Afstemmings- en fraudeverordening Wet werk en bijstand 2006

Algemene toelichting

De regeling in de Wet werk en bijstand

Met de inwerkingtreding van de WWB is het systeem van boeten en verlagingen van de Algemene bijstandswet (de artikelen 14 tot en met 14f, nader uitgewerkt in het Verlagingenbesluit en Boetebesluit) vervallen. In plaats daarvan moeten gemeenten zelf hun sanctiebeleid vormgeven. De WWB kent slechts één soort sanctie: het verlagen van de uitkering. De boete als sanctie voor uitkeringsgerechtigden die hun inlichtingenplicht hebben geschonden, is verdwenen.

Artikel 18 WWB bevat de opdracht aan gemeenten om een verlagingenbeleid in een verordening vast te leggen. Dit artikel luidt:

1. Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.

2. Indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet dan wel de artikelen 28, tweede lid, of 29, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, verlaagt het college overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8 eerste lid, onderdeel b, de bijstand of de langdurigheidstoeslag. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

3. Het college heroverweegt een besluit als bedoeld in het tweede lid binnen een door hem te bepalen termijn die ten hoogste drie maanden bedraagt.4. Bij de toepassing van het eerste lid wordt onder belanghebbende mede verstaan het gezin.

In het eerste lid van artikel 18 wordt gesproken over het afstemmen van de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. In deze bepaling wordt benadrukt dat het vaststellen van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor de uitkeringsgerechtigden maatwerk is, waarbij recht wordt gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van uitkeringsgerechtigden. In het tweede lid wordt een directe koppeling gelegd tussen de rechten en verplichtingen van uitkeringsgerechtigden: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke uitkeringsnorm en de beschikbare middelen van de belanghebbende, maar ook van de mate waarin de opgelegde verplichtingen worden nagekomen. Wanneer het college tot het oordeel komt dat een bijstandsgerechtigde zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, wordt de uitkering verlaagd. Er is dus geen sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van zo’n verlaging. Verlaging van de uitkering moet plaatsvinden overeenkomstig een door de gemeenteraad vast te stellen verordening. Dit is de afstemmingsverordening.

Het verlagen van de bijstand

Op grond van artikel 18, tweede lid, WWB kan zowel de bijstand (dat wil zeggen: algemene bijstand en bijzondere bijstand) als de langdurigheidstoeslag worden verlaagd.

In deze verordening is er voor gekozen dat verlagingen in beginsel worden opgelegd over de bijstandsnorm (de op belanghebbende van toepassing zijnde norm plus eventuele toeslagen). De uitzondering hierop vormt de bijzondere bijstand voor jongeren van 18 tot 21 jaar. Deze groep ontvangt een lage algemene bijstandsuitkering die eventueel wordt aangevuld door middel van aanvullende bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud. Indien de verlaging alleen op de lage jongerennorm wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de groep 21-jarigen en ouder. In de verordening wordt het mogelijk gemaakt om in incidentele gevallen een verlaging toe te passen op de langdurigheidstoeslag of de bijzondere bijstand.

De relatie met de reïntegratieverordening

Gemeenten zijn ook verplicht om een reïntegratieverordening vast te stellen. In deze verordening moet zijn vastgelegd hoe zij de cliënten gaan ondersteunen bij de arbeidsinschakeling en hoe zij omgaan met het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. Voorbeelden van voorzieningen zijn: scholing, loonkostensubsidies, gesubsidieerde arbeid, sociale activering, premies, kinderopvang en stages. In beginsel wordt aan iedere cliënt de arbeidsverplichting opgelegd. De algemene verplichting staat in de wet genoemd. Gemeenten kunnen deze verplichting echter ook nader specificeren (invullen met specifieke voorzieningen) en de specificaties in de beschikking vastleggen. In de reïntegratie­verorde­ning wordt aandacht geschonken aan de voorzieningen die de gemeente kan inzetten. De vertaling daarvan vindt plaats in de individuele beschikking. Indien een cliënt de verplichtingen niet nakomt, leidt dit in beginsel tot een verlaging, waarvoor de basis is gelegd in de afstemmingsverordening.

Regelen in de verordening of in beleidsregels

Het vastleggen van gedragingen die een schending van een verplichting van de wet betekenen, kan in beginsel op twee manieren. De eerste mogelijkheid is dat de gemeente alle denkbare gedragingen die een schending van een verplichting inhouden in de verordening vastlegt. Dit heeft als voordeel dat bijstandsgerechtigden weten waar ze aan toe zijn. Alleen die gedragingen die in de verordening worden genoemd, kunnen leiden tot het opleggen van een verlaging. Het nadeel is de gebrekkige flexibiliteit. De verordening moet worden aangepast als blijkt dat een bepaalde gedraging die in principe wel een schending van een verplichting betekent, niet in de verordening is opgenomen.

De tweede mogelijkheid is dat de gedragingen in hoofdlijnen in de verordening worden opgenomen en dat het college deze nader uitwerkt in beleidsregels (instructieboek). Het voordeel van beleidsregels is dat deze gemakkelijker kunnen worden gewijzigd en dat afwijken van beleidsregels onder bepaalde voorwaarden mogelijk is. Beleidsregels bieden dus meer mogelijkheden voor flexibiliteit. In deze verordening is er voor gekozen de gedragingen in hoofdlijnen vast te leggen. Dit betekent dat het college in beleidsregels dient vast te leggen welke soort gedragingen vallen onder de algemeen omschreven aanduidingen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1. Begripsomschrijving

De begrippen die in de verordening worden gebruikt hebben een gelijk­luiden­de betekenis als de omschrijving in de Wet werk en bijstand en de Algemene wet bestuursrecht. In de verordening wordt het begrip ‘belanghebbende’ gebruikt. Dit begrip wordt in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht omschreven als ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken’.

Artikel 2. Het opleggen van een verlaging

Eerste lid

De WWB verbindt aan het recht op een bijstandsuitkering de volgende verplichtingen:

1. Het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18, tweede lid).

2. De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9). Deze plicht bestaat uit twee soorten verplichtingen:

- de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden; en

- de plicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling. Deze verplichtingen zullen nader moeten worden uitgewerkt in specifieke verplichtingen die zijn toegesneden op de situatie en mogelijkheden van de bijstandsgerechtigde. De reïntegratieverordening die elke ge­meente moet opstellen, vormt de juridische basis voor opleggen van deze specifieke verplichtingen. Deze verplichtingen zullen in het besluit tot het verlenen van bijstand moeten worden neergelegd.

3. De informatieplicht (artikel 17, eerste lid). Op een uitkeringsgerechtigde rust de verplichting aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

4. De medewerkingsplicht (artikel 17, tweede lid). Dit is de plicht van uitkeringsgerechtigden om desgevraagd het college de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingsplicht kan uit verschillende concrete verplichtingen bestaan, zoals:

- het toestaan van huisbezoek;

- het meewerken aan een psychologisch onderzoek. Artikel 18, tweede lid, noemt een gedraging die in ieder geval een schending van de medewerkingsplicht inhoudt: ‘het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’.

Tweede lid

In de afstemmingsverordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, standaardverlagingen vastgesteld in de vorm van een vaste (procentuele) verlaging van de bijstandsnorm. In het tweede lid is de hoofdregel neergelegd: het college dient een op te leggen verlaging af te stemmen op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de belanghebbende. Deze bepaling brengt met zich mee dat het college bij elke op te leggen verlaging zal moeten nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken uitkeringsgerechtigde afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardverlaging geboden is. Afwijking van de standaardverlaging kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.

Dit betekent dat het college bij het beoordelen of een verlaging moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:

- Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.

- Stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid.

- Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.

Stap 1: Voordat een verlaging wordt opgelegd moet eerst vast komen te staan dat een verplichting niet is nagekomen. Dat kan soms eenvoudig gebeuren bijvoorbeeld bij verplichting aanwezig te zijn bij een cursus of de vereiste voor een bepaalde datum het Rof-je terug te sturen. Voor veel andere verplichtingen geldt dat een nader onderzoek nodig is bijvoorbeeld bij het voeren van een gemeenschappelijke huishouding of bij het hebben van inkomsten uit betaalde arbeid.

Stap 2: In praktisch alle gevallen zal de gemeente de cliënt horen om de mate van verzuimbaarheid vast te kunnen stellen. Uitgangspunt is hierbij dat de bewijslast bij de cliënt ligt: hij zal eventueel verzachtende omstandigheden aannemelijk moeten maken. Wat betreft de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 6.

Stap 3: De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het standaardpercentage waarmee de bijstand wordt verlaagd. Matiging van de opgelegde verlaging wegens persoonlijke omstandigheden kan bijvoorbeeld in de volgende gevallen aan de orde zijn:

- bijzondere financiële omstandigheden van de belanghebbende, zoals bijvoorbeeld hoge woonlasten of andere vaste lasten of uitgaven van bijzondere aard waarvoor geen financiële tegemoetkoming mogelijk is;

- bij een opeenstapeling van verlagingen: de zwaarte van het geheel van verlagingen is niet evenredig aan de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.

Artikel 3. De berekeningsgrondslag

In dit lid is het uitgangspunt vastgelegd dat een verlaging wordt opgelegd over de bijstandsnorm. Onder de bijstandsnorm wordt verstaan de wettelijke norm, inclusief gemeentelijke toeslag of verlaging en inclusief vakantietoeslag. Onderdeel a: de 18 tot 21-jarigen ontvangen een lage jongerennorm, die indien noodzakelijk wordt aangevuld door middel van aanvullende bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud. Indien de verlaging alleen op de lage jongerennorm ad € 196,92 (peildatum 01-07-2003) wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de 21-jarigen.

Onderdeel b: deze bepaling maakt het mogelijk dat het college in incidentele gevallen een verlaging oplegt over de bijzondere bijstand of de langdurigheidstoeslag. Er moet dan wel een verband bestaan tussen de gedraging van een belanghebbende en zijn recht op bijzondere bijstand of de langdurigheidstoeslag. Bij bijzondere bijstand kan gedacht worden aan het voorbeeld dat de belanghebbende niet tijdig huursubsidie heeft aangevraagd en hiervoor compensatie vraagt in de vorm van een woonkostentoeslag. De financiële gevolgen van het niet tijdig aanvragen van huursubsidie (voorliggende voorziening) kunnen niet worden afgewenteld op de WWB. In deze situatie dient een verlaging te worden opgelegd, inhoudende een volledige verlaging van de gevraagde bijzondere bijstand.

Artikel 4. Het besluit tot opleggen van een verlaging

Het verlagen van de bijstand vindt plaats door middel van een besluit. Wanneer de verlaging bij een lopende uitkering wordt opgelegd, wordt een besluit tot vaststelling van de algemene bijstand op grond van artikel 45, tweede lid WWB genomen. Wordt een verlaging met terugwerkende kracht opgelegd, dan moet een besluit tot herziening van de bijstand worden genomen (artikel 54, derde lid). Tegen beide besluiten kan door de belanghebbende bezwaar en beroep worden aangetekend. In dit artikel wordt aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien grotendeels voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het betreft met name de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waaraan voldaan dient te worden. Met name het motiveringsbeginsel speelt hierbij een belangrijke rol. Het motiveringsbeginsel houdt onder andere in dat een besluit kenbaar wordt gemaakt en van een deugdelijke motivering wordt voorzien. Door vast te leggen wat de gevolgen zijn wanneer belanghebbende binnen 12 maanden zich opnieuw schuldig maakt aan een gedraging uit dezelfde of een hogere categorie, wordt voldaan aan het kenbaarheidsvereiste.

Artikel 5. Horen van belanghebbende

Op grond van afdeling 4.1.2 van de Awb is in een aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikking. In beginsel kan op grond van artikel 4:12, eerste lid, Awb het horen achterwege blijven wanneer het zogenaamde financiële beschikkingen betreft. In artikel 5 van deze verordening wordt het horen van belanghebbende voordat een verlaging wordt opgelegd in beginsel voorgeschreven. Het tweede lid bevat een aantal uitzonderingen op deze hoorplicht. Deze uitzonderingen staan ook genoemd in artikel 4:11 van de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 6. Afzien van het opleggen van een verlaging

Eerste lid

Het afzien van het opleggen van een verlaging ‘indien elke vorm van verwijtbaarheid’ ontbreekt, is geregeld in artikel 18, tweede lid WWB. Het ontbreken van de verwijtbaarheid kan niet snel worden aangenomen. Het afzien van het opleggen van een verlaging wegens het ontbreken van iedere verwijtbaarheid zal dan ook tot de uitzonderingen behoren. Alleen in evidente gevallen moet worden afgezien van het opleggen van een verlaging wegens niet verwijtbaarheid. Een andere reden om af te zien van het opleggen van een verlaging is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit (‘lik op stuk’) is het nodig dat een verlaging spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden wordt onder b. geregeld dat het college geen verlagingen oplegt voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

Voor gedragingen die een schending van de informatieplicht inhouden en als gevolg waarvan ten onrechte bijstand is verleend of een te hoog bedrag aan bijstand is verleend, geldt in de verordening een verjaringstermijn van vijf jaar. Met deze termijn wordt aangesloten bij de termijn die staat in artikel 14e van de Algemene bijstandswet in verband met het opleggen van een boete wegens niet-nakoming van de informatieplicht. Een termijn van vijf jaar ligt voor de hand gelet op de ernst van de gedraging (fraude) en gelet op het feit dat de gemeente vaak tijd nodig zal hebben om de omvang van de fraude (het benadelings­bedrag) vast te stellen.

Van het opleggen van een verlaging kan worden afgezien en worden volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing, tenzij het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting plaatsvindt binnen een periode van 12 maanden te rekenen vanaf de datum waarop eerder aan de belanghebbende een schriftelijke waarschuwing is gegeven. Van geval tot geval dient te worden beoordeeld of kan worden volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing. Een schriftelijke waarschuwing kan alleen worden gegeven wanneer gegevens te laat zijn verstrekt of bij het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen zonder dat dit tot een benadelingsbedrag heeft geleid.

Tweede lid

Hierin wordt geregeld dat het college kan afzien van het opleggen van een verlaging indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd. Uitzonderingen moeten mogelijk zijn indien voor de uitkeringsgerechtigde onaanvaardbare consequenties zouden optreden. Het moet in ieder geval gaan om omstandigheden die los staan van de verlagingwaardige gedraging op zich. Er moet wel iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand zijn wil een afwijking van het algemene principe gerechtvaardigd zijn. Bij de dringende reden is niet primair of uitsluitend aan financiële redenen gedacht. Ook immateriële omstandigheden kunnen een rol spelen. Gedacht kan worden aan de situatie dat de uitkeringsgerechtigde reeds door samenloop van diverse calamiteiten zodanig in de problemen is geraakt dat het niet verantwoord is om ook nog eens de uitkering te verlagen. Ook kan hierbij gedacht worden aan een net gestarte schuldregeling die door de verlaging van de uitkering kan worden gefrustreerd.

Derde lid

Het doen van een schriftelijke mededeling dat het college afziet van het opleggen van een verlaging wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive. In de beschikking dient tevens te worden aangegeven wat de gevolgen zijn wanneer er sprake is van recidive (zie ook de toelichting bij artikel 15). Op deze manier wordt er voldaan aan het kenbaarheidsvereiste.

Vierde lid

Het doen van een schriftelijke mededeling dat het college afziet van het opleggen van een verlaging en volstaat met het geven van een schriftelijke waarschuwing, is van belang in verband met eventuele recidive. In de beschikking dient tevens te worden aangegeven wat de gevolgen zijn wanneer er sprake is van recidive (zie ook de toelichting bij artikel 15). Op deze manier wordt er voldaan aan het kenbaarheids- vereiste.

Gemeenten kunnen in hun verordening regelen dat in beginsel eerst altijd een waarschuwing wordt gegeven voordat een verlaging wordt opgelegd. In deze verordening is hiervoor niet gekozen. Hiervoor zijn twee redenen. De eerste reden is dat een waarschuwing er van uit gaat dat uitkeringsgerechtigden (nogmaals) op de hoogte gesteld moeten worden van hun verplichtingen.

Gemeenten hebben de opdracht hun cliënten zo goed mogelijk te informeren over de verplichtingen die aan de bijstand verbonden zijn. Cliënten dienen op maat geïnformeerd te worden en ook de dienstverlening zal op maat verzorgd moeten worden. Deze werkwijze maakt onderdeel uit van hoogwaardige handhaving, waarbij handhaven in de bedrijfsvoering is geïntegreerd. Hierdoor zal waarschijnlijk ook de naleving van de verplichtingen groter worden en verlagingen die worden opgelegd beter worden geaccepteerd.

De tweede reden om niet te kiezen voor een waarschuwing heeft te maken met het feit dat een waarschuwing er van uit gaat dat herstel van de oude situatie mogelijk is. Dat is echter niet het geval. Uitgezonderd het niet, onvolledig of niet op tijd voldoen aan bepaalde administratieve verplichtingen, waarbij het verzuim geen gevolgen heeft voor de hoogte van de bijstand, hebben alle andere gedragingen in meer of mindere mate gevolgen (gehad) voor het verkrijgen of behouden van betaalde arbeid. Om die reden wordt in deze verordening alleen bij het niet, onvolledig of niet tijdig verstrekken van informatie, zonder dat dit consequenties heeft gehad voor de verstrekte bijstand, aan het college de mogelijkheid geboden om te volstaan met een waarschuwing.

Artikel 7. Ingangsdatum en tijdvak

Eerste lid

Verlaging van de uitkering kan in beginsel op twee manieren:

1. met terugwerkende kracht, door middel van een herziening van de uitkering (artikel 54 lid 3 WWB); of

2. door middel van verlaging van het uitkeringsbedrag in de eerstvolgende maand(en).

Het verlagen van de uitkering die in de nabij toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode. Gemeenten hoeven in dat geval niet over te gaan tot herziening van de bijstand en het te veel betaalde bedrag aan bijstand terug te vorderen. Om die reden is in dit lid vastgelegd dat een verlaging wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalender­maand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende bijstandsnorm. Het opleggen van een verlaging naar de toekomst toe kan voor de belanghebbende onrechtvaardige gevolgen hebben Dit doet zich voor wanneer sinds het plegen van de verlagingwaardige gedraging en het daadwerkelijk opleggen van de verlaging een normwijziging heeft plaatsgevonden waardoor de belanghebbende ten tijde van het opleggen van een verlaging een hogere uitkering ontvangt. Die hogere uitkering leidt er dan toe dat de belanghebbende een zwaardere verlaging krijgt dan wanneer deze met terugwerkende kracht zou zijn opgelegd. Om problemen te voorkomen zal de hoogte van de verlaging dan afgestemd moeten worden. Bestaat de normwijziging in een verlaging van de uitkering dan geldt het omgekeerde: de belanghebbende is beter af. Ook in dat geval dient de verlaging te worden afgestemd.

Tweede lid

Indien de hierboven beschreven werkwijze niet mogelijk is, doordat de uitkering is beëindigd dan zal het toekenningsbesluit worden herzien, en het teveel betaalde bedrag van de uitkeringsgerechtigde worden teruggevorderd.

Derde lid

Dit lid regelt dat een verlaging voor bepaalde tijd wordt opgelegd. Door een verlaging voor een bepaalde periode op te leggen, weet de uitkeringsgerechtigde die met een verlaging wordt geconfronteerd waar hij aan toe is (rechtszekerheidsbeginsel). Het college kan na afloop van de periode van verlaging opnieuw een verlaging opleggen. Hiervoor is dan wel weer een apart besluit nodig.

Wordt een verlaging voor een langere duur dan drie maanden opgelegd, dan zal het college de verlaging aan een herbeoordeling moeten onderwerpen. Dit is geregeld in artikel 18, derde lid WWB.

Gemeenten mogen zelf bepalen wanneer die herbeoordeling plaatsvindt, als dat maar gebeurt binnen drie maanden nadat het besluit is genomen. Bij zo’n herbeoordeling hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen, waarbij alle relevante feiten en omstandigheden opnieuw tegen het licht worden gehouden. Een marginale beoordeling volstaat: het college moet beoordelen of het redelijk is dat de opgelegde verlaging wordt gecontinueerd. Daarbij kan worden gekeken naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeert, maar bijvoorbeeld ook of de betreffende persoon nu wel aan zijn verplichtingen voldoet. Zie in dit verband ook de toelichting bij artikel 15 lid 2 van deze verordening. Let op: Wanneer het op een langdurige verlaging gaat (bijvoorbeeld 12 maanden) dient de herbeoordeling dus meerdere malen te geschieden (in bovengenoemd voorbeeld dus 5 keer).

Artikel 8. 1e categorie

De gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, worden in vier catego­rieën onderscheiden. Hierbij is de ernst van de gedraging het onderscheidend criterium. Een gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen of behouden van betaalde arbeid.

1. De uitkeringsgerechtigde is verplicht om zijn individuele trajectplan te ondertekenen en te retourneren, zodat geen misverstand kan ontstaan over de verplichtingen die over en weer gelden.

2. De WWB hecht een groot belang aan de plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9 WWB). Om voor actieve bemiddeling door het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) in aanmerking te komen is registratie onontbeerlijk. Het is bovendien een eerste, betrekkelijk eenvoudige stap op weg naar reïntegratie in het arbeidsproces. Het niet ingeschreven staan bij het CWI betekent onvermijdelijk een vertraging van de reïntegratie, in het bijzonder voor de doelgroep die geacht wordt op eigen kracht naar reguliere arbeid uit te stromen.

3. De uitkeringsgerechtigde is zijn informatieplicht niet binnen de gestelde termijn nagekomen, maar hij heeft alleen zichzelf hiermee benadeeld, dan wel hij heeft hiermee niemand benadeeld en hij heeft de gevraagde gegevens niet willens en wetens niet tijdig verstrekt teneinde een hoger bedrag aan uitkering te ontvangen.

4. Deze bepaling regelt de schriftelijke waarschuwing en geeft de mogelijkheid om bij een eerste verwijtbare gedraging met een waarschuwing te volstaan. Uitgangspunt blijft echter dat verwijtbaar gedrag in beginsel een verlaging van de bijstand tot gevolg heeft. Als wordt overwogen om met een waarschuwing te volstaan, moet dit uitdrukkelijk worden gemotiveerd. Een waarschuwing bij een eerste gedraging is dus geen automatisme. Het zal in vrijwel alle gevallen gaan om relatief geringe gedragingen (met geen of weinig directe gevolgen) en/of van een geringe mate van verwijtbaarheid. De feitelijke gedraging moet wel worden omschreven in een waarschuwingsbeschikking en telt gewoon mee bij eventuele recidive. Om de gedraging mee te laten tellen in het kader van recidive dient in de beschikking duidelijk te worden opgenomen dat het om een verwijtbare gedraging gaat, maar dat wordt volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing.

Artikel 9. 2e categorie

1. Van de uitkeringsgerechtigde wordt verwacht dat hij activiteiten verricht die zijn gericht op een zo snel mogelijke inschakeling in het arbeidsproces, zoals het op eigen initiatief voldoende solliciteren naar geschikte arbeid, het inschrijven bij diverse uitzendbureaus en aldaar regelmatig informeren naar werk.

2. De uitkeringsgerechtigde dient tijdig te verschijnen op een afspraak die hij heeft bij bijvoorbeeld het CWI, een reïntegratiebedrijf, of een medisch adviseur.

3. De uitkeringsgerechtigde zal het voor bijvoorbeeld de medisch deskundige mogelijk moeten maken om informatie in te winnen bij zijn huisarts of medische specialisten, waarbij de uitkeringsgerechtigde onder behandeling staat.

Artikel 10. 3e categorie

1. Van de uitkeringsgerechtigde wordt verwacht dat hij geen belemmeringen opwerpt die de inschakeling in de arbeid bemoeilijken. Hierbij dient onder meer gedacht te worden aan de houding van de uitkeringsgerechtigde tijdens een sollicitatiegesprek, het aanvoeren van steeds nieuwe argumenten waarom de uitkeringsgerechtigde niet ingeschakeld kan worden in het arbeidsproces, het aangeven van niet verantwoorde beperkingen ten aanzien van de arbeid, het consequent weigeren van de uitkeringsgerechtigde om zich in te schrijven bij het CWI en het aangeven dat de uitkeringsgerechtigde geen gebruik wil maken van de mogelijkheden om te reïntegreren op de arbeidsmarkt.

2. De uitkeringsgerechtigde dient in voldoende mate mee te werken aan bijvoorbeeld een sollicitatietraining, een werkstage, inburgeringcursus en een beroepsopleiding, voor zover deze noodzakelijk worden geacht. Ook dient de uitkeringsgerechtigde voldoende mee te werken aan de uitvoering van het reïntegratieplan.

Artikel 11. 4e categorie

1. De uitkeringsgerechtigde is, om in aanmerking te komen voor een bijstandsuitkering, verplicht naar vermogen arbeid te verkrijgen en te aanvaarden. Met het begrip algemeen geaccepteerde arbeid wordt bedoeld arbeid die algemeen maatschappelijk aanvaard is. Hieronder valt zowel de reguliere betaalde arbeid, als de gesubsidieerde arbeid, met uitzondering van de dienstbetrekkingen in het kader van de Wsw. Werkzaamheden die niet algemeen geaccepteerd zijn, zoals prostitutie worden uitgesloten. Er kunnen door de uitkeringsgerechtigde geen eisen gesteld worden aan de aansluiting van de arbeid aan het opleidingsniveau, eerder opgedane werkervaring en beloningsniveau. Ook arbeid van tijdelijke aard dient geaccepteerd te worden.

2. Tot deze categorie wordt gerekend de situatie waarin op verwijtbare wijze door eigen toedoen voorafgaand aan de bijstandsaanvraag dan wel tijdens de bijstand, als het gaat om deeltijdwerk, betaalde arbeid niet is behouden., Hierbij moet gedacht worden aan verwijtbaar ontslag, zelf ontslag nemen en het niet verlengen van een arbeidscontract op basis van de opstelling van de uitkeringsgerechtigde. Bij verwijtbare werkloosheid is er een verband tussen de hoogte van de gedraging en het salaris dat niet meer wordt ontvangen. De verlaging van de uitkering kan de hoogte van het niet genoten salaris niet overtreffen.

3. Onder de term ‘zeer ernstige misdragingen’ kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd. Gemeenten kunnen alleen een verlaging opleggen indien er een verband bestaat tussen de ernstige misdraging en (mogelijke) belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van het recht op een uitkering. Vandaar dat in dit artikel wordt bepaald dat de zeer ernstige misdragingen moeten hebben plaatsgevonden onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van WWB.

In beginsel dient bij zeer ernstige misdragingen een verlaging te worden opgelegd, inhoudende een verlaging van 100% gedurende één maand. Bij het vaststellen van de verlaging in de situatie dat een uitkeringsgerechtigde zich ernstig heeft misdragen, zal echter gekeken moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene.

Voor het vaststellen van de ernst van de gedraging, kunnen de volgende vormen van agressief gedrag in een oplopende reeks (steeds ernstiger) worden onderscheiden:

a. verbaal geweld (schelden);

b. discriminatie;

c. intimidatie (uitoefenen van psychische druk);

d. zaakgericht fysiek geweld (vernielingen);

e. mensgericht fysiek geweld;

f. combinatie van agressievormen.

Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zal gekeken moeten worden naar de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad. In dit verband is het relevant een onderscheid te maken tussen instrumenteel geweld en frustratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevredenheid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratieagressie. Het zal duidelijk zijn dat de mate van verwijt­baarheid bij instrumenteel geweld in beginsel groter is dan bij frustratiegeweld.

Het opleggen van een verlaging staat geheel los van het doen van aangifte bij de politie. Het college legt een verlaging op, terwijl de functionaris tegen wie de agressie zich richt aangifte kan doen bij de politie. Met inachtneming van het bovenstaande is e.e.a. nader uitgewerkt in beleidsregels.

NB: In beginsel wordt, met inachtneming van de beleidregels afstemming, een verlaging opgelegd. Naar aanleiding van een ernstige misdraging van belanghebbende wordt of kan aangifte worden gedaan bij de politie. Dit kan dit resulteren in een strafrechterlijke vervolging. Wanneer dit leidt tot een transactievoorstel van justitie (bijvoorbeeld een boete van € 250,00), dan kan de verlaging achteraf worden herzien. Dit kan, afhankelijk van het transactievoorstel, leiden tot een matiging van de verlaging met terugwerkende kracht dan wel tot het vervallen van de verlaging met terugwerkende kracht. Belanghebbende dient zelf door middel van een bewijsstuk aan te tonen welk transactievoorstel door justitie is gedaan.

Artikel 12. Nadere verplichtingen

Er kunnen nadere verplichtingen worden opgelegd die verband houden met aard en doel van een bepaalde vorm van bijstand. Te denken valt bijvoorbeeld aan de verplichting om bij echtscheiding een evenredig deel van de boedel te eisen of de verplichting om een WW-uitkering aan te vragen. Het opleggen van nadere verplichtingen kan ook aan de orde zijn wanneer in de persoon gelegen factoren aan arbeidsinschakeling in de weg staan, zoals bij psychische moeilijkheden of verslavingsproblematiek. Aan de uitkeringsgerechtigde kan de verplichting worden opgelegd om een medische behandeling te ondergaan dan wel enigerlei andere vorm van professionele hulpverlening die naar zijn aard met een medische behandeling kan worden vergeleken, wanneer burgemeester en wethouders dit noodzakelijk achten voor het herstel van de zelfstandige bestaansvoorziening. De sanctionering indien de nadere verplichtingen niet worden nageleefd, is nader uitgewerkt in beleidsregels.

Artikel 13. Tekortschietend besef

Bij een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid kan gedacht worden aan de situatie dat de uitkeringsgerechtigde heeft nagelaten zich te verzekeren tegen ziektekosten, brand, inbraak en dergelijke. Evenzeer mag in redelijkheid gevergd worden dat men zich niet nodeloos in bijstandsbehoevende omstandigheden brengt, bijvoorbeeld door het doen van bepaalde uitgaven, het te snel interen van vermogen, het verkopen van de woning beneden de marktwaarde of onderbedeling bij echtscheiding. Ook het niet nakomen van de aanvullende verplichtingen genoemd in de artikelen 56 en 57 vallen onder de noemer tekortschietend besef. Het strekt te ver om in deze verordening een limitatieve opsomming te geven van gedragingen die kunnen worden geschaard onder het begrip tekortschietend besef. Onze gemeente hanteerde in de vorige verordening een standaardverlaging van 25% voor maximaal 12 maanden. De ervaring leert dat dit teveel ruimte laat. Er is voor gekozen het begrip tekortschietend besef en de daarbij horende sanctionering gedetailleerd uit te werken in de beleidsregels in het instructieboek. Dit geeft voor alle partijen (vooraf) meer duidelijkheid.

Artikel 14. Schending informatieplicht

1. In artikel 17, eerste lid, WWB is bepaald dat belanghebbende op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in de hoogte van het benadelingsbedrag. Dat is het door de gemeente te veel betaalde bedrag aan bijstand. De verlaging wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht bedoeld in artikel 17 van de WWB wordt afhankelijk gesteld van de hoogte van het bedrag aan bijstand dat als gevolg van de schending van die verplichting ten onrechte of te veel aan de belanghebbende is betaald.

Onder het begrip ‘onverwijld’ wordt in deze verordening verstaan dat belanghebbende de informatie die relevant is voor bijstandsverlening dient te vermelden op het eerstvolgende inkomstenformulier. De verwachting is dat in de toekomst de inkomstenformulieren worden vervangen door zogenaamde mutatieformulieren. Deze formulieren hoeven niet maandelijks te worden overgelegd, maar slechts in geval van wijzigingen die van invloed zijn op het uitkeringsrecht. In dat geval moet het formulier binnen een maand nadat de wijzigingen zich hebben voorgedaan worden ingeleverd.

2. De verlaging wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht bedoeld in artikel 17 van de WWB wordt afhankelijk gesteld van de hoogte van het bedrag aan bijstand dat als gevolg van de schending van die verplichting ten onrechte of te veel aan de belanghebbende is betaald.

3. In dit lid wordt de zogeheten ‘nulfraude’ geregeld: het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen, zonder dat deze gedraging gevolgen heeft voor de hoogte van de bijstand. Voorbeelden van nulfraude zijn het niet opgeven van een vermogensbestanddeel onder de vermogensgrens of het niet melden van vrijwilligerswerk. Wanneer de uitkeringsgerechtigde willens en wetens bepaalde informatie niet of niet behoorlijk heeft verstrekt met het oog op geldelijk voordeel, maar hieruit uiteindelijk geen geldelijk voordeel heeft behaald dan dient de uitkering wel te worden verlaagd. Iemand heeft bijvoorbeeld gepoogd te frauderen, maar doordat de fraude werd ontdekt voor de uitbetaling heeft er geen financiële benadeling van de gemeente plaatsgevonden. Een verlaging van de uitkering met 5% wordt in een dergelijke situatie redelijk geacht.

4. Deze bepaling regelt de schriftelijke waarschuwing en geeft de mogelijkheid om bij een eerste verwijtbare gedraging met een waarschuwing te volstaan. Uitgangspunt blijft echter dat verwijtbaar gedrag in beginsel een verlaging van de bijstand tot gevolg heeft. Als wordt overwogen om met een waarschuwing te volstaan, moet dit uitdrukkelijk worden gemotiveerd. Een waarschuwing bij een eerste gedraging is dus geen automatisme. Het zal in vrijwel alle gevallen gaan om relatief geringe gedragingen (met geen of weinig directe gevolgen) en/of van een geringe mate van verwijtbaarheid. De feitelijke gedraging moet wel worden omschreven in een waarschuwingsbeschikking en telt gewoon mee bij eventuele recidive. Om de gedraging mee te laten tellen in het kader van recidive dient in de beschikking duidelijk te worden opgenomen dat het om een verwijtbare gedraging gaat, maar dat wordt volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing.

5. Het ten onrechte aan bijstand ontvangen bedrag en de mate van verlaging kunnen samen nooit meer bedragen dan het bedrag dat de uitkeringsgerechtigde bruto aan uitkering heeft ontvangen, wanneer de uitkering van de uitkeringsgerechtigde inmiddels beëindigd is. De periode van verlaging kan ook nooit plaatsvinden voordat de verwijtbare gedraging heeft plaatsgevonden. Wanneer de uitkeringsgerechtigde zich opnieuw meldt voor een bijstandsuitkering, binnen vijf jaar nadat aan hem is meegedeeld dat zijn uitkering verlaagd werd/diende te worden, dan kan het resterende bedrag alsnog op de dan toe te kennen uitkering in mindering worden gebracht.

De relatie met de strafrechtelijke sanctie Onder het boeteregime bestaat de verplichting voor gemeenten om proces-verbaal op te maken en aangifte te doen bij het Openbaar Ministerie indien er sprake is van fraude en het benadelingsbedrag hoger is dan € 6.000,- (de aangifterichtlijn sociale zekerheid). Het is de bedoeling dat deze taakverdeling tussen gemeenten en het OM blijft bestaan, ook al kent de WWB de bestuurlijke boete niet en zullen gemeenten bij fraude (in casu het niet nakomen van de inlichtingenplicht) een verlaging moeten opleggen. Wanneer er aangifte wordt gedaan bij het openbaar ministerie wordt er voor gekozen om de uitkering niet te verlagen.

Artikel 15. Recidive en cumulatie

1. Indien er binnen een jaar na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van herhaald verwijtbaar gedrag dan wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de verlaging. Een verwijtbare gedraging is de gedraging waarbij een afstemming heeft plaatsgevonden, de gedraging waarbij een waarschuwing is gegeven, dan wel de gedraging waarbij op grond van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde of wegens dringende reden geen afstemming plaatsvindt.

2. Wanneer de uitkeringsgerechtigde volhardt in zijn verwijtbare gedragingen dan kan er een verlaging worden opgelegd die langer duurt dan drie maanden. Er zal dan telkens binnen drie maanden een heroverweging van de verlaging plaats dienen te vinden. Bij deze heroverweging hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen en alle feiten en omstandigheden hoeven niet opnieuw beoordeeld te worden. Een marginale beoordeling volstaat. Er dient slechts beoordeeld te worden of het redelijk is om de vastgestelde verlaging te continueren. Hierbij dient allereerst gekeken te worden of de uitkeringsgerechtigde thans wel aan zijn verplichtingen voldoet. Wanneer dit het geval is kan besloten worden om af te zien van continuering van de verlaging. Wanneer de uitkeringsgerechtigde nog steeds niet voldoet aan zijn verplichtingen dan zal alsnog gekeken dienen te worden naar de omstandigheden waarin de uitkeringsgerechtigde verkeert. In een dergelijke situatie kan ook overwogen worden om het percentage waarmee de uitkering verlaagd wordt te verhogen, omdat de reeds toegepaste verlaging kennelijk niet het gewenst effect heeft. Uit praktische overwegingen kan ook worden gekozen voor de mogelijkheid om in plaats van het opleggen van een verlaging over meerdere maanden het verlagingpercentage, indien mogelijk, hoger vast te stellen. Het meerdere malen toepassen van de recidivebepaling genoemd in lid 1 zal in beleidsregels nader worden uitgewerkt.

3. Wanneer de uitkeringsgerechtigde binnen 12 maanden, nadat een verlaging is opgelegd als bedoeld in artikel 14 van deze verordening, opnieuw de inlichtingenplicht niet of niet behoorlijk nakomt en dit leidt tot een benadelingsbedrag uit dezelfde of hogere categorie, wordt de duur van de verlaging verdubbeld. De minimale hoogte van de afstemming van de uitkering bedraagt in het geval van recidive 10%. Het gaat niet enkel om herhaling van de schending van de informatieverplichting op dezelfde manier maar om het niet of niet behoorlijk nakomen van deze verplichting, hoe dan ook.

4. Bij een samenloop van verwijtbare gedragingen, uit de 1e tot en met de 4e categorie, is het uitgangspunt dat, onverminderd artikel 2 tweede lid, cumulatie van de verlagingpercentages plaats vindt.

Uit de artikelen 8 tot en met 11 van de verordening blijkt dat in totaal 12 verschillende gedragingen kunnen leiden tot een verlaging van de uitkering. Ingeval een feitencomplex een overtreding van meer dan één voorschrift oplevert, mag ook meer dan één sanctie worden opgelegd, tenzij dit feitencomplex één gedraging vormt. Eén gedraging is aan de orde als er sprake is van eenheid in tijd en handelen en de overtreden bepalingen dezelfde strekking hebben. In het kader van een efficiënte uitvoering van dit artikellid wordt de termijn van 1 maand gelijkgesteld aan het begrip eenheid in tijd en handelen’.

Voorbeeld

Betrokkene krijgt van zijn consulent in de maand augustus 5 vacatures met het verzoek om op deze vacatures te solliciteren. Betrokkene weigert te solliciteren. Dit leidt tot een verlaging van de uitkering met 10% gedurende 1 maand en niet tot een verlaging van 50% gedurende 1 maand.

Voorbeeld

De situatie zoals hierboven geschetst en betrokkene heeft tevens in augustus zijn inschrijfbewijs CWI niet verlengd. Dit leidt tot een verlaging van de uitkering met 15% gedurende 1 maand. Hoewel beide gedragingen plaatsvinden binnen 1 maand, hebben de overtreden bepalingen niet dezelfde strekking. Er is sprake van twee gedragingen die in dit geval leiden tot een cumulatie van sancties (10% + 5%).

Als er sprake is van verwijtbare gedragingen door beide partners, in geval van een gezamenlijke huishouding, wordt in het algemeen alleen een verlaging uit de hoogste categorie getroffen (CRVB 8 april 1997/ JABW 1997 nr. 100). Wel wordt van beide partners de recidiveregistratie bijgehouden. Het niet, niet geheel of niet tijdig voldoen aan de informatieverplichting is een gezamenlijke verantwoordelijkheid, die bij beide partners geregistreerd dient te worden.

In situaties, zoals bedoeld in dit artikel kan het zich voordoen dat de

uitkeringsgerechtigde afkomstig is uit een andere gemeente en op het moment van de verwijtbare gedraging nog geen 12 maanden in de gemeente woonachtig is.

Voor een goede uitvoering van deze verordeningdient dan te worden

nagegaan of er in de vorige gemeente een afstemming van de uitkering heeft plaatsgevonden. Wanneer een dergelijke afstemming heeft plaatsgevonden dan dient te worden nagegaan of deze gedraging ook in onze gemeente zou hebben geleid tot een verlaging van de uitkering. Wanneer dit het geval zou zijn geweest dan dient de grotere verwijtbaarheid van de gedraging tot uitdrukking te worden gebracht in een verdubbeling van de periode van verlaging van de uitkering.

Artikel 16. Het handhavingsbeleid

Dit artikel bepaalt dat de gemeenteraad in het kader van het financiële beheer bij verordening regels stelt voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet.

Het doel van dit artikel is de handhaving van de WWB en het fraudebeleid op de agenda van de gemeenteraden te zetten. In de toelichting van het amendement staat dat op grond van artikel 212 Gemeentewet de gemeenteraad een verordening moet vast te stellen voor de uitgangspunten voor het financiële beleid en voor het financiële beheer.

Daarmee dient te worden gewaarborgd dat aan de eisen van rechtmatigheid wordt voldaan. In dat kader kan ook aandacht besteed worden aan de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen. Een goed financieel beheer bij de uitvoering van de WWB brengt met zich dat daarbij ook voortdurend aandacht bestaat voor de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik. Het is wenselijk dit expliciet in de WWB te regelen. Artikel 8a houdt in dat de gemeenteraad in een verordening regels stelt over misbruik en oneigenlijk gebruik. De gemeenteraad kan aansluiten bij de afstemmingsverordening en hoeft in dat geval geen aparte fraudeverordening op te stellen.

Artikel 17 tot en met 20. Beleid/Onvoorziene situaties/Inwerkingtreding/Citeertitel

Deze artikelen spreken voor zich en behoeven geen nadere toelichting De datum van inwerkingtreding moet met inachtneming van artikel 142 van de Gemeentewet op tenminste acht dagen na datum publicatie worden gesteld.