Afstemmingsverordening IOAW ISD BOL 2011

Op 15 december 2009 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het Wetsvoorstel bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten (hierna: Wet Bundeling). Met de inwerkingtreding van de Wet Bundeling per 1 januari 2010 kreeg de gemeente een grotere beleidsmatige rol en financiële verantwoordelijkheid rond de uitvoering van de IOAW, IOAZ, WWIK en Bbz 2004.

De IOAW, IOAZ en het Bbz 2004 kenden tot 1 januari 2010 een financieringsystematiek waarbij 75% bij het Rijk kon worden gedeclareerd en 25% drukte op het gemeentelijke budget; de WWIK kende daarnaast een financieringssystematiek waarbij 100% kon worden gedeclareerd. Per 1 januari 2010 is een systeem van volledige budgetfinanciering ingevoerd, zoals dit nu van toepassing is op het WWB-inkomensdeel. Met de Wet bundeling worden de financiële middelen van de ‘kleine inkomensregelingen’ gebundeld in het volledig gebudgetteerde I-deel dat de gemeente ontvangt voor de bijstandsverstrekking op grond van de WWB (N.B.: niet gebundeld met het I-deel wordt de financiering van de kosten van levensonderhoud van gevestigde, oudere en beëindigende zelfstandigen en van bedrijfskapitaal vanuit het Bbz 2004; hiervoor blijft aparte financiering bestaan). Gemeenten krijgen door de wet aldus een grotere verantwoordelijkheid en lopen ook meer financieel risico.

Door de Wet Bundeling wordt het aantal landelijke regels verder sterk teruggedrongen. In de plaats komt een grotere beleidsruimte voor de gemeente. Daardoor wordt de gemeente ook gevorderd om op een aantal punten zelf beleid te ontwikkelen. Deze verordening voorziet daarbij in het afstemmingsbeleid voor de IOAW. Dit beleid was geregeld bij AMvB. Deze landelijke regelingen, alsmede de nog bestaande boetebepalingen, zijn echter met de Wet Bundeling komen te vervallen. Op basis van het inwerkingtredingbesluit is het aan de gemeente om per 1 juli 2010 in een bij verordening vastgelegd beleid te voorzien.

De IOAW kent in afwijking van de WWB een aantal situaties waarbij de mogelijkheid bestaat om de uitkering (gedeeltelijk) blijvend te weigeren. De IOAW kent immers een specifiek uitkeringsregime waarin werkloosheid een centrale rol speelt en heeft daarmee niet het sluitstukkarakter van de WWB. Verwijtbare werkloosheid, het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid of het door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid wordt daardoor zwaar aangerekend. Daarbij is aansluiting gezocht bij de oude AMvB (Maatregelenbesluit Abw, IOAW en IOAZ). Bij weigering van de uitkering blijft de WWB natuurlijk altijd het vangnet.

Dit artikel bevat de verschillende begripsomschrijvingen. Een aantal omschrijvingen verdient enige extra aandacht.

Onder c.: grondslag

De WWB werkt met verlagingen op de netto bijstand. Bij de IOAW wordt gewerkt vanuit een bruto benadering. Het uitkeringssysteem is hier ook op ingericht. De verlagingen kunnen daarom alleen worden toegepast op de grondslag. Eigenlijk net als onder het regime van het oude Maatregelbesluit Abw, IOAW en IOAZ.

Onder d.: maatregel

In afwijking van de WWB wordt ook het blijvend (gedeeltelijk) weigeren van de uitkering binnen deze verordening als maatregel aangemerkt. Dit houdt verband met de extra mogelijkheden binnen de IOAW op dit vlak.

Derde lid

In de afstemmingsverordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, (standaard)maatregelen vastgesteld in de vorm van een vaste (percentuele) verlaging van de bijstandsnorm.

Het dagelijks bestuur dient een op te leggen maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich mee dat bij elke op te leggen maatregel zal moeten worden nagegaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken uitkeringsgerechtigde afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven maatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.

Dit betekent dat bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:

• ·

  Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.

• ·

  Stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid.

• ·

  Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.

Eerste lid

Een reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit is het nodig dat een maatregel spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden wordt geregeld dat het dagelijks bestuur geen maatregelen oplegt voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

Tweede lid

Hierin wordt geregeld dat het dagelijks bestuur kan afzien van het opleggen van een maatregel indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd. Het doen van een schriftelijke mededeling dat het dagelijks bestuur afziet van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive.

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door middel van verlaging van het uitkeringsbedrag in de eerstvolgende maand(en).

Het verlagen van de uitkering die in de nabije toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode. Om die reden is in dit artikel vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalendermaand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende grondslag.

Op grond van artikel 20, tweede lid IOAW kun je afleiden dat je bij "het niet naar vermogen trachten algemene arbeid te verkrijgen" de uitkering niet kunt verlagen. Wellicht heeft de wetgever dit bepaald omdat je op grond van artikel 20, eerste lid IOAW de uitkering kunt weigeren, indien de belanghebbende door eigen toedoen geen algemeen geaccepteerde arbeid verkrijgt. De wet is hier dus niet helder en consequent. Het "niet naar vermogen trachten" is immers niet hetzelfde als "het door eigen toedoen niet verkrijgen". De wetgever had dit eigenlijk bij de laatste wetswijziging ook moeten aanpassen. Wij hebben gekeken naar het oude maatregelenbesluit. Daarin werd het "niet naar vermogen trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen" (denk aan onvoldoende solliciteren) gesanctioneerd met een maatregel. Het door "eigen toedoen niet verkrijgen van arbeid" werd via artikel 20 (oud) bestraft met het (deels) weigeren van de uitkering. We hebben nu “het niet naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen” gesanctioneerd met een maatregel.

De meer verwijtbare gedraging “het door eigen toedoen niet verkrijgen van arbeid" wordt conform de IOAW bestraft met het (deels) weigeren van de uitkering. We handelen dus in de geest van de wet. Het kan immers niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest, geen verlaging mogelijk te maken bij het "niet naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen", door alleen een weigering bij het "door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid" te regelen. Dit blijkt ook uit de memorie van toelichting. Hierin is aangegeven dat de bepalingen betreffende het opleggen van maatregelen is afgestemd op de verlaging zoals die in de WWB is geregeld. Tevens is in de memorie van toelichting aangegeven dat er geen inhoudelijke wijziging in het maatregelenbeleid is beoogd.

In de derde categorie gaat het om gedragingen die direct een aanleiding vormen tot een beroep op uitkering of het zonder noodzaak langer voortduren daarvan. Het gaat hier om het stellen van niet verantwoorde beperkingen ten aanzien van de aanvaardbare arbeid en om gedragingen die de kansen op arbeidsinschakeling verminderen. Voorbeelden van deze categorie zijn negatieve gedragingen bij sollicitaties, wijze van kleding die kansen op arbeidsinschakeling belemmeren en onvoldoende meewerken aan het opgesteld trajectplan waaronder ook sociale activering verplicht kan worden gesteld.

In de verzamelbrief d.d. 22 december 2010 verzocht de staatssecretaris van Werkgelegenheid en Sociale Zaken met klem expliciet regels te formuleren waarmee streng kan worden optreden tegen personen die hun feitelijke kansen op arbeidsinschakeling belemmeren door hun gedrag of kleding. Wij willen uiteraard niet tornen aan universele vrijheden zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer (privacy), vrijheid van meningsuiting (of expressie), gelijke behandeling (non-discriminatie) en vrijheid van godsdienst. Dat neemt niet weg dat mensen zelf verantwoordelijk zijn voor hun bestaansvoorziening. Als dat verwijtbaar niet gebeurt is er sprake van maatregelwaardig gedrag als bedoeld in dit artikel. Het is praktisch onmogelijk om uiterlijkheden in al zijn verschijningsvormen te benoemen, laat staan om uitputtend aan te geven wat wel of niet kan. Wij beoordelen dit daarom zowel individueel als situationeel.

In deze bepaling is de mogelijkheid die de IOAW biedt om bij verwijtbare werkloosheid de uitkering blijvend of tijdelijk geheel of gedeeltelijk te weigeren, volledig uitgewerkt.

Vanwege het specifieke uitkeringsregime van de IOAW is gekozen voor het blijvend (gedeeltelijk) weigeren van de uitkering. Verwijtbare werkloosheid wordt de belanghebbende hier dus zwaar aangerekend.

Bij een volledige weigering van de uitkering, kan de belanghebbende in wezen per direct aankloppen voor (aanvullende) bijstand ingevolge de WWB. Binnen het kader van de WWB zal dan moeten worden beoordeeld of belanghebbende recht heeft op WWB (in afwijking van de IOAW kent de WWB een beperkte vermogensvrijlating en een ruimer inkomensbegrip) en in hoeverre het maatregelwaardige gedrag ook binnen de WWB tot een verlaging zou hebben geleid. Hoewel alle besluiten zorgvuldig moeten worden genomen geldt - juist omdat het hier gaat om een ingrijpende sanctie - dat bij de besluitvorming uiterste zorgvuldigheid moet worden betracht. Daarbij moet met name aandacht uitgaan naar het beginsel van hoor en wederhoor. Overigens geldt dit evenzeer bij toepassing van artikel 11 en 12.

Anders dan binnen de WWB kan in het kader van de IOAW bij het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid de uitkering blijvend of tijdelijk geheel of gedeeltelijk worden geweigerd.

Net als voorgaand artikel is ook hier vanwege het specifieke uitkeringsregime van de IOAW gekozen voor het blijvend (gedeeltelijk) weigeren van de uitkering. Het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid weegt dus eveneens zwaar.

Bij het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid gaat het concreet om het weigeren van een aangeboden dienstverband. Het kan hierbij om allerlei soorten arbeid gaan, gesubsidieerd of regulier, fulltime of parttime, tijdelijk of voor onbepaalde duur. Essentieel is dat de belanghebbende door de werkweigering afziet van een concrete kans om geheel of gedeeltelijk uit de IOAW te komen.

Bij een volledige weigering geldt eenzelfde handelswijze als hiervoor bij artikel 10 is geschetst.

IOAW biedt ook wanneer sprake is van het door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid de mogelijkheid de uitkering blijvend of tijdelijk geheel of gedeeltelijk te weigeren. Geheel in lijn van de voorgaande artikelen wordt ook hier de uitkering blijvend (gedeeltelijk) geweigerd.

Het gaat in deze om een meer ernstige variant van de gedraging bedoeld in artikel 8, derde lid onder a. De belanghebbende die een IOAW-uitkering ontvangt moet blijk geven van dusdanig belemmerend gedrag dat kan worden gesproken van het “door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid”.

Het door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid moet overigens niet worden verward met het niet naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen bedoeld in artikel 8, tweede lid onder a. Daar gaat het om schending van de actieve sollicitatieplicht.

Eerste lid

Hoewel de inlichtingenplicht de meeste betekenis heeft inzake de verlening van een uitkering, is het ook van belang dat het dagelijks bestuur kennis draagt van feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de arbeidsinschakeling van de individuele belanghebbende. Om deze reden heeft de in het eerste lid van artikel 13 IOAW geregelde inlichtingenverplichting betrekking op zowel de arbeidsinschakeling als het recht op uitkering. Uitgangspunt blijft dat van de belanghebbende die een beroep doet op een specifieke overheidsvoorziening, verlangd kan worden dat hij voldoende gegevens en inlichtingen verstrekt die het de uitvoerder van die voorziening mogelijk maakt te beoordelen of het beroep op die voorziening terecht wordt gedaan. Het feit dat het dagelijks bestuur niet alleen bij een aanvraag om een uitkering of om ondersteuning bij arbeidsinschakeling, maar ook in andere stadia van uitkeringsverstrekking en arbeidsinschakeling, concrete informatie en bewijsstukken van de belanghebbende vraagt, laat onverlet dat de belanghebbende onverwijld uit eigen beweging inlichtingen dient te verstrekken indien het hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat die feiten en omstandigheden, of de daarin opgetreden wijzigingen, van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of zijn recht op uitkering. Verstrekt de belanghebbende niet of niet alle gevraagde inlichtingen en bewijsstukken, dan heeft dat gevolgen voor de beoordeling door het dagelijks bestuur van het recht op uitkering of ondersteuning bij arbeidsinschakeling.

Tweede lid

De aan deze bepaling ten grondslag liggende gedachte is dat er in het kader van de proportionaliteit een verband dient te worden gelegd tussen de hoogte van de maatregel en de ernst van de gedraging c.q. het bedrag waarvoor een belanghebbende de gemeente benadeeld heeft.

Wanneer het benadelingsbedrag meer dan € 35.000,- bedraagt wordt geen maatregel opgelegd, omdat in de Aanwijzing sociale zekerheidsfraude is bepaald dat in dat geval de gedraging altijd strafrechtelijk wordt gesanctioneerd. Zie in dit verband ook de toelichting bij het derde lid.

Derde lid

Het derde lid ziet op de toepassing van de bestuurlijke sanctie in relatie met de strafrechtelijke sanctie. Conform de Aanwijzing sociale zekerheidsfraude wordt proces-verbaal opgemaakt en aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie (OM). Het ‘una via’ beginsel verzet zich tegen een samenloop van sancties op dezelfde onrechtmatige gedraging. Om ‘dubbele bestraffing’ te voorkomen is daarom geregeld dat zodra de gedraging strafrechtelijk gesanctioneerd wordt, er geen maatregel wordt opgelegd.

Een bijzondere situatie waarin sprake is van het niet nakomen van aan de uitkering verbonden verplichtingen, is wanneer een belanghebbende zich zeer ernstig misdraagt jegens raadsleden, commissieleden dan wel jegens burgemeester en wethouders of hun medewerkers. Onder de term ‘zeer ernstig misdragen’ kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd.

Onder schriftelijke agressie en agressief gedrag wordt onder meer verstaan schelden, discrimineren, grof taalgebruik en grof veroordelen.

Het doen van aangifte van een strafbaar feit is geen voorwaarde voor het opleggen van een maatregel wegens vernieling, bedreiging, belaging of mishandeling. Of aangifte wordt gedaan wordt conform het agressieprotocol van de ISD BOL per geval bekeken en staat dus los van het opleggen van een maatregel. Ook een veroordeling door de strafrechter is geen voorwaarde voor toepassing van deze bepaling.

Een maatregel vanwege een ernstige misdraging is niet bedoeld om eventueel door die misdraging veroorzaakte schade te vergoeden. Het opleggen van een maatregel laat de mogelijkheid om de door de gedraging veroorzaakte schade te verhalen onverlet.

Dit artikel gaat over hoe wordt omgegaan met recidive. Indien binnen een jaar na bekendmaking van het besluit waarmee een eerdere maatregel is opgelegd wederom sprake is van een verwijtbare gedraging, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel. Onder eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook indien de maatregel wegens dringende redenen niet is geëffectueerd.

Op basis van deze bepaling kan een recidivemaatregel slechts één keer worden toegepast. Indien de belanghebbende na een tweede verwijtbare gedraging wederom verwijtbaar gedrag vertoont, wordt de hoogte en de duur van de maatregel individueel vastgesteld, waarbij gekeken wordt naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de belanghebbende. Een zwaardere maatregel dan in geval van recidive is dan verdedigbaar.