Financiele verordening 2007 gemeente Leiden

Toelichting op de artikelen

Artikel 2. Programmabegroting

Artikel 2 bevat een aantal bepalingen over de inrichting van de begroting waarin de kaderstellende functie van de raad tot uiting komt. De raad legt op basis van dit artikel een belangrijk deel van de infrastructuur van de begroting vast, evenals de kengetallen waarop de raad wil sturen en controleren.

In het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 was de indeling van de begroting in functies verplicht voorgeschreven. In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten is dat niet meer zo. De gemeente bepaalt nu zelf het aantal en de inhoud van de programma's van de begroting en kan daardoor de begrotingsopzet aanpassen aan de eigen politiek-bestuurlijke wensen. Zo kan een gemeente programma's indelen naar doelgroepen of indelen volgens de pijlers van het grote stedenbeleid. Omdat er een politiek-bestuurlijke keuze ten grondslag ligt aan de indeling van de programma’s, stelt de raad de indeling vast. Meestal zal die vaststelling voor enkele jaren gelden, bijvoorbeeld voor een gehele raadsperiode. Indien daartoe aanleiding is, kan de raad de indeling wijzigen.

Een programma is gebaseerd op de drie w-vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daar voor doen en wat mag dat kosten? Vooral voor de eerste twee vragen zullen in de praktijk indicatoren nodig zijn. Aan de hand van die indicatoren kan de raad zijn kaderstellende functie vervullen. Ook dienen zij om de raad de gelegenheid te bieden zijn controlerende functie in te vullen door de uitkomsten en resultaten van de programma's te beoordelen. In het dualistisch bestel moet de raad de w-vragen zelf beantwoorden; hij kan dat niet overlaten aan het College en/of de ambtelijke organisatie.

Artikel 3. Producten

De raad stelt de programmabegroting vast. Ter uitvoering van de begroting stelt het College - zoals geregeld in het Besluit begroting en verantwoording - een productraming op. Het College is vrij in het aantal producten en de indeling daarvan. De productraming is in de systematiek van het besluit geen onderdeel van de begroting. De raad kan van oordeel zijn dat hij bij de programmabegroting en verantwoording een overzicht wil hebben van welke producten er bij de programma’s horen. Dit wordt geregeld in het eerste lid.

Artikel 4/5. Perspectiefnota resp. begroting

De artikelen 2 en 3 betreffen vooral de infrastructuur van de begroting. Artikel 4 gaat over het meerjarige budgettaire kader. Dat vormt, zoals in de meeste gemeenten gebruikelijk is, de grondslag voor de eigenlijke begroting. Gegeven het grote belang van het budgetrecht van de raad, is het logisch dat de raad expliciet een budgettair kader vaststelt.

Artikel 6. Uitvoering begroting

In artikel 6 legt de raad het College een aantal eisen op die voor een goede uitvoering van de begroting noodzakelijk zijn. In het eerste lid wordt bepaald dat het College de rechtmatigheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de uitvoering dient te waarborgen. Lid 2 stelt eisen voor de onderwerpen die van belang zijn voor de opstelling van de productraming. Lid 3 doet hetzelfde voor de uitvoering van de programma’s van de begroting. In het duale stelsel geeft de raad geen nadere uitvoeringsregels om aan de prestatie-eis te voldoen. Deze uitvoeringsregels zijn aan het College.

Artikel 7. Interne controle

De raad legt in dit artikel enkele basiscondities vast voor de interne controle. Daarmee verkrijgt de raad de zekerheid dat het College aan de eisen genoemd in met name artikel 7, eerste lid, zal kunnen voldoen.

De verordening geeft in het eerste en tweede lid aan het College de opdracht voor de inrichting van de financiële organisatie verschillende maatregelen te treffen op het gebied van interne controle, bijvoorbeeld een adequate functiescheiding. Voor een goede interne controle zijn echter aanvullende onderzoeken nodig. In het derde lid van artikel 7 geeft de raad aan, welke onderzoeken hij nodig acht om de eisen van controle te waarborgen en met welke frequentie deze onderzoeken moeten worden uitgevoerd. In de uitwerking zal worden bepaald op welke wijze die onderzoeken jaarlijks worden opgezet, bijv. elk jaar een dienst of per jaar een aantal sectoren van verschillende diensten.

Het vierde en vijfde lid regelt dat het College op grond van de uitkomsten van de onderzoeken bij tekortkomingen maatregelen tot herstel treft en dat de raad over de uitkomsten van de onderzoeken en de eventuele maatregelen tot herstel op de hoogte wordt gebracht.

De genoemde onderzoeken in dit artikel omvatten niet de interne onderzoeken van het College naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. Regels voor deze interne onderzoeken zijn opgenomen in de verordening artikel 213a Gemeentewet.

Artikel 8. Tussentijdse rapportage en informatie

Artikel 8, eerste tot en met vierde lid, formaliseert een belangrijk onderdeel van de planning en control van de raad. De raad geeft namelijk aan de aard van de informatie die het College standaard dient te verstrekken evenals de reguliere frequentie. Op basis van deze informatie kan de raad de uitvoering van de begroting volgen en besluiten of bijsturing nodig is.

Artikel 8 regelt wanneer de raad tussentijds over de stand van zaken in het lopende begrotingsjaar moet worden geïnformeerd. In dit artikel is gekozen voor één rapportage.

Door het vastleggen van de datum in het artikel kan de raad een maximale termijn vastleggen, waarbinnen de tussenrapportage moet worden samengesteld en opgeleverd.

In het derde lid van het artikel geeft de raad kaders voor de inrichting van de tussenrapportages. In het vierde lid geeft de raad aan waarover hij in elk geval in de tussenrapportages wil worden geïnformeerd. Om de gemeentelijke organisatie niet op te zadelen met een rapportagecircus is het natuurlijk wel zaak, dat de tussenrapportages niet te uitgebreid en overzichtelijk zijn.

De stand van zaken van - en prognose voor het lopende begrotingsjaar kan overigens naast de jaarstukken van het afgelopen jaar mede een belangrijke basis zijn voor het inzicht voor en het opstellen van de komende begroting. Lid 5, 6, 7, 9 en 10 gaan in op de informatieplicht van het College betreffende overschrijdingen of voor nieuwe, niet in de begroting opgenomen activiteiten.

De raad autoriseert het College met het vaststellen van de begroting op hoofdlijnen het door het College uit te voeren beleid. Hiermee worden alle afzonderlijke verplichtingen die in de programma’s besloten liggen in materiële zin oftewel financieel geaccordeerd. Bij de uitvoering van de begroting geldt voor het College de informatieplicht uit het vierde lid artikel 169 Gemeentewet. Bij het aangaan van verplichtingen of het uitoefenen van bevoegdheden door het College met ingrijpende gevolgen voor de gemeente moet het College eerst het gevoelen van de raad inwinnen. De raad schrijft nu in dit artikel voor welke privaatrechtelijke rechtshandelingen in elk geval vooraf aan de raad moeten worden gemeld. De raad perkt hiermee de beoordelingsvrijheid in van het College door zelf te bepalen wat belangrijk genoeg is om vooraf aan de raad mee te delen.

De raad schept op deze wijze echter ook zekerheid voor het College. Het College weet welke informatie hij in elk geval vooraf aan de raad moet mededelen. Het haalt mogelijke misverstanden en politieke spanningen uit de lucht.

Voor verschillende privaatrechtelijke rechtshandelingen kunnen in de verordening limietbedragen worden ingevuld. Bij de rechtshandelingen boven deze limieten wordt het College verplicht vooraf het gevoelen van de raad in te winnen.

Beneden deze bedragen blijft overigens de informatieplicht voor het College gelden, zoals neergelegd in artikel 169, vierde lid, Gemeentewet, dat wil zeggen dat het College gehouden is de raad te informeren over het gebruik van Collegebevoegdheden indien er om welke reden dan ook ingrijpende gevolgen zijn te verwachten. Een andere mogelijkheid voor de vormgeving van dit artikel is het uitdrukken van de limieten in percentages van het begrotingstotaal.

Het is natuurlijk wel zaak dat de limietbedragen in de verordening voldoende hoog zijn vastgesteld, zodat het College niet bij elke kleine zaak eerst de raad moet raadplegen. Hierdoor zou kostbare tijd van de raad en het College verloren gaan en de handelingsvrijheid van het College worden gefrustreerd. Iets wat de dualiseringsoperatie juist probeert te voorkomen. Voor het vast stellen van de limieten moet vanzelfsprekend rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van de gemeente.

De raad en het College zullen steeds moeten afwegen de kosten die aan de informatievoorziening is verbonden versus het nut, de toegevoegde waarde ervan. Al snel namelijk wordt er in de praktijk een overvloed aan informatie gevraagd.

Artikel 9. Jaarrekening

Artikel 9 is het sluitstuk van de begrotingscyclus, de verantwoording over de begrotingsuitvoering door het College, cq. de controle van de raad daarop. Basis daarvoor is de productrealisatie. In het eerste lid wordt daarvoor een kwaliteitseis gesteld. Het tweede lid is de tegenpool van artikel 2, lid 2.

Artikel 10. De financiële positie

De raad geeft in dit artikel enkele belangrijke uitgangspunten aan die het College voor de uiteenzetting van de financiële positie en de meerjarenramingen moet volgen.

Tevens wordt hier expliciet vastgelegd hoe de raad bij het vaststellen van de financiële positie, de investeringskredieten autoriseert. De autorisatie van deze kredieten zou anders als gevolg van het door gemeenten gehanteerde lasten- en batenstelsel buiten de boot vallen. Investeringen van gemeenten worden voornamelijk geactiveerd en drukken zodoende in het jaar van aanschaf niet op de onder de programma’s verantwoorde lasten. In het besluit m.b.t. de vaststelling begroting wordt overigens expliciet ingegaan op de kredietverlening voor investeringen t.a.v. het totaal beschikbaar te stellen krediet onder verwijzing naar een specificatie in de begroting.

Artikel 11. Investeringen

Voor het doen van investeringen worden de kaders door de raad vastgesteld. Zoals hiervoor al is aangegeven gaat het daarbij om de autorisatie van investeringskredieten en de beheersing en verantwoording van de werkelijke investeringen.

Artikel 12. Waardering & afschrijving vaste activa

De verordening moet volgens artikel 212 Gemeentewet in elk geval bevatten de “regels voor waardering en afschrijving activa”. Artikel 12 stelt de regels voor de waardering en afschrijving van de vaste activa. De vaste activa worden verplicht ingedeeld in immateriële vaste activa, materiele vaste activa en financiële vaste activa. De immateriële vaste activa worden verdeeld in de kosten voor onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief en de kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio. De materiele vaste activa worden onderverdeeld in materiele vaste activa met economisch nut en materiele vaste activa met alleen maatschappelijk nut. Er geldt een maximale afschrijvingstermijn van 5 jaar voor de kosten van onderzoek en ontwikkeling en een maximale afschrijvingstermijn voor de kosten voor het afsluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio gelijk aan de looptijd van de lening.

Het eerste lid bepaalt, dat de kosten voor onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief lineair worden afgeschreven in maximaal 5 jaar. Deze immateriële activa mogen volgens het “Besluit begroting en verantwoording gemeenten en provincies” ook ineens ten laste van het resultaat worden gebracht. Dit is in feite de gedragslijn die de gemeente de laatste jaren ook hanteert. Veiligheidshalve is in de verordening toch opgenomen dat activering in maximaal 5 jaar mogelijk is. Opgemerkt wordt dat voorbereidingskosten welke direct samenhangen met de realisatie van investeringen deel, uitmaken van die investering en worden afgeschreven over voor een dergelijke investering vastgestelde afschrijvingstermijn.

Het tweede lid bepaalt, dat de kosten voor het afsluiten van geldleningen en het saldo agio en disagio ineens ten laste van het resultaat worden gebracht. Dit is bestaand beleid. De raad kan de afschrijvingstermijn en wijze op deze plaats in de verordening vastleggen.

Het derde lid geeft de afschrijvingstermijnen van de vaste activa. De afschrijvingswijze van deze activa is in principe lineair.

Het zesde lid geeft een opsomming van de activa van de gemeente, welke slechts een maatschappelijk en geen economisch nut hebben. Investeringen in vaste activa met alleen maatschappelijk nut mogen ineens ten laste van de exploitatie worden gebracht. Deze investeringen genereren geen inkomsten en brengen bij verkoop geen geld op. Activering van deze activa geeft naar het oordeel van de wetgever een opwaartse vertekening van het eigen vermogen. Het is de bedoeling dat de verordening een limitatieve opsomming geeft. Hierbij dient opgemerkt te worden dat alleen investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut geactiveerd mogen worden. Er moet namelijk in de praktijk een (h)erkenbaar criterium zijn voor de onderscheiding van activa met alleen een maatschappelijk nut. In lid 6 is er voor gekozen om aan te geven welke soorten van activa het betreft. Meer gedetailleerd gaat het dan om de zaken als waterwegen, waterbouwkundige werken, permanente terreinwerken, wegen, straten, fietspaden, voetpaden, bruggen, viaducten, tunnels, walmuren, reconstructie openbare ruimten, parken en overig groen.

Het zevende lid bepaalt, dat activa in de openbare ruimte met maatschappelijk nut onder aftrek van bijdragen van derden worden geactiveerd. Het activeren is bestaand beleid. Op die wijze worden de lasten uitgesmeerd over de periode dat deze investeringen (maatschappelijk) nut afwerpen. In het BBV heeft het Rijk aangegeven dat het de voorkeur verdient om investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut direct ten laste van de exploitatie te brengen. Deze mogelijkheid bestaat uiteraard maar wordt in Leiden als een afwijking op de gangbare werkwijze, per raadsbesluit vast te leggen, beschouwd. Een dergelijke wijziging van de bestendige gedragslijn zou immers de mogelijkheden voor het doen van investeringen in de openbare ruimte sterk reduceren. Investeringen t.l.v. bestemmingsreserves moeten overigens wel direct ten laste van de exploitatie worden gebracht.

Artikel 13. Reserves en voorzieningen

Een belangrijk beleidsmatig aspect betreft de omvang van het eigen vermogen van een gemeente. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de algemene reserves en bestemmingsreserves. Hoe groot moet het eigen vermogen zijn om risico’s op te vangen en gaan we een investering financieren door belastingverhoging of door het interen op het eigen vermogen, zijn financieel beleidsmatige vragen die thuishoren bij de raad.

Artikel 13 bepaalt, dat het College een nota over de reserves en voorzieningen aanbiedt ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota kan de raad het kader vaststellen voor de omvang van de reserves. Kaders stellen over de omvang van voorzieningen is veelal niet aan de orde, omdat voorzieningen een verplichtend karakter kennen. Wel is het inzichtelijk in de nota in te gaan op de voorzieningen.

Artikel 14 Gemeentegaranties

In het verlengde van artikel 10, tweede lid, vormen de verstrekte gemeentegaranties een verplicht onderdeel van de uiteenzetting van de financiële positie. De vaststelling van het beleidskader en de informatievoorziening in begroting en jaarrekening is met dit artikel gewaarborgd.

Artikel 15 Kostprijsberekening

In artikel 15 is de grondslag voor de bepaling van heffingen en tarieven neergelegd, zoals dat door artikel 212, lid 2, let b Gemeentewet wordt geëist. De grondslag voor de hoogte van heffingen en tarieven is namelijk politieke besluitvorming door de raad op basis van de geraamde hoeveelheden en de geraamde kostprijzen. Kostprijzen laten zich op vele manieren berekenen. In dit artikel worden uitgangspunten voor de bepaling van de kostprijzen gegeven.

Artikel 15, lid 1 bepaalt, dat naast de direct aan een product toe te rekenen kosten ook de indirecte kosten die samenhangen met de vervaardiging van het product, worden meegenomen voor de kostprijsbepaling. De salariskosten van de Burgemeester hoeven dus niet worden meegenomen voor de kostprijsberekening van de rioolrechten. Het toe te rekenen deel van de overhead van de gemeentelijke dienst waaronder het rioolbeheer valt moet dus wel worden meegenomen in de kostprijsberekening.

Artikel 229b, lid 2, Gemeentewet stelt, dat bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van de betrokken activa voor bepaling van de geraamde kostprijs en dus voor de bepaling van het tarief of de heffing mogen worden meegenomen. Onze gemeenten hanteert daarnaast het mechanisme van rentetoerekening over de reserves en de voorzieningen aan in gebruik zijnde kapitaalgoederen. Artikel 15, lid 2 van de verordening bepaalt, dat deze beide kosten ook daadwerkelijk worden meegenomen voor de berekening van de geraamde kostprijs. Indien is gekozen voor het systeem van het toerekenen van bespaarde rente dan is het verplicht deze rente als lasten mee te nemen in de kostprijs.

Op grond van lid 2 moeten ook worden meegenomen de kosten compensabele B.T.W. voor rioolrechten, reinigingsrechten en afvalstoffenheffing. De begroting en jaarstukken zijn exclusief de compensabele B.T.W. Voor dit soort heffingen is echter in de wet bepaald dat ze wel meegenomen mogen worden in de kostprijsberekening, omdat de gemeente deze kosten wel heeft, ook al wordt de B.T.W. gecompenseerd.

Het rentepercentage van de toerekening van kapitaallasten is van invloed op de lasten, maar ook van invloed op de kostprijs. Indien men voor de bouw van een school een lening heeft afgesloten, kan men er voor kiezen de rentelasten op de kosten van het schoolgebouw te laten drukken. Dit wordt in de gemeentelijke boekhouding bereikt door de zogenaamde rente-omslagmethode. Het rentepercentage dat wordt gehanteerd bij de omslagmethode, is van invloed op de kostprijs. Het rentepercentage valt zodoende onder het budgetrecht van de raad. Daarnaast is bij de rente-omslag van de kapitaallasten toerekening van de bespaarde rente over het eigen vermogen toegestaan. Artikel 15, lid 3 legt het te hanteren rentepercentage voor de omslagrente van de kapitaallasten vast.

Artikel 16. Registratie bezittingen en activa

Voor een goed beeld van de financiële positie is een volledige registratie van de gemeentelijke bezittingen onontbeerlijk. Uit praktische overwegingen is in dit artikel wel een minimum waarde opgenomen. Dat betekent bijv. dat de kunstwerken van de Lakenhal wel worden opgenomen, maar die van het CBK niet. Om te garanderen dat de registratie actueel en juist is, wordt in dit artikel het College opgedragen periodiek de registratie te controleren en bij afwijkingen maatregelen tot herstel te treffen.

Artikel 17. Lokale heffingen

Het nieuwe artikel 212 Gemeentewet eist in het tweede lid, onderdeel b, dat de verordening 212 Gemeentewet minimaal de grondslagen bevat voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b Gemeentewet en in rekening te brengen heffingen als bedoeld in artikel 15.33 Wet milieubeheer. Het eerste lid van artikel 17 regelt, dat het College periodiek een nota beleidskader lokale heffingen aan de raad aanbiedt ter behandeling en vaststelling. Een dergelijke nota zal doorgaans elke raadsperiode worden uitgebracht.

Op grond van de vastgestelde nota moet de ontwikkeling van de lokale heffingen worden bepaald in het begrotingsproces en de bijbehorende belastingverordeningen worden aangepast en door de raad worden vastgesteld. De nota bevat een overzicht van de verordeningen, waarin heffingen, tarieven en prijzen zijn vastgelegd. Zo kan de raad op grond van de nota ook de actualisatie van deze verordeningen agenderen.

Artikel 229b Gemeentewet en artikel 15.33 Wet milieubeheer stellen echter randvoorwaarden aan de hoogte van de meeste tarieven en heffingen. Behalve tarieven voor het geven van vermakelijkheden en belastingen mogen de tarieven en heffingen niet het bedrag van de geraamde kostprijs te boven gaan. Voor het vaststellen van de hoogte van de verschillende tarieven en heffingen heeft de raad dus de geraamde kostprijs per tarief c.q. heffing nodig.

In afwijking van de voorgaande alinea is bij meer producten en diensten opgenomen in één verordening het mogelijk dat een bepaald product hoger wordt geprijsd dan de geraamde kostprijs zolang het totaal van de geraamde opbrengst de totale kosten van de in de verordening genoemde producten en diensten niet overschrijdt. Dit is het geval bij de leges, welke in de regel bijeen worden gebracht in één legesverordening.

Voor inzicht in de hoogte van de baten in begrotingstechnische zin heeft de raad ook informatie nodig over de geraamde afzet in hoeveelheid. Het tweede lid regelt, dat het College de geraamde kostprijs per verordening en de geraamde hoeveelheden per product/dienst aan de raad verstrekt voor vaststelling van de heffingen, tarieven en prijzen.

Het derde lid regelt over welke feiten aangaande de lokale lasten de raad in elk geval in de verplichte paragraaf lokale heffingen bij de begroting en jaarstukken wordt geïnformeerd. Hier kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over de lokale lasten en heffingen. Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten schrijft de minimumeisen voor die in de paragraaf moeten worden vermeld, namelijk:

• q

  de geraamde inkomsten;

• q

  het beleid ten aanzien van de lokale heffingen;

• q

  een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen;

• q

  een aanduiding van de lokale lastendruk;

• q

  een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid.

Daarnaast kan men bijvoorbeeld opnemen:

• q

  de kostendekkendheid van de rioolrechten, reinigingsheffing en afvalstoffenheffing;

• q

  de lokale lastendruk voor eenpersoonshuishoudens, meerpersoonshuishoudens en bedrijven;

• q

  het aantal en het bedrag aan kwijtscheldingen;

• q

  de waardeontwikkeling van onroerende zaken in de gemeente.

Artikel 18. Weerstandsvermogen

Een gemeente loopt risico’s. Deze risico’s zijn van uiteenlopende aard. Tegen een deel van deze risico’s kan een gemeente zich verzekeren, of er moeten voorzieningen worden gevormd, of ze kunnen anderszins worden opgevangen. Voor een deel van de risico’s is dit echter niet het geval. Daarnaast kiezen gemeenten er soms voor om voor bepaalde verzekerbare risico’s eigen risicodrager te worden door zich bewust niet voor deze risico’s te verzekeren.

De niet verzekerde risico’s hebben, als ze zich voordoen, (grote) financiële consequenties. Het is dus zaak voor een gemeente, dat ze zich bewust is van de risico’s die ze loopt, en ze beheerst. Het uitsluiten van risico’s is echter niet mogelijk. Waar gewerkt wordt vallen spaanders. Niet verzekerde risico’s die zich voordoen, moet de gemeente opgevangen met het eigen vermogen, door belastingverhoging of door beleidsmatige ombuigingen op de begroting.

Het eerste lid van artikel 18 eist dat het College periodiek een nota aan de raad aanbiedt, waarin het College uiteenzet hoe hij omgaat met de inventarisatie en beheersing van risico’s. Dit zijn bijvoorbeeld regels over welke bezittingen van de gemeente moeten worden verzekerd en welke procedures hiervoor gelden. Een ander voorbeeld van een regel voor de beheersing van risico’s is, dat er jaarlijks een rentevisie wordt gemaakt, waarmee de gemeente het renterisico op haar leningportefeuille op een aanvaardbaar niveau houdt. Ieder College kan zelf invulling geven hoever hij met deze regels wil gaan. Ten tweede moet het College in deze nota de risico’s kwantificeren en aan de hand ervan het gewenste weerstandscapaciteit bepalen.

Het tweede lid regelt dat de raad in de verplichte paragraaf van de begroting en de jaarstukken moet worden geïnformeerd over de uitvoering en toepassing van die aspecten die in de nota over het beleidskader verplicht zijn.

Artikel 19. Onderhoud kapitaalgoederen

In artikel 19 stelt de raad regels voor de begrotings- en verantwoordingsinformatie aan de raad over het onderhoud aan kapitaalgoederen. De verantwoordingsinformatie wordt gesplitst. Het eerste lid van artikel 19 eist dat het College periodiek een nota aan de raad aanbiedt. Artikel 19, tweede lid, regelt over welke feiten aangaande het financieel beheer van het onderhoud van kapitaalgoederen de raad in de verplichte paragraaf onderhoud kapitaalgoederen bij de begroting en jaarstukken in elk geval geïnformeerd wordt.

Artikel 20. Financieringsfunctie

De financieringsfunctie (treasury) is een belangrijk onderdeel van het middelenbeheer. Gezien de operationele kwetsbaarheid van deze functie bevat artikel 212 het expliciete voorschrift dat de verordening een onderdeel over de financieringsfunctie heeft. In dit artikel wordt uitvoering gegeven aan artikel 212, tweede lid onder c. Het gaat om de kaders voor het uitvoeren van de financieringsfunctie. De uitvoering van de financieringsfunctie komt aan de orde in de financieringsparagraaf in de begroting en de rekening zoals die in het Besluit begroting en verantwoording is voorgeschreven. In dit artikel draagt de raad het College op een financieringsstatuut (treasurystatuut) op te stellen welk statuut de doelstellingen, richtlijnen en limieten bevat die voor het College gelden.

Onderwerpen die in zo’n besluit aan de orde zijn: protocollen voor de dagelijkse uitvoering, derivatenbeheer (indien van toepassing), het kasbeheer, het risicobeheer, de financiering en de administratieve organisatie. Voorts wordt ingegaan op de vereiste rating die een financiële instelling bij uitzettingen moet hebben en hoofdsomgarantie voor uitzettingen. De kasgeldlimiet en de renterisiconorm zijn wettelijk geregeld (Wet financiering decentrale overheden, artikel 3 en 4, respectievelijk 5 en 6). Overschrijding is niet toegestaan. Gedeputeerde staten van de provincie moeten in hun hoedanigheid van toezichthouder ingrijpen, maar kunnen onder bijzondere omstandigheden een tijdelijke overschrijding tolereren. Bij overschrijding kan de gemeente worden geconfronteerd met preventief toezicht op het sluiten van kortlopende (kasgeldlimiet) of langlopende (renterisiconorm) leningen.

Artikel 21. Bedrijfsvoering

Het domein van de ambtelijke organisatie is de verantwoordelijkheid van het College. Beleid op dit gebied wordt in de eerste plaats vormgegeven door het College. In het eerste lid van artikel 21 van de verordening over het financieel middelenbeheer van de bedrijfsvoering wordt dan ook slechts een nota over de bedrijfsvoering ter kennisgeving aan de raad overlegd. Het tweede lid regelt verder over welke feiten aangaande het financieel beheer van de bedrijfsvoering de raad in de verplichte paragraaf bedrijfsvoering geïnformeerd wordt.

Met betrekking tot de periodieke doorlichting wordt voor de toelichting verwezen naar de verordening periodieke doorlichting die separaat aan de raad wordt aangeboden.

Artikel 22. Verbonden partijen

Artikel 22 stelt regels voor de verantwoordingsinformatie over de verbonden partijen. De verantwoordingsinformatie wordt gesplitst. Het eerste lid regelt, dat er periodiek een nota verbonden partijen aan de raad wordt aangeboden, waarin op de beleidskaders van de verbonden partijen wordt ingegaan. Artikel 22, lid 2 regelt over welke feiten aangaande het financieel beheer van verbonden partijen de raad in elk geval in de verplichte paragraaf verbonden partijen bij de begroting en jaarstukken geïnformeerd wil worden.

Daar de begroting, jaarstukken en nota’s openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening vereiste informatie de belangen van de gemeente schaden. We kunnen bijvoorbeeld denken aan het voornemen om een financieel belang af te stoten, hetgeen in bepaalde situaties de onderhandelingspositie van de gemeente aantast. Deze gegevens neemt men vanzelfsprekend niet herkenbaar op in de begroting, jaarstukken en openbare nota’s. Ingevolge het Besluit begroting en verantwoording dient een lijst van verbonden partijen te worden bijgehouden.

Artikel 23. Grondbeleid

Een belangrijke taak van een gemeente is het daadwerkelijk ingrijpen in de ruimtelijke ordening van een gemeente door zelf vastgoedlocaties te (laten) ontwikkelen. De uitgangspunten van het financieel beleid ten aanzien van het grondbeleid horen bij de raad thuis. Artikel 23, eerste lid, regelt, dat het College periodiek een nota grondbeleid aan de raad aanbiedt ter behandeling en vaststelling. In deze nota stelt de raad de beleidskaders vast voor het toekomstig grondbeleid. Het tweede lid van artikel 23 schrijft de feiten voor aangaande het grondbeleid waarover de raad in elk geval in de verplichte paragraaf grondbeleid bij de begroting en jaarstukken moet worden geïnformeerd.

Daar de begroting, jaarstukken en nota’s openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening geëiste informatie de belangen van de gemeente schaden. We kunnen bijvoorbeeld denken aan het opnemen van de financiële onderhandelingsruimte in de begroting voor de aankoop van een stuk grond.

Dergelijke informatie tast de onderhandelingspositie van de gemeente aan. Zulke gegevens neemt men vanzelfsprekend niet herkenbaar op in de begroting, jaarstukken en openbare nota’s.

Artikel 24. Verstrekking subsidies

Een belangrijke uitgaande middelenstroom, die de kaderstellende rol en het budgetrecht van de raad raakt, betreft de verstrekking van gemeentelijke subsidies. Hiervoor is geen paragraaf bij de begroting en de jaarstukken voorgeschreven. Artikel 4.23 Algemene wet bestuursrecht vereist dat een subsidie slechts door een bestuursorgaan kan worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift. Het voorschrift moet regelen voor welke activiteiten subsidies kunnen worden verstrekt. Voor incidentele gevallen met een subsidieduur van ten hoogste vier jaar geldt het bovengenoemde vereiste niet. Gemeenteraden hebben in de regel op grond van deze wettelijke bepaling een subsidieverordening vastgesteld.

Artikel 24 regelt, dat de raad periodiek een nota ontvangt waarin het College het voorgenomen beleid uiteenzet voor de verstrekking van subsidies en een overzicht van de toegekende subsidies.

Het tweede lid van artikel 24 schrijft de feiten voor waarover de raad in elk geval in de paragraaf verstrekking subsidies bij de begroting en jaarstukken moet worden geïnformeerd.

Artikel 25. Administratie

In artikel 25 worden de kaders gegeven voor de inrichting van administraties van de gemeente. In hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens moeten worden vastgelegd en aan welke eisen de vastgelegde gegevens moeten voldoen. Deze verordening regelt niet – inherent aan het dualisme – de regels en activiteiten die daarvoor in de uitvoering nodig zijn. Dat is een taak van het College. Deze zal deze zaken wel in een besluit moeten vastleggen voor de aansturing van de ambtelijke organisatie. Een en ander geldt ook voor artikel 26, 27 en 28.

Artikel 26. Financiële administratie

Een belangrijk onderdeel van de administratie is de financiële administratie. Bij algemene maatregel van bestuur stelt het Rijk eisen aan de verantwoordingsinformatie van gemeenten. In het Besluit begroting en verantwoording zijn onder andere waarderingsgrondslagen, balansindeling en verplicht op te leveren financiële gegevens vastgelegd. Vanuit de financiële administratie moeten gegevens worden aangeleverd voor de financiële verantwoordingsinformatie aan de raad, maar ook aan gedeputeerde staten, in hun rol als toezichthouder, het rijk, de Europese Unie etc.

Artikel 27. Financiële organisatie

In dit artikel worden uitgangspunten voor de inrichting van de financiële organisatie gegeven, waaraan het College bij het stellen van regels voor de ambtelijke organisatie invulling moet geven. De uitgangspunten vormen kaders voor het College, waaraan hij zich moet houden. In de onderdelen 1 en 2 worden eisen gesteld aan de toedeling van taken aan organisatieonderdelen van de gemeente en de toewijzing van functies aan functionarissen. In de onderdelen 3 t/m 6 worden eisen gesteld aan de budgettoedeling en de verantwoording daarover.

Artikel 28. Aanbesteding en inkoop

De inkoop van goederen en diensten en de aanbesteding van werken zijn belangrijke en kwetsbare activiteiten die een groot budgettair effect kunnen hebben. Het hanteren van een protocol is naast de desbetreffende administratieve aspecten tevens te zien als een vorm van risicobeheersing. De aansprakelijkheid kan worden beperkt en er wordt jegens derden rechtszekerheid gecreëerd. Artikel 28 legt aan het College de zorg op om regels op te stellen voor de aanbesteding van werken en inkoop van goederen en diensten. De regelgeving van de Europese Unie dient daarbij nageleefd te worden. Doordat de regels worden vastgelegd kan de accountant bij zijn controle van de jaarstukken nagaan of de interne regels (en de Europese regelgeving) zijn nageleefd, het is een onderdeel van de rechtmatigheidstoets. De accountant beoordeelt hiervoor eveneens het systeem van interne regels.

Artikel 29. Steunverlening ondernemingen

Een ander kwetsbare activiteit van gemeenten is de steunverlening aan ondernemingen. Ook hiervoor is het hanteren van een protocol te zien als een vorm van risicobeheersing. Daarnaast is op delen van deze activiteit de Europese regelgeving inzake staatssteun van toepassing.

Artikel 31.

Citeertitel

In dit artikel wordt de naam gegeven, waarmee men in de gemeentelijke stukken naar deze verordening kan verwijzen.