Beleidsregel voor bouwen en gebruik in strijd met planologisch regime

Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Hierdoor veranderen een aanzienlijk aantal bepalingen in de Woningwet en de Wet ruimtelijke ordening (Wro). De ontheffingen die zijn opgenomen in de Wro gelden niet meer voor aanvragen die zijn ingediend op of na 1 oktober 2010. In artikel 4 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is de mogelijkheid opgenomen om, overeenkomstig artikel 2,1 lid 1 onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een buitenplanse afwijking te verlenen. Deze afwijking is de opvolger van de ontheffing op basis van artikel 3.23 Wet ruimtelijke ordening juncto artikel 4.1.1. Besluit ruimtelijke ordening. Om aanvragers meer duidelijkheid te geven of en op welke wijze de gemeente van de mogelijkheid om een buitenplanse afwijking te verlenen gebruik maakt, is deze beleidsregel opgesteld. Voor alle duidelijkheid wordt nog het volgende opgemerkt. De Wabo kent verschillende vormen van afwijkingen. Deze beleidsregel heeft alleen betrekking op de afwijkingen die onder artikel 2.12 lid 1 onder a, sub 20 van de Wabo.

In hoofdstuk 2 komt een aantal algemene aspecten van de toepassing van artikel 4 van Bijlage II van het Bor aan bod. In hoofdstuk 3 zijn de beleidsregels voor de toepassing van artikel 4 van Bijlage II van het Bor artikelsgewijs vastgelegd. Na de begripsbepalingen, wijze van meten en de algemene voorwaarden staat steeds vetgedrukt de maximale wettelijke ruimte vermeld op grond van artikel 2.12 lid 1 onder a, sub 20 Wabo juncto artikel 2.7 van het Bor, bijlage II artikel 4: de “Kruimellijst”. Daaronder staat hoe de gemeente Grave met de verschillende categorieën omgaat.

Na de vaststelling door het college van B&W zal deze beleidsregel bekend worden gemaakt door publicatie van de zakelijke inhoud daarvan op de gemeentepagina.

De beleidsregel treedt in werking daags na publicatie.

InleidingIn artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo worden de activiteiten opgesomd waarvoor eenomgevingsvergunning is vereist. In deze paragraaf zal nader worden ingegaan op het onderdeel bouwen en het onderdeel planologisch strijdig gebruik. Beide activiteiten zijn te vinden onder a en c van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo. Deze activiteiten worden hierna als volgt aangeduid:

• ‘a-activiteit’: het bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a; • ‘c-activiteit’: het gebruiken 1) van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c.

1) Onder gebruiken wordt ook bouwen verstaan Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken o.a. in strijd met het bestemmingsplan. Deze ‘c-activiteit’ stelt de vergunningplicht afhankelijk van hetgeen is geregeld in het bestemmingsplan. Een activiteit als bouwen (‘a-activiteit’) of het aanleggen van werk (‘b-activiteit) is vergunningplichtig voor de ‘c-activiteit’ als deze in strijd is met het bestemmingsplan.

Onderdeel c in artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo dient in samenhang te worden gelezen met artikel 2.12 van de Wabo. Ingevolge artikel 2.12 van de Wabo kan bij strijd met het bestemmingsplan toch een omgevingsvergunning worden verkregen voor de in dat artikel genoemde gevallen. De termen als ‘binnenplanse ontheffing’, ‘buitenplanse ontheffing’ en ‘projectbesluit’ zijn verdwenen uit de wetgeving en vervangen door ‘een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik’.

Strijd met een bestemmingsplanIn het tweede lid van artikel 2.10 van de Wabo is bepaald dat een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen die in strijd is met het planologisch regime, wordt gekwalificeerd als een verzoek om het bepaalde in artikel 2.12 van de Wabo toe te passen. Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo vereist dat de aanvraag door het bevoegde gezag wordt getoetst aan artikel 2.12 van de Wabo. Een eventuele afwijzing van de aanvraag voor het bouwen zal dus ook de motivering moeten bevatten waarom geen medewerking aan het bouwplan wordt verleend door toepassing van artikel 2.12 van de Wabo. Die motivering zou bijvoorbeeld kunnen luiden dat ter plaatse recentelijk door de gemeenteraad een bestemmingsplan is vastgesteld en dat de gemeente vasthoudt aan de in dat plan neergelegde ruimtelijke visie en dus niet van het bestemmingsplan wenst af te wijken voor individuele gevallen. Artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo somt die gevallen op waarin een omgevingsvergunning kan worden verleend voor een activiteit die strijdig is met het bestemmingsplan.

• De omgevingsvergunning kan in de eerste plaats worden verleend met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking (voorheen: binnenplanse ontheffing). • In de tweede plaats kan de omgevingsvergunning worden verleend in de gevallen die zijn aangewezen bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) (voorheen: buitenplanse ontheffing). Deze aanwijzing is te vinden in artikel 4 van Bijlage II bij het Bor. Dit artikel bevat de zogenoemde planologische kruimellijst. De procedure ter voorbereiding van een dergelijke vergunning voor bouwen volgt, gelet op artikel 3.10 van de Wabo, de reguliere procedure. Hiervoor staat een termijn van 8 weken. Deze beleidsregel gaat over deze situatie.• Ten derde kan de omgevingsvergunning worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat (deze derde mogelijkheid komt in de plaats van de bevoegdheid om een projectbesluit vast te stellen die vóór de inwerkingtreding van de Wabo was te vinden in artikel 3.10, eerste lid, Wro). 

Deze beleidsregel is opgesteld om te komen tot een doelmatige uitoefening van de in artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2º van de Wabo jo. artikel 4 van Bijlage II van het Bor gegeven bevoegdheid.

De beleidsregel krijgt door vaststelling door het college en bekendmaking de status van beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3 jo. artikel 4:81 e.v. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor de onderbouwing van besluiten om vergunning te verlenen voor een bouwactiviteit in strijd met het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 20 van de Wabo kan het college verwijzen naar deze beleidsregel. De toepassing van artikel 2.12 van de Wabo blijft een bevoegdheid. In concrete gevallen kan het college – mits voldoende gemotiveerd – afwijken van de beleidsregels in deze nota.

Bij het opstellen van deze beleidsregel zijn wij van de volgende punten uitgegaan:• de “bovengrens” van de mogelijkheden tot het toestaan van afwijkingen van het bestemmingsplannen wordt bepaald door het bepaalde in artikel 4 van Bijlage II van het Bor;• voor het toepassen van artikel 4 van Bijlage II van het Bor buiten de bebouwde kom is het beleid, zoals in voorbereiding van het bestemmingsplan “Buitengebied”, als uitgangspunt genomen. Voor recreatiebungalows, stacaravans, e.d. wordt geen afwijking van het bestemmingsplan toegestaan;• voor het toepassen van artikel 4 van Bijlage II van het Bor binnen de bebouwde kom is het jongste bestemmingsplan voor de bebouwde kom (bestemmingsplan “Kerkdorpen Grave”) als uitgangspunt genomen; • Verder zijn er in 3.3 een aantal algemene voorwaarden opgenomen die als uitgangspunt gelden voor het verlenen van medewerking aan een planologische afwijking op grond van bijlage II van het Bor.

Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, biedt de mogelijkheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor gebruik dat afwijkt van het bestemmingsplan, maar alleen voor gevallen die bij AMvB zijn aangewezen. Die AMvB is het Bor, in het bijzonder artikel 4 van Bijlage II. Dit worden ook wel de zogenoemde ‘planologische kruimelgevallen’ genoemd. Inhoudelijk wijkt deze regeling niet veel af van de oude regeling zoals deze was opgenomen in artikel 4.1.1 van het Bro juncto artikel 3.23 van de Wro.

Artikel 4 van Bijlage II van het Bor ziet niet alleen op het gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan, maar ook op het bouwen van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

Deze beleidsregel beperkt zich tot de toepassing van artikel 4 van Bijlage II van het Bor. Dat artikel biedt de mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van gronden en het bouwen van bouwwerken die afwijken van het bestemmingsplan. De wettelijke regeling maakt een onderscheid tussen de bouwwerken binnen de bebouwde kom en daarbuiten. Voor bijbehorende bouwwerken binnen de bebouwde kom geldt alleen de eis dat het aantal woningen gelijk dient te blijven. Voor bijbehorende bouwwerken buiten de bebouwde kom gelden nog aanvullende eisen, welke worden genoemd in paragraaf 2.5 van deze beleidsregel.

Deze beleidsregel is niet van toepassing op aanvragen voor gebouwen en bouwwerken die staan vermeld op de rijks- of gemeentelijke monumentenlijst alsmede voor recreatiewoningen.

Het bevoegd gezag heeft een plan van aanpak voor de actualisatie van de bestemmingsplannen vastgesteld. Een belangrijk uitgangspunt is het creëren van geharmoniseerde regels. Een bijkomend voordeel van het hebben van uniforme regels is dat deze regels een geschikte basis bieden voor het beleid betreffende het verlenen van vergunningen voor bouwactiviteiten in strijd met het bestemmingsplan.

Aanvragen om omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen worden getoetst aan het bestemmingsplan en deze beleidsregel. Er is geen sprake meer van gelegenheidsplanologie dan wel van het verlenen van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik op basis van informele afspraken. Deze regeling vormt het algemene en uniforme toetsingskader in de afweging om wel of geen omgevingsvergunning te verlenen voor planologisch strijdig gebruik als bedoeld in artikel 4 van Bijlage II van het Bor.

Bestemmingen binnen de bebouwde komVoor de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º van de Wabo komen volgens artikel 4 van Bijlage II van het Bor in aanmerking: een bijbehorend bouwwerk, als bedoeld in artikel 1 van deze bijlage, mits het aantal woningen gelijk blijft. Vergeleken met de oude regeling is het verschil met de nieuwe regeling dat het gaat om bijbehorende bouwwerken bij alle bestemmingen. De restrictie die onder artikel 3.23 Wro gold dat het aantal woningen gelijk diende te blijven, is ook in dit artikel van toepassing. Wij zijn van mening dat deze regeling te ruim is om onverkort toe te passen.

Daarnaast is er voor hoekpercelen een regeling opgenomen dat indien sprake is van twee voorgevelrooilijnen het onder voorwaarden mogelijk is om voor de voorgevel die logischerwijs niet als voorgevel kan worden aangemerkt een bijbehorend bouwwerk te bouwen.

Bestemmingen buiten de bebouwde komVoor de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º van de Wabo komen volgens artikel 4 van Bijlage II van het Bor in aanmerking: een bijbehorende bouwwerk, mits het aantal woningen gelijk blijft en het bouwwerk voldoet aan de volgende eisen:• het bouwwerk, gemeten vanaf het aansluitend terrein, niet hoger is dan 5 m tenzij er sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf, en• het bouwwerk een bruto oppervlak heeft van ten hoogste 150 m², en• het bouwen niet tot gevolg heeft dat het aansluitend terrein voor meer dan 50% wordt bebouwd dan wel dat de oppervlakte die op grond van het geldende bestemmingsplan voor bebouwing in aanmerking komt met meer dan 50% wordt overschreden.

Op het moment van het schrijven van deze nota is het bestemmingsplan “Buitengebied” van de gemeente Grave in voorbereiding. Dit is het meest recente (toekomstige) beleid voor bebouwing in het buitengebied. In het bestemmingsplan is voor een aantal bestemmingen voorzien in een (bedrijfs-)woning. Per bestemming wordt een regeling opgenomen voor woningen en daarbij behorende bijgebouwen. Uitgangspunt is vooralsnog dat voor burgerwoningen een maximum van 600 m3 en voor bedrijfswoningen een maximum van 750 m3 zal worden opgenomen. Uitgangspunt voor bijgebouwen is maximaal 100 m2 (rechtstreeks toegestaan) en 200 m2 (via een afwijkingsmogelijkheid, mits aan de voorwaarden wordt voldaan). In deze nota wordt het voorgaande als uitgangspunt genomen.

Dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouwEen dakkapel is een bescheiden uitbouw in de kap, bedoeld om de lichttoetreding te verbeteren en het bruikbaar woonoppervlak te vergroten. Dakkapellen zijn, als ze zichtbaar zijn vanuit de openbare ruimte, voor het straatbeeld zeer bepalend.Dakkapellen moeten een ondergeschikte toevoeging zijn aan een dakvlak. Het plaatsen van een dakkapel mag dus niet ten koste gaan van de karakteristiek van de kapvorm. Daarom mag een dakkapel nooit domineren in het silhouet van het dak en moet de noklijn van het dak, vanaf de weg zichtbaar blijven. Bovendien moet de ruimte tussen dakkapel en goot voldoende zijn. Bij meerdere dakkapellen op één doorgaand dakvlak dient gestreefd te worden naar een herhaling van uniforme exemplaren en een regelmatige rangschikking op een horizontale lijn. Herhaling binnen een blok (van dezelfde architectuur/bouwstijl) kan rust en samenhang brengen. Wanneer aan het vorenstaande wordt voldaan kan een buitenplanse afwijking worden verleend. Een dakopbouw is niet toegestaan, tenzij het een dakopbouw op de woningen aan Lunette/Ravelijn betreft. Op deze woningen kan medewerking worden verleend aan een dakopbouw, mits deze op dezelfde wijze is vormgegeven als op het perceel Ravelijn 8 (zie ook de bij deze notitie gevoegde tekening in de bijlage).

Overige bestemmingenBehalve voor bovengenoemde woonbestemmingen bevat artikel 4 van Bijlage II van het Bor ook mogelijkheden om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik te verlenen voor:• een gebouw ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening als bedoeld in artikel 2, onderdeel 18, onder a;• een bouwwerk, geen gebouw zijnde;• een antenne-installatie;• een installatie bij een glastuinbouwbedrijf voor warmtekrachtkoppeling als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder w, van de Elektriciteitswet 1998;• een installatie bij een agrarisch bedrijf waarmee duurzame energie wordt geproduceerd door het bewerken van uitwerpselen van dieren tot krachtens artikel 5, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet aangewezen eindproducten van een krachtens dat artikellid omschreven bewerkingsprocedé dat ziet op het vergisten van ten minste 50 gewichtsprocenten uitwerpselen van dieren met in de omschrijving van dat procedé genoemde nevenbestanddelen;• het gebruiken van gronden of bouwwerken ten behoeve van evenementen;• het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten;• het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning.

Of het verlenen van een omgevingsvergunning voor deze activiteiten op bezwaren stuit, is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval. Er zijn echter ook situaties waarmee in ieder geval terughoudend moet worden omgegaan. Bijvoorbeeld de mogelijkheid om door middel van een omgevingsvergunning de functie van opstallen in de bebouwde kom te wijzigen tot een oppervlakte van 1500 m² bruto-vloeroppervlak (artikel 4, lid 9 van bijlage II behorende bij het Bor). Toepassing hiervan in woongebieden wordt niet wenselijk geacht voor zover het betreft horeca, detailhandel en bedrijvigheid in de categorieën 2 en hoger van de VNG bedrijvenlijst.Ook in het centrumgebied zijn beperkingen gewenst aan de aard en functie die met buitenplanse afwijking kan worden gerealiseerd. Nieuwe supermarkten en zware horecafuncties (zoals bijv. discotheken) zijn in het algemeen ongewenst in de centrumgebieden.

AfwegingscriteriaBij het verlenen van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 4 van Bijlage II van het Bor dienen alle in het geding zijnde belangen te worden afgewogen. Als het belang van de ruimtelijke ordening in beleid is vastgelegd, hoeft dit belang niet meer afgewogen te worden en kan in de buitenplans afwijking naar de algemene beleidsregel worden verwezen overeenkomstig de artikelen 4:81 en 4:82 Awb.Om ongewenste situaties te voorkomen zijn enkele afwegingscriteria opgenomen zonder de illusie te hebben hiermee volledig te zijn. In voorkomende gevallen kunnen er altijd specifieke afwegingen nodig zijn, zoals bijvoorbeeld in het kader van het burenrecht. Vermelding van de nadere afweging is alleen nodig als het bevoegd gezag het voornemen heeft van de beleidsregel af te wijken.Buiten het vorenstaande moet worden gedacht aan de jurisprudentie inzake privaatrechtelijke belemmeringen die het verlenen van een buitenplanse afwijking in de weg staan.

Zoals is aangegeven in paragraaf 2.1. wordt voor de voorbereiding van een omgevingsvergunning voor de zogenoemde kruimelafwijking de reguliere procedure gevolgd. Conform de procedureregels, de artikelen 3.7, 3.8 en 3.9 van de Wabo, zal de aanvraag, die aanleiding is voor het verzoek om afwijking, worden gepubliceerd op de hiervoor gebruikelijke wijze. Binnen 8 weken na ontvangst van de aanvraag zal een beslissing worden genomen door het bevoegd gezag. Het is mogelijk dat de termijn eenmaal met ten hoogste zes weken zal worden verlengd, dit besluit tot verlenging dient bekend gemaakt te worden.