelijk bestuurlijk zouden kunnen worden afgedaan. Op basis van deze selectie alsmede een aantal criteria voor bestuurlijke boete heeft het kabinet op de lijst van het OM en de VNG met betrekking tot een aantal feiten een nadere selectie gepleegd. Uitgangspunt is hierbij geweest dat het normen dient te betreffen die de verloedering in het publieke domein tegengaan en gevoelens van onveiligheid bij de burger verminderen, de zogenoemde kleine ergernissen. Bij het onderzoek is het afwegingskader uit Handhaven op niveau gehanteerd en is meer gekeken naar normen van geringe zwaarte, die relatief eenvoudig zijn te constateren en waarbij met vaste tarieven gewerkt kan worden.
Bij nader onderzoek naar de mogelijkheden van bestuurlijke boete voor de kleine ergernissen bleek het kabinet dat bij punitieve handhaving van die normen wel degelijk dwangmiddelen nodig zijn, met name om de identiteit van de overtreder te kunnen vaststellen. Bij de meeste feiten uit de model-APV zal de identiteit van de overtreder vooraf niet bekend zijn. Het Korpsbeheerdersberaad heeft in zijn reactie op de Nota Criminaliteitsbeheersing om deze reden aangegeven bestuurlijke boete in het bijzonder toe te willen passen voor die overtredingen waarbij reeds sprake is van een relatie tussen overheid en burger (bijvoorbeeld bij vergunningverlening), waardoor de identiteit van de overtreder reeds vaststaat. Blijkens het afwegingskader Handhaven op niveau is de noodzaak van het inzetten van dwangmiddelen een belemmering voor introductie van een bestuurlijke boete.
Verder is het kabinet van mening dat het niet wenselijk is dat naast de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke kolom, een aparte kolom voor handhaving van de kleine ergernissen wordt neergezet. In de nota Criminaliteitsbeheersing is reeds geformuleerd dat feiten exclusief aan ofwel het bestuurlijke ofwel het strafrechtelijke domein worden toegedeeld en dat de handhavers wat hun wettelijke bevoegdheden betreft eveneens exclusief aan één domein worden gekoppeld: de gemeentelijke functionarissen hanteren alleen de bestuurlijke boete, de politie alleen de strafrechtelijke reactie (proces-verbaal, transactie). Handhaving en de daaraan verbonden opsporings- en geweldsmiddelen blijven aldus voorbehouden aan de politie en bijzondere opsporingsambtenaren. Het uitgangspunt van scheiding tussen het bestuurlijke en het strafrechtelijke domein creëert bovendien zowel voor de handhaver zelf als voor de burger duidelijkheid over welke handhaver voor de handhaving van welke feiten bevoegd is.
Bij punitieve handhaving in de publieke ruimte ligt het probleem in de toezichtscapaciteit. Het kabinet heeft dan ook in de nota Criminaliteitsbeheersing 4 aangegeven de komende jaren het toezicht in het publieke domein verder te willen versterken. In de genoemde nota wordt in dit kader gesproken over het inzetten van extra capaciteit voor toezicht in het publieke domein via een uitbreiding van de capaciteit met 4000 fte bij politie en 1000 fte bij gemeentelijke toezichthouders. Door deze uitbreiding van de (politie)capaciteit is de noodzaak van het onderzoeken naar andere mogelijkheden om de handhaving voor betreffende feiten in de sfeer van ergernissen in het publieke domein te versterken minder urgent. Daarbij moet voor ogen worden gehouden dat een bestuursrechtelijke boete als zodanig geen capaciteitsprobleem oplost omdat het alleen een andere weg biedt om tot bestraffing te komen. Verder draagt een betere afstemming van beide regiefuncties van gemeente en politie er toe bij dat er geen gat meer zal kunnen ontstaan op het terrein van aanpak van deze problematiek.
Tenslotte blijkt de werklast voor gemeenten door invoering van bestuurlijke boete vooraf onmogelijk vast te stellen. Verwacht wordt echter dat met name kleinere gemeenten niet voor de bestuurlijke boete kiezen. Dit zou tot gevolg hebben dat niet wenselijke verschillen in handhaving tussen gemeenten kunnen ontstaan. Het kabinet acht dit niet wenselijk. Op grond van het bovenstaande komt het kabinet tot de conclusie dat voor een effectieve aanpak van de bestrijding van de kleine ergernissen de introductie van een bestuurlijke boete geen uitkomst biedt. Met dit standpunt rond het kabinet de discussie omtrent de mogelijke introductie van bestuurlijke boete voor handhaving van de kleine ergernissen af.
Dit laat onverlet dat het voornemen bestaat om bestuurlijke handhaving door middel van bestuurlijke boete voor gemeenten mogelijk te maken voor een aantal parkeerfeiten uit de Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften (Wahv, ook wel Wet Mulder genoemd) in het kader van het kabinetsstandpunt bestuurlijke verkeers-handhaving dat 15 november 2001 5 aan de Tweede Kamer is gezonden.
In tegenstelling tot de overwogen bestuurlijke handhaving van kleine ergernissen is bij bestuurlijke verkeershandhaving voor parkeerfeiten in het kabinetsstandpunt gewaarborgd dat toezicht en handhaving van parkeerfeiten in de bestuurlijke kolom plaatsvindt. De overheveling van bepaalde parkeerfeiten (fout parkeren) uit de Wet Mulder doet daarbij niet af aan de bestaande scheiding tussen bestuursrecht en strafrecht.
Verder zijn hierbij geen problemen met dwangmiddelen zoals bij kleine ergernissen te verwachten. Er bestaat immers een relatie tussen overheid en burger (via het kenteken). Daarnaast wordt het met de bestuurlijke boete voor het parkeren gemeenten mogelijk gemaakt om een integraal parkeerbeleid te voeren. Tenslotte is een belangrijke overweging hierbij geweest dat gemeenten reeds ervaring hebben met (gefiscaliseerd) parkeren en daarvoor reeds toezichthouders (parkeerwachters) in dienst hebben.’ 5. Brief van 15 november 2001, kenmerk 5130986/501/JS.
Overtreding van het bij of krachtens de artikelen van deze verordening bepaalde en de op grond van artikel 1.4 daarbij gegeven voorschriften en beperkingen wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie en kan bovendien worden gestraft met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak, voor zover daartegen niet reeds bij Wet, algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening is voorzien.
In afwijking van het model van de VNG is gekozen voor een algemene bepaling. Hiervoor is gekozen uit oogpunt van efficiëntie. In beginsel dient namelijk voor alle bepalingen uit de APV een sanctie kunnen worden opgelegd welke uit artikel 154 van de Gemeentewet voortvloeit, het bepaalde in artikel 6.1 vormt namelijk een maximum. Gelet op het huidige klimaat van ‘niets meer gedogen’ dient er te worden gehandhaafd. De APV staat hierbij voorop.
Op grond van artikel 154 van de Gemeentewet kan de gemeenteraad op overtreding van zijn verordeningen straf stellen. Deze straf mag niet zwaarder zijn dan hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie, al dan niet met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak. In artikel 23 van het Wetboek van Strafrecht (WvSr) zijn de maxima van de zes boetecategorieën opgenomen. Het maximum van een boete van de eerste categorie bedraagt € 225 en van de tweede categorie € 2250. Het is overigens uiteindelijk de strafrechter die de soort en de maat van de straf in een concreet geval bepaalt, tot de grens van de door de gemeenteraad gekozen boetecategorie. Hierbij dient de rechter op grond van artikel 24 WvSr rekening te houden met de draagkracht van de verdachte. Het algemeen geldende minimum van de geldboete bedraagt € 2 (artikel 23, tweede lid, WvSr). De Gemeentewet heeft aan de gemeenteraad de keuze gelaten op overtreding van verordeningen geldboete te stellen van de eerste óf de tweede categorie. De gemeenteraad heeft daarbij de ruimte om binnen de verordening onderscheid te maken naar bepalingen waar bij overtreding een straf van de eerste dan wel van de tweede categorie op staat. Uiteraard kan in de APV ook worden gekozen voor een enkele strafmaat. De gemeente verliest dan echter de mogelijkheid om scheiding aan te brengen tussen lichte en zwaardere overtredingen. Zie hierover de toelichting onder het kopje Uitgangspunten bij een keuze tussen de tweede en de eerste geldboetecategorie. Het is niet mogelijk om van deindeling in boetecategorieën af te wijken, bijvoorbeeld door een maximumboete van € 1000 te stellen.
Op grond van artikel 91 jo. artikel 51 WvSr. vallen ook rechtspersonen onder de werking van gemeentelijke strafbepalingen. Bij veroordeling van een rechtspersoon kan de rechter een geldboete opleggen tot ten hoogste het bedrag van de naasthogere categorie ‘indien de voor het feit bepaalde boetecategorie geen passende bestraffing toelaat’ (artikel 23, zevende en achtste lid WvSr). Dat betekent dat voor overtredingen van de APV door een rechtspersoon de rechter de mogelijkheid heeft een boete van de derde categorie op te leggen (€ 4500).
Uitgangspunten bij een keuze tussen de tweede en de eerste geldboetecategorie Het is niet goed mogelijk om algemene criteria te geven voor de vraag of een overtreding van een gemeentelijke verordening bedreigd moet worden met een boete van de eerste (lichte overtredingen) dan wel de tweede categorie. De opvatting van de gemeenteraad over de ernst van bepaalde overtredingen is hiervoor maatgevend.
De hoogte van een op te leggen boete zal in overeenstemming moeten zijn met de aard van de overtreding. Gezien de aard van de bepalingen van de APV kan als algemene lijn worden gehanteerd dat op overtredingen een straf van de tweede categorie wordt gesteld. Op de overtredingen die de gemeenteraad minder ernstig acht, kan een boete van de eerste categorie worden gesteld. Overigens dient er bij de vaststelling van de strafhoogte rekening te worden gehouden met het feit dat ook de lichtere delicten soms onder zodanige omstandigheden kunnen worden gepleegd, dat zij een zwaardere bestraffing verdienen. Het komt nog wel eens voor dat de rechter er behoefte aan heeft, voor bijvoorbeeld bepaalde baldadigheidsdelicten – waarop in het algemeen een zware straf niet past – met het oog op de algemene preventie, een zwaardere straf op te leggen. Desondanks blijft het gewenst om na te gaan welke overtredingen in de eigen gemeentelijke verordeningen in aanmerking komen voor onderbrenging in de eerste categorie.
Een voorbeeld. In een provinciale landschapsverordening is het verboden om zonder vergunning buiten de bebouwde kom op of aan onroerend goed commerciële reclames aan te brengen of te hebben. In een APV is, uit hoofde van hetzelfde motief, eenzelfde verbod opgenomen voor het gebied binnen de bebouwde kom. Zou nu overtreding van het provinciale voorschrift worden bedreigd met een geldboete volgens de eerste categorie, terwijl op overtreding van het gemeentelijk voorschrift een geldboete is gesteld volgens de tweede categorie, dan zouden voor identieke gedragingen verschillende maximumstraffen gelden ( € 225 buiten de bebouwde kom; € 2250 binnen de bebouwde kom). Overigens staat het de gemeenteraad vrij om in dit soort gevallen toch te kiezen voor de tweede categorie.
Indien de gemeenteraad aanvullend optreedt ten opzichte van een rijksregeling, kan net als bij de provincie als uitgangspunt worden genomen dat het Rijk wordt gevolgd bij de keuze van de boetecategorie. Zo zijn in elke APV wel bepalingen opgenomen die een aanvulling zijn op overtredingen waar Boek III WvSr een boete van eerste categorie op stelt. Het betreft veelal artikelen die beogen overlast en baldadigheid tegen te gaan. De volgende model-APV-bepalingen kunnen worden aangemerkt als een dergelijke aanvulling.
De artikelen 2.4.7 tot en met 2.4.10, voorschriften die baldadigheid en overlast beogen tegen te gaan. Dit zijn aanvullingen op de artikelen 424 WvSr (baldadigheid op of aan de weg) en 426 bis WvSr (belemmering van een ander in zijn vrijheid van beweging op de weg, zich opdringen aan een ander, hinderlijk volgen).
Zo is ook in verschillende APV’s (zie artikel 2.1.4.1) als aanvulling op artikel 10, eerste lid, Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) een regeling opgenomen voor het houden van wedstrijden met motorrijtuigen op andere plaatsen dan de weg en voor wedstrijden anders dan met voertuigen op of aan de weg. Ingevolge artikel 10 WVW 1994, eerste lid, is het – behoudens ontheffing op grond van artikel 148 WVW 1994 verboden om op de weg een wedstrijd te houden. Overtreding van dit verbod wordt bedreigd met een geldboete van de eerste categorie.
In bijzondere wetten wordt aan gemeenten vaak de bevoegdheid gegeven of de verplichting opgelegd om nadere voorschriften vast te stellen. Ook de strafbaarstelling van de overtreding van deze gemeentelijke voorschriften is veelal in deze wetten opgenomen. De opsomming in het eerste en tweede lid van dit artikel bevatten dan ook geen in deze verordening opgenomen voorschriften, op overtreding waarvan straf is bedreigd in de bijzondere wet. Deze voorschriften zijn de onder onderin afdeling 2.5 Bepalingen ter bestrijding van heling van goederen opgenomen artikelen met uitzondering van artikel 2.5.6. Overtreding van deze voorschriften is strafbaar gesteld in de artikelen 437 en 437ter van het WvSr (boete van de tweede respectievelijk derde categorie).
Het zal zelden voorkomen dat voor overtreding van een APV-bepaling hechtenis wordt opgelegd, zeker nu ernaar gestreefd wordt de korte vrijheidsstraf nog meer terug te dringen ‘ten gunste’ van de geldboete. Toch is in het eerste lid van dit artikel de mogelijkheid van hechtenis opgenomen omdat niet bij voorbaat kan worden uitgesloten dat in bepaalde (uitzonderings)gevallen (bijvoorbeeld in het geval van recidive) de rechter behoefte heeft aan de mogelijkheid tot oplegging van een vrijheidsstraf. Op overtreding van de in het tweede lid van dit artikel genoemde – in de eerste geldboetecategorie ingedeelde – bepalingen, is echter geen hechtenis gesteld, omdat het hier lichte overtredingen betreft.
Strafbaarstelling niet-naleving nadere regels en vergunningsvoorschriften
Niet alleen de overtreding van in de verordening opgenomen bepalingen wordt in dit artikel met straf bedreigd. In een aantal bepalingen wordt aan het college de bevoegdheid gedelegeerd nadere regels te stellen. Ook de overtreding hiervan levert een strafbaar feit op. Dit geldt ook voor de overtreding van krachtens artikel 1.4 van de model- APV gegeven beperkingen en voorschriften bij een vergunning of een ontheffing.
Formeel levert dit laatste een overtreding van artikel 1.4, tweede lid, op. Hierin is de verplichting opgenomen dat degene aan wie krachtens de APV een vergunning of ontheffing is verleend, verplicht is de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen na te komen.
Jurisprudentie Aanvullingen op de artikelen 424 (baldadigheid op of aan de weg) en art. 426 WvSr (belemmering van een ander in zijn vrijheid van beweging op de weg, zich opdringen aan een ander, hinderlijk volgen) door gemeentelijke voorschriften (artikel 2.4.7 tot en met 2.4.10) zijn toelaatbaar (HR 26 februari 1957, NJ 1957, 253 (APV Eindhoven). Het staat de gemeentelijke wetgever vrij aanvullende regelen te geven tot het tegengaan van hinderlijke geluiden. Artikel 4.1.7 APV is een toegestane aanvulling op artikel 431 WvSr (rumoer of burengerucht waardoor de nachtrust kan worden verstoord) (HR 26 oktober 1954, NJ 1954, 779 (APV Amsterdam).
1 Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze verordening zijn belast de reinigingsagenten voor de navolgende artikelen: 2.1.4.1, 2.1.5.1, 2.1.5.2, 2.1.6.2, 2.1.6.3, 2.1.6.11, 2.2.2, 2.2a.8, 2.3.1.2a, 2.4.2, 2.4.3, 2.4.12, 2.4.17, 2.4.18, 2.4.22, 2.6.3, 4.1.5a, 4.4.1, 4.4.2, 4.4.3, 4.4.4, 4.6.1, 4.7.1, 4.7.2, 5.1.2, 5.1.2a, 5.1.3, 5.1.4, 5.1.5, 5.1.6, 5.1.8, 5.1.10, 5.1.11, 5.2.3, 5.3.1 en 5.6.1, de milieu-inspecteurs voor de artikelen 2.1.5.1 (voor wat betreft gebruik van de weg als werkplaats of als opslag voor milieugevaarlijke of hinder veroorzakende stoffen), en 4.1.5, 4.4.1 en 4.7.1 (voor wat betreft mestopslag, afval, afbraakmaterialen en oude metalen), en de inspecteurs bouw- en woningtoezicht voor artikel 4.7.2 voor wat betreft reclame op of aan de gevel.
2.Voorts zijn met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze verordening belast de bij besluit van het college dan wel de burgemeester aan te wijzen personen.
In dit artikel worden de toezichthouders aangewezen overeenkomstig modelbepaling 90.M van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving (Adr). De basis voor deze bevoegdheid wordt gevonden in hoofdstuk 5 van de Awb. In dit hoofdstuk zijn algemene regels gegeven voor de bestuursrechtelijke handhaving van algemeen geldende rechtsregels en individueel geldende voorschriften. Afdeling 1 van dit hoofdstuk geeft regels voor het toezicht. NB: Dit artikel is in 2002 hernummerd van 6.1a in 6.2. Het oude artikel 6.2 (opsporingsambtenaren) is bij lbr. 98/192 vervallen verklaard. Aangezien buitengewone opsporingsambtenaren hun aanwijzing aan het Wetboek van Strafvordering ontlenen is een nadere regeling in de APV niet (meer) nodig. De aanwijzing als toezichthouder in de APV is de grondslag voor het hebben van opsporingsbevoegdheid. Zie verder de toelichting onder het kopje Opsporingsambtenaren.
Toezichthouders zijn personen die bij of krachtens wettelijk voorschrift belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (artikel 5:11 Awb). De aanwijzing van toezichthouders kan derhalve in de APV plaatsvinden. Een deel van de toezichthouders wordt in de APV zelf aangewezen (dit is noodzakelijk indien een toezichthouder tevens opsporingsbevoegdheden dient te krijgen. Zie de toelichting hierna onder opsporingsambtenaren).
Hiernaast kunnen toezichthouders door het college dan wel de burgemeester worden aangewezen. Deze bevoegdheid vloeit voort uit de artikelen 160 (nieuw) en 174 van de Gemeentewet waarin het college respectievelijk de burgemeester belast is met de uitvoering van gemeentelijke verordeningen.
Politieambtenaren zijn alleen te beschouwen als toezichthouders voorzover zij bij of krachtens een bijzondere wet als zodanig zijn aangewezen. Artikel 2 van de Politiewet, dat een algemene omschrijving van de politietaak bevat, kan niet worden beschouwd als een wettelijk voorschrift in de zin van het artikel.
Toezichthouders kunnen zowel individueel als categoraal worden aangewezen. Bij een individuele aanwijzing worden personen met toezicht belast door hen met name te noemen of door aanduiding van hun functie. Bij een categorale aanwijzing wordt in het aanwijzingsbesluit veelal de dienst genoemd waartoe de met toezicht belaste personen behoren.
Een toezichthouder dient zich, indien gevraagd, te kunnen legitimeren (artikel 5:12 Awb). Het legitimatiebewijs wordt uitgegeven door het bestuursorgaan onder verantwoordelijkheid waarvan de toezichthouder werkzaam is. Het in artikel 5:12, derde lid, van de Awb genoemde model van het legitimatiebewijs is vastgesteld bij de Regelingmodel legitimatiebewijs toezichthouders Awb (Stcrt. 2000, 131).
Deze regeling bevat geen echt model, maar een opsomming van alle elementen die in ieder geval op het legitimatiebewijs moeten zijn opgenomen en een voorbeeld van een legitimatiebewijs.
In artikel 5:13 Awb is het evenredigheidsbeginsel neergelegd. Een toezichthouder mag zijn bevoegdheid slechts uitoefenen voorzover dit redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak noodzakelijk is. Een toezichthouder kan derhalve niet te allen tijde gebruik maken van alle bevoegdheden die in de Awb standaard aan toezichthouders worden toegekend. Steeds zal de afweging gemaakt moeten worden of het voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs noodzakelijk is. Bepalend hiervoor is de aard van het voorschrift op de naleving waarvan een toezichthouder moet toezien.
In de artikelen 5:15 tot en met 5:19 Awb worden bevoegdheden aan toezichthouders toegekend. In artikel 5:14 is de mogelijkheid opgenomen om aan een toezichthouder minder bevoegdheden toe te kennen. Zo is op voorhand vaak al duidelijk welke bevoegdheden voor het uitoefenen van toezicht niet relevant zijn of per definitie onevenredig.
Op basis van artikel 5:15 Awb is een toezichthouder bevoegd elke plaats te betreden met uitzondering van woningen zonder toestemming van de bewoner. ‘Plaatsen’ is daarbij een ruim begrip en omvat niet alleen erven en andere terreinen, maar ook gebouwen en woningen. Dat de Awb een uitzondering maakt voor het betreden van een woning zonder toestemming van de bewoner vloeit voort uit het in artikel 12 van de Grondwet vastgelegde ‘huisrecht’. Op grond hiervan is voor het binnentreden van woningen zonder toestemming van de bewoner steeds een grondslag in een bijzondere wet vereist. Voor de handhaving van gemeentelijke verordeningen is de basis voor het binnentreden zonder toestemming van de bewoner gelegd in artikel 149a van de Gemeentewet. Op grond van dit artikel kan aan toezichthouders deze bevoegdheid worden toegekend, indien het gaat om het toezicht op de naleving van bij verordening gegeven voorschriften die strekken tot handhaving van de openbare orde of veiligheid of bescherming van het leven of de gezondheid van personen. In artikel 6.3 van de model-APV wordt deze bevoegdheid aan toezichthouders toegekend. In de Algemene wet op het binnentreden (Awbi) zijn de vormvoorschriften gegeven die bij het binnentreden van een woning in acht genomen moeten worden. In de toelichting op artikel 6.3 van de model-APV zal nader op de Awbi worden ingegaan.
De bevoegdheid tot het betreden van plaatsen houdt niet tevens in de bevoegdheid tot het doorzoeken van die plaatsen. De Awb geeft toezichthouders dus niet de bevoegdheid om willekeurig kasten, laden en andere bergplaatsen te openen. In gevallen waarin die bevoegdheid niettemin noodzakelijk is, dient deze te worden verschaft door de bijzondere wetgever.
Artikel 5:16 Awb geeft de toezichthouder de bevoegdheid om inlichtingen te vorderen. Op grond van artikel 5:20 Awb is een ieder ook verplicht deze inlichtingen te verstrekken, behoudens een aantal uitzonderingen dat terug te voeren is op het beroepsgeheim. In de artikelen 5:17 tot en met 5:19 Awb worden aan toezichthouders de bevoegdheden verleend om inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden en om zaken en vervoermiddelen te onderzoeken.
Bijzondere wetten die de raad bevoegd verklaren of verplichten tot het maken van verordeningen, kunnen op het punt van de aanwijzing van toezichthoudende ambtenaren een eigen regeling bevatten. Die aanwijzing heeft doorgaans tot gevolg dat de aangewezen ambtenaar bepaalde (toezicht)bevoegdheden krijgt. Zo heeft de aanwijzing als bedoeld in artikel 18.4, derde lid, van de Wet milieubeheer (Wm) tot gevolg dat de aangewezen ambtenaar de bevoegdheid van artikel 18.5 van de Wm – het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner met betrekking tot gevaarlijke afvalstoffen – verkrijgt. Ook in artikel 100 van de Woningwet is aan toezichthouders de bevoegdheid toegekend om een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoners. In bijzondere wetten kan van de bepalingen van de Awb worden afgeweken. Zo hebben toezichthouders in het kader van de Wet op de Ruimtelijke Ordening op grond van artikel 69 van deze wet slechts toegang tot terreinen tussen zonsopgang en zonsondergang. ‘Terreinen’ is daarbij een beperkter begrip dan ‘plaatsen’ van artikel 5:15 Awb. Zo vallen alle gebouwen – dus ook bedrijfsgebouwen – hier buiten.
De meeste bepalingen van de model-APV bevatten ge- en verboden. Op de naleving hiervan dient te worden toegezien en bij overtreding dient te worden opgetreden. Dit kan op twee manieren gebeuren: bestuursrechtelijk – door onder andere het toepassen van bestuursdwang dan wel het opleggen van een dwangsom – en strafrechtelijk.
Voor beide vormen van handhaving dienen personen te worden aangewezen met toezichthoudende respectievelijk opsporingsbevoegdheden. Alleen voor de aanwijzing van de toezichthouders is een bepaling opgenomen in de model-APV. De opsporingsambtenaren worden aangewezen in de artikelen 141 en 142 van het Wetboek van Strafvordering (WvSv). Het onderscheid tussen toezicht en opsporing is van belang, aangezien er een onderscheid bestaat, zowel naar inhoud als naar de voorwaarden waaronder zij op grond van de wet kunnen worden uitgeoefend. Het kenmerkende onderscheid tussen beide is dat bij toezicht op de naleving geen sprake hoeft te zijn van enig vermoeden van overtreding van een wettelijk voorschrift en bij opsporing wel. Ook zonder dat vermoeden heeft het bestuur de taak na te gaan of bijvoorbeeld de voorschriften van een vergunning in acht worden genomen. Indien mocht blijken dat in strijd met het voorschrift wordt gehandeld, hoeft dit ook niet automatisch te leiden tot een strafrechtelijke vervolging. Het hanteren van bestuursrechtelijke middelen zoals het intrekken van de vergunning of het toepassen van bestuursdwang vormen in veel gevallen een meer passende reactie. Ook al is de uitoefening van het toezicht niet gebonden aan het bestaan van vermoeden dat een wettelijk voorschrift is overtreden, toch kan hiervan wel blijken bij het toezicht. Op dat moment wordt de vraag naar de verhouding tussen de toezichthoudende en opsporingsbevoegdheden van belang, in het bijzonder wanneer beide bevoegdheden in dezelfde persoon zijn verenigd. Beide bevoegdheden kunnen naast elkaar worden toegepast, zolang gezorgd wordt dat de bevoegdheden die samenhangen met het toezicht en de bevoegdheden die samenhangen met de opsporing worden gebruikt waarvoor ze zijn toegekend. Op het moment dat toezicht overgaat in opsporing is het derhalve zaak er voor te zorgen dat de waarborgen die aan de verdachte toekomen in het kader van de opsporing in acht worden genomen. De voornaamste verschillen tussen toezicht en opsporing zijn de volgende.
In de artikelen 141 en 142 WvSv worden de met de opsporing van strafbare feiten belaste ambtenaren genoemd. De in artikel 141 genoemde ambtenaren hebben een opsporingsbevoegdheid die in principe voor alle strafbare feiten geldt (algemene opsporingsbevoegdheid). Dit geldt onder andere voor de ambtenaren van de regiopolitie. Artikel 142 betreft de buitengewone opsporingsambtenaren die in de regel een opsporingsbevoegdheid hebben voor een beperkt aantal strafbare feiten (beperkte opsporingsbevoegdheid). Op basis van artikel 142, lid 1, onder c, WvSv hebben de volgende – voor de APV relevante – personen opsporingsbevoegdheid:
Tot de eerste groep behoren bijvoorbeeld ambtenaren van bouw- en woningtoezicht. De grondslag van de opsporingsbevoegdheid ligt in de Woningwet.
De tweede groep betreft de toezichthouders die in de gemeentelijke verordeningen als zodanig worden aangewezen. De aanwijzing dient in de APV te geschieden aangezien artikel 142, eerste lid, sub c, WvSv geen delegatie van de aanwijzingsbevoegdheid toestaat. Tot deze groep behoren bijvoorbeeld milieu- en parkeerwachters, belast met het toezicht op de desbetreffende autonome bepalingen in de APV. Aangezien buitengewone opsporingsambtenaren hun aanwijzing aan het WvSv ontlenen, is een nadere regeling in de APV niet mogelijk. De aanwijzing als toezichthouders in de APV is de grondslag voor de aanwijzing als buitengewoon opsporings-ambtenaar. De opsporingsbevoegdheid van de buitengewone opsporingsambtenaren beperkt zich tot die zaken waarvoor zij toezichthouder zijn. De personen die op grond van dit artikel worden aangewezen, dienen op grond van het Besluit buitengewoon opsporings-ambtenaar aan de volgende voorwaarden te voldoen:
De akte van beëdiging bevat een aantal gegevens met betrekking tot de buitengewoon opsporingsambtenaar, waaronder in ieder geval de feiten tot de opsporing waarvoorde opsporingsbevoegdheid geldt. De akte wordt op naam van de desbetreffende ambtenaar gesteld en na de beëdiging aan hem uitgereikt. De akte wordt voor vijf jaar afgegeven. Hierna kan hij worden verlengd, mits de ambtenaar nog voldoet aan de eisen van vakbekwaamheid en betrouwbaarheid.
Gemeentelijke verordeningen en opsporing
Aan opsporingsambtenaren kan op grond van artikel 149a van de Gemeentewet, met inachtneming van de Awbi, de bevoegdheid tot het binnentreden van woningen worden verleend (zie verder de toelichting bij artikel 6.3). Hun overige opsporingsbevoegdheden ontlenen zij aan het WvSv. De gemeenteraad heeft hiernaast niet de bevoegdheid om andere opsporingsbevoegdheden te creëren. Ingevolge artikel 1 WvSv mag bij gemeentelijke verordening geen regeling worden gegeven omtrent de opsporing of het bewijs van de in die verordening strafbaar gestelde feiten.
Ook in een aantal bijzondere wetten worden opsporingsambtenaren aangewezen. Dit is met name van belang voor de, in deze verordening opgenomen, medebewindsvoorschriften.
Een speciale regeling geldt voor de op de artikelen 437 en 437ter van het WvSr gebaseerde en in afdeling 2.5 bepalingen ter bestrijding van heling van goederen opgenomen bepalingen. De in de artikelen 551 en 552 van het WvSv geregelde opsporings- en toezichtbevoegdheden komen reeds toe aan de algemene opsporingsambtenaren als bedoeld in artikel 141 WvSv. Gezien de bijzondere materie is het in het algemeen niet zinvol om ook nog eens buitengewone opsporingsambtenaren aan te wijzen.
Toezichthoudende ambtenaren belasten met opsporing?
Gezien het voorgaande zijn toezichthoudende ambtenaren vanuit hun aanstelling in hun functie niet automatisch belast met opsporing. Dit zal in veel gevallen ook niet nodig zijn. Veelal kan volstaan worden met toezicht-houdende bevoegdheden. De aanwijzing hoeft dan niet direct in de verordening te geschieden (art.6.2, eerste lid), maar kan aan het college worden gedelegeerd (tweede lid). Indien namelijk de handhaving van bepaalde wettelijke voorschriften voornamelijk bestuursrechtelijk geschiedt (bestuursdwang, dwangsom), is het niet nodig om te beschikken over opsporingsbevoegdheden. Dit is pas vereist indien men strafrechtelijk wil gaan handhaven. In die situatie is het vaak ook niet noodzakelijk om alle toezichthouders opsporingsbevoegdheden te geven. Veelal kan worden volstaan met één of enkele opsporingsambtenaren. Ook kan soms de hulp ingeroepen worden van een algemeen opsporingsambtenaar (ambtenaar van politie).
Artikel 6.3 Binnentreden woningen
Zij die belast zijn met het toezicht op de naleving of de opsporing van een overtreding van de bij of krachtens deze verordening gegeven voorschriften welke strekken tot handhaving van de openbare orde of veiligheid of bescherming van het leven of de gezondheid van personen, zijn bevoegd tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner.
Het is soms noodzakelijk dat personen die belast zijn met het toezicht op de naleving dan wel de opsporing van overtredingen van de model-APV bepaalde plaatsen kunnen betreden. In artikel 5:15 van de Awb is deze bevoegdheid aan toezichthouders reeds toegekend voor alle plaatsen met uitzondering van woningen zonder toestemming van de bewoners. De woning geniet extra bescherming op basis van artikel 12 van de Grondwet, dat het zogenaamde ‘huisrecht’ regelt. Het betreden van de woning zonder toestemming van de bewoner is daarom met veel waarborgen omkleed. Op het betreden van een woning met toestemming van de bewoner zijn deze waarborgen niet van toepassing, al gelden daar wel, zij het wat beperktere, vormvoorschriften van de Awbi (zie de toelichting , Algemene wet op het binnentreden (Awbi), a. vormvoorschriften). In de toelichting bij artikel 6.1a is reeds ingegaan op de bevoegdheid om alle plaatsen te betreden met uitzondering van woningen zonder toestemming van de bewoners.
De bevoegdheid voor het binnentreden zonder toestemming van de bewoner kent drie elementen:
Zowel het verlenen van de bevoegdheid tot het binnentreden als het aanwijzen van de personen die mogen binnentreden dient bij of krachtens de wet te gebeuren. In vele wetten zijn dan ook binnentredingsbevoegdheden opgenomen, zoals in artikel 100 van de Woningwet. Deze bevoegdheden zijn vooral toegekend aan ambtenaren of personen die belast zijn met een opsporings- of toezichthoudende taak in het kader van de wetshandhaving. Voorts bestaan bevoegdheden tot binnentreden voor de uitvoering van rechterlijke taken en bevelen, de uitoefening van bestuursdwang, de handhaving van de openbare orde, ter bescherming van de volksgezondheid en ter uitvoering van noodwetgeving. Artikel 149a van de Gemeentewet geeft de gemeenteraad de bevoegdheid om bij verordening personen aan te wijzen die woningen mogen binnentreden zonder toestemming van de bewoner. Het moet dan gaan om personen die belast zijn met het toezicht op de naleving of de opsporing van de overtreding van bij verordening gegeven voorschriften die strekken tot handhaving van de openbare orde of veiligheid of bescherming van het leven of de gezondheid van personen. In artikel 6.3 is gebruikgemaakt van deze bevoegdheid. Voor een aantal bepalingen in de model-APV wordt de bevoegdheid om een woning zonder toestemming van de bewoner te betreden rechtstreeks ontleend aan een bijzondere wet. Het betreft de volgende artikelen.
de artikelen 2.5.2 tot en met 2.5.6, de op de artikelen 437 en 437ter van het WvSr gebaseerde gemeentelijke helingsvoorschriften. Artikel 552 van het WvSv bepaalt dat de in artikel 141 bedoelde opsporingsambtenaren (dus niet de buitengewone opsporings-ambtenaren) toegang tot elke plaats hebben waarvan redelijkerwijs vermoed kan worden dat zij door een van de daar genoemde ondernemers worden gebruikt; dit geldt zowel voor toezicht als opsporing.
Algemene wet op het binnentreden (Awbi)
In de Awbi zijn de vormvoorschriften opgenomen die een persoon die een woning wil betreden in acht moet nemen. Hij dient:
De in artikel 1 opgenomen voorschriften gelden voor iedere binnentreding, dus ook indien dit gebeurt met toestemming van de bewoner.
De artikelen 2 tot en met 11 van de Awbi gelden alleen als zonder toestemming van de bewoner wordt binnengetreden. Degene die binnentreedt, dient te beschikken over een machtiging. In deze machtiging is aangegeven in welke woning binnengetreden kan worden. De Awbi gaat daarbij in beginsel uit van een machtiging voor een woning. Zo nodig kunnen in de machtiging echter maximaal drie andere afzonderlijk te noemen woningen worden opgenomen. De minister van Justitie heeft een model voor de machtiging vastgesteld (opgenomen in de circulaire van het Ministerie van Justitie, 15 augustus 1994, 452425/294). In artikel 3 van de Awbi wordt aangegeven wie een machtiging tot binnentreden kunnen afgeven: de procureur-generaal bij het gerechtshof, de officier van justitie en de hulpofficier van justitie hebben een algemene bevoegdheid hiertoe gekregen. Hiernaast kan ook de burgemeester bevoegd zijn machtigingen te verlenen. Dit is het geval indien het binnentreden in de woning in een ander doel is gelegen dan in het kader van strafvordering (bijvoorbeeld bij oningontruimingen).
In artikel 5:27 van de Awb is voor het binnentreden zonder toestemming van de bewoner bij de uitoefening van bestuursdwang een andere regeling opgenomen. De bevoegdheid tot het afgeven van de machtiging is daar – met uitsluiting van de in de Awbi genoemde functionarissen – bij hetzelfde bestuursorgaan gelegd dat de bestuursdwang toepast. Dit betekent dat een college dat bestuursdwang wil uitoefenen, ook de eventueel benodigde machtiging moet afgeven. Van het binnentreden dient na afloop een verslag opgemaakt te worden (artikel 10 Awbi). Een voorbeeldverslag is opgenomen in de circulaire van het ministerie van Justitie van 15 augustus 1994, 452425/294.
In de Awbi wordt aan de binnentreder een aantal algemene bevoegdheden toegekend. Degene die bevoegd is een woning zonder toestemming van de bewoner binnen te treden, kan zich daarbij door anderen doen vergezellen (artikel 8, tweede lid, Awbi). Dit is slechts toegestaan voorzover dit voor het doel waartoe wordt binnengetreden vereist is en de machtiging dit uitdrukkelijk bepaalt. Deze personen hoeven zelf niet te beschikken over een machtiging. Het aantal en de hoedanigheid van de vergezellende personen moeten in het verslag worden vermeld; de namen van deze personen hoeven niet vermeld te worden. Dat anderen de binnentreder kunnen vergezellen kan noodzakelijk zijn in het belang van de veiligheid van de binnentreder, maar ook indien de nodige werkzaamheden door mensen met een bepaalde vakbekwaamheid moeten worden uitgevoerd. Artikel 9 van de Awbi bepaalt dat de binnentredende ambtenaar zich de toegang kan verschaffen indien hij de woning of een deel daarvan afgesloten vindt. Dit geldt ook indien de bewoner wel thuis is, maar zijn medewerking niet wil verlenen. Hierbij kan degene die wil binnentreden zo nodig de hulp van de sterke arm inroepen.
Het huisrecht strekt tot bescherming van het ongestoorde gebruik van de woning. Het begrip woning omvat de ruimten die tot exclusief verblijf voor een persoon of voor een beperkt aantal in een gemeenschappelijke huishouding levende personen ingericht en bestemd zijn. Door het huisrecht wordt dus niet de eigendom of de huur van een woning beschermd. Of een ruimte een woning is, wordt niet zonder meer bepaald door uiterlijke kenmerken zoals de bouw en de aanwezigheid van een bed en ander huisraad, maar ook door de daaraan werkelijk gegeven bestemming. Woning is derhalve een ruim begrip, ook een woonboot, stacaravan, tent en keet. kunnen hieronder worden verstaan. Zelfs een hotelkamer kan onder het begrip woning vallen. Een bepaalde ruimte kan ook uit meer woningen bestaan. De verschillende kamers in een woongroep gelden bijvoorbeeld als aparte woningen. Dit geldt ook voor een binnen een woning gelegen kamer van een kamerbewoner.
Artikel 2, derde lid van de Awbi voorziet in de bevoegdheid om in uitzonderlijke omstandigheden zonder machtiging en zonder toestemming de woning binnen te treden. Dit is bijvoorbeeld het geval in situaties waarbij ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen of goederen dreigt, zoals bij de ontdekking op heterdaad van een geweldsdelict in een woning of de aanwezigheid in een woning van een bewapend persoon die van zijn wapen gebruik zou kunnen maken. De politieambtenaar die geen machtiging op zak heeft en die terstond moet optreden, is dan voor het binnentreden niet op toestemming van de bewoner aangewezen en is bevoegd om zonder toestemming binnen te treden. Men kan ook denken aan gevallen waarin de belangen van de bewoner ernstig worden aangetast. Hierbij kan worden gedacht aan ontdekking op heterdaad van een inbraak in de woning. Indien de opsporingsambtenaar de bewoner, bijvoorbeeld als gevolg van diens afwezigheid, niet om toestemming tot binnentreden kan vragen, is hij bevoegd om ter bescherming van diens belangen zonder machtiging binnen te treden. Onder deze omstandigheden bestaat er dus steeds de noodzaak om terstond op te treden en is binnentreden zonder toestemming én zonder machtiging gerechtvaardigd.
Op het binnentreden van een woning zonder toestemming van de bewoner, blijft ook bij spoedeisende gevallen de Awbi zo veel mogelijk van toepassing. Het spoedeisende karakter van de situatie is derhalve voornamelijk van invloed op het hebben van een machtiging. Dat betekent dat deze bevoegdheid slechts kan worden uitgeoefend door personen die bij of krachtens de wet bevoegd zijn verklaard zonder toestemming van de bewoner binnen te treden. Van het binnentreden zal een verslag moeten worden gemaakt.
De bevoegdheid machtigingen om binnen te treden af te geven, kan niet worden gemandateerd. De machtiging voor het binnentreden in een woning zonder toestemming vormt de basis voor het plegen van een inbreuk op de grondwettelijke vrijheden van de bewoner. Op grond van artikel 10:3, eerste lid, van de Awb is mandaatverlening geoorloofd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Gezien de zwaarte van deze inbreuk is hier sprake van een bevoegdheid waarvan de aard zich tegen mandaatverlening verzet (zie de parlementaire behandeling van de Awbi).
f. De strafrechtelijke sanctie
Een ambtenaar die zonder dat hij de bevoegdheid daartoe heeft of zonder dat hij de vormvoorschriften in acht neemt, een woning, lokaal of erf betreedt, dient zich op vordering van de rechthebbende direct te verwijderen. Het niet opvolgen van deze vordering levert het ambtsmisdrijf van artikel 370 WvS. op.
De tijdelijke afwezigheid van de bewoner, bijvoorbeeld wegens vakantie of opname in een ziekenhuis, leidt er niet toe dat de ruimte het karakter van woning verliest (HR 4 januari 1972, NJ 1972, 121). Met een woning verbonden ruimten die in het geheel niet voor bewoning zijn bestemd en die van buitenaf via een eigen ingang kunnen worden betreden – bijvoorbeeld een praktijkruimte of een winkel – vallen niet de bescherming van het huisrecht. de bescherming van de woning vallen voorts niet de trappen en portalen die tot een woning en andere lokaliteiten toegang geven (HR 16 december 1907, W 8633), dus ook – zo mag worden aangenomen – niet de gemeenschappelijke trappen en portalen in een flatgebouw.
Tot 1 januari 2002 traden alle verordeningen in werking op de achtste dag na bekendmaking, tenzij een ander tijdstip daarvoor was aangewezen (artikel 142 Gemeentewet). Hierin is verandering gekomen door de inwerkingtreding van de Tijdelijke referendumwet (Trw) op 1 januari 2002. Deze wet maakt referenda mogelijk over andere de vaststelling, wijziging en intrekking van verordeningen. Wel zijn enkele verordeningen uitgezonderd, die hier niet van belang zijn. De vaststelling, wijziging of intrekking van een APV is een van de besluiten waarover een referendum kan worden gehouden. Verordeningen waarover op grond van de Trw een referendum kan worden gehouden treden in afwijking van artikel 142 Gemeentewet, niet eerder in werking dan zes weken na de bekendmaking van de verordening (artikel 22 Trw). De termijn van zes weken hangt ermee samen dat na bekendmaking van de verordening en de mededeling dat over deze verordening een referendum gehouden kan worden, een verzoek tot het houden van een referendum kan worden ingediend. Wel kan gekozen worden voor een later tijdstip van inwerkingtreding.
Als er een tijdstip voor inwerkingtreding is bepaald en indien een inleidend verzoek tot het houden van een referendum over de APV onherroepelijk is toegelaten, vervalt het tijdstip van inwerkingtreding van rechtswege (artikel 22, derde lid, Trw) en zal de raad, nadat vaststaat dat geen referendum wordt gehouden of het referendum niet heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing (artikel 5), opnieuw in de inwerkingtreding moeten voorzien. Indien een referendum wordt gehouden dat leidt tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing, moet de raad na het referendum de beslissing tot vaststelling of wijziging van de APV heroverwegen. Ook als de raad na heroverweging alsnog besluit tot inwerkingtreding (in plaats van intrekking) van de APV zal de raad opnieuw in een tijdstip van inwerkingtreding moeten voorzien.
Op grond van de Trw bepaalt de raad (dus niet het college) het tijdstip van inwerkingtreding. Naast de mogelijkheid om het tijdstip van inwerkingtreding in de verordening zelf aan te wijzen, blijft het ook geoorloofd in de verordening te bepalen dat de verordening in werking treedt op een door de raad te bepalen tijdstip. Met het oog op de Trw is deze keuze het eenvoudigst, waarbij het tijdstip van inwerkingtreding pas wordt vastgesteld nadat onherroepelijk vaststaat dat over de verordening geen referendum wordt aangevraagd. Het ligt in de rede dat ook een besluit van de raad waarbij de datum van inwerkingtreding wordt aangewezen, wordt afgekondigd op dezelfde wijze als de strafverordening zelf (zie mr. J. Bool, De Gemeentewet, blz. 134, noot 3).
Het college is op grond van de Trw gehouden tot het bekendmaken van de verordening en de mededeling dat tot drie weken na bekendmaking van de verordening een verzoek tot het houden van een referendum over de APV kan worden ingediend. Op grond van de Tijdelijke referendumwet is de gemeente verplicht om een referendum te organiseren over een verordening indien voldoende kiesgerechtigden een verzoek tot het houden van een referendum indienen. Zie voor meer informatie over de Trw de circulaires van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (CW2001/82554 en CW2001/82050) en de ledenbrieven van de VNG over dit onderwerp (Lbr. 01/158 en Lbr. 01/217).
De APV is een besluit van het gemeentebestuur op overtreding waarvan straf is gesteld. Een dergelijk besluit wordt op dezelfde wijze bekendgemaakt als alle overige besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden (artikel 139 Gemeentewet). Wel is van belang dat de gemeente gehouden is dit besluit mee te delen aan het parket van het arrondissement waarin de gemeente is gelegen (artikel 143 Gemeentewet).
In verband met het bepaalde in artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht is het uiteraard niet mogelijk aan de bepalingen van een strafverordening terugwerkende kracht toe te kennen.
In het tweede lid van artikel 6.4 wordt geen tijdstip vermeld waarop de oude verordening wordt ingetrokken. Dat is ook niet nodig. De datum waarop de oude regeling vervalt, is de datum waarop de nieuwe verordening in werking treedt. De Tijdelijke referendumwet maakt dit niet anders. Weliswaar kan over een besluit tot intrekking van een verordening een referendum worden aangevraagd, echter in dit model maakt het besluit tot intrekking deel uit van de verordening tot vaststelling of wijziging van de bestaande APV en is alleen het besluit tot vaststelling van de verordening referendabel.
Vergunningen en ontheffingen - hoe ook genaamd - verleend krachtens de verordening bedoeld in artikel 6.4, tweede lid blijven - indien en voor zover het gebod of verbod waarop de vergunning of ontheffing betrekking heeft, ook vervat is in deze verordening en voor zover zij niet eerder zijn vervallen of ingetrokken - nog gedurende twee jaren na de inwerkingtreding van deze verordening van kracht.
Voorschriften en beperkingen opgelegd krachtens de verordening bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, blijven - indien en voor zover de bepalingen ingevolge welke deze voorschriften en bepalingen zijn opgelegd, ook zijn vervat in deze verordening en voor zover zij niet eerder zijn vervallen of ingetrokken - nog gedurende twee jaren na de inwerkingtreding van deze verordening van kracht.
Indien voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening een aanvraag om een vergunning of ontheffing - hoe ook genaamd - op grond van de verordening bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, is ingediend en voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening nog niet op die aanvraag is beslist, wordt daarop de overeenkomstige bepaling van de onderhavige verordening toegepast.
Op een aanhangig beroep- of bezwaarschrift, betreffende een vergunning of ontheffing, bedoeld in het eerste lid, dan wel een voorschrift of beperking bedoeld in het tweede lid dat voor of na het tijdstip bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, is ingekomen binnen de voordien geldende beroepstermijn, wordt beslist met toepassing van de verordening bedoeld in artikel 6.4, tweede lid.
In afwijking van het in het eerste lid bepaalde, blijft een vergunning of ontheffing - hoe ook genaamd - van kracht, totdat onherroepelijk is beslist op een aanvraag voor een, krachtens een in deze verordening overeenkomstig opgenomen gebod of verbod vereiste, vergunning of ontheffing, indien deze aanvraag ten minste acht weken voor afloop van de in het eerste lid genoemde termijn bij het bevoegde bestuursorgaan is ingediend.
De intrekking van de verordening bedoelt in artikel 6.4, tweede lid, heeft geen gevolgen voor de geldigheid van op basis van die verordening genomen nadere regels en aanwijzingsbesluiten, indien en voor zover de rechtsgrond waarop de aanwijzingsbesluiten zijn gebaseerd ook vervat is in deze verordening en voor zover zij niet eerder zijn vervallen of ingetrokken.
In de leden 1 en 2 (twee jaar) en 6 (zesentwintig weken) is gekozen voor een redelijke overgangstermijn. Geacht wordt dat in die periode voldoende bekendheid met de nieuwe verordening kan worden bereikt. Dit wordt onder meer gestimuleerd door ruim aandacht te besteden bij de introductie en vervolgens zal naar diverse belangengroepen gericht informatie worden gegeven. Daarbij zal er steeds de aandacht op worden gevestigd dat na het verstrijken van de overgangstermijn vergunningen en ontheffingen op grond van de Algemene plaatselijke verordening Hoorn 1992 zijn komen te vervallen. Voor zover het in de APV vastgelegde beleid overeenkomt met dat van de ingetrokken verordening zal weliswaar opnieuw binnen de overgangstermijn een vergunning of ontheffing gevraagd moeten worden, maar die zal dan – in het algemeen – snel verleend kunnen worden zonder dat daarvoor een zware procedure doorlopen hoeft te worden. Daar waar echter situaties niet langer in overeenstemming zijn met de bepalingen van de APV zal van geval tot geval een beoordeling plaats vinden van de toelaatbaarheid uitmondend in hetzij alsnog verlening van een vergunning of ontheffing, hetzij een gedogen van de strijdige situatie, dan wel een aanschrijving om aan de strijdige situatie een einde te maken. Wanneer binnen de overgangstermijn geen nieuwe vergunning of ontheffing wordt aangevraagd, is er na het verstrijken van de overgangstermijn sprake van strijd met de APV, namelijk de benodigde vergunning of ontheffing ontbreekt dan eenvoudigweg.
Van belang is in de overgangsbepalingen aan te geven of bestaande vergunningen, ontheffingen, enz.al dan niet hun rechtskracht blijven behouden na de inwerkingtreding van deze verordening. Dit geldt ook voor de vraag of het oude dan wel het nieuwe recht van toepassing is bij beroepszaken, aanhangig gemaakt voor de inwerkingtreding van het nieuwe recht, maar behandeld na de inwerkingtreding. Van Buuren is op deze problematiek ingegaan in een noot bij een uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 19 juni 1984, AB 1985, 79.
In het eerste lid wordt ervan uitgegaan dat alle bestaande vergunningen, ontheffingen, enz. na een bepaalde termijn aangepast moeten worden aan het nieuwe recht. Dit betekent in feite een sanering van alle vergunningen en ontheffingen die voor onbepaalde tijd zijn afgegeven. In de praktijk zal het voor de gemeente niet veel extra werk betekenen, aangezien het merendeel van de vergunningen en ontheffingen nu reeds voor een bepaalde tijd zijn afgegeven. Wanneer dan ook de termijn in het eerste lid op bijvoorbeeld twee jaar zou worden gesteld, zouden de evengenoemde vergunningen en ontheffingen veelal toch reeds eerder vervallen zijn, aangezien de werkingsduur van deze vergunningen, ontheffingen etc. korter zal zijn dan twee jaar.
Met betrekking tot op basis van het oude recht opgelegde voorschriften en beperkingen wordt eveneens een sanering doorgevoerd. Ook hier moet weer een redelijke termijn gekozen worden. Het ligt voor de hand dezelfde termijn als in het eerste lid te kiezen. Bij de hier bedoelde voorschriften en beperkingen moet gedacht worden aan de bevoegdheid van de burgemeester of het college om in sommige gevallen aan de uitoefening van bepaalde activiteiten voorschriften en beperkingen op te leggen zonder dat overigens voor die activiteit een vergunning, ontheffing of kennisgeving is vereist. Zie bijvoorbeeld artikel 5.3.3, eerste lid. Vergunnings- en ontheffingsvoorschriften vallen onder het in het eerste lid bepaalde.
In het derde lid wordt het nieuwe recht van toepassing verklaard op aanvragen voor een vergunning en ontheffing, die voor de inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend maar waar daarna op wordt beslist. Voorwaarde is wel dat de nieuwe verordening een overeenkomstig gebod of verbod kent.
Het oude recht is van toepassing op tijdig ingediende beroep- of bezwaarschriften betreffende vergunningen, ontheffingen, voorschriften of beperkingen, die gebaseerd zijn op het oude recht.
In het vijfde lid is bepaald dat de oude vergunning of ontheffing van kracht blijft totdat onherroepelijk op de nieuwe aanvraag is beslist. De termijn die in het eerste lid is genoemd kan hierdoor verlengd worden. Met deze bepaling kan worden voorkomen dat gedurende een bepaalde periode de aanvrager niet in het bezit is van de benodigde vergunning of ontheffing en daardoor, formeel geredeneerd, in overtreding is.
Indien de noodzaak van sanering van oude vergunningen etc. niet aanwezig geacht wordt, kan de volgende bepaling overgenomen worden.
Alternatieve Overgangsbepaling
Vergunningen en ontheffingen – hoe ook genaamd – verleend krachtens verordeningen bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, blijven – indien en voorzover het gebod of verbod waarop de vergunning of ontheffing betrekking heeft, ook vervat is in deze verordening – van kracht tot de termijn waarvoor zij werden verleend, is verstreken of totdat zij worden ingetrokken.
Voorschriften en beperkingen opgelegd krachtens verordeningen bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, blijven – indien en voorzover de bepalingen ingevolge welke deze verplichtingen zijn opgelegd, ook zijn vervat in deze verordening – van kracht tot de termijn waarvoor zij zijn opgelegd, is verstreken of totdat zij worden ingetrokken.
Indien voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening een aanvraag om een vergunning of ontheffing op grond van een verordening bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, is ingediend en voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening nog niet op die aanvraag is beslist, wordt daarop de overeenkomstige bepaling van de onderhavige verordening toegepast.’
Het zesde lid heeft betrekking op activiteiten waarvoor voor de inwerkingtreding van deze APV geen ontheffing of vergunning nodig was, maar waarvoor dat op grond van de nieuwe APV wel het geval is. Zonder een overgangsregeling zouden deze activiteiten een overtreding van de APV inhouden totdat onherroepelijk positief beslist is op de desbetreffende aanvraag.
In het zevende lid is een regeling opgenomen voor de door het college genomen nadere regels, beleidsregels en aanwijzingsbesluiten die op grond van de oude APV reeds bestonden. Vereist is uiteraard wel dat de rechtsgrond voor de betreffende nadere regel en het aanwijzingsbesluit ook in de nieuwe verordening terugkomt. Nadere regels en aanwijzingsbesluiten waarvan de grondslag niet in de nieuwe APV terugkomt, vallen niet onder de overgangsbepaling. Een voorbeeld van een aanwijzingsbesluit in de huidige model-APV is onder de aanwijzing van gedeelten van gemeenten en bepaalde plaatsen waar het verboden is de daarbij aangeduide dieren aanwezig te hebben (artikel 2.4.20).
Deze verordening wordt aangehaald als: Algemene plaatselijke verordening Hoorn Toelichting.
Bijlagen Algemeen Plaatselijke Verordening
Bijlagen (24 stuks) behorende bij de Algemene plaatselijke verordening Hoorn zoals vastgesteld d.d. 10 juni 2003 en gepubliceerd d.d. 30 september 2003. Hier vindt u alleen een omschrijving van de bijlagen. De gehele bijlagen (met uitzondering van de kaarten) vindt u via een aparte link op de website van de gemeente Hoorn: ‘Algemene plaatselijke verordening 20050112 Bijlagen’.
Bijlage 1 Bebouwde kom ingevolge de Wegenwet. Vastgesteld bij besluit van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland d.d. 11 maart 1986.
Bijlage 2 Bebouwde kom ingevolge artikel 1, lid 5 van de Boswet. Vastgesteld bij besluit van de raad van de gemeente Hoorn van 14 maart 2000 en nadien door Gedeputeerde Staten van Noord-Holland goedgekeurd.
Bijlage 3 Aanwijzing routes waar honden los mogen lopen. Gebaseerd op de artikelen 2.4.17, lid 2 en 2.4.18, lid 1 van de APV. Vastgesteld door het college op 30 mei 2000.
Bijlage 4 Aanwijzen gebieden voor het parkeren van grote voertuigen. Gebaseerd op artikel 5.1.7 van de APV. Vastgesteld door het college op 6 november 2001.
Bijlage 5 Richtlijnen als bedoeld in artikel 2.1.5.1, lid 7 van de Algemene plaatselijke verordening Hoorn (spandoeken). Vastgesteld door het college op 6 oktober 1992.
Bijlage 6 Aanwijzen beperking optreden als straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur of gids. Gebaseerd op artikel 2.1.4.3 leden 1 en 2 van de APV. Vastgesteld door de burgemeester op 13 oktober 1992.
Bijlage 7 Beleid met betrekking tot bedrijfsafvalcontainers. Gebaseerd op artikelen 2.1.5.1 en 4.7.1 van de APV. In werking getreden op 1 februari 1993.
Bijlage 8 Aanwijzingsbesluit collectieve festiviteiten (jaarlijks terugkerend besluit). Gebaseerd op artikel 4.1.2 van de APV.
Bijlage 9 Besluit vrijstelling verbod kledinginzamelingsacties en voorschriften. Gebaseerd op artikel 5.2.1, lid 4 van de APV. Vastgesteld door het college op 15 december 1992.
Bijlage 10 Beleidsregels over maximumstelsel standplaatsen. Gebaseerd op artikel 5.2.3 van de APV. Vastgesteld door het college op 9 november 1999.
Bijlage 11 Beleidsregels terrassen. Gebaseerd op artikel 2.1.5.1, lid 5 van de APV. Vastgesteld door burgemeester en wethouders op 24 juni 1997.
Bijlage 12 Reclamebeleid (voor reclames aan panden). Richtlijnen voor het verlenen van vergunning voor het maken van handelsreclame zoals bedoeld in artikel 4.7.2, lid 1 van de APV. Vastgesteld door het college op 7 mei 1996.
Bijlage 13 Model aankondiging sluitingstijd.
Bijlage 14a Aanwijzing gebied waar geen alcoholhoudende drank op straat mag worden genuttigd of in open verpakking aanwezig mag zijn. Gebaseerd op artikel 2.4.8 van de APV. Vastgesteld door het college op 17 juni 1997.
Bijlage 14b Aanwijzing drankverbod in twee gebieden in de Kersenboogerd. Gebaseerd op artikel 2.4.8 van de APV. Vastgesteld door het college op 4 december 2001.
Bijlage 16 Besluiten tot aanwijzing ambtenaren als toezichthouder belast met toezicht op de artikelen 2.1.5.1, 4.1.7, 4.4.1 en 4.7.1 van de APV. Vastgesteld door het college op 31 maart 1998, 7 september 1999 en 26 september 2000.
Bijlage 17 Beleidsregels ontheffingenbeleid sluitingsuur. Gebaseerd op de artikelen 2.3.1.1, 2.3.1.2 en 2.3.1.4 van de APV. Vastgesteld door de burgemeester op 18 januari 2000.
Bijlage 18a Besluit tot het vaststellen van nadere regels betreffende de exploitatie van een prostitutiebedrijf. Gebaseerd op artikel 3.1.3 van de APV. Vastgesteld door het college op 19 september 2000.
Bijlage 18b Besluit tot het vaststellen van nadere regels betreffende de exploitatie van een escortbedrijf. Gebaseerd op artikel 3.1.3 van de APV. Vastgesteld door het college op 19 september 2000.
Bijlage 18c Besluit inhoudende voorschriften met betrekking tot de mogelijke vestigingsplaats van een seksinrichting. Gebaseerd op de artikelen 3.1.3 en 3..3.2 van de APV. Vastgesteld door het college op 19 september 2000.
Bijlage 18d Besluit tot aanwijzing van gebieden waar vestiging van seksinrichtingen niet is toegestaan. Gebaseerd op artikel 3.3.2, leden 2 en 3 van de APV. Vastgesteld door het college op 19 september 2000.
Bijlage 19 Besluit tot aanwijzing van openbare wegen en/of weggedeelten in de gemeente waar het verboden is voertuigen te koop aan te bieden of te verhandelen. Gebaseerd op artikel 5.1.2a, lid 1 van de APV. Vastgesteld door het college op 18 juli 2000.
Bijlage 20 Verblijfsontzegging wegen en plaatsen ex artikel 2.10.1. Gebaseerd op artikel 2.10.1 van de Algemeen Plaatselijke Verordening Hoorn , artikel 10:4, 10:6 en 10:9 van de Algemene wet bestuursrecht. Vastgesteld door de burgemeester op 22 februari 2005. Inwerkingtreding op 31 maart 2005.
Bijlage 21 Verblijfsontzegging uren ex artikel 2.10.1 van de APV. Gebaseerd op artikel 2.10.1 van de APV, artikel 10:4, 10:6 en 10:9 van de Algemene Wet bestuursrecht. Vastgesteld door de burgemeester op 22 februari 2005. Inwerkingtreding op 31 maart 2005.
Bijlage 22 Aanwijzingsbesluit alcoholverbod winkelcentrum “De Korenbloem”. Gebaseerd op artikel 2.4.8 van de APV. Vastgesteld door college op 24 juli 2007. Inwerkingtreding 16 augustus 2007.
Bijlage 23 Verblijfsontzegging (aanwijzingsbesluit) wegen en plaatsen ex artikel 2.10.1. Gebaseerd op artikel 2.10.1 van de APV, artikel 10:4, 10:6 en 10:9 van de Algemene Wet bestuursrecht. Vastgesteld door de burgemeester op 8 juli 2008. Inwerkingtreding op 24 juli 2008.
Bijlage 24 Verblijfsontzegging (aanwijzingsbesluit) wegen en plaatsen ex artikel 2.10.1 Gebaseerd op artikel 2.10.1 van de APV, artikel 10:4, 10:6 en 10:9 van de Algemene Wet bestuursrecht. Vastgesteld door de burgemeester op 9 april 2008. Inwerkingtreding op 31 juli 2008.
Bijlage 25 Invoeren alcoholverbod Winkelcentrum De Beurs te Blokker, gebaseerd op artikel 2.4.8 van de APV, vastgesteld door het college d.d. 3 maart 2009.
Bijlage 26 Aanwijzingsbesluit ex artikel 2.10.1 van de APV (verblijfsontzegging) gebaseerd op artikel 2.10.1 vastgesteld door de burgemeester op 3 maart 2009.
Dit is een kaart; deze is momenteel nog niet digitaal beschikbaar. Deze kunt u opvragen bij de afdeling VVH/OOV.
Dit is een kaart; deze is momenteel nog niet digitaal beschikbaar. Deze kunt u opvragen bij de afdeling VVH/OOV.
Dit is een kaart; deze is momenteel nog niet digitaal beschikbaar. Deze kunt u opvragen bij de afdeling VVH/OOV.
Betreft : Parkeren van grote voertuigen.
Burgemeester en wethouders van HOORN;
Overwegende, dat wij op 3 januari 1995 hebben besloten het gehele gebied van de gemeente Hoorn aan te wijzen als gebied waar het doen of laten staan van voertuigen, die met inbegrip van de lading, een lengte hebben van meer dan 6 meter of een hoogte van meer dan 2,4 meterverboden is, met uitzondering van een aantal met name genoemde locaties;
dat het niet langer mogelijk is om op alle locaties, genoemd in het besluit van 3 januari 1995, grote voertuigen te parkeren;
dat daarom het eerder genoemde besluit aangepast dient te worden, in de hiervoor aangegeven zin;
gelet op artikel 5.1.7 van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn.
Richtlijnen als bedoeld in artikel 2.1.5.1 lid 7 van de Algemene Plaatselijke verordening Hoorn-SPANDOEKEN
Artikel 2.1.5.1 lid 3 APV luidt als volgt: Het is verboden op, in, over of boven de weg voorwerpen of stoffen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard te plaatsen, aan te brengen of te hebben, indien deze door hun omvang of vormgeving, constructie of plaats van bevestiging schade toebrengen aan de weg, gevaar opleveren voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, danwel een belemmering vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg.
In artikel 2.1.5.1. lid 7 APV is bepaald:
Onverminderd het bepaalde in lid 3 is het verboden spandoeken boven de weg te bevestigen. Burgemeester en wethouders kunnen van dit verbod ontheffing verlenen overeenkomstig nader door hen vast te stellen richtlijnen.
Volgens artikel 1.14 dienen deze richtlijnen bij openbare kennisgeving bekend gemaakt te worden en drie maanden ter inzage gelegd te worden.
Uitwerking van het wettelijk kader
Genoemde artikelleden maken onderdeel uit van artikel 2.1.5.1. Lid 1 van dat artikel verbiedt het zonder vergunning de weg of een weggedeelte te gebruiken anders dan overeenkomstig de bestemming daarvan. In de overige leden wordt dit voor zover nodig nader geëxpliciteerd. Achtergrond van artikel 2.1.5.1 is dat burgemeester en wethouders greep wensen te houden op situaties welke hinder of gevaar kunnen opleveren. Het gaat hierbij dus niet uitsluitend om verkeersveiligheidsmotieven. Dit blijkt ook uit de weigeringsgronden voor een dergelijke vergunning (lid 6):
Met dit verbod wordt beoogd er voor te zorgen dat niet overal zonder nadere regels spandoeken worden opgehangen. Omdat spandoeken vaak over de weg worden opgehangen (de aandacht van het er onder doorgaande publiek moet immers worden getrokken) kan de verkeersveiligheid in gevaar komen. Ook door de manier van aanbrengen kan gevaar of hinder ontstaan. Voorts kan een overmaat aan spandoeken schade toebrengen 'aan het historische stadsbeeld en komen redelijke eisen van welstand in het geding. Wat dat laatste betreft moet tevens in aanmerking genomen worden dat er al tal van uitingen van handelsreclame zijn toegestaan. Het daaraan toevoegen van veel spandoeken kan de verstoring van het zicht op gevels, straat- en stadsbeeld alleen maar vergroten: overdaad schaadt. Er zijn dus tal van redenen om regels te stellen, die algemeen toepasbaar zijn. Daarnaast zal iedere aanvraag op zich beoordeeld moeten worden.
Tot 30 maart 1992 was de Verordening op de Rechtsorde van kracht. Artikel 24 van die verordening komt overeen met artikel 2.1.5.1 lid 3 APV. Burgemeester en wethouders zijn steeds zeer terughoudend geweest in het geven van ontheffingen voor spandoeken. Wat dat betreft is er sprake van een consistent beleid. Ontheffing werd slechts verleend voor charitatieve/ideële doelen, niet voor commercieel werkende organisaties. Als voorbeeld wordt genoemd de jaarlijkse kollekte voor het Nederlandse Rode Kruis of de SIMAVI-kollekte. Voorts voor manifestaties in de schouwburg het Park of de Noorderkerk van sociaal-culturele aard.
Ontheffingen voor individuele ondernemers (bijvoorbeeld in verband met de uitverkoop) werden geweigerd. Daarbij is in aanmerking genomen dat commerciële organisaties voor het maken van reclame van publicatieborden gebruik kunnen maken. Bij de afwijzing speelden aspecten van verkeersveiligheid en welstand (juist uit een oogpunt van precedentwerking) een rol. Voorts ging het steeds om ontheffingen met een beperkte geldigheidsduur.
Bij de invoering van de APV is in afwijking van het VNG-model een spandoekverbod opgenomen met het doel deze materie uitdrukkelijk te regelen. Bij de vaststelling van de APV is van gedachten gewisseld over de vraag of een spandoekenverbod alleen voor spandoeken met een commerciële tekst zou moeten gelden. In dat geval zouden spandoeken ten behoeve van charitatieve e.a. doelen zonder meer kunnen worden toegestaan.
Het College van B&W heeft toen als standpunt ingenomen:
bij gelegenheid van bijzondere gebeurtenissen kunnen voor een beperkte tijd spandoeken worden toegestaan, ook voor commerciële doeleinden. Het gaat hierbij om spandoeken die worden opgehangen voor, tijdens of ter afsluiting van een evenement of bijzondere gebeurtenis (besluit 7/5'91, nr 10, AZ/GRK 3032.91).
In feite betekent dit een voortzetting van 'het al jaren gevoerde beleid.
Het voorgaande leidt tot de volgende richtlijnen met betrekking tot spandoeken. Van het in "artikel 2.1.5.1 lid 7 APV genoemde verbod spandoeken boven de weg te bevestigen kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen. Ontheffing kan worden verleend wanneer het spandoeken betreft die gedurende een beperkte tijd (doorgaans maximaal een week) worden aangebracht voor, tijdens of ter afsluiting van evenementen of bijzondere gebeurtenissen. Buiten deze gevallen zal geen ontheffing worden verleend voor spandoeken met een commercieel doel (handelsreclame). Voor niet-commerciële doeleinden kan slechts ontheffing worden verleend voor één niet-commercieel doel tegelijk. In de ontheffing kunnen andere voorwaarden worden gesteld met betrekking tot onder andere de plaats en de wijze van bevestiging van het spandoek, en de geldigheidsduur van de ontheffing. Bij de beoordeling van verzoeken om ontheffing kunnen naast de in artikel 2.1.5.1 lid 3 genoemde aspecten ook redelijke eisen van welstand een rol spelen. Vastgesteld door burgemeester en wethouders van Hoorn op.
Beperking optreden als straatartiest, straatfotograaf tekenaar. filmoperateur of qids.aanwijzing als bedoeld in artikel 2.1.4.3 leden 1 en 2 van de Algemene plaatselijke verordening Hoorn.
overwegende dat het in het belang van de openbare orde wenselijk is het optreden als straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur of gids te beperken;
dat een dergelijke beperking met name nodig is tijdens activiteiten in de gemeente die publieksaantrekkend zijn en die op zich een inbreuk op de gewone openbare orde betekenen;
gelet op artikel 2.1.4.3 van de Algemene plaatselijke verordening Hoorn,
Tijdens markten en kermissen, tijdens optochten als bedoeld in artikel 2.1.2.1 en evenementen als bedoeld in artikel 2.2.1 van de Algemene plaatselijke verordening Hoorn is het verboden ten behoeve van het publiek als straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur of gids op te treden.
Voor zover de hiervoor genoemde activiteiten plaatsvinden op wegen of gedeelten daarvan in de binnenstad van Hoorn geldt het verbod voor alle wegen en weggedeelten in de binnenstad met als begrenzing het ABC, de Draafsingel, de Spoorsingel, het Stationsplein, de Stationsweg en de Westersingel.
Voor zover deze activiteiten elders in de gemeente Hoorn plaatsvinden geldt het verbod voor de wegen en weggedeelten waar de activiteit plaatsvindt.
Het verbod geldt op de dagen dat voornoemde activiteiten worden gehouden van 0.00 tot 24.00 uur.
Beleid m.b.t. bedrijfsafvalcontainers (art. 2.1.5.1/4.7.1 APV ) Sinds 1980 voert het college het beleid dat er geen bedrijfsafval containers op of zichtbaar vanaf de openbare weg mogen worden geplaatst. Gerelateerd aan de op 30 maart 1992 in werking getreden Algemene plaatselijke verordening Hoorn (APV) zijn de volgende artikelen (voor zover van belang) op dat verbod van toepassing;
Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders de weg of een weggedeelte te gebruiken anders dan overeenkomstig de bestemming daarvan.
Een vergunning kan worden geweigerd:
Het is zonder vergunning van "burgemeester en wethouders verboden in de open lucht in het belang van het uiterlijk aanzien van de gemeente, ter voorkoming van overlast dan wel ter voorkoming van schade aan de openbare gezondheid een verzamelplaats van vuil 'al wel afval op te slaan, te plaatsen of aanwezig te hebben.
Ook het nieuwe Bouwbesluit staat opslag buiten niet toe.
Vanwege de mogelijkheden bedrijfsafval inpandig op te slaan met de mogelijkheid om dagelijks bedrijfsafval door de inzameldiensten zoals CAW en Spitman op te laten halen, worden geen vergunningen afgegeven voor bedrijfsafvalcontainers op of aan de openbare weg. Aan een aantal bedrijven is bij wijze van overgangsmaatregel in het begin van de tachtiger jaren nog wel een gedoogbeschikking gegeven. Het Sparretje en Azië gebruiken samen een container aan "de Noorderstraat, Cosy "Corner en Judith hebben' samen een container in de Lelystraat en Da Leone heeft een container op de hoek van de Westerdijk. Aan het gedogen is de voorwaarde verbonden dat zodra de inrichting verbouwd wordt, opslag inpandig zal moeten plaatsvinden.
Daarnaast blijkt thans dat het Luifeltje al sinds een 1981 een container heeft in de Trommel straat. De exploitant is in 1981 weliswaar terzake aangeschreven, maar kennelijk is die container al die tijd stilzwijgend gedoogd. Omdat plaatsing van de container op eigen terrein niet mogelijk is en ook inpandig geen ruimte aanwezig is, heeft gezien de lange gedoogsituatie het college besloten onder eerdergenoemde voorwaarde deze situatie vooralsnog te blijven gedogen. Intussen is geïnformeerd naar de mogelijkheden van bedrijven om bedrijfsafval inpandig op te slaan. Het blijkt dat de Warenwet een oplossing toestaat van inpandige verwerking en bewaring van afval, gecombineerd met het eventueel dagelijks ophalen van het bedrijfsafval. Dat vergt uiteraard wel een zekere investering van de ondernemer.
Gezien het voorgaande heeft het college besloten onder handhaving van de bestaande gedoogsituaties het tot dusver overigens stringent toegepaste beleid te handhaven en geen bedrijfsafvalcontainers buiten inrichtingen toe te staan.
Zodra in verband met verbouwing of wijziging van situatie bij de hiervoor genoemde 5 gedoogsituaties mogelijkheden tot inpandig/ opslag etc. aanwezig geacht kunnen worden, zal aan de gedoogsituatie een einde gemaakt worden.
Aanwijzingsbesluit collectieve festiviteiten 4.1.2 APV voor het jaar 2003
A. Hun college op 10 december 2002 het volgende besluit heeft vastgesteld:
Burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn:
overwegende dat burgemeester en wethouders op grond van artikel 4.1.2. van de APV Hoorn collectieve festiviteiten kunnen aanwijzen waarvoor geldt dat de voorschriften 1.1.1., 1.1.5., 1.1.7., 1.1.8. en 1.5.1. van de bijlage onder B van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen niet gelden;
de onderstaande dagen of dagdelen aan te wijzen als collectieve festiviteiten:
als bedoeld in artikel 5.2.1. lid 4 Algemene plaatselijke verordening Hoorn.
Ingevolge artikel 5.2.1 lid 1 APV is ,het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een openbare inzameling van geld of goederen te houden of daartoe een intekenlijst aan te bieden. Krachtens lid 4 kunnen burgemeester en wethouders onder door hen te stellen voorschriften vrijstelling van dit verbod verlenen voor inzamelingen die gehouden worden door daarbij aan te wijzen instellingen.
In de gemeente Hoorn worden voor tal van doeleinden inzamelingen gehouden. onder andere kledinginzamelingsacties. Teneinde een en ander nader te reguleren heeft het college terzake het volgende beleid vastgesteld.
Kledinginzamelingsacties maken een inbreuk op de openbare orde, vanwege het feit dat zakken of dozen met kleding op de openbare weg worden gezet.. Ook het aspect verkeersveiligheid speelt hierbij een rol. Met deze aspecten voor ogen wordt het aantal kledinginzamelingsacties beperkt tot in principe vier keer per jaar of wel eenmaal per kwartaal. Vrijstelling wordt alleen verleend aan instellingen ten aanzien van wie het Centraal Bureau Fondsenwerving een positief advies heeft verstrekt.
Kleding wordt ingezameld voor verschillende doelen. Naast het verstrekken van kleding aan wie dat nodig hebben. wordt de opbrengst van ingezamelde kleding bestemd voor buitenlanders. vluchtelingen, ontheemden, ziektebestrijding, kinderen, etc. Omdat het aantal aanvragen voor een vrijstelling het maximum van vier overtreft, heeft het college besloten een rouleerschema op te zetten, zodat iedere doelgroep en iedere instelling periodiek, aan bod komt. De gemeente houdt een overzicht bij van ingekomen aanvragen en verleende vrijstellingen, zodat een evenwichtig vrijstellingenbeleid gevoerd kan worden.
Overigens dient ieder jaar opnieuw een vrijstelling te worden aangevraagd. men komt dus niet automatisch op een wachtlijst. Naast de hiervoor bedoelde vrijstelling is tevens vergunning nodig voor het gebruik van de weg voor de kledinginzameling (artikel 2.1.5.1 lid 1 APV).
Aan de vrijstelling/ vergunning worden in ieder geval de volgende voorschriften verbonden:
Indien de aan de vrijstelling/vergunning verbonden voorschriften niet, of naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet behoorlijk worden nageleefd wordt de vergunning geacht niet te zijn verleend, onverminderd de verplichting tot het vergoeden van de schade die uit het gebruik van de vrijstelling/vergunning mocht zijn voortgevloeid.
Vastgesteld in de vergadering van burgemeester en wethouders van Hoorn van 15 DEC. 1992
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn;
gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van Hoorn d.d.9-11-1999
gelet op het bepaalde in al1ikel 5,2.3 van de Algemene plaatselijke verordening Hoorn, de Woningwet en de Wet op de Ruimtelijke Ordening;
gelet op het bepaalde in de "notitie inzake de toewijzing van standplaatsen en .horeca voorzieningen
op bedrijventerreinen" d.d. 14 april 1999;
gelet op het bepaalde in titel 4.3 van de Algemene wet bestuursrecht;
gelet op een hem toekomende bevoegdheid;
vast te stellen de na volgende beleidsregel:
aanvragers voor een standplaats of horeca voorziening worden op een wachtlijst geplaatst. Toewijzing vindt plaats op volgorde van inschrijvingsdatum. Burgemeester en wethouders kunnen van deze volgorde afwijken indien er sprake is van een gedwongen bedrijfsverplaatsing op grond van stadsvernieuwing of milieubescherming.
(zoals vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders op 24 juni 1997)
Het aantal terrassen (aanvragen) in Hoorn is de afgelopen jaren sterk toegenomen. Vooral de behoefte om allerlei voorzieningen op, aan of boven een terras te plaatsen is enorm gegroeid. Omdat het huidige beleid niet inspeelt op deze behoefte is er een wildgroei aan terrasschotten, parasols e.d. ontstaan, al of niet met reclame.
De kwaliteit van met name de binnenstad moet verbeterd worden. Dit is aanleiding om het huidige terrassen beleid eens onder de loep te nemen en aan te passen aan de wensen van nu, want een gave historische binnenstad, met een samenhangend beeld, heeft een veel grotere belevingswaarde en een betere toeristische en economische aantrekkingskracht.
De huidige terrassen zijn op de volgende locaties gesitueerd:
Rode Steen, Kerkplein en Dubbele Buurt/Vale Hen.
Winkelrondje en de direct aangrenzende straten:
West, Grote Noord, Kleine Noord, Breed, Gedempte Turfhaven, Spoorstraat, Ramen, Nieuwland, Gouw, Nieuwstraat, Lange Kerkstraat, Kerkstraat, Nieuwe Noord, Kruisstraat, Noorderstraat en Baanstraat.
Oude Doelenkade, Veermanskade, 't Hoofd, Korenmarkt, Appelhaven en Kleine Oost.
Koepoortsweg en Aagje Dekenplein.
Locaties waar in verband met de aanwezige ruimte geen terrassen zijn toegestaan: In verband met de aanwezige ruimte en het waarborgen van een doorstroom voor de voetgangers worden in ieder geval in de volgende straten geen terrassen toegestaan: Veemarkt, Nieuwsteeg en Lange Kerkstraat.
Het wel of niet toestaan van een terras is afhankelijk van de ruimte, het gebruik, het straatbeeld of de functie van een gebied. In verband met de bovengenoemde aspecten zijn er in diverse gebieden terrassen afgewezen (zie onder andere hierboven). In de straten Dubbele Buurt, West, Lange Kerkstraat en het Kerkplein wijzigt de functie en/of het gebruik van de straat na winkelsluitingstijd. Burgemeester en wethouders bepalen in bovengenoemde straten de tijden waarop de terrassen geopend mogen worden.
Uiteraard blijft de individuele locatie in deze gebieden bepalend of vergunning na winkelsluitingstijd verleend zal worden.
Algemene plaatselijke verordening.
De basis voor vergunningverlening is gelegen in de Algemene plaatselijke verordening (Apv), artikel 2.1.5.1, Voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg.
Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders de weg of een weggedeelte te gebruiken anders dan overeenkomstig de bestemming daarvan. De toetsingscriteria zijn weergegeven in lid 6 van bovengenoemd artikel.
Een vergunning bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd wanneer deze in strijd is met het beleid en voorts:
De vergunningverlening voor het maken van reclame op een onroerende zaak (in dit geval de openbare weg) is gelegen in artikel 4.7.2, van de Apv.
De toetsingscriteria zijn weergegeven in lid 4 van bovengenoemd artikelen komen overeen met de eerdergenoemde toetsingscriteria voor het gebruik van de weg.
Voor het maken van reclame op terrasschotten, parasols e.d. heeft de aanvrager dus een aparte vergunning nodig. Voor het boven gemeentegrond hangen van een zonnescherm is (mits voldaan aan de daarvoor gestelde eisen uit de Apv) volgens de Algemene plaatselijke verordening geen vergunning nodig tenzij er reclame op de zonnescherm wordt aangebracht of het zonnescherm wordt aangebracht aan een monumentaal gebouw. De vergunningvérlening voor het maken van reclame op een zonnescherm of het aanbrengen van een zonnescherm aan een monumentaal gebouw wordt geregeld door de afdeling Bouw- en Woningtoezicht.
In artikel 1 van de Drank- en Horecawet wordt het begrip (horeca) inrichting omschreven.
Inrichting: de besloten ruimte, waarin een in artikel 3, eerste lid, onder a en b, bedoeld bedrijf of de in dat lid, onder c, bedoelde werkzaamheid wordt uitgeoefend, met -voor zover zij tezamen daarmee tot dat doel in gebruik zijn- de open aanhorigheden daarvan -en de in de onmiddellijke nabijheid daarvan gelegen gedeelten van de openbare weg.
Voorzover de voorschriften uit de Drank- en Horecawet dus de inrichting betreffen, zijn deze ook van toepassing op het terras.
Besluit Horecabedrijven Milieubeheer, 3 juni 1992.
Punt 4 van de Wet Milieubeheer geeft uit milieuoogpunt nadere voorschriften ten aanzien van het
ten gehore brengen van muziek op terrassen en het voorkomen van hinder of overlast bij het exploiteren van een terras.
Net als bij de Drank- en Horecawet zijn diverse andere algemene voorschriften uit het bovengenoemde Besluit van toepassing op de inrichting, waarvan het terras onderdeel uitmaakt.
Het plaatsen van een terras betekent een inbreuk op het gebruik van het trottoir als voetgangersdomein. Daartegenover staat natuurlijk het belang van de horecaondernemers en het terraszittende publiek. Tevens kunnen terrassen een verlevendiging van het straatbeeld betekenen.
Bij de vraag of een terrasvergunning verleend kan worden zal in de eerste plaats gekeken moeten worden naar de breedte van het trottoir. Deze moet na plaatsing van een terras minstens een 1.50m vrije doorgang voor voetgangers behouden. Ten aanzien van trottoirvrije gebieden kan ander beleid gehanteerd worden. Verder mag een terras geen overlast veroorzaken voor het overige verkeer.
De 1.50m vrije doorgang voor voetgangers wordt ook als uitgangspunt gehanteerd in het huidige terassenbeleid. Met uitzondering van de nieuw in te richten gebieden, wijzigen de meeste terrasvergunningen qua omvang (2m) dus niet. Een verandering in bijvoorbeeld de functie of structuur van een gebied kan het aantal m2’s doen veranderen.
Wij hebben er voor gekozen een toetsbare regelgeving op te stellen waarin de eisen en voorschriften, die men vanuit de verschillende instellingen (politie, brandweer) en afdelingen heeft geformuleerd zijn opgenomen.
De eisen zoals deze op bijlage 1 zijn geformuleerd hebben met name betrekking op de veiligheid, openbare orde en de vormgeving van het meubilair op terrassen.
Wanneer een aanvraag voor een terrasvergunning voldoet aan de eisen kan een vergunning verleend worden, waarbij in ieder geval de in bijlage 2 aangegeven standaardvoorschriften worden opgenomen. Specifieke situaties kunnen om nadere eisen en voorschriften vragen. Na een zorgvuldige afweging kunnen deze aan de terrasvergunning gekoppeld worden.
Wanneer een aanvraag voor een terrasvergunning niet voldoet aan de eisen genoemd in bijlage 1 kan de vergunning, op grond van artikel 2.1.5.1, lid 6 van de Apv, worden geweigerd.
De bestaande terrasvergunningen zijn verleend voor onbepaalde tijd en dienen te worden ingetrokken op grond van artikel 1.6, lid b van de Apv. Na het vaststellen van het nieuwe terrassenbeleid moeten er nieuwe terrasvergunningen verstrekt worden. Om flexibel te kunnen inspelen op de maatschappelijke ontwikkelingen (denk aan: herinrichtingen nieuw sluitingsuur) is het verstandig de nieuwe terrasvergunningen voor de duur van twee jaar te verstrekken.
Wanneer een aanvraag voldoet aan de hiervoor genoemde eisen kan een terrasvergunning worden verleend.
Indien vergunning wordt gevraagd voor een terras dat op enige wijze afwijkt van de eisen, dan wordt deze aanvraag ter advisering voorgelegd aan een door het college van burgemeester en wethouders aan te wijzen terzake deskundige en aan een medewerk(st)er van de sector Gemeentewerken.
De vergunningverlening op grond van de Apv is door burgemeester en wethouders gemandateerd aan de directeur van de sector Gemeentewerken. Het verlenen van vergunningen waarin afgeweken wordt van de standaard criteria en voorschriften en het weigeren van een terrasvergunning geschiedt door burgemeester en wethouders.
6. PRECARIO VOOR HET INGEBRUIKNEMEN VAN GEMEENTEGROND.
Het precariotarief voor het in gebruik nemen van gemeentegrond is f 64,00 per m2 per jaar (tarief 1997). Dit tarief is voor iedere horecaondernemer in Hoorn gelijk, ongeacht de ligging van het terras. De tarieven worden jaarlijks vastgesteld in de precarioverordening door de gemeenteraad.
Na het inwerkingtreden van het nieuwe terrassenbeleid in 1997 worden de nieuwe terrasvergunningen in 1998 verstrekt. Ten aanzien van het nieuwe beleid is een overgangstermijn van twee jaar gewenst. Voor horecabedrijven welke zich vestigen na het vaststellen van het beleid, geldt dit overgangsrecht niet.
De handhaving en het preventieve toezicht ten aanzien van terrassen is een gezamenlijke taak van de marktmeesters en de politie. De handhaving richt zich op het zonder vergunning exploiteren van een terras en overtreding van de voorschriften uit de terrasvergunning en dan met name de overschrijding van de ingebruikname van het aantal m2.
Terrassen worden met name in de avonduren en in de weekeinden druk bezocht. Dit vraagt dan ook juist in deze perioden om de nodige toezicht.
Zoals al eerder aangegeven is wordt de vergunning voor de periode van twee jaar verleend. Bij overtreding van de vergunningvoorschriften kan, via de daarvoor geldende procedure uit de Algemene wet bestuursrecht, uiteindelijk de terrasvergunning worden ingetrokken. Ook kan door de politie strafrechtelijk worden opgetreden.
Verder moeten er in of op het straatwerk markeringen worden aangebracht, waardoor bij controles misverstanden en discussies kunnen worden voorkomen.
Bestuursrechtelijke handhavingsprocedure bij overschrijding van het aantal m2 uit de terrasvergunning
De marktmeesters zullen naast overschrijding van het aantal m2 ook controleren of de resterende voorschriften uit de terrasvergunning niet worden overtreden. Afhankelijk van de overtreding zal bepaald worden welke sanctie (bestuursdwang, dwangsom of intrekking) zal worden ingezet.
NB. de bovenstaande handhavingprocedure zal ook worden meegenomen in de horeca-aanbevelingen voor 1997.
EISEN WAARAAN EEN TERRAS MOET VOLDOEN OF WAARNA MEDEWERKING AAN DE PLAATSING VAN EEN TERRAS KAN WORDEN VERLEEND.
Terrassen moeten in het algemeen in de onmiddellijke omgeving van het horecabedrijf worden gesitueerd. Aansluitend aan de voor- of zijgevel van het pand, tenzij anders is bepaald (bv. plein). Afhankelijk van de situatie kunnen terrassen tijdens bijzondere dagen (bv Koninginnedag of de kermis) voor de gevel van andere (naastgelegen) panden worden toegestaan. Naast een vergunning van de gemeente moet hiervoor moet in ieder geval een schriftelijk toestemming van de eigenaar van het pand aan de gemeente worden overlegd.
De gemeente streeft naar goed ingerichte terrassen met een hoge kwaliteit. De terrasinrichting moet nauw afgestemd zijn op de architectuur van het achterliggende pand en de omgeving. De terrasaanvragen worden in eerste instantie getoetst aan de bovenaangegeven eisen met betrekking tot de openbare orde en veiligheid, vervolgens moet voldaan worden aan de navolgende terrasinrichtingseisen, waarin de uitgangspunten met betrekking tot inrichting en vormgeving van terrassen zijn vastgesteld. Indien een aanvraag voldoet aan deze eisen kan als regel de toetsing achterwege blijven. Afhankelijk van de afwijking en de situatie ter plekke kan een toetsing door een terzake deskundige en een medewerk(st)er van de sector Gemeentewerken een afwijking honoreren.
Terrasschotten moeten wegneembaar en verplaatsbaar zijn. Zij mogen maximaal1.50m hoog zijn, waarvan minimaal 50% volledig transparant. Voor- en tussenschotten (parallel aan de weg) zijn in principe niet toegestaan. Ten behoeve van de (verkeers) veiligheid kan anders worden besloten.
Reclame op terras schotten is toelaatbaar met een maximale afmeting van 20 cm x 40 cm per wand. De reclame moet verband houden met de aard van het bedrijf.
Parasols (inl. voet) mogen alleen worden toegepast indien zij een semi-permanent karakter hebben en als afzonderlijke elementen herkenbaar blijven. Zij moeten inklapbaar zijn. in uitgeklapte toestand moet zich de onderkant van de volant op minimaal 2.20m hoogte bevinden. Zij mogen in uitgeklapte toestand geen grotere afmeting hebben dan een 3m (diameter) en dienen in deze toestand een afstand tot elkaar te hebben van minimaal 1m. Parasols moeten vervaardigd zijn van tentdoek of een gelijkwaardig materiaal. Reclame op parasols is toegestaan op maximaal 10% van de oppervlak of alleen op de volant. De reclame moet verband houden met de aard van het bedrijf.
Bij een terras dat direct grenst aan het pand mag verlichting en/of een verwarmingselement worden geplaatst/aangebracht, indien deze past bij het betreffende pand en de omgeving. De verwarmingsinstallaties dienen door de brandweer goedgekeurd te worden. Slingerverlichting is niet toegestaan. De verlichting mag niet hinderlijk zijn voor de omwonenden en/of passanten.
Afhankelijk van nieuwe ontwikkelingen en omstandigheden ter plaatse kunnen bovengenoemde eisen wijzigen of aanvullende voorschriften worden gesteld ter voorkoming van overlast, ter voorkoming van aantasting van het stedenschoon, ter voorkoming van onveilige situaties.
VOORSCHRIFTEN BEHORENDE BIJ EEN TERRASVERGUNNING.
De terrasvergunning wordt verstrekt voor de periode van twee jaar. Op de locaties waar van toepassing, is deze vergunning niet van kracht op de dagen dat in de binnenstad van Hoorn de zaterdagmarkt, voor- en najaarsmarkt, lappendag en de kermis plaatsvinden. Burgemeester en wethouders behouden zich het recht voor om nadere dagen aan te wijzen.
De terrasvergunning is van kracht in de maanden januari t/m december, echter in de (winter)-periode vanaf 1 november tot 1 maart worden alleen terrassen en inrichtingselementen toegestaan binnen de (standaard 1.20m) stoepenzone. Deze zone grenst direct aan het pand en vormt de overgang tussen binnen en buiten (zie voor verder toelichting de Nota Micromilieu Binnenstad). In de gebieden waar geen stoepenzone aanwezig is zal per terras bekeken worden wat de (on)mogelijkheden zijn.
Vanaf 1 november tot 1 maart dient al het terrasmeubilair, schotten en andere voorwerpen en stoffen voorzover afkomstig van het terras buiten de stoepenzone of, bij de afwezigheid van een stoepenzone, in een nader aangegeven gebied, van de openbare weg te zijn verwijderd en dient het in gebruik gegevene door de vergunninghouder in de oorspronkelijke toestand te worden opgeleverd.
Gedurende de periode dat door of vanwege de gemeente of vanwege nutsbedrijven, werkzaamheden in of aan de in gebruik gegeve grond moeten worden uitgevoerd is het de vergunninghouder niet toegestaan het in gebruik gegevene in te richten als terras. Gedurende de periode dat de vergunninghouder geen gebruik kan maken van het in gebruik gegegevene bestaat geen recht op schadevergoeding en/of restitutie van betaalde precariorechten, tenzij schriftelijk anders mocht worden overeengekomen
De op terrassen van toepassing zijnde voorschriften uit het Besluit Horecabedrijven Milieubeheer. 3 juni 1992 worden als bijlage met de terrasvergunning meegestuurd.
Afhankelijk van nieuwe ontwikkelingen en omstandigheden ter plaatse kunnen bovengenoemde voorschriften wijzigen of aanvullende voorschriften worden gesteld ter voorkoming van overlast, ter voorkoming van aantasting va het stedenschoon, ter voorkoming van onveilige situaties.
A. hun college op 7 mei 1996 de volgende beleidsregel heeft vastgesteld:
RECLAMEBELEID (voor reclames aan panden)
Richtlijnen voor het verlenen van een vergunning voor het maken van handelsreclame zoals bedoeld in artikel 4.7.2, lid 1 van de Algemene Plaatselijke Verordening
Hoofdstuk 1 (algemene bepalingen)
Het uiterlijk van de reclame moet zodanig zijn, dat deze zowel op zichzelf, als in verband met de gevel waaraan, of met betrekking tot het stadsbeeld waarin de reclame is geplaatst, voldoet aan redelijke eisen van welstand.
Niet toegestaan zijn in ieder geval:
Naast de onder 1.1. genoemde bepalingen gelden voor de binnenstad de volgende bepalingen:
Ten behoeve van het aanbrengen van reclames op gebouwen worden drie zones onderscheiden volgens bijgaande tekening, namelijk:
Het gebied waarop hoofdstuk 2 betrekking heeft is aangegeven op de hierbij behorende kaart.
Hoofdstuk 3 (industrieterreinen)
Naast de onder 1.1. genoemde bepalingen gelden voor industrieterreinen de volgende voorschriften:
naast reclames tegen de gevel per perceel maximaal:
1 reclamezuil met een hoogte van maximaal 7 meter met daaraan aan de bovenzijde bevestigd één object van drie of vier zijden, waarvan de afmeting per zijde niet meer mag bedragen dan 2.75 x 1.50 meter; de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens van de onder dit punt bedoelde objecten dient ten minste 5 meter te bedragen, of:
voor zover geen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid genoemd onder c. en indien de desbetreffende kavel een breedte heeft van minimaal 30 meter, haaks op de gevel een billboard met reclame waarvan de afmeting maximaal 1.5 m x 3.00 (hxb) mag bedragen. Het billboard dient op palen geplaatst te worden waarbij de onderzijde van het bord tenminste 1 meter en de bovenkant maximaal 3 meter boven het maaiveld dient te staan en ten minste 10 meter uit de zijdelingse perceelsgrens;
Naast de onder 1.1. genoemde bepalingen gelden voor winkelcentra de volgende voorschriften:
Voor specifieke winkelcentra kunnen in afwijking van het bepaalde in deze richtlijnen afzonderlijke regels van toepassing worden verklaard.
Naast de onder 1.1. genoemde bepalingen geldt voor kantoorgebieden het voorschrift dat het totaal aan reclames beperkt dient te blijven tot 5% van het geveloppervlak. In sommige gevallen is een reclamemast mogelijk zoals bedoeld in artikel 3.1, sub b. De aanvaardbaarheid daarvan dient van geval tot geval te worden beoordeeld.
Hoofdstuk 6 (overige woongebieden en lintbebouwing)
Naast de onder 1.1. genoemde bepalingen gelden voor deze gebieden de volgende voorschriften:
Burgemeester en wethouders kunnen, na raadpleging van de Welstandscommissie of Monumentencommissie, nadere eisen stellen met betrekking tot de plaats en de kleur van de reclames.
Indien vanwege bijzondere omstandigheden de strikte toepassing van deze richtlijnen naar het oordeel van burgemeester en wethouders tot een onaanvaardbare afwijzing zou leiden, kunnen zij niettemin vergunning verlenen, mits de aard en de strekking van deze richtlijnen niet worden aangetast.
Deze richtlijnen treden in werking op de derde dag nadat ze zijn afgekondigd.
sub a: Het (negatieve) uitstralingseffect neemt toe indien de reclame boven de dakrand uitsteekt of op het dak is geplaatst. Dit is slechts in uitzonderingssituaties toelaatbaar.
In de historische binnenstad dient het aanbrengen van reclames zich tot de onderpui te beperken, dit mede ter voorkoming van het mogelijk visueel af schermen van de veelal belangrijke bovengevels.
ad f: Het simpele feit dat de reclame past binnen het gegeven percentage betekent uiteraard niet dat ook medewerking kan worden verleend. Aan de overige voor de aanvraag relevante richtlijnen dient eveneens te worden voldaan. Bij de bepaling van de 15% worden ook reclames meegerekend die in de zone 1 op de ruit en/of zonnescherm zijn aangebracht. In zone 1 worden bij horecapanden vaak kleine (reclame) lantaarns opgehangen. Deze tellen vanwege hun kleinschalige karakter niet mee bij het bepalen van het maximale percentage. Dit kleinschalige karakter betekent niet dat dergelijke lantaarns ongelimiteerd toegepast kunnen worden. Maximaal is toelaatbaar een lantaarn aan weerszijde van de entree en verder met een minimale afstand van 5 meter. Bij tweezijdige haaks op de gevel aangebrachte uithangborden wordt de reclame enkelzijdig meegerekend.
ad g. Door deze bepaling wordt voorkomen dat een wirwar aan reclames ontstaat. De verhoging met maximaal een 2-tal vlaggen met handelsreclame wordt aanvaardbaar geacht. Daarbij wordt er van uitgegaan dat deze vlaggen uitsluitend tijdens openingstijden zijn aangebracht.
De zone-indeling geeft een voor iedereen duidelijk beeld van de plaats waar reclames op/aan de gevel kunnen worden toegestaan. Bij reclames in zone 1 kan gedacht worden aan teksten op winkelruiten en/of zonneschermen en markiezen. Bij relatief grote panden kan het aanvaardbaar zijn ook in zone 3 reclame toe te staan. Uitgangspunt blijft evenwel hoog in de gevel geen reclames toe te staan. Haaks op luifels aangebrachte reclames zijn over het algemeen niet aanvaardbaar.
De reclamemast dient uiteraard op het eigen terrein geplaatst te worden. Indien de daaraan verbonden lichtbakken boven gemeentegrond komen is toestemming van de gemeente vereist en is precario verschuldigd. De afstand tot de zijdelingse perceelsgrens van 5 meter is van belang om te voorkomen dat dergelijke objecten te dicht bij elkaar worden geplaatst. Onder een monosign wordt verstaan een constructie waarbij vanaf een korte afstand boven het maaiveld, tussen twee palen een reclamebord of meerdere borden zijn aangebracht.
Per industriegebied moet het mogelijk zijn 1 hogere mast op te richten met daaraan bevestigd informatie over de op het industrieterrein gevestigde bedrijven. Gelet op het per definitie grootschalige karakter zal een dergelijke aanvraag altijd ter beoordeling aan de welstandscommissie worden voorgelegd.
Deze mogelijkheid kan worden toegepast indien niet gekozen wordt voor mogelijkheid c. De afstand van 10 meter tot de zijdelingse perceelsgrens is noodzakelijk om te voorkomen dat bill-boards te dicht op elkaar komen te staan. Bij het verlenen van toestemming dient het aspect van de verkeersveiligheid een rol te spelen.
Gezocht is naar algemene criteria die in principe voor alle winkelcentra kunnen worden toegepast. In specifieke gevallen kan meer worden toegestaan. Het advies van de welstandscommissie zal daarbij een rol spelen.
In deze gebieden is het in het algemeen niet wenselijk reclameobjecten tegen de gevels van woningen aan te brengen. Op grond van de Algemeen Plaatselijke Verordening is het wel toegestaan zonder vergunning een klein bord aan de gevel aan te brengen. Het gaat dan om een bord waarvan de afmeting niet meer bedraagt dan 0,15 m2 of 50 x 50 centimeter. Als alternatief kan gedacht worden aan een losse plaatsing vóór het bouwwerk. De voorkeur gaat daarbij uit naar een bord dat evenwijdig aan de weg is geplaatst. In een gebied met lintbebouwing kan bij bedrijven soms meer worden toegestaan.
Het college van burgemeester en wethouders heeft op 7 mei 1996 besloten het aanbrengen van grootschalige tijdelijke reclames eveneens vergunningplichtig te maken. Op dit moment is het nog zo dat voor tijdelijke reclames met een instandhoudingstermijn van maximaal 9 weken op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) geen vergunning is vereist. De APV zal op dit punt worden aangepast.
Op grond van de overgangsbepaling van de op 30 maart 1992 in werking getreden APV vervallen alle reclamevergunningen c.q. ontheffingen verleend op basis van de Verordening op de Rechtsorde, twee jaar na inwerkingtreding van de APV. Op dit moment zullen deze situaties moeten worden getoetst aan het nieuwe beleid. Het college van burgemeester en wethouders heeft op 7 mei 1996 besloten om de overgangstermijn te verlengen tot 1 januari 2000. Het gaat daarbij om illegale reclames die niet passen in het nieuwe beleid en legale reclames, voor zover verleend vóór 30 maart 1992, die niet passen in het nieuwe beleid. De betrokken ondernemers zullen hiervan op de hoogte worden gesteld.
A. hun college op 17 juni 1997 het volgende besluit heeft genomen:
Betreft: aanwijzing gebied waar geen alcoholhoudende drank op straat mag worden genuttigd of in open verpakking aanwezig mag zijn
In de zomerperiode van 1996 is geconstateerd dat het in toenemende mate voorkomt, dat drank wordt meegenomen en in of in de nabije omgeving van horecagebieden in de binnenstad, tijdens, maar ook na sluitingstijd van de cafés drank wordt genuttigd. Dit gaat soms zelfs zover dat drank wordt verkocht of uitgedeeld onder groepen mensen.
In dit kader bent u in de collegevergadering van 22 april 1997 akkoord gegaan te komen met een voorstel tot gebiedsaanwijzing op grond waarvan de politie handhavend kan optreden in de richting van de (horeca)bezoeker (proces verbaal van ? 80,-- per overtreding). Het college is de bevoegdheid toegekend gebieden aan te wijzen waar het verboden is op de weg in het aangewezen gebied alcoholhoudende drank te nuttigen of aangebroken flessen, blikjes e.d. met alcoholhoudende drank bij zich te hebben op grond van art. 2.4.8. van de APV, met uitzondering van het terras of speciaal verleende ontheffing door de burgemeester voor een bijzondere omstandigheid van zeer tijdelijke aard (bijvoorbeeld een evenement, waarbij verstrekking van zwakalcoholische dranken buiten de horeca-inrichting plaatsvindt).
Art. 2.4.8 van de APV luidt als volgt:
Het bepaalde in het eerste lid geldt niet voor:
een terras dat deel uitmaakt van een inrichting, als bedoeld in artikel 2.3.1.1., lid 1, onder a, sub 1;(is definitie horecabedrijf: hotels, pensions, restaurants, cafés cafetaria's, snackbars, discotheken en aanverwante inrichtingen waar logies wordt verstrekt, tegen vergoeding dranken worden geschonken en/of spijzen voor directe consumptie worden bereid en/of verstrekt)
Art. 38, tweede lid D+H-wet zegt:
De burgemeester kan aan een ondernemer op zijn aanvrage ontheffing van het verbod verlenen om zonder vergunning van B&W bedrijfsmatig alcoholhoudende drank te verstrekken voor gebruik ter plaatse, ten aanzien van het verstrekken van zwakalcoholische drank bij in het besluit aangewezen bijzondere gelegenheden van zeer tijdelijke aard.
Welk gebied wordt als gebied aangewezen
De vraag die dient te worden beantwoordt is welk gebied u aanwijst, waarvoor het verbod geldt. In het horecabeleid van 1989 is de binnenstad omschreven als het gebied binnen de singels, de zuidkant van de spoorlijn tot en met het Pelmolenpad. Bij de ontwikkeling van dit horecabeleid is op een kaart de begrenzing aangegeven (deze bijlage is momenteel niet digitaal beschikbaar).
Als stadscentrum is omschreven het gebied binnen en inclusief de Grote Noord, de Rode Steen, de Kerkstraat, het Kerkplein, de Nieuwstraat, het Gouw, de Gedempte Turfhaven en het Breed tot het Grote Noord (m.u.v. Ramen en Duinsteeg), alsmede het Kleine Noord, de oostzijde van de Veemarkt, de oostzijde van het Nieuwland en het Breed gelegen tussen het Grote Noord en het Achterom.
Het voorstel is de binnenstad zoals omschreven en op kaart aangegeven in het horecabeleid van 1989 aan te wijzen als gebied, waar het verboden is op de weg alcoholhoudende drank te nuttigen of aangebroken flessen, blikjes en dergelijke met alcoholhoudende drank bij zich te hebben en dit niet te beperken tot het stadscentrum. Dit, omdat de overlast van meegenomen dranken ook aan de orde is in het havengebied (bijvoorbeeld bij Het Houten Hoofd). Het voorstel is dit andere gebieden voorlopig nog buiten beschouwing te laten en te beperken tot het gebied waar het uitgaansleven zich concentreert. Het gaat hier tenslotte om handhaving horeca-aangelegenheden.
Bijkomend voordeel is dat ook bezoekers die dranken meenemen vanuit de horeca-inrichting hierop kunnen worden aangesproken, ook al blijft dit tevens een verantwoordelijkheid van de horecaondernemer.
Geadviseerd wordt de binnenstad; het gebied binnen de singels, de zuidkant van de spoorlijn tot en met het Pelmolenpad, volgens bijgevoegde kaart aan te wijzen als gebied waarin het is verboden alcoholhoudende drank te nuttigen of aangebroken flessen, blikjes en dergelijke met alcoholhoudende drank bij zich te hebben.
Het besluit van burgemeester en wethouders te publiceren conform de Algemene Wet Bestuursrecht. kaart behorende bij besluit van het college van burgemeester en wethouders d.d. 17 juni 1997 in het kader van artikel 2.4.8. van de Algemeen Plaatselijke Verordening.
A. Hun college op 4 december 2001 het volgende besluit heeft vastgesteld:
Burgemeester en wethouders van Hoorn;
gelezen het verzoek van de politie Hoorn d.d. 14 november 2001 tot het instellen van een drankverbod als bedoeld in artikel 2.4.8 van de Algemene Plaatselijke Verordening voor het centrumgebied van de Kersenboogerd;
overwegende, dat de politie gedurende een korte periode (1 maart – 1 oktober 2001) 56 klachten heeft ontvangen over overlast in het centrumgebied van de Kersenboogerd en met name in relatie tot het aldaar gelegen B. Wolffplein;
dat ons ook anderszins soortgelijke klachten hebben bereikt;
dat deze overlast wordt veroorzaakt door groepen personen die zich op straat ophouden;
dat een aanzienlijk deel van deze klachten verband houden met het nuttigen van alcoholhoudende drank op straat of het zijn onder invloed;
dat in de achterliggende periode sprake is van een duidelijke toename van deze klachten;
dat sprake is van een onevenredig groot aantal klachten in een korte periode met betrekking tot een relatief klein gebied in de wijk Kersenboogerd;
dat dit leidt tot een duidelijke aantasting van de openbare orde en het leefklimaat in dit gebied;
dat dit nog eens wordt versterkt doordat dit gebied geldt als het voorzieningengebied voor de totale wijk met een duidelijke publieksfunctie;
dat ons soortgelijke klachten bereiken m.b.t. drankgebruik door jeugdigen in de Stan Kentonhof, Glenn Millerhof, Cole Porterhof, Duke Ellingtonhof en Leonard Bernsteinhof;
dat deze klachten een structureel karakter hebben;
dat hierdoor sprake is van een duidelijke aantasting van de openbare orde en het leefklimaat in dit gebied;
dat dit vraagt om het nemen van passende maatregelen om de overlast in beide genoemde gebieden tot aanvaardbare proporties terug te brengen;
dat een aanzienlijk deel van de genoemde klachten in verband kan worden gebracht met het nuttigen van alcoholhoudende drank op straat of het zijn onder invloed;
dat artikel 2.4.8 van de Algemene Plaatselijke Verordening de mogelijkheid biedt om een gebied aan te wijzen waarbinnen het verboden is om op de weg alcoholhoudende drank te nuttigen of aangebroken flessen, blikjes en dergelijke met alcoholhoudende drank bij zich te hebben;
dat daarom het aanwijzen van het centrumgebied van de Kersenboogerd en het gebied bestaande uit Stan Kentonhof, Glenn Millerhof, Cole Porterhof, Duke Ellingtonhof en Leonard Bernsteinhof alsmede de daartussen gelegen gedeelten van de doorgaande wegen tot gebied als bedoeld in artikel 2.4.8 van de Algemene Plaatselijke Verordening als een passend middel kan worden beschouwd;
dat de politie heeft aangegeven de naleving van een dergelijk verbod te kunnen controleren;
dat derhalve ook sprake is van een effectief middel om de overlast terug te dringen;
gelet op artikel 2.4.8 van de Algemene Plaatselijke Verordening, de bepalingen van de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht,
het centrumgebied van de Kersenboogerd, zijnde het gebied gelegen binnen en inclusief de Radboudgracht, Enigenburggracht, Mathilde Wiboutstraat, Rondeelstraat, Kasteellaan, Assumburggracht, Brederodegracht, Marquettegracht en Nieuwendoorngracht aan te wijzen tot gebied als bedoeld in artikel 2.4.8 van de Algemene Plaatselijke Verordening (gebied waar het verboden is om op de weg alcoholhoudende drank te nuttigen en in open verpakking op straat aanwezig te hebben), zoals op de bij dit besluit behorende tekening nader staat aangegeven.
het gebied gelegen binnen en inclusief de Stan Kentonhof, Glenn Millerhof, Cole Porterhof, Duke Elling-tonhof en Leonard Bernsteinhof alsmede de daartussen gelegen gedeelten van de doorgaande wegen Grevelingenweg, Volkerakweg en Oosterscheldeweg aan te wijzen tot gebied als bedoeld in artikel 2.4.8 van de Algemene Plaatselijke Verordening (gebied waar het verboden is om op de weg alcoholhoudende drank te nuttigen en in open verpakking op straat aanwezig te hebben), zoals op de bij dit besluit behorende tekening nader staat aangegeven.
Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn
Het college van burgemeester en wethouders van HOORN;
gelet op het bepaalde in de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn;
de hierna te noemen ambtenaren aan te wijzen als ambtenaar, belast met het toezicht op de naleving van het gestelde in de artikelen 2.1.5.1, voor wat betreft het gebruik van de weg als werkplaats of als opslag voor milieugevaarlijke of hinder veroorzakende stoffen; 4.1.7, 4.4.1, 4.7.1. (voor wat betreft mestopslag, afval, afbraakmaterialen en oude metalen) van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn:
Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn
Het college van burgemeester en wethouders van HOORN;
gelet op het bepaalde in de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn;
de heer A. T. Mosch (ambtenaar Milieuzaken aan te wijzen als ambtenaar, belast met het toezicht op de naleving van het gestelde in de artikelen 2.1.5.1, voor wat betreft het gebruik van de weg als werkplaats of als opslag voor milieugevaarlijke of hinder veroorzakende stoffen, 4.1.7., 4.4.1, 4.7.1. (voor wat betreft mestopslag, afval, afbraakmaterialen en oude metalen) van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn.
Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn
Het college van burgemeester en wethouders van HOORN;
gelet op het bepaalde in de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn;
de heer C. Ooijevaar aan te wijzen als ambtenaar, belast met het toezicht
op de naleving van het gestelde in de artikelen 2.1.5.1, voor wat betreft het
gebruik van de weg als werkplaats of als opslag voor milieugevaarlijke of hinder veroorzakende stoffen, 4.1.7., 4.4.1, 4.7.1 (voor wat betreft mestopslag, afval, afbraakmaterialen en oude metalen) van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn.
De burgemeester van de gemeente Hoorn;
Het verzoek van Horeca Nederland afdeling Hoorn
gelet op het bepaalde in titel 4.3 van de Algemene wet bestuursrecht;
gelet op een aan de burgemeester toekomende bevoegdheid;
vast te stellen de navolgende beleidsregels:
Ontheffingenbeleid sluitingsuur 1998.
Dit beleid wordt vastgesteld voor onbepaalde tijd ingaande 1 januari 2000.
A: Mogelijkheden tot ontheffing
Ontheffing van hel bepaalde in artikel 2.3./.2./id 1 van de Algemeen Plaatselijke Verordening voor inrichtingen gelegen in de binnenstad van Hoorn wordt slechts verleend aan:
de overige Horeca-I-inrichtingen welke zijn gelegen aan de Rode Steen, het Kerkplein, de Kerkstraat, het West (nr. 27/45 en 52/(8), de kop van de Grote Noord (nr. 6 t/m 30) en de Dubbele Buurt (nr. 26 t/m 48) voor de nachten van vrijdag op zaterdag en zaterdag op zondag en wel tot uiterlijk 02.00 uur.
Hieronder vallen mede Horeca-II inrichtingen die na 24.00 uur als Horeca-I inrichting functioneren (dus geen loketverkoop of open pui de straatzijde)
Horeca I of II inrichtingen welke reeds op 21 mei 1991 in het bezit waren van een ontheffing van het bepaalde in artikel 2.3.1.2.lid 1 van de Algemeen Plaatselijke Verordening (voorheen artikel 81 van de Verordening op de Rechtsorde) en wel tot het tijdstip waarvoor de ontheffing zoals die op 21 mei 1991 van kracht was, verleend was.
en wel tot uiterlijk 02.00 uur op zondag tol en met donderdag en tot uiterlijk 06.00 uur in de nachten van vrijdag op zaterdag en zaterdag op zondag, waarbij de horecaondernemer in het laatste geval zelf bepaalt wanneer hij zijn zaak sluit.
Het beleid La. v. ontheffing van het sluitingsuur tot 03.00 uur (bijgevoegd) geldt voor horeca-inrichtingen in het geval dat geen vrije sluitingstijden van toepassing zijn, in de gebieden waar Horeca I en de gebieden waar Horeca lIl, zoals aangegeven met -------- en ---- op de bij het Horecabeleid 1993 behorende kaart onder de voorwaarde dat:
Voor horeca-inrichtingen/functies binnen een bijzondere doeleindenbestemming zal bij de beoordeling van de vergunning ingevolge de Overlastverordening per geval bekeken worden op welk tijdstip de inrichting dient te sluiten. De eventuele ontheffing van het sluitingsuur zal hierop worden afgestemd. Horeca-inrichtingen/functies binnen een bijzondere doeleindenbestemming komen niet in aanmerking voor deelname aan de zogenaamde "vrije sluitingslijden".
Voor Horeca-inrichtingen/functies binnen een bijzondere doeleindenbestemming zal bij de beoordeling van de vergunning ingevolge de Overlastverordening per geval bekeken worden op welk tijdstip de inrichting dient te sluiten. De eventuele ontheffing van het sluitingsuur zal hierop worden afgestemd. Horeca-inrichtingen/functies binnen een bijzondere doeleindenbestemming komen niet in aanmerking voor deelname aan de zogenaamde "vrije sluitingstijden ".
B: Uitzonderingsmogeliikheid ontheffingenbeleid sluitingsuur
Als gevolg van de aanpassing van het ontheffingenbeleid sluitingsuur in 1991 beschikken een aantal beslaande Horeca lIl-inrichtingen gelegen buiten de (concentratie)gebieden waar vestiging van horeca III was toegestaan op grond van het horecabeleid 1989. slechts over een ontheffing van het sluitingsuur voor een beperkt aantal dagen per week.
De burgemeester is bereid een afwijking van het gestelde onder 11 van het sluitingsuur voor de binnenstad in overweging te nemen indien:
Een eventuele ontheffing in dit kader zal in eerste instantie voor een proefperiode van maximaal 1 jaar verleend worden.
De burgemeester kan aan de ontheffing voorschriften verbinden ter bescherming van de openbare orde. Hij verbindt in ieder geval de voorschriften die in het convenant met de horeca zijn overeengekomen.
In die gevallen waarin een ontheffing sluitingsuur kan worden verleend op grond van het sluitingsurenbeleid van 1998. terwijl op grond van het sluitingsurenbeleid van 1993 geen ontheffing mogelijk was of tot maximaal 02.00 uur, wordt in ieder geval de voorwaarde gesteld dat een convenant wordt getekend, waarin extra inspanningsverplichtingen door de horecaondernemer worden overeengekomen. Voor de argumentatie wordt verwezen naar de "samenvattende notitie sluitingsurenbeleid - 1 maart 1998".
In geval van een Horeca-I en -11 inrichting gaat het om de volgende voorschriften
De horecaondernemer zorgt ervoor dat hij de inrichting exploiteert als Horeca-I, d.w.z. dat er geen loket is opengesteld en dat er geen sprake is van een open verbinding aan de straatzijde. De horecaondernemer zorgt er voor dat klanten binnen bediend worden en dat de consumpties binnen genuttigd worden.
Voor zover het is toegestaan in de inrichting alcoholhoudende dranken te verstrekken bevordert de horecaondernemer het gebruik van alcoholvrije en alcoholarme dranken t.o.v. sterke drank, door bijvoorbeeld prijsonderscheid tussen beide, gerichte voorlichting en/of een "individu" gerichte benadering in de horeca-inrichting.
Voor zover het de horecaondernemer is toegestaan alcoholhoudende dranken te verstrekken, zorgt hij ervoor dat geen alcoholhoudende dranken verstrekt worden aan jongeren beneden de 16 jaar en geen sterke dranken verstrekt worden aan jongeren beneden de 18 jaar. Wanneer de horecaondernemer niet beschikt over een Drank- en horecavergunning is het in hel geheel verboden alcoholhoudende dranken te verkopen voor gebruik Ier plaatse.
De horecaondernemer zorgt ervoor het bij de horeca-inrichting behorende terras om 02.00 uur te hebben weggeruimd en tegen de gevel te hebben geplaatst. Na sluiting van het inpandig gedeelte van de horeca-inrichting wordt het terrasmeubilair binnen geplaatst, tenzij om 10.00 uur het terras meubilair weer geheel is uitgezet.
Bij overtreding van de voorschriften is het volgende sanctiebeleid van kracht:
bij constatering van een tweede overtreding binnen de periode van een jaar na de eerste overtreding ,ontvangt de horecaondernemer een rode kaart, voorzien van een uitnodiging voor een gesprek met de commissie van goede diensten. Afhankelijk van de aard van de overtreding wordt aan de burgemeester intrekking van het sluitingsuur voorgesteld voor de periode van -één weekend (dus sluiten om 24.00 uur);
bij een derde overtreding binnen de periode van een jaar na de tweede overtreding ontvangt de horecaondernemer een uitnodiging voor een gesprek met de commissie van goede diensten. Afhankelijk van de aard van de overtreding wordt voorgesteld het sluitingsuur in te trekken voor de periode van vier weekenden (dus sluiten om 24.00 uur);
bij elke volgende overtreding binnen de periode van een jaar na de derde overtreding ontvangt de horecaondernemer een uitnodiging voor een gesprek met de commissie van goede diensten Afhankelijk van de aard van de overtreding wordt voorgesteld het sluitingsuur in te trekken voor de periode van max. 26 weken (dus sluiten om 24.00 uur).
E: Juridisch karakter ontheffing
De ontheffing sluitingsuur is een zaakgebonden beschikking. Dit wil zeggen dat de ontheffing op het pand rust en door de houder niet kan worden meegenomen naar een andere vestiging. Wanneer de horeca-inrichting wisselt van exploitant, dient dit aan het bevoegd gezag te worden gemeld.
Wanneer de burgemeester op grond van, onder meer openbare orde en veiligheid, de jaarlijkse evaluatiegegevens, danwel wegens een tekort aan deelname, gegronde reden heeft om de verruimde openingslijden t.o.v. het sluitingsurenbeleid 1993 tussentijds terug te draaien, kan de burgemeester deze beleidsregel per direct intrekken. Het sluitingsurenbeleid van 1993 zal dan weer in werking treden. Dit wordt op gewone wijze bekend gemaakt.
Deze beleidsregel wordt bekendgemaakt:
door opname in het Gemeenteblad en vervolgens bij de afdeling Voorlichting gedurende zes weken op werkdagen van 09.00 lot 15.00 uur voor een ieder ter inzage leggen van dit besluit;
Daarnaast deze beleidsregel onderhands bekend te maken aan:
Burgemeester en wethouders van Hoorn,
Overwegende dat het in het belang van de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, het voorkomen of beperken van aantasting van het woon- en leefklimaat, de veiligheid van personen of goederen de verkeersvrijheid of - veiligheid de gezondheid of zedelijkheid en de arbeidsomstandigheden van de prostituee gewenst is om nadere regels te stellen betreffende de exploitatie van prostitutiebedrijven.
gelet op artikel 3.1.3 van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn, de Bouwverordening en het Bouwbesluit,
vast te stellen de navolgende nadere regels betreffende de exploitatie van een prostitutiebedrijf.
voor de toepassing van dit besluit wordt onder prostitutiebedrijf vertaan: een privé-huis, een parenclub dan wel een erotische massagesalon.
Onverminderd het bepaalde in hoofdstuk 6 van de Bouwverordening en hoofdstuk 8 van het Bouwbesluit dient een prostitutiebedrijf te voldoen aan de volgende inrichtingseisen:
Artikel 3. Veiligheidsvoorzieningen prostituee.
Artikel 4. Gebruiks- en gezondheidsvoorschriften.
Artikel 5. Gezondheidsvoorlichting.
De exploitant en de beheerder zijn verplicht:
medewerkers van de GGD Westfriesland toegang te verlenen tot het prostitutiebedrijf om voorlichtings- en preventieactiviteiten uit te voeren en voorlichtingsmateriaal te verstrekken gericht op bevordering en instandhouding van de gezondheidssituatie van de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees;
er voor zorg te dragen dat onder de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees voldoende informatie aan voorlichtingsmateriaal in verschillende talen wordt verspreid over aan prostitutie verbonden gezondheidsrisico's en over de aanwezigheid en bereikbaarheid van instellingen op het gebied van de gezondheidszorg en de hulpverlening;
Artikel 6. Geneeskundig onderzoek.
De exploitant en de beheerder zijn verplicht de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees in de gelegenheid te stellen zich regelmatig geneeskundig op seksueel overdraagbare aandoeningen en overige aan het beroep gerelateerde klachten door een arts naar eigen keuze te laten onderzoeken en dit ook te stimuleren.
Artikel 7. Bewoningsverbod prostitutiebedrijf.
Het is verboden voor een prostitutiebedrijf reclame te maken waarbij de garantie wordt gegeven of op andere wijze wordt aangegeven dat de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees vrij zijn van seksueel overdraagbare aandoeningen.
Artikel 9. Inzage identiteitsdocumenten.
De exploitant en de beheerder zijn verplicht op eerste aanvraag van hen die met de opsporing van strafbare feiten met het toezicht op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening of met de zorg voor de naleving van het bepaalde in deze nadere regels zijn belast een kopie van de identiteitsdocumenten van de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees ter inzage te geven.
Burgemeester en wethouders van Hoorn,
Overwegende dat het in het belang van de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, het voorkomen of beperken van aantasting van het woon- en leefklimaat, de veiligheid van personen of goederen, de verkeersvrijheid of -veiligheid, de gezondheid of zedelijkheid en de arbeidsomstandigheden van de prostituee gewenst is om nadere regels te stellen betreffende de exploitatie van escortbedrijven;
gelet op artikel 3.l.3. van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn,
vast te stellen de navolgende nadere regels betreffende de exploitatie van een escortbedrijf.
Voor de toepassing van dit besluit wordt onder escortbedrijf verstaan: de natuurlijke persoon, groep van personen of rechtspersoon die bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was prostitutie aanbiedt die op een andere plaats dan in de bedrijfsruimte wordt uitgeoefend.
Artikel 2. Gebruiks- en gezondheidsvoorschriften.
Artikel 3. Gezondheidsvoorlichting.
De exploitant en de beheerder zijn verplicht:
er voor zorg te dragen dat onder de in het escortbedrijf werkzame prostituees voldoende informatie aan voorlichtingsmateriaal in verschillende talen wordt verspreid over aan prostitutie verbonden gezondheidsrisico' s en over de aanwezigheid en bereikbaarheid van instellingen op het gebied van de gezondheidszorg en de hulpverlening.
Artikel 4. Geneeskundig onderzoek.
De exploitant en de beheerder zijn verplicht de in het escortbedrijf werkzame prostituees in de gelegenheid te stellen zich regelmatig geneeskundig op seksueel overdraagbare aandoeningen en overige aan het beroep gerelateerde klachten door een arts naar eigen keuze te laten onderzoeken en dit ook te stimuleren.
Het is verboden voor een escortbedrijf reclame te maken waarbij de garantie wordt gegeven of op andere wijze wordt aangegeven dat de in het escortbedrijf werkzame prostituees vrij zijn van seksueel overdraagbare aandoeningen.
Artikel 6. Inzage identiteitsdocumenten.
De exploitant en de beheerder zijn verplicht op eerste aanvraag van hen die met de opsporing van strafbare feiten, met het toezicht op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening of met de zorg voor de naleving van het bepaalde in deze nadere regels zijn belast een kopie van de identiteitsdocumenten van de in het escortbedrijf werkzame prostituees ter inzage te geven.
Burgemeester en wethouders van HOORN;
Overwegende, dat het in het belang van de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, het voorkomen of beperken van aantasting van het woon- en leefklimaat, de veiligheid van personen of goederen, de verkeersvrijheid of -veiligheid en de gezondheid of zedelijkheid gewenst is om ten aanzien van de mogelijke vestigingsplaats van seksinrichtingen voorschriften vast te stellen;
gelet op de artikelen 3.1.3. en 3.3.2. van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn,
Burgemeester en wethouders van HOORN,
Overwegende, dat het in het belang van de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, het voorkomen of beperken van aantasting van het woon- en leefklimaat, de veiligheid van personen of goederen, de verkeersvrijheid of -veiligheid en de gezondheid of zedelijkheid gewenst is om gebieden of delen van de gemeente aan te wijzen waarin het niet is toegestaan om een seksinrichting te exploiteren;
gelet op artikel 3.3.2., lid 2 en 3 van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn,
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn;
gelezen het voorstel van 13 juli 2000 van de sector gemeentewerken;
overwegende dat het noodzakelijk is om invulling te geven aan artikel 5.1.2.a van de Algemene Plaatselijke Verordening omdat het veelvuldig voorkomt dat auto's op de openbare weg te koop worden aangeboden;
dat het uit oogpunt van beperking van overlast, voorkoming van aantasting van het uiterlijk aanzien van de gemeente en het ongewenst benutten van parkeerruimte nodig wordt geacht om alle wegen en/of weggedeelten in de gemeente aan te wijzen;
gelet op het bepaalde in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV);
De burgemeester van Hoorn heeft vastgesteld op 22 februari 2005 gelezen het advies van de politie d.d. 9 februari 2005;
gelet op artikel 2.10.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn (APV), artikel 10:4, 10:6 en 10:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb);
Aan te wijzen als wegen en plaatsen, bedoeld in artikel 2.10.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Hoorn:
het gebied dat wordt begrensd door de straten Marquettegracht, Ekster, Spaarneweg, Maasweg, Rijnweg, Mathilde Wibautstraat, Assumburggracht en Brederodegracht en naast deze straten de volgende straten omvat: de Enigenburggracht, het Bastion, de Radboudgracht, de Rondeelstraat, het Bolwerk, de Borstwering, de Kasteellaan, de Waterpoort, de Palissade, de Nieuwendoorngracht, de Mina Krusemanstraat, de Aletta Jacobsstraat, de Wilhelmina. Druckerstraat, het Betje Wolffplein, het Aagje Dekenplein, het Betsy Perk en de Sophie Vitringastraat, zoals aangegeven op de bij dit besluit behorende kaart (plaatselijk bekend als stationsgebied Kersenboogerd).
Dit besluit in werking te laten treden met ingang van de dag na de dag waarop het besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt (31 maart 2005, in gemeenteblad 2005-16A).
De burgemeester van Hoorn op 22 februari 2005,
gelezen het advies van de politie d.d. 9 februari 2005;
gelet op artikel 2.10.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn (APV), artikel 10:4, 10:6 en 10:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb);
Als uren te noemen: 12.00 uur tot 06.00 uur.
Dit besluit in werking te laten treden met ingang van de dag na de dag waarop het besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt (31 maart 2005 in gemeenteblad 2005-16b)
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn;
gelezen de brief d.d. 14 juni 2007 van diverse winkeliers van winkelcentrum “De Korenbloem”, aan de Korenbloem te Hoorn, met het verzoek maatregelen te treffen tegen personen die in en voor de ingang van dit winkelcentrum zorgen voor overlast:
gelezen het advies van de Hoornse politie d.d. 15 juli 2007 over dit overlastprobleem;
overwegende dat, deze overlast bestaat uit het lastig vallen van het winkelend publiek en het urineren op straat;
dit gedrag verband houdt met het ter plaatse nuttigen van alcoholhoudende drank of het zijn onder invloed van alcoholhoudende drank;
de overlast vooral in het voorjaar en de zomer in de middag- en avonduren een structureel karakter heeft;
dit leidt tot een duidelijke aantasting van het woon- en leefklimaat in dit gebied;
artikel 2.4.8 van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn (APV) de mogelijkheid biedt een gebied aan te wijzen waarbinnen het verboden is om op de weg alcoholhoudende drank te nuttigen of aangebroken flessen, blikjes en dergelijke met alcoholhoudende drank bij zich te hebben;
de politie heeft aangeven in genoemd advies heeft aangegeven de naleving van een dergelijk verbod te kunnen controleren;
gelet op artikel 2.4.8 van de APV;
het terrein voor de hoofdingang van winkelcentrum De Korenbloem en de voor het publiek toegankelijke passage in het winkelcentrum zoals met gele arcering nader op de bij dit besluit en aldus gewaarmerkte kaart is aangeven aan te wijzen tot gebied als bedoeld in artikel 2.4.8 APV (gebied waar het verboden is om alcoholhoudende drank te nuttigen en in open verpakking aanwezig te hebben).
Gelezen het advies van de politie d.d. 27 juni 2008
Gelet op artikel 2.10.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn (APV), artikel 10:4, 10:6 en 10:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb);
Aan te wijzen als wegen en plaatsen, bedoeld in artikel 2.10.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Hoorn:
het gebied dat wordt begrensd door de straten Stationsweg, Noorderveemarkt, Veemarkt, Breed, Westerdijk (gedeelte tussen Breed en Lambert Meliszweg), Lambert Meliszweg (gedeelte tussen Westerdijk en Westersingel), Westersingel, De Weel (gedeelte tussen Westersingel en Scharloo), Keern (gedeelte tussen De Weel en Stationsweg); en naast deze straten de volgende straat omvat: Scharloo, Dubbele Buurt, Hoge Vest, Vale Hen, Wester Sint Jansteeg, Smelterssteeg, Slijksteeg, Kleine Noord, Claes Molenaarsgang, Noorderkerksteeg en Turfsteeg.
Aan het afdelingshoofd van de politie Hoorn de bevoegdheid te verlenen om de in artikel 2.10.1 aan de burgemeester toegekende bevoegdheid tot het doen van bekendmakingen op grond van de openbare orde of zedelijkheid (het geven van een verblijfsontzegging) namens de burgemeester in mandaat uit te oefenen, met de mogelijkheid van ondermandaat, onder de voorwaarde van een jaarlijkse rapportage over de uitoefening van die bevoegdheid;
Bij het doen van bekendmakingen (het geven van een verblijfsontzegging) op grond van artikel 2.10.1 van de APV in mandaat namens de burgemeester dient volgens de hiernavolgende instructies te werk te worden gegaan:
De verblijfsontzegging wordt in geval van een aanhouding op heterdaad onmiddellijk, dat wil zeggen vóór heenzending, uitgereikt. In geval de verdachte buiten heterdaad binnen twee weken na het gepleegde feit wordt aangehouden, dan wordt alsnog onmiddellijk een ontzegging uitgereikt met dien verstande dat de tussenliggende periode in mindering wordt gebracht op de termijn van de verblijfsontzegging; m.a.w. de termijn begint te lopen op de delictsdatum.
Voorbereidingsprocedure verblijfsontzegging
Zodra een verdachte is aangehouden en proces-verbaal is opgemaakt voor een geconstateerd feit uit de feitentabel, gepleegd in of in relatie tot het aangewezen gebied wordt bekeken of hij voldoet aan de volgende voorwaarden:
indien geen sprake is van een ontzegging of waarschuwing in de laatste zes maanden, wordt nagegaan of betrokkene beschikt over openbare orde-antecedenten. Dit betekent dat tegen de betrokkene in de voorafgaande twaalf maanden twee processen-verbaal zijn opgemaakt voor feiten, voorkomend in de feitentabel, waarvan één in de laatste zes maanden. De drie processen-verbaal (de twee antecedenten en het feit waarvoor een ontzegging zal worden opgelegd) mogen niet in tijd of causaal gerelateerd zijn, d.w.z. niet deel uitmaken van hetzelfde feitencomplex of incident. De openbare orde-antecedenten hoeven zich niet noodzakelijkerwijs te hebben voorgedaan in het aangewezen ontzeggingengebied, omdat hieruit alleen de vrees voor herhaling hoeft te worden afgeleid. Indien er sprake is van genoemde antecedenten wordt een verblijfsontzegging opgelegd, aangezien er vrees bestaat voor hernieuwde openbare ordeverstoring.
De processen-verbalen voor de feiten uit de feitentabel liggen ten grondslag aan de verblijfsontzegging omdat hieruit kan worden geconcludeerd dat de openbare orde in het betreffende gebied in het geding is door de aanwezigheid van de pleger. Het is niet doorslaggevend of de feiten op straat plaatsvinden, maar er moet wel een relatie met openbare orde zijn. Ook strafbare feiten die zich afspelen in een voor publiek toegankelijke inrichting kunnen de basis zijn voor een verblijfsontzegging, indien ze aan alle bovengenoemde voorwaarden voldoen. Zo zullen bijvoorbeeld bedreigingen in een winkel wel degelijk relevant zijn voor de openbare orde en ten grondslag kunnen liggen aan een verblijfsontzegging.
Gelezen het advies van de politie d.d. 20 maart 2008;
Gelet op artikel 2.10.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn (APV), artikel 10:4, 10:6 en 10:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb);
III.Aan te wijzen als wegen en plaatsen, bedoeld in artikel 2.10.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Hoorn:
het gebied dat wordt begrensd door de straten Geldelozeweg, de provinciale weg N506 (gedeelte tussen Geldelozeweg en Keern) en Keern (gedeelte tussen Geldelozeweg en de provinciale weg N506); en naast deze straten de volgende straat omvat: Dr. C.J.K. van Aalstweg zoals aangegeven op de bij dit besluit behorende kaart (plaatselijk bekend als het Runshopping Center).
Aan het afdelingshoofd van de politie Hoorn de bevoegdheid te verlenen om de in artikel 2.10.1 aan de burgemeester toegekende bevoegdheid tot het doen van bekendmakingen op grond van de openbare orde of zedelijkheid (het geven van een verblijfsontzegging) namens de burgemeester in mandaat uit te oefenen, met de mogelijkheid van ondermandaat, onder de voorwaarde van een jaarlijkse rapportage over de uitoefening van die bevoegdheid;
Bij het doen van bekendmakingen (het geven van een verblijfsontzegging) op grond van artikel 2.10.1 van de APV in mandaat namens de burgemeester dient volgens de hiernavolgende instructies te werk te worden gegaan:
De verblijfsontzegging wordt in geval van een aanhouding op heterdaad onmiddellijk, dat wil zeggen vóór heenzending, uitgereikt. In geval de verdachte buiten heterdaad binnen twee weken na het gepleegde feit wordt aangehouden, dan wordt alsnog onmiddellijk een ontzegging uitgereikt met dien verstande dat de tussenliggende periode in mindering wordt gebracht op de termijn van de verblijfsontzegging; m.a.w. de termijn begint te lopen op de delictsdatum.
Voorbereidingsprocedure verblijfsontzegging
Zodra een verdachte is aangehouden en proces-verbaal is opgemaakt voor een geconstateerd feit uit de feitentabel, gepleegd in of in relatie tot het aangewezen gebied wordt bekeken of hij voldoet aan de volgende voorwaarden:
indien geen sprake is van een ontzegging of waarschuwing in de laatste zes maanden, wordt nagegaan of betrokkene beschikt over openbare orde-antecedenten. Dit betekent dat tegen de betrokkene in de voorafgaande twaalf maanden twee processen-verbaal zijn opgemaakt voor feiten, voorkomend in de feitentabel, waarvan één in de laatste zes maanden. De drie processen-verbaal (de twee antecedenten en het feit waarvoor een ontzegging zal worden opgelegd) mogen niet in tijd of causaal gerelateerd zijn, d.w.z. niet deel uitmaken van hetzelfde feitencomplex of incident. De openbare orde-antecedenten hoeven zich niet noodzakelijkerwijs te hebben voorgedaan in het aangewezen ontzeggingengebied, omdat hieruit alleen de vrees voor herhaling hoeft te worden afgeleid. Indien er sprake is van genoemde antecedenten wordt een verblijfsontzegging opgelegd, aangezien er vrees bestaat voor hernieuwde openbare ordeverstoring.
De processenverbalen voor de feiten uit de feitentabel liggen ten grondslag aan de verblijfsontzegging omdat hieruit kan worden geconcludeerd dat de openbare orde in het betreffende gebied in het geding is door de aanwezigheid van de pleger. Het is niet doorslaggevend of de feiten op straat plaatsvinden, maar er moet wel een relatie met openbare orde zijn. Ook strafbare feiten die zich afspelen in een voor publiek toegankelijke inrichting kunnen de basis zijn voor een verblijfsontzegging, indien ze aan alle bovengenoemde voorwaarden voldoen. Zo zullen bijvoorbeeld bedreigingen in een winkel wel degelijk relevant zijn voor de openbare orde en ten grondslag kunnen liggen aan een verblijfsontzegging.
Ingevolge de Algemene wet bestuursrecht kan een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken door het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, binnen zes weken na de dag dat het besluit bekend is gemaakt. Het bezwaarschrift dient te worden ondertekend en bevat ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening, een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht, alsmede de gronden van het bezwaar.
Het bezwaar schorst niet de werking van het besluit waartegen het is gericht, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald. Indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand daaraan, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de rechtbank te Alkmaar, Postbus 251, 1800 BG Alkmaar, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Van de verzoeker wordt door de griffier een griffierecht geheven.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn;
gelezen het advies van de Hoornse politie d.d. 2 februari 2009 over het overlastprobleem op bepaalde locaties in Blokker;
overwegende dat deze overlast bestaat uit vernielingen, geluidsoverlast, verkeersoverlast, en milieuoverlast ;
dit gedrag verband houdt met het ter plaatse nuttigen van alcoholhoudende drank of het zijn onder invloed van alcoholhoudende drank;
de overlast gedurende het gehele jaar, voornamelijk in de avonden en weekenden, een structureel karakter heeft;
dit leidt tot een duidelijke aantasting van het woon- en leefklimaat in dit gebied;
artikel 2.4.8 van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn (APV) de mogelijkheid biedt een gebied aan te wijzen waarbinnen het verboden is om op de weg alcoholhoudende drank te nuttigen of aangebroken flessen, blikjes en dergelijke met alcoholhoudende drank bij zich te hebben;
de politie heeft aangeven in genoemd advies de naleving van een dergelijk verbod te kunnen controleren;
gelet op artikel 2.4.8 van de APV;
het gebied bij en rondom winkelcentrum de Beurs in Blokker, zoals met zwarte arcering nader
op de bij dit besluit en aldus gewaarmerkte kaart is aangegeven, aan te wijzen als een gebied in
de zin van artikel 2.4.8. APV ( een gebied waar het verboden is om alcoholhoudende drank
te nuttigen en/of in aangebroken verpakking bij zich te hebben)
Gelezen het advies van de politie d.d. 24 februari 2009
Gelet op artikel 2.10.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn (APV), artikel 10:4, 10:6 en 10:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb);
Aanwijzingsbesluit ex artikel 2.10.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn (verblijfsontzegging)
Aan te wijzen als wegen en plaatsen, bedoeld in artikel 2.10.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Hoorn:
het gebied rondom winkelcentrum de Beurs in Blokker, dat wordt begrensd door de straten Kloosterhout, IJsselweg, Plantage, Boomgaarden, Kolenbergstraat, Koewijzend (gedeelte tussen Kolenbergstraat en Kloosterhout).
Aan het afdelingshoofd van de politie Hoorn de bevoegdheid te verlenen om de in artikel 2.10.1 aan de burgemeester toegekende bevoegdheid tot het doen van bekendmakingen op grond van de openbare orde of zedelijkheid (het geven van een verblijfsontzegging) namens de burgemeester in mandaat uit te oefenen, met de mogelijkheid van ondermandaat, onder de voorwaarde van een jaarlijkse rapportage over de uitoefening van die bevoegdheid;
Bij het doen van bekendmakingen (het geven van een verblijfsontzegging) op grond van artikel 2.10.1 van de APV in mandaat namens de burgemeester dient volgens de hiernavolgende instructies te werk te worden gegaan:
De verblijfsontzegging wordt in geval van een aanhouding op heterdaad onmiddellijk, dat wil zeggen vóór heenzending, uitgereikt. In geval de verdachte buiten heterdaad binnen twee weken na het gepleegde feit wordt aangehouden, dan wordt alsnog onmiddellijk een ontzegging uitgereikt met dien verstande dat de tussenliggende periode in mindering wordt gebracht op de termijn van de verblijfsontzegging; m.a.w. de termijn begint te lopen op de delictsdatum.
Voorbereidingsprocedure verblijfsontzegging
Zodra een verdachte is aangehouden en proces-verbaal is opgemaakt voor een gecon- stateerd feit uit de feitentabel, gepleegd in of in relatie tot het aangewezen gebied wordt bekeken of hij voldoet aan de volgende voorwaarden:
indien geen sprake is van een ontzegging of waarschuwing in de laatste zes maanden, wordt nagegaan of betrokkene beschikt over openbare orde-antecedenten. Dit betekent dat tegen de betrokkene in de voorafgaande twaalf maanden twee processen-verbaal zijn opgemaakt voor feiten, voorkomend in de feitentabel, waarvan één in de laatste zes maanden. De drie processen-verbaal (de twee antecedenten en het feit waarvoor een ontzegging zal worden opgelegd) mogen niet in tijd of causaal gerelateerd zijn, d.w.z. niet deel uitmaken van hetzelfde feitencomplex of incident. De openbare orde-antecedenten hoeven zich niet noodzakelijkerwijs te hebben voorgedaan in het aangewezen ontzeggingengebied, omdat hieruit alleen de vrees voor herhaling hoeft te worden afgeleid. Indien er sprake is van genoemde antecedenten wordt een verblijfsontzegging opgelegd, aangezien er vrees bestaat voor hernieuwde openbare ordeverstoring.
De processen-verbalen voor de feiten uit de feitentabel liggen ten grondslag aan de verblijfsontzegging omdat hieruit kan worden geconcludeerd dat de openbare orde in het betreffende gebied in het geding is door de aanwezigheid van de pleger. Het is niet doorslaggevend of de feiten op straat plaatsvinden, maar er moet wel een relatie met openbare orde zijn. Ook strafbare feiten die zich afspelen in een voor publiek toegankelijke inrichting kunnen de basis zijn voor een verblijfsontzegging, indien ze aan alle bovengenoemde voorwaarden voldoen. Zo zullen bijvoorbeeld bedreigingen in een winkel wel degelijk relevant zijn voor de openbare orde en ten grondslag kunnen liggen aan een verblijfsontzegging.