Handhavingsbeleid Kinderopvang

1   Inleiding

Per 1 januari 2005 is de nieuwe Wet Kinderopvang (WK) in werking getreden. De wet bevat zeer globale kwaliteitseisen voor kinderopvang. De partijen die bij de kinderopvang zijn betrokken (ouders, ondernemers en personeel) hebben op landelijk niveau het Convenant kwaliteit kinderopvang ondertekend op 14 oktober 2004. De Minister van SZW heeft de kwaliteitscriteria van het convenant één op één overgenomen in de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en vervolgens vertaald in toetsingskaders. Er zijn toetsingskaders voor dagopvang, buitenschoolse opvang en gastouderopvang. Hoofdstuk 4 van de wet voorziet in de handhaving, terwijl hoofdstuk 5 voorziet in opsporing en sancties.

Bij invoering van de WK is het uitgangspunt geweest dat gemeenten (en dus ook stadsdelen) werk maken van de handhaving van de wet. De wet is nu twee jaar van kracht en gebleken is, dat hechtere en meer gestructureerde samenwerking tussen stadsdelen en GGD gewerkt heeft. Omdat de GGD op grond van de WK de enige toezichthouder is, kunnen uniforme afspraken tussen GGD en alle stadsdelen worden gemaakt. Deze handhavingsnota is de weerslag van overleg tussen GGD en stadsdelen, zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau.

Er is geen landelijk uniform handhavingsbeleid. De verantwoordelijkheid voor handhaving van de WK ligt in Amsterdam bij het dagelijks bestuur van het stadsdeel. Dit biedt aan het stadsdeel de mogelijkheid om eigen beleid te ontwikkelen; dit heeft ook een keerzijde omdat er grote verschillen kunnen ontstaan in de handhaving van de kinderopvang in Amsterdam. Dit is niet gewenst. Allereerst omdat er rechtsongelijkheid wordt gecreëerd en er een verschil in concurrentiepositie kan optreden. Maar ook omdat ondernemers die in verschillende stadsdelen en gemeenten vestigingen hebben, worden geconfronteerd met verschillen in handhaving. Behalve voor de ondernemers is het ook voor de GGD een ongewenste ontwikkeling omdat zij als toezichthouder in de praktijk te maken krijgen met deze verschillen en er dan per stadsdeel aparte handhavingafspraken moeten worden gemaakt.

De stadsdelen hebben dit probleem onderkend. De portefeuillehouders van alle stadsdelen hebben daarom afgesproken met de GGD en de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Amsterdam om gezamenlijk een handhavingsbeleid te ontwikkelen. Afgesproken is om in grote lijnen het protocol te volgen dat door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is ontwikkeld. In de "Handreiking kwaliteit handhaven in de kinderopvang" (www.vng.nl) is een afwegingsmodel opgenomen dat gemeenten kunnen gebruiken voor het ontwikkelen van hun handhavingsbeleid. Afgesproken is dat de Amsterdamse stadsdelen dit afwegingsmodel van de VNG hanteren voor het gemeentelijke handhavingsbeleid kinderopvang; dit komt in grote mate overeen met het beleid dat veel andere gemeenten inmiddels hebben vastgesteld.

2   Reikwijdte

Onder kinderopvang wordt verstaan het "bedrijfsmatig" verzorgen en opvoeden van kinderen tot de eerste dag van de maand waarop het voortgezet onderwijs voor die kinderen begint.

Hieronder vallen verschillende vormen van kinderopvang:

• •

  dagopvang (kinderdagverblijven);

• •

  buitenschoolse opvang (behalve de tussenschoolse opvang, 'overblijf');

• •

  gastouderopvang (maximaal 4 kinderen);

• •

  innovatieve opvang (maximaal 6 kinderen);

• •

  ouderparticipatiecrèches.

2.1   Verplichte registratie

De WK kent geen vergunningenstelsel meer. Daarvoor in de plaats is een verplichte registratie gekomen. Alle kindercentra die vormen van kinderopvang exploiteren zoals hierboven omschreven zijn verplicht om zich voorafgaand aan exploitatie te laten registeren bij de gemeente. De gemeente is verplicht om een register bij te houden. Na melding vindt direct opname in het register plaats. Binnen acht weken na melding moet de GGD aangeven of exploitatie redelijkerwijs mag starten. Is die termijn verstreken zonder dat de GGD advies heeft uitgebracht dan mag gestart worden. Alle locaties waar kinderopvang plaatsvindt in Amsterdam zijn opgenomen in het volgens de WK verplichte register. In Amsterdam wordt het register beheerd door de GGD (het actuele register is in te zien op de website www.wetkinderopvang.amsterdam.nl); het dagelijks bestuur moet de GGD daarvoor mandateren. Wijzigingen in het digitale register worden meteen verwerkt. Betreft het een verwijdering uit het register als gevolg van het stoppen van een exploitatie of het niet (meer) voldoen aan de wettelijke eisen, dan wordt dit zo spoedig mogelijk gepubliceerd.

3   Verantwoordelijkheden, organisatie en mandatering

De houder is degene die een kindercentrum of een gastouderbureau exploiteert. De houder is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de kindercentra. Bij elke vestiging hoort een oudercommissie te zijn. Oudercommissies hebben een adviserende taak en functioneren op basis van een reglement. Zij adviseren de houder gevraagd en ongevraagd over ten minste de volgende aangelegenheden: de specifieke interpretatie van verantwoorde kinderopvang, het beleid over veiligheid en gezondheid in het algemeen en voeding in het bijzonder, openingstijden, spel- en ontwikkelingsactiviteiten, de prijs van kinderopvang en de klachtenregeling.

Op grond van de WK is het dagelijks bestuur verantwoordelijk en bevoegd om beleid c.q. beleidsregels vast te stellen voor de handhaving van de kinderopvang. De Inspectie voor Werk en Inkomen (IWI) houdt toezicht op gemeenten. Het dagelijks bestuur moet jaarlijks een jaarverslag opstellen over de werkzaamheden die in het kader van toezicht en handhaving in het voorgaande jaar zijn verricht (artikel 67 WK) en toezenden aan de minister. De GGD is in de WK aangewezen als toezichthouder. Als de toezichthouder oordeelt dat de kwaliteit van de kinderopvang bij een kindercentrum zodanig tekortschiet, dat het nemen van maatregelen redelijkerwijs geen uitstel kan lijden, kan de toezichthouder een schriftelijk bevel geven. De toezichthouder is hiertoe bevoegd. Een bevel is een beschikking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.

Het dagelijks bestuur beslist op basis van het GGD-rapport en het advies van de toezichthouder of en zo ja op welke manier gesanctioneerd moet worden. Voorstel is dat het dagelijks bestuur het hoofd van de afdeling Vergunning en Handhaving/sector Bouwen en Wonen mandateert voor het toepassen van sanctiemaatregelen; zie bijgevoegd mandaatbesluit. Voor mogelijke maatregelen in de 1e fase zie bijlage 3. Worden overtredingen niet opgelost dan treden de procedures van de 2e fase in werking.

3.1   Taak Bouw- en Woningtoezicht, Brandweer en Arbeidsinspectie

Naast de WK heeft de kinderopvang te maken met (gemeentelijke) regelgeving op grond van andere wetten:

• •

  de door de brandweer afgegeven gebruiksvergunning (alle kindercentra die meer dan tien personen opvangen die jonger zijn dan twaalf jaar zijn gebruiksvergunningplichtig) dient in het pand aanwezig te zijn en moet kunnen worden getoond bij de jaarlijkse controle op de brandveiligheid. De brandweer is verantwoordelijk voor de brandveiligheid op grond van de Bouwverordening (hoofdstuk 6) en heeft eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Kindercentra moeten een ontruimingsplan hebben als er sprake is van meerdere ruimten die niet beroepbaar zijn (dat wil zeggen: niet aangesloten op de alarminstallatie van de brandweer). De brandweer heeft geen bevoegdheden (meer) om te sanctioneren als er niet jaarlijks een ontruimingsoefening wordt gehouden;

• •

  Bouw- en Woningtoezicht kunnen betrokken zijn bij de kinderopvang vanwege een bouwvergunningprocedure. Per 1 september 2005 zijn er specifieke bouwkundige regels voor kinderdagverblijven in het Bouwbesluit geformuleerd. Hier moet (in ieder geval bij nieuwbouw) altijd aan worden voldaan en er kan op worden gehandhaafd. Voor bestaande gebouwen gelden in veel gevallen de oude brandveiligheidseisen nog, die ook voldoende bescherming bij brand geven. Soms kan echter besloten worden dat de nieuwbouweisen ook voor bestaande panden worden opgelegd;

De houder heeft een verplichting op grond van de Arbeidsomstandighedenwet. De Arbeidsinspectie kan in voorkomende gevallen op het punt van het ontruimingsplan en -oefening handhaven en sanctioneren als de houder in gebreke blijft. De Arbeidsinspectie reageert op meldingen van klachten.

3.2   Inspectie

Voor het uitvoeren van het reguliere toezicht heeft stadsdeel Centrum een contract met de GGD, waar de Inspectie Kinderopvang is ondergebracht.

Inspectie na melding

Bij de inspectie vooraf na een melding (binnen 8 weken) wordt door de GGD getoetst of redelijkerwijs met de exploitatie kan worden begonnen . De GGD toetst of aan de eisen wordt voldaan die door de WK worden gesteld.

Jaarlijkse inspectie

De jaarlijkse inspecties zullen minimaal 14 dagen van te voren schriftelijk worden aangekondigd aan de leiding van de kinderopvang. Op die manier kan de houder alle documenten gereed hebben en tijd inruimen voor de toezichthouder. Jaarlijks vindt door de GGD een fysieke inspectie plaats. Bij de jaarlijkse periodieke controle wordt gecontroleerd op alle kwaliteitsaspecten (volledig onderzoek).

Onaangekondigde inspectie

Naar aanleiding van een signaal of eerder tekortschieten van de houder kan de GGD in overleg met het stadsdeel kiezen voor een onaangekondigde inspectie.

Nader onderzoek op deelaspecten

Als bij een inspectie afspraken worden gemaakt over bijvoorbeeld aanvullende informatie of aan te brengen verbeteringen, kan zo nodig na de afgesproken termijn op dat onderdeel nog een vervolginspectie plaatsvinden.

4   Inspectierapport en openbaarheid

In de WK is bepaald (art. 63) dat de toezichthouder het oordeel naar aanleiding van het onderzoek vastlegt in een inspectierapport. De vereisten voor vaststelling en richtlijnen met betrekking tot de inhoud worden aangegeven in art. 63 van de WK en in de beleidsregels kwaliteit kinderopvang (art. 7 en 8). Het inspectierapport van de GGD wordt uiterlijk drie weken na vaststelling openbaar gemaakt (art. 63 lid 5). Openbaar maken zal op twee manieren gebeuren. In de eerste plaats door de houder die een exemplaar op een voor personeel en ouders toegankelijke plaats beschikbaar moet stellen. Daarnaast plaatst de GGD de definitieve inspectierapporten op internet (www.wetkinderopvang.amsterdam.nl).

Aan de openbaarheid zit wel een grens. In de Wet Openbaarheid van Bestuur zijn in artikel 10 en 11 uitzonderingsgronden opgenomen. Gegevens van leiders/leidsters worden bijvoorbeeld geanonimiseerd.

5   Actuele situatie kinderopvang

5.1   Kwantitatieve gegevens

Een actueel overzicht van alle kinderopvang in Amsterdam die onder de WK vallen is te vinden op de website van de GGD: www.wetkinderopvang.amsterdam.nl. Daar zijn ook de inspectierapportages in te zien.

In ons stadsdeel bevinden zich 29 kinderdagverblijven, 24 centra voor buitenschoolse opvang en 3 gastouderbureaus (stand van zaken 1 januari 2009).

5.2   Kwalitatieve gegevens

Voor 1 januari 2005 stelde het stadsdeel zelf de kwaliteitseisen vast waaraan kinderopvang moest voldoen. Omdat de WK (zeer ruim geformuleerde) eigen kwaliteitseisen bevat, heeft het stadsdeel niet meer de bevoegdheid eigen regels te stellen. De Verordening Kinderopvang van het stadsdeel is daarom met de komst van de Wet Kinderopvang ingetrokken, en wel per 1 september 2005.

De manier van inspecteren is ook veranderd. Het toezicht is vooral gericht op processen (bijvoorbeeld: is er een risico-inventarisatie veiligheid). Dit nieuwe inspectie-instrument is voor alle partijen (kinderdagverblijven, oudercommissies, GGD en stadsdeel) nieuw. Het is belangrijk dat de hoofdrolspelers zich bewust zijn van hun nieuwe rol en de gelegenheid nemen om hierin te groeien. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) had op grond daarvan 2005 benoemd als overgangsjaar.

6   Afwegingsmodel en sanctieprotocol

6.1   Afwegingsmodel

Het afwegingsmodel is een onderdeel van het handhavingsbeleid. Het afwegingsmodel van de VNG is gebaseerd op een risicoanalyse waarbij is beoordeeld in welke mate een negatief effect optreedt als niet wordt voldaan aan kwaliteitseisen. Zoals in bijlage 1 is te zien zijn er drie toetsingsmodules opgenomen, te weten voor buitenschoolse opvang, voor dagopvang en voor gastouderopvang. In elk van deze modules is een aantal onderwerpen opgenomen (bijvoorbeeld betreffende personeel of veiligheid en gezondheid) welke zijn onverdeeld in specifieke onderwerpen (bijvoorbeeld risico-inventarisatie veiligheid).

Het belang van een onderwerp wordt uitgedrukt in termen van hoog, middel of laag. Bij toezicht en controleactiviteiten worden deze modules ingevuld door de GGD. Men kan op een specifiek onderwerp voldoende, onvoldoende of slecht scoren. In bijlage 2 zijn deze scores weergegeven, gekoppeld aan het belang (hoog, middel, laag). Dit leidt tot een bepaalde score (bijvoorbeeld hoog belang waarop slecht wordt geoordeeld). Vervolgens vindt koppeling plaats aan de sancties zoals aangegeven in bijlage 3. Het voorbeeld volgend leidt een hoog belang waarop slecht wordt gescoord tot een bevel.

6.2   Sanctieprotocol

Zoals hierboven omschreven is in bijlage 3 het schema opgenomen welke sancties bij welke overtredingen worden opgelegd en welke termijnen daarbij gelden. Dit sanctieprotocol heeft een rechtstreekse koppeling met het afwegingsmodel. Bij de toepassing van de sancties wordt onderscheid gemaakt in twee fases.

Fase 2 treedt in werking als binnen fase 1 de overtreding niet is hersteld. Er wordt in aanvang gekozen om alle sancties vanuit het stadsdeel op te leggen.

6.2.1   Categorieën overtredingen

Er zijn zes categorieën van overtredingen te onderscheiden:

1. hoog/slecht

2. hoog/onvoldoende

3. middel/slecht

4. middel/onvoldoende

5. laag/slecht

6. laag/onvoldoende

Bij een combinatie van overtredingen wordt voor het opleggen van een passende sanctie uitgegaan van de zwaarste overtreding. Een speciale categorie overtredingen heeft betrekking op de inhoud van het pedagogisch beleid dat wordt getoetst aan de competenties emotionele veiligheid, sociale competentie, persoonlijke competentie en overdracht van normen en waarden. Deze competenties worden getoetst met indicatoren.

6.2.2   Sanctiemogelijkheden

Met betrekking tot de sancties die ingezet kunnen worden bij het constateren van een tekortkoming of een overtreding geeft de WK en het daarvan afgeleide sanctieprotocol van de VNG het volgende aan:

• •

  het geven van een schriftelijke aanwijzing (art. 65 lid 1);

• •

  het geven van een schriftelijk bevel (art. 65 lid 3);

• •

  het verbieden de exploitatie voort te zetten (art. 66 lid 1);

• •

  het verbieden van het in exploitatie nemen (art. 66 lid 2);

• •

  het opleggen van een bestuurlijke boete bij het niet nakomen van een aanwijzing of een schriftelijk bevel of het niet nakomen van een verbod (art. 72 lid 1). De hoogte van de boete is daarbij afhankelijk van de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van het geval (art. 72 lid 2).

Een waarschuwing in het kader van dit specifieke sanctieprotocol heeft geen formele status maar ligt in de aard van een goede afspraak tussen houder en toezichthouder. Een waarschuwing wordt toegepast bij een onvoldoende/slecht score met een lage prioriteit (zie bijlage 3).

In het kader van een transparant handhavingsbeleid is het van belang van te voren duidelijk te zijn over de omvang en de hoogte van de te nemen sanctiemaatregelen daar waar het gaat om dwangsom/boete. Uitgangspunten daarbij zijn de effectiviteit (op welke manier wordt de overtreding zo snel mogelijk ongedaan gemaakt), de aansluiting met andere handhavingsectoren en om eventueel economisch gewin van de houder te ontmoedigen.

6.2.3   Procedure bij toepassing sancties

Er is een onderscheid te maken in de procedures bij toepassing van sancties (zie de "Handreiking kwaliteit handhaven in de kinderopvang" www.vng.nl). De sanctiemaatregelen in fase 1 (aanwijzing, bevel) zijn relatief licht. Worden overtredingen binnen de gestelde termijnen niet opgelost dan treedt fase 2 (dwangsom, bestuursdwang, aanwijzing, sluiting of verwijdering uit het register) in werking. Alle handhavingsbevoegdheden zijn gelegd bij het dagelijks bestuur van het stadsdeel, uitgezonderd het geven van een bevel: deze bevoegdheid is in de WK bij de toezichthouder gelegd.

De GGD zal, bij een geconstateerde tekortkoming in de naleving van de wet, in beginsel een hersteltermijn van drie maanden geven aan de houder. In voorkomende gevallen kan een kortere termijn worden gegeven; dat is afhankelijk van de zwaarte van de overtreding. Als na deze termijn nog steeds niet aan de wet wordt voldaan, volgt een tweede korte termijn van - in beginsel - twee weken. Als dit ook niet tot een oplossing leidt, zal de toezichthouder aan het stadsdeel vragen om handhavend op te treden. Uit efficiencyoverwegingen wordt de toezichthouder gemandateerd om het voornemen om handhavend op te treden (zie artikel 4:8 Algemene wet bestuursrecht) namens het dagelijks bestuur aan de houder bekend te maken. Als de houder gevraagde maatregelen neemt, zal dit voornemen niet worden gevolgd door een verzoek van de GGD aan het stadsdeel om handhavend op te treden. Neemt de houder de maatregelen niet dan volgt een dergelijk verzoek wel en is het aan het dagelijks bestuur om de afweging te maken of het voornemen wordt gevolgd door een besluit tot handhaving.

Uitzondering op deze procedure is als de toezichthouder bij een inspectie een situatie aantreft die redelijkerwijs geen uitstel kan lijden (bijvoorbeeld een zeer onveilige of ongezonde situatie, groepen zonder begeleiding etc.). Op dat moment kan de toezichthouder een bevel geven. Het ligt in de rede dat de toezichthouder in die situatie het stadsdeel op de hoogte stelt en indien mogelijk overlegt alvorens tot een bevel over te gaan.

Bij voortduring van de overtreding kan een dwangsom verbeurd worden, een hogere dwangsom of bestuurlijke boete worden opgelegd, kan bestuursdwang of een exploitatieverbod worden opgelegd tot een uiteindelijke verwijdering uit het register.

7   Niet-geregistreerde kindercentra

Niet-geregistreerde kinderopvang is in strijd met art. 45 Wet Kinderopvang. Het exploiteren van kinderopvang zonder registratie is een economisch delict. De houder heeft de plicht om zich alsnog te laten registreren en aan de kwaliteitseisen te voldoen. Het stadsdeel draagt er zorg voor dat meldingen van niet-geregistreerde kindercentra (bijvoorbeeld door GGD, buurtbewoners, ouders, kinderopvangondernemers, scholen enz.) adequaat worden opgepakt. Allereerst moet worden vastgesteld of er sprake is van kinderopvang zoals bedoeld in de WK, dat deze niet is geregistreerd en in exploitatie is. Indien dit het geval is, dan zal aan de houder worden meegedeeld dat hij/zij in overtreding is en dat hiervan een proces-verbaal wordt opgemaakt. Tevens wordt meegedeeld dat het dagelijks bestuur kan besluiten een bestuurlijke sanctie op te leggen, indien binnen een bepaalde termijn de overtreding niet is beëindigd. Wordt na de termijn geconstateerd dat de illegale situatie niet is beëindigd, dan zal de bestuurlijke sanctie daadwerkelijk worden opgelegd.

8   Communicatie en voorlichting

Voordat tot besluitvorming van het handhavingsbeleid kinderopvang is overgegaan, is het concept-besluit van het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum voor inspraak vrijgegeven (zes weken). Inspraakreacties zijn niet ontvangen.

Na vaststelling wordt dit handavingsbeleid kinderopvang in het stadsdeelnieuws gepubliceerd

9   Evaluatie

Zoals al eerder beschreven, de manier van inspecteren is anders ten opzichte van voor 2005. Het is te verwachten dat zowel op landelijk als op lokaal niveau de resultaten nauwlettend zullen worden gevolgd. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de VNG, de werkgeversorganisaties, de vakbonden en de Belangenvereniging Ouders In de Kinderopvang (BOINK) zullen allemaal betrokken zijn bij een landelijke evaluatie. Besproken zal worden of er bijstelling moet/kan plaatsvinden gegeven de bevoegdheden van de verschillende betrokken partijen. Ook worden aan de hand van de opgedane lokale en landelijke ervaringen afspraken gemaakt over de omvang en hoogte van de verschillende sanctiemaatregelen en over de frequentie van de inspectiebezoeken.

10   Samenvatting

Het stadsdeel, de GGD, de kindercentra en de oudercommissies hebben als gevolg van de WK andere verantwoordelijkheden en bevoegdheden gekregen als het gaat om de kwaliteit van de kinderopvang. De exploitanten van kindercentra zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit. De GGD controleert de kindercentra en bevraagt tijdens deze controles een vertegenwoordiging van de oudercommissie. Het stadsdeel is verantwoordelijk voor de handhaving en sanctionering. Het stadsdeel baseert het handhavingsbeleid voor de kinderopvang op een model dat is ontwikkeld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Voordeel hiervan is dat ook andere gemeenten en stadsdelen dat model hanteren. Dat levert uniformiteit op.

De toezichthouders van de GGD controleren op zeven verschillende domeinen: ouders, personeel, veiligheid en gezondheid, accommodatie en inrichting, groepsgrootte en leidster-kindratio, pedagogisch beleid en klachten. Een inspectie bestaat uit een voorbereiding, een documentenonderzoek, een daadwerkelijk inspectiebezoek en een rapportage. De GGD geeft in de rapportages scores die variëren van voldoende als aan alle eisen per domein is voldaan, onvoldoende als er niet aan alle onderdelen van een bepaald domein wordt voldaan tot slecht als er meerdere onderdelen niet in orde zijn. Aan de overtreding wordt een weging gehangen (hoog, middel, laag). De weging is bepaald aan de hand van de vraag wat het te verwachten negatieve effect is als niet wordt voldaan aan de eis. Het stadsdeel bepaalt in overleg met de GGD of een sanctie nodig is en zo ja welke, en past deze toe. Dat kan variëren van een waarschuwing tot het verbieden van de exploitatie. De definitieve rapportages van de GGD-inspecties zijn openbaar. Op basis daarvan is het voor ouders mogelijk om een kindercentrum te kiezen dat bij hen past.

Jaarlijks brengt het dagelijks bestuur verslag uit over haar toezicht- en handhavingsbeleid aan de minister, conform de regelgeving in de Wet Kinderopvang.