Beleidsnotitie wegtreintjes in de binnenstad 2005

Inleiding

Op 1 mei 2005 is een landelijk verbod ingegaan op het vervoeren van personen in aanhangwagens en laadruimten in motorvoertuigen en bromfietsen. De wetgever biedt daarnaast de wegbeheerder (lees: stadsdeel) de mogelijkheid om bij uitzondering voor wegtreintjes een ontheffing te verlenen op dit verbod.

Een wegtreintje wordt door de Rijksdienst voor het wegverkeer gedefinieerd als  “een samenstel van een motorvoertuig en een of meer aanhangwagens, bestemd om passagiers te vervoeren met een snelheid van ten hoogste 25 km/uur”. 1

Mede naar aanleiding van de gesprekken die hebben plaatsgevonden met Eurojourney, de exploitant die in 2004 met de zogenaamde Trolley Express door de binnenstad reed, en nu onder het beschreven verbod valt, is het van belang om een standpunt te bepalen ten aanzien van de nieuwe regelgeving. De veranderde bevoegdheid van het Dagelijks Bestuur leidt er toe dat het Dagelijks Bestuur een uitspraak moet doen over het al dan niet toestaan van wegtreintjes in het algemeen als extra vervoermiddel in de binnenstad door middel van het afgeven van een ontheffing. Deze beleidsnotitie geeft weer op welke wijze het Dagelijks Bestuur van de bevoegdheid gebruik zal gaan maken.

Regelgeving Wegtreintjes tot 1 mei 2005

Voor 1 mei 2005 was personenvervoer met wegtreintjes wettelijk niet goed geregeld. De regelgeving voorzag niet in een specifiek geldende definitie voor wegtreintjes met een daarbij behorend technische voertuigeisenpakket. Zo gebeurde het dat de wegtreintjes in het kader van de Wet Personenvervoer 2000 kwamen te vallen onder de definitie van een (auto)bus. In deze wet staat beschreven waar het materieel van het personenvervoer aan moet voldoen. Hier werd mede verwezen naar een melding van goedkeuring voor Personenvervoer op het kentekenbewijs van het voertuig. Deze goedkeuring kon alleen afgegeven worden indien het gaat om een bus in de zin van de Wegenverkeerswet 1994. Een wegtreintje is geen bus en kon daar dus nooit aan voldoen. Wegtreintjes vielen daarom als voertuig in combinatie met personenvervoer wettelijk tussen wal en schip.   

Door de onduidelijke status van wegtreintjes werden er in de praktijk vaak privaatrechtelijke overeenkomsten gesloten tussen gemeenten en exploitant met een daarbij behorend gedoogbeleid van de handhavende diensten.

Als gekeken wordt naar de formele bevoegdheid van de wegbeheerder ten aanzien van wegtreintjes dan was deze voor 1 mei 2005 zeer beperkt. De vraag of een voertuig tot de weg toegelaten kan worden komt voort uit Rijksregelgeving. De wegbeheerder heeft daarin geen rol. Het stadsdeel heeft namelijk geen bevoegdheid om te bepalen aan welke eisen voertuigen moeten voldoen om wel of niet op de openbare weg te mogen rijden. Met andere woorden: zij kunnen in het algemeen geen voorwaarden of beperkingen aan voertuigen stellen zolang deze voldoen aan vastgestelde, landelijke voertuigeisen.

Wel kan de wegbeheerder vanuit een bepaald belang, regimes instellen voor voertuigen. In de binnenstad geldt bijvoorbeeld het verbod voor voertuigen die zwaarder zijn dan 7,5 ton. Een uitzondering op dit verbod vormt de vastgestelde vracht- en touringcarroute. Hier gelden geen beperkingen. Een voertuig dat zwaarder is dan 7,5 ton mag daar rijden. Het stadsdeel kan formeel geen toestemming verlenen om op de vrachtroute te rijden. Ook kan het stadsdeel geen voertuigen weigeren als deze voldoen aan de wettelijke voertuigregelgeving.

Het stadsdeel hoefde zich als wegbeheerder vóór 1 mei 2005 dus alleen uit te laten over het al dan niet faciliteren van Eurojourney of vergelijkbare initiatieven, in de openbare ruimte.

Hierbij gold de landelijke verkeersregelgeving als ook de schaarste van de openbare ruimte, als kaderstellend. Deze regelgeving maakt het slechts mogelijk een halteplaats in te richten door het creëren van een laad- en losplaats die als halteplaats kan fungeren, zoals dit ook in het touringcarbeleid is gedaan.

Wegtreintjes moesten voor 1 mei 2005 worden aangemerkt als een (auto)bus in de zin van de Wet Personenvervoer. Voor touringcarbussen en dus ook voor wegtreintjes gold dan ook in de binnenstad het huidige touringcarbeleid. Dit omdat de bestaande touringcarhaltes en de daarbij behorende verplichte route enerzijds het touringcarverkeer door de binnenstad reguleren en anderzijds de toeristische markt voldoende faciliteert. Er is tot 1 mei 2005 geen aanleiding geweest om af te wijken van de kaders van het touringcarbeleid.

Regelgeving landelijk verbod op personenvervoer in aanhangwagens

De wetgever heeft met een landelijk verbod 2 op personenvervoer in aanhangers (en laadruimten van motorvoertuigen en bromfietsen) beoogd de verkeersveiligheid te verbeteren. Dit naar aanleiding van een ongeval met dodelijke afloop dat plaatsvond in 2003. Uitgezonderd van deze regeling blijft het personenvervoer in ambulances en gehandicaptenvervoer. Onder voorwaarden is het vervoeren van personen tijdens evenementen en optochten wel toegestaan.

De wetgever heeft met deze regeling ervoor gekozen om wegtreintjes uit te gaan zonderen van de Wet Personenvervoer omdat “het personenvervoer uit het oogpunt van marktordening van commerciële vervoersactiviteiten dermate kleinschalig is, dat het niet zinvol is om dit onder de regulerende werking van deze wet te doen vallen” 3 De wetgever biedt daarom de mogelijkheid aan de wegbeheerder om de vaak reeds gedoogde wegtreintjes te reguleren door de wegbeheerder de bevoegdheid te geven tot het verstrekken van een ontheffing op het landelijke verbod. Het verbod op personenvervoer in aanhangwagens is ingesteld op grond van artikel 61b van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (RVV 1990). Voor wegtreintjes kan ontheffing worden verleend op grond van artikel 87 van het RVV 1990. Voor het geval dat de wegbeheerder overweegt een ontheffing te verlenen heeft de Rijksdienst voor het Wegverkeer richtlijnen opgesteld, waaraan het voertuig waarop de aanvraag betrekking heeft, kan worden getoetst. Deze richtlijnen zijn op veiligheidsaspecten gebaseerd.

Wegtreintjes rijden beperkt in ons land rond en worden gebruikt voor toeristisch-recreatief personenvervoer. Er is vaak sprake van een seizoensgebonden activiteit die op eigen terrein (bijvoorbeeld recreatieparken) en/of op de openbare weg kan plaatsvinden. Wegtreintjes worden over het algemeen ingezet als vervoersmiddel naar toeristische attracties. Ook worden wegtreintjes verhuurd om gezelschappen éénmalig of tijdelijk tijdens festiviteiten te vervoeren.

Voorbeelden van wegtreintjes die op de openbare weg rondrijden zijn te vinden in Harderwijk en Nijmegen. In Harderwijk rijdt al jaren Boulevardexpress met drie wegtreintjes als aanvullend voor- en natransport van parkeerterreinen (gelegen aan de provinciale weg) en treinstation richting Dolfinarium en terug. Per wegtreintje kunnen 50 personen worden vervoerd. In de rustige uren heeft Boulevardexpress toestemming van de gemeente Harderwijk om in het voetgangersgebied van het centrum toeristen te vervoeren. In Nijmegen bieden sinds kort drie wegtreintjes, rijdend op zonne-energie, vervoer naar het nabij gelegen natuur- en recreatiegebied de Ooijpolder en de Duffelt. Dit natuurgebied ligt buiten Nijmegen.

De Boulevardexpress in Harderwijk (afbeelding ontbreekt in het ARR, red)

De solar road train in Nijmegen (afbeelding ontbreekt in het ARR, red)

Wegtreintjes als nieuw voertuig in de binnenstad van Amsterdam?

Voordat het stadsdeel Amsterdam-Centrum is ingesteld in 2002, is het College van Burgemeester en Wethouders altijd zeer terughoudend geweest in het omarmen van nieuwe initiatieven met voertuigen. Het oogmerk van de aanbieder is vaak om een product aan te bieden dat van commerciële aard is. Het stadsdeel wordt echter geconfronteerd met een ruimteclaim die onherroepelijk ten koste gaat van het algemeen gebruik van de openbare ruimte. Het Dagelijks Bestuur heeft dan ook tot taak om, daar waar mogelijk, te sturen op gewenste en ongewenste ontwikkelingen in het commercieel gebruik van de openbare ruimte.

Het Dagelijks Bestuur vindt dat het wensbeeld voor het stadsdeel moet zijn dat er tot op zekere hoogte ruimte geboden moet worden aan nieuwe initiatieven. Het mogelijk maken van het exploiteren van de Fietstaxi (en Motortaxi) is een duidelijk voorbeeld hoe het Dagelijks Bestuur zijn best heeft gedaan om de juiste voorwaarden te creëren voor dit initiatief. Voordat er besloten is om een proef in de binnenstad met de Fietstaxi toe te staan, voldeed de ondernemer van de Fietstaxi aan een aantal, voor het bestuur belangrijke, basiskenmerken. De Fietstaxi behoort tot de categorie Fiets en behoort daarbij tot de voertuigcategorie die het Dagelijks Bestuur wil stimuleren. In de Nota Verkeer en Parkeren (1999) staat over nieuwe vormen van vervoer dat “initiatieven gericht op de fiets passen in het voornemen om de mobilititeitsgroei niet bij de auto, maar bij het OV, fiets of voetganger terecht te laten komen”. In de Nota Bereikbaarheid Binnenstad 2004-2009 die in 2005 door de stadsdeelraad is vastgesteld wordt dit beleidsuitgangspunt nogmaals onderstreept. Daarnaast is de Fietstaxi een vervoersmiddel dat door iedereen gebruikt kan worden en dus een betekenis kan hebben in de verbetering van de ketenmobiliteit om aansluiting te vinden bij andere vormen van vervoer. Wat ook een belangrijk pluspunt was dat de Fietstaxi als nieuw vervoersmiddel de kenmerken heeft die bij de maat en de uitstraling van de binnenstad passen; klein in omvang, vernieuwend, milieuvriendelijk en voor iedereen te gebruiken. Vanuit deze basisvoorwaarden werd de ondernemer van de Fietstaxi toegestaan om invulling te geven aan een proef van een jaar. 

De fietstaxi scoorde na een proefperiode doorslaggevend positief op de vooraf vastgestelde evaluatiecriteria. Zo werd de Fietstaxi door iedereen gebruikt, dus ook door binnenstadsbewoners/bedrijven zelf. Het voordeel van de Fietstaxi is ook dat er geen extra faciliteiten nodig zijn in de openbare ruimte. Wel was het belangrijk het aantal Fietstaxi’s te limiteren om een te grote extra druk op de openbare ruimte te voorkomen. Er werden daarnaast geen overtuigende negatieve gevolgen geconstateerd ten aanzien van de verkeersveiligheid en doorstroming, alhoewel dit wel zaken zijn die in de toekomst belangrijke aandachtspunten blijven. De Fietstaxi werd in 2004 na een evaluatie-onderzoek definitief, echter wel gelimiteerd en onder voorwaarden, toegestaan in de binnenstad. 

Ten aanzien van wegtreintjes moet het Dagelijks Bestuur nu, gelet op de wetswijziging van 1 mei 2005, een vergelijkbare principiële keuze maken of dit type voertuig in de binnenstad wenselijk is. Het verschil is wel dat het Dagelijks Bestuur nu ook de bijbehorende bevoegdheden heeft om de vraag te stellen welke meerwaarde wegtreintjes in het algemeen zou kunnen opleveren als nieuw en extra vervoermiddel in de binnenstad van Amsterdam.

Wegtreintje als voertuig om mobiliteit te vergroten

In vergelijking met de Fietstaxi gaat het bij wegtreintjes om een type voertuig dat behoort tot de categorie gemotoriseerd verkeer. Wegtreintjes passen in die zin niet binnen de beleidskaders waarbij er sprake zal zijn van een versterking van de mobiliteit van voetgangers, fietsers en openbaar vervoer. Wegtreintjes met een milieuvriendelijke aandrijving zouden de overweging waard kunnen zijn, ware het niet dat de wenselijkheid van dit type voertuig ook bekeken moet worden als toeristisch vervoermiddel en de gevolgen voor de openbare ruimte en het verkeer in de binnenstad.

Wegtreintje als toeristisch vervoersmiddel

Het is duidelijk dat wegtreintjes in de binnenstad alleen gebruikt zullen worden voor toeristisch personenvervoer en niet bedoeld zijn voor bewoners en bedrijven in de binnenstad. Dit in tegenstelling tot de Fietstaxi. De binnenstad moet leven en bruisen en bezoekers en toeristen zijn zeer welkom om dit te beleven. Er mag echter niet het gevoel ontstaan dat de binnenstad een soort Efteling wordt waarbij de stad zijn allure als woon- en werkstad verliest. Het uitgangspunt is dat de bezoekers en toeristen zich moeten aanpassen aan de stad en niet andersom. Teveel in het oog springende, puur alleen op toerisme gerichte activiteiten wekken vaak wrevel op bij diegene die in de binnenstad wonen en werken. Daarbij komt het gegeven dat wegtreintjes qua uitstraling sterk de associatie oproepen van pretparken, omdat dit type voertuig daar immers vaak wordt ingezet. Daardoor passen wegtreintjes niet in het beeld van een  oorspronkelijke, historische binnenstad, het Beschermd Stadsgezicht en de binnenstad als toeristisch product.

Het huidige aanbod voor toeristen om de binnenstad te ontdekken is al zeer divers en groot in aantal. Het blijft bijzonder om te herkennen dat het aanbod zich ook echt heeft aangepast aan de maat en kenmerken van de binnenstad. Alles is op loopafstand, er is veel water beschikbaar en de stad is zeer geschikt voor fietsers. Dit is ook terug te zien in het aanbod van toeristische wandelingen, fietsverhuur- en tochten en natuurlijk de rondvaartboten. Er rijden daarnaast al meer dan 10 jaar koetsen die toeristen rondritten door de binnenstad aanbieden. Ook worden er vanaf de touringcarhaltes rondritten door Amsterdam aangeboden met touringcars en rijden daarbij over (een deel van) de bestaande touringcarroute. Deze rondritten zijn echter niet primair gericht op de binnenstad. Daarnaast heeft een toerist de mogelijkheid om gebruik te maken van  de Opstapper. Ondanks het feit dat het weinig bekendheid geniet bij toeristen, biedt dit voertuig een ideale manier om de binnenstad te verkennen of naar de plaats van bestemming te komen. Concluderend kent de binnenstad een uitgebreide toeristische infrastructuur die past bij de maat van de binnenstad. Er bestaat geen dringende behoefte om dit aan te laten vullen door het mogelijk maken van toeristisch vervoer met wegtreintjes.

Wegtreintje en de claim op de openbare ruimte

Het stadsdeelbestuur in zijn hoedanigheid als wegbeheerder er op te letten dat de openbare ruimte optimaal wordt gebruikt en een openbaar karakter behouden blijft. Er wordt veelvuldig een beroep gedaan op het stadsdeel om de openbare ruimte beschikbaar te stellen voor uiteenlopende activiteiten. Eenmaal toegekende claims kunnen niet zo makkelijk meer herroepen worden. Het faciliteren van commercieel gebruik van de openbare ruimte dient zeer zorgvuldig gewogen te worden. Terughoudendheid is op zijn plaats. Met betrekking tot het toeristische vervoersaanbod worden enkele bestaande groepen aanbieders maar beperkt gefaciliteerd.

Zo hebben de koetsen een plaats op de Dam en kunnen Fietstaxi’s halteren in voetgangersgebied waarbij wel op beeldbepalende plekken beperkingen zijn opgelegd. Er zijn echter geen extra voorzieningen gerealiseerd in de openbare ruimte in de vorm van de aanleg van (herkenbare) haltes. Aan het vervoer te water is voor commerciële partijen reeds jaren een  volumebeleid van kracht. Waar duidelijk wel faciliteiten voor zijn getroffen zijn de touringcars. In het kader van de regulering en beperking van het touringcarverkeer in de binnenstad is er in de jaren negentig voor gekozen om aparte touringcarhaltes in te richten langs de vracht- en touringcarroute. Deze voor touringcars gereserveerde laad- en losplaatsen voorzien in een behoefte en worden ook veelvuldig gebruikt. De halteplaatsen zijn voor algemeen gebruik en zijn alleen bedoeld voor het direct in- en uitladen van passagiers.

Indien het Dagelijks Bestuur een ontheffing verleent aan wegtreintjes dient het Dagelijks Bestuur het beslag op de openbare ruimte goed in de gaten te houden. In die zin ligt het in de lijn der verwachting dat er met betrekking tot wegtreintjes een extra claim op de openbare ruimte zal bijkomen in de vorm van extra haltes en extra faciliteiten om de halteplaatsen herkenbaar op te laten vallen. De claim op de openbare ruimte door wegtreintjes zal in dat geval niet meer kunnen worden vergeleken met touringcars,  omdat de wegtrein een aparte categorie is geworden waarvoor de wegbeheerder ontheffing kan verlenen. Op dit moment bestaat niet de wens om de bestaande faciliteiten (touringcarhaltes) uit te breiden, omdat daar naar het inzicht van het Dagelijks Bestuur geen fysieke (en politieke) ruimte voor is. Dit betekent dat het niet wenselijk is om de commerciële ruimteclaim van wegtreintjes in te vullen.

Het Dagelijks Bestuur biedt met de bestaande touringcarhaltes en route de mogelijkheid om rondritten aan te bieden in de binnenstad, mits men voldoet aan de wettelijke eisen die aan het voertuig en aanverwante zaken gesteld worden. 

Het standpunt van politie over wegtreintjes in de binnenstad

De politie is gevraagd om een algemeen standpunt te geven inzake wegtreintjes in de binnenstad. Zij hebben op 5 september 2005 schriftelijk gereageerd met betrekking tot verkeersveiligheid en handhaving. Door de verwachtte minimale totale lengte van 12 tot 15 meter en de beperkte snelheid van 25 km/uur verwacht de politie dat dit op het Hoofnet Auto  zal leiden tot irritatie en ongewenst inhaalgedrag. Vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid vindt de politie dit niet wenselijk. Gezien de afmetingen geldt dit ook voor wegtreintjes op de grachten.

De politie legt geen verklaring af over de gevolgen voor de doorstroming, maar legt de beoordeling daarvan bij de wegbeheerder. Op het Hoofdnet Auto zal de geringe snelheid gevolgen hebben voor de doorstroming. Buiten het hoofdnet is dat theoretisch niet aan de orde. Wel dient te worden overwogen dat een wegtreintje gelijkgeschakeld zou moeten worden met een vrachtwagen boven de 7,5 ton en een wegtreintje dan alleen de wegen te laten berijden die ook voor vrachtvervoer boven de 7,5 ton en touringcars gelden. Dit is echter niet gewenst omdat dit gevolgen kan hebben voor de verkeersveiligheid en doorstroming in de binnenstad.

Inspraak

Het Dagelijks Bestuur van stadsdeel Amsterdam-Centrum heeft de beleidsnotitie wegtreintjes in de binnenstad 2005 op 27 september 2005 vrijgegeven voor inspraak. Naar aanleiding hiervan heeft de heer Van der Wal van de onderneming Eurojourney BV op 6 november 2005 en op 9 november 2005 schriftelijk gereageerd. Uit de inspraakreacties komt naar voren dat de heer Van der Wal de inhoud en conclusies van de voor inspraak vrijgegeven beleidsnotitie afkeurt. Hierbij speelt een rol dat de heer Van der Wal in aanmerking wenst te komen voor een ontheffing van het verbod op vervoer van personen met een wegtreintje. Daardoor heeft de heer Van der Wal belang bij beleid dat de afgifte van de ontheffing voor het toeristenvervoer per wegtrein mogelijk maakt. Dit belang is ontstaan door het verbod op personenvervoer in een aanhangwagen dat door de Rijksoverheid per 1 mei 2005 is ingesteld en de bevoegdheid die door de Rijksoverheid hierbij gelijktijdig is gegeven aan het Dagelijks Bestuur om voor wegtreintjes een ontheffing van dit verbod te verlenen. Gelet op de wetswijziging van 1 mei 2005 kan personenvervoer in een wegtreintje niet zonder meer aan de orde zijn. Hierdoor is het noodzakelijk geworden dat door het Dagelijks Bestuur een standpunt wordt ingenomen over de algemene vraag of er voor wegtreintjes in stadsdeel Amsterdam-Centrum een ontheffing zal worden verleend.

In deze beleidsnotitie geeft het Dagelijks Bestuur weer hoe er invulling zal worden gegeven aan de algemene bevoegdheid om voor wegtreintjes ontheffing te verlenen. Het beleid is dus niet alleen van toepassing op de Trolley Express van Eurojourney. Elke aanvraag om ontheffing van het verbod op personenvervoer in een wegtrein zal op grond van het beleid in deze notitie worden beoordeeld. In beginsel is het Dagelijks Bestuur, op grond van de in deze beleidsnotitie genoemde overwegingen, tot het oordeel gekomen dat geen ontheffing zal worden verleend van het landelijke verbod op personenvervoer in een wegtreintje. De inspraakreactie van Eurrojourney heeft het Dagelijks Bestuur geen aanleiding gegeven om dit standpunt aan te passen of te wijzigen. De mogelijkheden die de heer Van der Wal beschrijft voor wegtreintjes (sightseeing systeem, pendelvervoer, alternatief vervoer bij het uitvallen van openbaar vervoersdiensten) kunnen ook worden ingevuld door gebruik te maken van andere vervoersmiddelen, zoals touringcar of mini-bus, waarvoor de landelijke wetgever geen verbod heeft ingesteld. Daarnaast wordt er door het Dagelijks Bestuur wel degelijk een ruimteclaim gezien op het moment dat er expliciet voor een bepaalde service ontheffingen af worden gegeven. Het Dagelijks Bestuur is verder van oordeel dat het politiestandpunt van 5 september 2005 serieus dient te worden gewogen. Daarnaast denkt het Dagelijks Bestuur dat stadsdeel Amsterdam-Centrum al veel mogelijkheden biedt voor toeristenvervoer.

Conclusies

De exploitatie van de wegtreintjes richt zich puur op de toeristische sector. Hierdoor bestaat er geen directe meerwaarde voor de bewoners en bedrijven van de binnenstad. Er zijn inmiddels voldoende (vervoers)voorzieningen voor toeristen gerealiseerd in de openbare ruimte. Het is niet wenselijk om meer ruimte voor een extra type voertuig zoals wegtreintjes te reserveren dan nu in het algemeen beschikbaar is voor exclusief toeristenvervoer. Een belangrijke andere overweging om wegtreintjes niet in aanmerking te laten komen voor een ontheffing is het  tegengaan van een verdere vercommercialisering van de openbare ruimte.

Zwaar meegewogen dient te worden dat de Politie negatief op de wegtreintjes als voertuig in de binnenstad adviseert.

Het Dagelijks Bestuur heeft per 1 mei 2005 de bevoegdheid gekregen om voor wegtreintjes een ontheffing te verlenen voor het verbod op vervoer van personen in aanhangwagens. Gelet op de overwegingen in deze beleidsnotitie en de conclusies zal door het Dagelijks Bestuur als volgt invulling worden gegeven aan deze bevoegdheid:

Het Dagelijks Bestuur van stadsdeel Amsterdam-Centrum verleent voor vervoer van personen in wegtreintjes geen ontheffing van het verbod op het vervoer van personen in of op een aanhangwagen, als bedoeld in artikel 61b RVV.