Werkwijze toezichthouder

Inhoud

Algemene toelichting

1. Algemeen

Vanaf 2008 zien de stadsdelen in Amsterdam toe op de naleving van de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk op basis van een nieuwe verordening. Daartoe wijst ingevolge artikel 15 van de Verordening het dagelijks bestuur van het stadsdeel toezichthouders aan. De toezichthouder heeft als taak de kwaliteit van de peuterspeelzaal te beoordelen. Dat gebeurt om aan de samenleving te laten zien hoe het met de kwaliteit is gesteld.

De onderhavige beleidsregels vormen het instrument waarmee de toezichthouder de kwaliteit van de peuterspeelzaal onderzoekt. Daarin wordt aangegeven waar op wordt gelet, hoe dat wordt gewaardeerd en hoe het onderzoek naar de kwaliteit van de peuterspeelzaal wordt ingericht. De beleidsregels zijn bedoeld om de eenheid in het handelen van de toezichthouders te waarborgen. Het maakt tevens het handelen van de toezichthouder transparant voor de peuterspeelzaal, maar ook voor ouders.

Uitgangspunt om dit toezicht te realiseren, vormt de Verordening (hoofdstuk 3 en 4) en de bijbehorende Beleidsregels Kwaliteit. De werkwijze van het toezicht, zoals vastgelegd in de onderhavige beleidsregels (inclusief toetsingskader), is ontwikkeld in samenspraak met vertegenwoordigers uit het peuterspeelzaalwerk in Amsterdam en andere betrokkenen.

2. Toetsingskaders

Een toetsingskader is een inhoudelijke uitwerking van de kwaliteitsaspecten, ingedeeld naar domeinen en voorwaarden, en bevat beslisregels. Hierin wordt geconcretiseerd hoe het toezicht is ingericht. De verschillende vormen van onderzoek (onderzoek na een melding, periodiek onderzoek, incidenteel onderzoek, nader onderzoek) vinden plaats op basis van dit kader. Voor een startende peuterspeelzaal en voor het reguliere onderzoek bestaan verschillende toetsingskaders. Deze toetsingskaders zijn in de vorm van bijlagen een integraal onderdeel van deze regeling.

Aan de hand van een toetsingskader komt de toezichthouder tot een oordeel over de mate waarin aan de basiskwaliteiteisen van het peuterspeelzaalwerk wordt voldaan en geeft daarvoor waarderingen. De kwaliteitsaspecten die de toezichthouder beoordeelt zijn voor het peuterspeelzaalwerk ingedeeld naar de volgende domeinen: ouders, personeel, veiligheid en gezondheid, accommodatie en inrichting, groepsgrootte, ambitieniveau en leidster-kind-ratio en pedagogisch beleid en praktijk. Elk domein kent verschillende voorwaarden: criteria waarop wordt getoetst of wordt voldaan aan de kwaliteitsvoorschriften uit de Verordening en de Beleidsregels Kwaliteit. Het oordeel van de toezichthouder op een kwaliteitsaspect komt tot stand door een beslisregel, waarin is vastgelegd welke voorwaarden voldoende moeten zijn om tot een bepaalde kwalificatie te komen. Deze kwalificaties voor kwalificatieaspecten luiden: voldoende, onvoldoende, slecht. In de beslisregels is aangegeven waar de grens tussen de verschillende kwalificaties ligt.

3.  Toezichtarrangementen

In de praktijk zijn verschillende vormen van onderzoek mogelijk. De volgende elementen kunnen worden onderscheiden:

1. bestaande of nieuwe peuterspeelzaal;

2. aangekondigd of onaangekondigd inspectiebezoek;

3. volledig onderzoek of onderzoek op beperkt aantal kwaliteitsaspecten.

Voor alle duidelijkheid zij erop gewezen dat het dagelijks bestuur van het stadsdeel verantwoordelijk is voor het toezicht op de naleving van de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk. Dat betekent: zicht hebben en houden op de kwaliteit, en handelen naar die kwaliteit (zoals handhaven). In verband hiermee doen de betreffende stadsdelen en de toezichthouder er goed aan om structureel met elkaar te overleggen, samen de stand van zaken met betrekking tot de aangetroffen kwaliteit in het peuterspeelzaalwerk door te nemen en afspraken te maken over de inzet van de toezichthouder om te bewerkstelligen dat het dagelijks bestuur van het stadsdeel zijn verantwoordelijkheid kan waarmaken en het wederzijdse verwachtingspatroon op elkaar is afgestemd.

Na een melding als bedoeld in artikel 2 van de Verordening vindt onderzoek door de toezichthouder plaats. Dit onderzoek vindt aangekondigd plaats en betreft kwaliteitsaspecten die vooraf te onderzoeken zijn. Andere kwaliteitsaspecten (zoals de feitelijke uitvoering van pedagogisch-, hygiëne- en veiligheidsbeleid) worden meegenomen in de jaarlijkse periodieke inspectie die normaliter zes maanden na opening plaatsvindt. Dergelijke onderzoeken leiden altijd tot een inspectierapport.

De onderzoeksfrequentie van de toezichthouder bij bestaande peuterspeelzalen kan variëren. De frequentie is afhankelijk van de kwaliteit. Het uitgangspunt is jaarlijks (artikel 16, tweede lid, van de Verordening). Bij onvoldoende kwaliteit volgt een verbetertraject. Een en ander wordt expliciet verwoord in het onderzoeksrapport. Tijdens de periode van kwaliteitsverbetering volgt de toezichthouder de betreffende peuterspeelzaal. In deze gevallen kan, naar aanleiding van de bevindingen van het jaarlijks (periodieke) onderzoek, een nader onderzoek of onaangekondigd onderzoek op een beperkt aantal kwaliteitsaspecten nodig zijn. Of een nader (onaangekondigd) onderzoek dient plaats te vinden, hangt af van de aard en de mate van het tekortschieten van de aanbieder.

Jaarlijkse onderzoeken vinden veelal aangekondigd door de toezichthouder plaats, aangezien bij een aantal onderwerpen een gesprek met de leidinggevende van het peuterspeelzaalwerk dient plaats te vinden. Onaangekondigde onderzoeken vinden veelal plaats naar aanleiding van bevindingen uit de jaarlijkse onderzoeken. Daarbij kan het gaan om een steekproef naar bepaalde kwaliteitsaspecten. Bij onaangekondigde onderzoeken gaat het bovendien om kwaliteitsaspecten die gemakkelijk te onderzoeken zijn en waarbij het niet altijd noodzakelijk is dat een leidinggevende van de peuterspeelzaal aanwezig is.

Of onaangekondigde onderzoeken door de toezichthouder zullen plaatsvinden, is uiteindelijk aan het dagelijks bestuur van het stadsdeel. Daaraan voorafgaand vindt overleg plaats tussen de toezichthouder en het stadsdeel.

De toezichthouder kan ook incidenteel onderzoek verrichten naar aanleiding van een melding van onvoldoende kwaliteit of klachten, verzoeken van het dagelijks bestuur van het stadsdeel of berichten in de media. Afhankelijk van de klacht, het bericht of het verzoek zorgt de toezichthouder voor het verzamelen van voldoende informatie om de situatie in kaart te brengen. Omdat het hier om urgente kwesties kan gaan, ligt het in de rede dat de toezichthouder in deze gevallen onaangekondigde onderzoeken uitvoert. Ook van incidenteel onderzoek maakt de toezichthouder een rapport op dat openbaar wordt gemaakt, tenzij de aard of de omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzetten (artikel 16, derde lid, van de Verordening). Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij onderzoek naar aanleiding van een klacht. De uitkomst van een deze onderzoeken zal de toezichthouder in de regel uitsluitend aan de betrokkenen – de aanbieder van het peuterspeelzaalwerk en de klager – meedelen. Ook als de toezichthouder slechts de naleving van een specifiek voorschrift controleert, zal het resultaat daarvan niet altijd in een openbaar rapport worden neergelegd. De toezichthouder zal steeds aan de aanbieder van het peuterspeelzaalwerk melden of over een onderzoek openbaar wordt gerapporteerd. Uiteraard wordt het stadsdeel van de uitkomst van dergelijke onderzoeken in kennis gesteld.

Naast de bovengenoemde vormen van onderzoek zal de toezichthouder, afhankelijk van de afspraken tussen het stadsdeel en de toezichthouder, informatie verzamelen over nietgemeld peuterspeelzaalwerk. Wanneer de toezichthouder op de hoogte raakt of wordt gebracht van niet-gemeld en dus niet-geregistreerd peuterspeelzaalwerk via signalen van het stadsdeel of anderszins volgt een onderzoek. In het geval dat na onderzoek is gebleken dat het gaat om niet-gemeld peuterspeelzaalwerk, wordt het stadsdeel op de hoogte gesteld en wordt de houder gemaand zich te registeren. Geen rapport wordt opgesteld, wanneer blijkt dat er geen sprake is van peuterspeelzaalwerk. Wel wordt het stadsdeel door de toezichthouder hiervan schriftelijk in kennis gesteld.

4. Inspectierapporten

Artikel 17 van de Verordening bepaalt dat de toezichthouder zijn oordeel naar aanleiding van een onderzoek vastlegt in een inspectierapport. Vervolgens wordt in dat artikel beschreven hoe de procedure voor het vaststellen van het rapport in zijn werk gaat. Artikel 17, vijfde lid, bepaalt dat het rapport openbaar is.

De toezichthouder schrijft de rapporten voor het dagelijks bestuur van het stadsdeel en voor de houder van de peuterspeelzaal. Het rapport bevat een oordeel over de mate waarin het geboden peuterspeelzaalwerk voldoet aan de (wettelijke) voorschriften. De kwaliteitsaspecten die in een onderzoek worden onderzocht, zijn afhankelijk van de aard van het onderzoek. Waar nodig legt de toezichthouder verband tussen zijn oordeel over de kwaliteit en de specifieke omstandigheden van de peuterspeelzaal. De toezichthouder dient bovendien rekening te houden met het gekozen ambitieniveau van de peuterspeelzaal en de door de houder gemaakte keuzes. Het rapport vermeldt – indien van toepassing – een vervolgonderzoek en de kwaliteitsvoorschriften waaraan de peuterspeelzaal niet voldoet.

Onderzoek naar kwaliteitsverbeteringen kan plaatsvinden, wanneer de toezichthouder bij een periodiek onderzoek heeft geconstateerd dat de kwaliteit van het geboden peuterspeelzaalwerk tekort schiet. Bij een onderzoek naar kwaliteitsverbetering spreekt de toezichthouder opnieuw een oordeel uit. Als de periode van kwaliteitsverbetering niet heeft geleid tot een aanvaardbaar kwaliteitsniveau, informeert de toezichthouder het dagelijks bestuur van het stadsdeel hierover. In het geval de toezichthouder oordeelt dat de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk zodanig tekortschiet dat het nemen van maatregelen redelijkerwijs geen uitstel kan lijden, zal hij het dagelijks bestuur van het stadsdeel terstond adviseren, zodat snel bestuurlijke actie kan worden ondernomen.

Het dagelijks bestuur van het stadsdeel beschikt over diverse bestuursrechtelijke handhavingmogelijkheden. Om zo optimaal mogelijk van deze handhavingmogelijkheden gebruik te kunnen maken is voor de gemeenschappelijke stadsdelen van Amsterdam een handhavingstraject ontwikkeld op voordracht van de portefeuillehouders. Hierdoor zal door de verschillende stadsdelen binnen Amsterdam op dezelfde wijze de handhaving en sanctionering uitgevoerd worden. Dit handhavingtraject is met het ingaan van de nieuwe Verordening gereed.

De toezichthouder zal de nodige zorgvuldigheid betrachten bij het maken van het rapport. Artikel 17 van de Verordening bevat daartoe bepalingen over de te volgen procedures, zoals het overleg dat de toezichthouder vooraf voert met de houder over het ontwerprapport. Ook krijgt de houder, in geval van blijvende onenigheid met de toezichthouder over de inhoud van het rapport, de mogelijkheid om zijn visie kenbaar te maken in een bijlage bij het inspectierapport. In artikel 8 van deze regeling is aangegeven welke onderwerpen in ieder geval in een inspectierapport worden opgenomen. Het modelrapport wordt als bijlage bij de onderhavige regeling gevoegd.

Informatie van de toezichthouder over peuterspeelzaalwerk is openbaar op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, met uitzondering van informatie die valt onder de Wet bescherming persoonsgegevens. Ouders hebben recht om te weten hoe het is gesteld met de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk waar hun kind naar toe gaat. Bovendien kunnen toekomstige ouders onder andere met behulp van de inspectierapporten een keuze maken voor een bepaalde peuterspeelzaal. Ouders kunnen ook naar aanleiding van een inspectierapport verbeteringen aan de orde stellen en ontwikkelingen versnellen. In verband hiermee verplicht de Verordening de houder, zodra hij een vastgesteld rapport van de toezichthouder heeft ontvangen, om daarvan zo spoedig mogelijk een afschrift ter inzage te leggen op een voor ouders en personeel toegankelijke plaats (artikel 17, vierde lid, van de Verordening. Het ligt in de rede dat de houder ook een afschrift van het inspectierapport aan de mogelijk aanwezig zijnde oudercommissie stuurt. De toezichthouder is verplicht het inspectie rapport te publiceren via internet. Naar verwachting zal deze publicatie gekoppeld zijn aan het register, indien dit in opdracht van de stadsdelen door de toezichthouder gevoerd wordt. Het staat de houder uiteraard vrij om het inspectierapport ook op de eigen internetsite te plaatsen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Uit de aanhef van artikel 1 van de Verordening blijkt dat de in die regeling al gedefinieerde begrippen ook voor de toepassing van deze regeling gelden. Zij hoeven dus niet opnieuw in deze regeling gedefinieerd te worden.

Artikel 2

Artikel 5:13 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een toezichthouder van zijn bevoegdheden gebruik maakt voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is. Hieruit vloeit voort dat de toezichthouder de peuterspeelzaal niet meer belast dan voor een goede uitoefening van het toezicht noodzakelijk is. Dit uitgangspunt werkt door in de werkzaamheden van de toezichthouder, wat ertoe leidt dat de frequentie van onderzoeken en de intensiteit van onderzoek naar aard en omstandigheden per peuterspeelzaal kan verschillen. Voor alle duidelijkheid zij vermeldt dat de werkzaamheden van de toezichthouder zich richten op de naleving van de paragrafen 2 en 3 van het hoofdstuk Kwaliteit van de Verordening en op de Beleidsregels Kwaliteit.

Onderdeel b spreekt over het voeren van overleg met betrokkenen van de betreffende peuterspeelzaal. Daarmee wordt gedoeld op overleg met de houder of leidinggevende, personeel (beroepskrachten en beroepskrachten in opleiding) en met vertegenwoordigers van de oudercommissie dan wel met ouders. In geval van een jaarlijks onderzoek vindt in ieder geval overleg plaats met de in onderdeel b genoemde personen. Voorts is het van belang dat de toezichthouder overleg voert met vertegenwoordigers van gemeenten, opdat gemeenten zicht hebben en houden op de naleving van de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk.

Artikel 3

Om het toezicht uniform en transparant te laten plaatsvinden, vindt toezicht door de toezichthouder plaats aan de hand van een toetsingskader. Een toetsingskader is een inhoudelijke uitwerking van de kwaliteitsaspecten van hoofdstuk 3, van de Verordening en van de bijbehorende Beleidsregels Kwaliteit, ingedeeld naar domeinen en voorwaarden, en bevat beslisregels om te komen tot een oordeel. Het model-toetsingskader is als bijlage toegevoegd aan deze regeling.

Artikel 4

Voordat de toezichthouder met een onderzoek start gaat hij na of de opvang is gemeld en geregistreerd. In het geval dat van peuterspeelzaalwerk geen sprake is, behoeft de toezichthouder de aangetroffen vorm van opvang niet aan de hand van een toetsingskader inhoudelijk aan een inspectieoordeel te onderwerpen. De Verordening en de Beleidsregels Kwaliteit vinden in dat geval geen toepassing. De toezichthouder stelt het betreffende dagelijks bestuur van het stadsdeel daarvan in kennis. Indien melding en registratie op juiste wijze heeft plaatsgevonden vindt voorafgaand aan de exploitatie een vooronderzoek plaats. In dit onderzoek wordt gekeken of de uitvoering van het peuterspeelzaalwerk redelijkerwijs zal leiden tot verantwoord peuterspeelzaalwerk. Dat wil zeggen dat een gezondheidsbeleid en veiligheidsbeleid opgesteld zal zijn, dat aan de voorwaarden omtrent informatie aan ouders, personeel, accommodatie is voldaan en dat deze zaken aansluiten bij het gekozen ambitieniveau. Een pedagogisch beleid dat aansluit bij de keuze zal binnen een half jaar na start gereed moeten zijn. Het kan zijn dat uit het vooronderzoek blijkt dat de kwaliteit van de peuterspeelzaal in ernstige mate te kort schiet. In een dergelijk geval kan het dagelijks bestuur de aanbieder van het peuterspeelzaalwerk als dwangmiddel verbieden de peuterspeelzaal in exploitatie te nemen (verwezen zij naar artikel 5, van de Verordening.

Artikel 5

De standaardwerkwijze van de toezichthouder zal zijn dat het eerste jaarlijkse onderzoek zes maanden na opening plaatsvindt. Hiervan kan worden afgeweken als er sprake is van bijzondere omstandigheden.

Artikel 6

In het geval dat de overeengekomen kwaliteitsverbeteringen niet binnen de in het inspectierapport opgenomen hersteltermijnen zijn gerealiseerd, kan nader onderzoek door de toezichthouder noodzakelijk zijn. Dit is afhankelijk van de ernst van de in het inspectierapport geconstateerde tekortkomingen. Ingeval een nader onderzoek plaatsvindt, geschiedt dat opnieuw aan de hand van een van de toetsingskaders. Het is echter ook denkbaar dat de geconstateerde tekortkomingen zodanig ernstig zijn dat direct door het dagelijks bestuur van het stadsdeel handhavend wordt opgetreden.

Artikel 7

De toezichthouder onderzoekt ingevolge artikel 17, tweede lid, in beginsel jaarlijks of de exploitatie van de peuterspeelzaal in overeenstemming is met de kwaliteitsvoorschriften van de Verordening en de bijbehorende Beleidsregels Kwaliteit. Uiterlijk zes weken na afloop van een onderzoek ontvangt de houder het concept van de inspectierapportage. Bespreking van deze rapportage (dit kan natuurlijk ook telefonisch) vindt uiterlijk binnen twee weken na ontvangst plaats. Tijdens deze bespreking kan de houder uitsluitend feitelijke onjuistheden in het ontwerprapport aangeven. Er wordt overleg gevoerd over de inhoud van het ontwerprapport. Daarover moeten de toezichthouder en de houder overeenstemming bereiken. Is er op bepaalde punten een blijvend verschil van mening, dan krijgt de houder twee weken de gelegenheid zijn zienswijze op het rapport te formuleren en toe te sturen aan de GGD. Twee weken daarna wordt het rapport, met eventueel gemaakte afspraken over een verbetertraject en een mogelijk heronderzoek, vastgesteld en toegestuurd aan de houder. Binnen drie weken na vaststelling maakt de toezichthouder het inspectierapport openbaar (verwezen zij naar artikel 17, vijfde lid, van de Verordening ).

Artikel 8

De bevindingen van de toezichthouder worden vastgelegd in een inspectierapport. Dit artikel geeft een inhoudsopgave, waaraan elk inspectierapport dient te voldoen. Naast de invulling van deze gegevens voegt de toezichthouder in een bijlage de zienswijze van de houder bij het rapport. Dit vloeit al voort uit artikel 17, derde lid, van de Verordening .

Wat betreft de onderwerpen die een toezichthouder in een inspectierapport dient op te nemen zij wat betreft de onderdelen g en h van het eerste lid nog het volgende opgemerkt.

Het eerste lid, onderdeel g heeft betrekking op de wijze waarop een onderzoek is uitgevoerd. Het gaat er in dit geval niet alleen om dat aangegeven wordt welk toetsingskader is gebruikt, maar ook om de gebruikte onderzoeksbronnen (observatie, documentenonderzoek, overleg).

Het eerste lid, onderdeel h, geeft aan dat een inspectierapport een betekenisvolle beschouwing dient te bevatten. Duidelijk moet zijn wat de onderzoeksresultaten zijn en welke conclusies daaraan worden verbonden. In deze beschouwing dient vanzelfsprekend ook rekening te worden gehouden met het profiel van de peuterspeelzaal. Dit komt voornamelijk tot uitdrukking in die gevallen, waarin een houder de Beleidsregels Kwaliteit niet opvolgt, doch uit een onderzoek is gebleken dat op een andere gelijkwaardige of betere wijze verantwoorde peuterspeelzaalwerk wordt geboden. Van belang hierbij is dat de afwijkingen en de redenen tot en onderbouwing van de afwijkingen door de houder van de Beleidsregels Kwaliteit expliciet in het inspectierapport worden vermeld. Het model inspectierapport is hierop toegesneden en vormt een bijlage bij deze regeling.

In het inspectierapport worden voorts de geconstateerde gebreken weergegeven, zodat te allen tijde duidelijk is wanneer de peuterspeelzaal zich nog wel en wanneer deze zich niet meer binnen de kaders van de Verordening en de Beleidsregels Kwaliteit beweegt. Tevens worden in het rapport de afspraken vermeld met betrekking tot bijvoorbeeld het doen van aanpassingen en een mogelijk nader onderzoek, of er van de peuterspeelzaal wordt verwacht dat binnen de aangegeven hersteltermijnen aan de toezichthouder wordt gemeld dat de aanpassingen zijn gedaan. Het vastleggen van deze afspraken zorgt voor duidelijkheid voor alle betrokken partijen. Er is niet voor gekozen om in deze beleidsregels per mogelijk voorkomend gebrek aan te geven welke hersteltermijn dan van toepassing is. Dit is niet mogelijk en niet praktisch werkbaar gebleken, noch voor de ondernemer noch voor de toezichthouder. In verband daarmee is het van belang dat in voorkomende gevallen de betreffende toezichthouder samen met de ondernemer bekijkt, gelet op de aard van het geconstateerde gebrek, welke hersteltermijn haalbaar is; daarbij is het uiteindelijk de toezichthouder die de duur van de hersteltermijn bepaalt. In de werkinstructies van de toezichthouder zal een bandbreedte voor minimale en maximale hersteltermijnen worden opgenomen, waarbinnen maatwerk mogelijk is.

Voorts ligt het in de rede dat in het handhavingmodel, dat de samenwerkende stadsdelen van Amsterdam hebben ontwikkeld, wordt aangegeven welke stappen het stadsdeel zal kunnen nemen na de ontvangst van een inspectierapport waarin tekortkomingen zijn geconstateerd en hersteltermijnen zijn opgenomen. Voorts is het wat betreft geconstateerde tekortkomingen bij een onderzoek na een melding als bedoeld in artikel 16 van de Verordening van belang dat de toezichthouder ingevolge het tweede lid van dit artikel expliciet in het inspectierapport aangeeft welke kwaliteitsvoorschriften vooralsnog niet kunnen worden beoordeeld, aangezien in die situatie (voor de start van de exploitatie) veelal nog niet alle kwaliteitsaspecten kunnen worden onderzocht. Dit geldt bijvoorbeeld voor de praktische uitvoering van het veiligheids- en gezondheidsbeleid en de leidster-kind-ratio.