Toeslagenverordening Wet Werk en Bijstand

Toelichting

Toelichting op de Toeslagenverordening Wet Werk en Bijstand Bolsward 2004

Algemene toelichting

1. Norm, toeslag en verlaging

Hoofdstuk 3 van de WWB kent voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan een systeem van basisnormen en toeslagen en verlagingen.

Dit systeem is grotendeels overgenomen uit de Abw. In de WWB maakt het voor de financiering door het Rijk echter geen verschil of bijstand is toegekend als norm of als toeslag. De bijstandsnormen zijn geregeld in paragraaf 2, in de artikelen 20 tot en met 24 WWB. Daarnaast voorziet paragraaf 3 in toeslagen en verlagingen in de artikelen 25 tot en met 29 WWB. Het college is verplicht om in voorkomende gevallen de norm te verhogen met een toeslag. Van de mogelijkheid om een verlaging toe te passen hoeft geen gebruik gemaakt te worden.

Norm

Voor personen van 21 tot en met 65 jaar bestaan er een drietal basisnormen (artikel 21 WWB), te weten:

-voor gehuwden: 100% van het wettelijk minimumloon (= de gehuwdennorm);

-voor alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm;

-voor alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm.

Toeslagen

Een toeslag kan worden verstrekt aan een alleenstaande of alleenstaande ouder indien de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet of niet geheel gedeeld kunnen worden. De mogelijkheid tot het delen van kosten wordt aanwezig geacht als naast betreffende belanghebbende nog één of meer anderen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dan kunnen kosten van huur, gas, water en licht, maar ook het abonnement op een krant etc. gedeeld worden. De toeslag bedraagt ten hoogste 20% van de gehuwdennorm, zodat de uitkering maximaal bedraagt voor:

-alleenstaande ouders: 90% van de gehuwdennorm;

-alleenstaanden: 70% van de gehuwdennorm.

De toeslag kan worden vastgesteld op elk bedrag binnen dit maximum van 20% van de gehuwdennorm, mits dit aansluit bij het niveau van de noodzakelijke bestaanskosten. Dit is uitgewerkt in artikel 3 van de Toeslagenverordening. Het college is overigens niet verplicht om bij de verlening van een toeslag rekening te houden met lagere bestaanskosten. Het college heeft de mogelijkheid om alle alleenstaanden en alleenstaande ouders, zonder nader onderscheid, de maximale toeslag te verstrekken (zie TK 28870, nr. 3, p. 52 en 53).

Verlagingen

De WWB noemt de volgende verlagingen:

-in verband met het geheel of gedeeltelijk kunnen delen met een ander van algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan bij gehuwden (artikel 26 WWB);

-in verband met de woonsituatie (artikel 27 WWB);

-in verband met het recentelijk beëindigen van een studie (artikel 28 WWB);

-in verband met de leeftijd van 21 of 22 jaar bij alleenstaanden (artikel 29 WWB).

De verlagingen zijn uitgewerkt in de artikelen 4 tot en met 6 van de verordening.

2. De Toeslagenverordening

In artikel 8 lid 1 onder c, jo. artikel 30 WWB is geregeld dat de raad bij verordening dient vast te stellen voor welke categorieën de bijstandsnorm verhoogd of verlaagd wordt en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald. Het (vanwege dualisering verwijderd) voorgestane beleid ten aanzien van de toeslagen moet dus worden vastgelegd in de Toeslagenverordening, opdat het college het beleid kan uitvoeren.

Categorieën

Artikel 30 WWB bepaalt dat de Toeslagenverordening een categoriaal karakter moet hebben. Bij het afbakenen van categorieën is steeds getracht te komen tot in de praktijk eenvoudig te hanteren criteria. Daarom is er gekozen voor een forfaitaire benadering.

In deze Toeslagenverordening wordt, naast de toeslagen, invulling gegeven aan alle verlagingen die de WWB mogelijk maakt, behoudens de schoolverlaterverlaging. In de praktijk blijkt bijstandsbehoevendheid van schoolverlaters voornamelijk veroorzaakt te worden door de economische omstandigheden. Bovendien kan niet zonder meer gesteld worden dat de noodzakelijke algemene kosten van het bestaan voor de schoolverlater lager liggen dan voor de niet-schoolverlater. Studenten hebben immers vaak een baantje gehad tijdens de studie en hebben daar hun bestaanskosten dan op afgestemd. Weliswaar wordt in de toelichting op artikel 28 WWB gesteld dat daarmee geen rekening mag worden gehouden, maar dat is in strijd met de opvatting van de CRvB ten aanzien van het met artikel 28 WWB overeenkomstige artikel 36 Abw (zie CRvB 07-12-1999, nr. 98/1937 NABW).

Het is niet nodig om in de Toeslagenverordening alle mogelijke situaties uitputtend te regelen. In niet geregelde of uitzonderlijke gevallen heeft het college immers de bevoegdheid c.q. de plicht om de bijstand op grond van artikel 18 lid 1 WWB bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen.

Eenvoudigheidshalve is ook de werking van de verordening beperkt tot belanghebbende van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, hoewel de WWB de mogelijkheid biedt om de verlagingen ook toe te passen op belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar. In een uitzonderlijke situatie waarin een belanghebbende van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar slechter af zou zijn dan een belanghebbende van 18, 19 of 20 jaar in overigens vergelijkbare omstandigheden, ligt het voor de hand dat het college eveneens op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand aanpast (zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 van de Toeslagenverordening).

3. Berekening toepasselijke bijstandsnorm

In de WWB is - in tegenstelling tot in de Abw - niet voorgeschreven, dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden. De reden van het vervallen van het voorschrift is gelegen in de financieringsstructuur van de WWB, waarbij het niet uitmaakt of de norm of de toeslag verlaagd wordt. Voor de toepassing van de leeftijdsverlaging maakt dit echter wel uit. Omdat noch uit de wettekst noch uit de Memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de wetgever heeft beoogd de leeftijdsverlaging een zwaarder gewicht te geven, blijft het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toeslag de aangewezen volgorde. In de praktijk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftijdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftijdsverlaging) tot verschillende uitkomsten.

Bovenstaande in achtnemend kan de hoogte van de uitkering algemene bijstand voor personen van 21 tot 65 jaar als volgt worden berekend:

1. Basisnorm;

2. Optellen toeslag (alleen bij alleenstaanden en alleenstaande ouders);

3. Korten met verlaging wegens het delen van een woning met anderen (alleen bij gehuwden);

4. Korten met verlaging in verband met leeftijd van 21 of 22 jaar;

5. Korten met verlaging wegens woonsituatie.

De uitkomst van deze berekening laat een eventueel aan de orde zijnde afstemming van de bijstand bij wijze van individualisering onverlet.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Er is voor gekozen om begrippen die reeds zijn omschreven in de WWB of Awb niet afzonderlijk in de verordening te definiëren. Dit voorkomt dat in geval van wijziging van betreffende definities in de WWB of Awb ook de verordening moet worden gewijzigd. Voor het gebruik van het begrip gehuwdennorm is gekozen, omdat de hoogte van deze norm in de WWB zelf wordt gegeven in artikel 21 onder c WWB. Dit bedrag is feitelijk gelijk aan het netto minimumloon.

Artikel 2

Hoewel de tekst van de artikelen 26, 27 en 28 WWB ook categoriale verlagingen mogelijk maakt voor belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar, moet dit niet opportuun geacht worden. De normen van artikel 20 WWB zijn laag vastgesteld, vanwege de onderhoudsplicht van de ouders van belanghebbenden. Betreffende ouders kunnen bijvoorbeeld voldoen aan hun onderhoudsplicht door hun kind bij hen in te laten wonen of de huur voor hen te betalen. In dergelijke gevallen zou als het ware “dubbel gekort” worden als hierdoor ook nog krachtens de verordening de uitkering verlaagd zou worden. Bovendien zou de toepassing van de categoriale verlagingen op belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar de uitvoering van de verordening nodeloos ingewikkeld maken. Mocht evenwel het niet toepassen van de verordening op de jongerennorm van artikel 20 WWB onredelijke uitkomsten geven, dan blijft het college bevoegd om op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand af te stemmen. In de praktijk zal dit zich gezien de geringe hoogte van de jongerennorm niet veelvuldig voordoen, maar te denken valt aan de situatie waarin gehuwden met een kind in een kraakpand wonen. De gehuwdennorm van artikel 21 onder c WWB minus de verlaging van artikel 5 van de verordening leidt tot een lager bedrag aan bijstand dan de norm van artikel 20 lid 2 onder c WWB. In dergelijke uitzonderlijke situaties moet het college gebruik maken van zijn bevoegdheid tot individualiseren.

De in het tweede lid opgenomen verplichting voor het college om - zo nodig in afwijking van de uit de verordening voortvloeiende hoogte van de bijstand - de bijstand anders vast stellen, als dat gelet op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van belanghebbende opportuun is, volgt uit artikel 30 lid 4 WWB. De individualiseringsplicht geldt evenzeer in situaties waarin de verordening niet voorziet. Om hierover bij de uitvoering van de verordening geen misverstand te laten bestaan, is er voor gekozen om deze plicht expliciet in de verordening op te nemen (zie art. 2 lid 2).

Artikel 3

De hoogte van 20% van de gehuwdennorm als hoogte van de toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft, is verplicht op grond van artikel 30 lid 2 onder a WWB.

In deze verordening is er voor gekozen dat hierbij zijn inbegrepen alleenstaanden en alleenstaande ouders met kinderen die ten laste komen en/of kinderen met een netto inkomen lager of gelijk aan 50% van de gehuwdennorm. Voor de bepaling van de hoogte van de toeslag bij een alleenstaande met een niet ten laste komend inwonend kind wordt rekening gehouden met het inkomen van dat kind, indien dat hoger is dan 50% van de gehuwdennorm. De toeslag wordt dan vastgesteld op 10%.

Indien het inkomen lager of gelijk is aan 50% van de gehuwdennorm wordt de toeslag vastgesteld op 20%. Indien twee alleenstaanden samen de woning bewonen, wordt de hoogte van de bijstand vastgesteld op 60% van de gehuwdennorm per persoon. Het gezamenlijk inkomen bedraagt dan 120% van de gehuwdennorm. Indien de alleenstaande ouder een toeslag van 20% ontvangt, dan bedraagt zijn aandeel 70% van de gehuwdennorm; 120% - 70% = 50%. Vandaar dat de grens van het inkomen voor inwonende kinderen voor de bepaling van de hoogte van de toeslag vastgesteld is op 50% van de gehuwdennorm.

Daar waar dit geldt voor de alleenstaande met een niet ten laste komend kind, geldt dit ook voor de alleenstaande ouder en de gehuwden met een niet ten laste komend kind. Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbende zelf.

Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats. In de Toeslagenverordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10% van de gehuwdennorm in het geval één of meer anderen in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben.

Artikel 4

In de gehuwdennorm is reeds rekening gehouden met het feit dat beide echtgenoten de kosten van hun huishouden volledig met elkaar kunnen delen. Indien in de woning nog een ander zijn hoofdverblijf heeft, kunnen de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan nog verder gedeeld worden. Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbenden zelf.

Gekozen is voor een verlaging van 10% van de gehuwdennorm, ongeacht het aantal anderen dat in de woning zijn hoofdverblijf heeft. Evenals bij alleenstaanden wordt vanaf de vierde persoon die in de woning zijn hoofdverblijf heeft geen noemenswaardige vermindering van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan aanwezig geacht. Daarbij moet ook bedacht worden dat in de praktijk bij meer bewoners van een woning, het ook vaak om een grotere en duurdere woning gaat, zodat de feitelijke kosten van het bestaan doorgaans niet lager uitvallen dan in gevallen waarin maar één ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft.

In het tweede lid wordt geregeld dat kinderen die niet (meer) in de norm begrepen zijn, maar die tevens in omstandigheden verkeren waardoor het niet aannemelijk is dat zij kunnen bijdragen in de kosten van het huishouden, niet meetellen als personen die in de woning hun hoofdverblijf hebben.

Artikel 5

Artikel 27 WWB geeft het college de mogelijkheid de norm of de toeslag te verlagen in zoverre belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft, ten gevolge van zijn woonsituatie. Artikel 27 WWB is aanvullend bedoeld op de artikelen 25 en 26 WWB. Ten opzichte van artikel 35 lid 1 Abw is artikel 27 WWB ruimer. Artikel 35 lid 1 Abw voorzag enkel in een verlaging in het geval aan de door belanghebbende bewoonde woning geen woonkosten verbonden waren. Blijkens de toelichting op 27 WWB is de verruiming bedoeld om ook in het geval dat geen woning wordt bewoond, een verlaging te kunnen toepassen. In de verordening wordt overigens niet het begrip “woonkosten” gehanteerd, maar “kosten van huur of aan de eigen woning gerelateerde kosten”. Daarmee wordt duidelijk, dat het hebben van kosten voor water, gas, licht en dergelijke, voor belanghebbende niet afdoende is om een verlaging krachtens dit artikel te voorkomen. Dit verdraagt zich ook met de invulling die de Centrale Raad van Beroep heeft gegeven aan de invulling van het begrip woonkosten in de zin van artikel 35 lid 1 Abw (zie CRvB 06-11-2001, nrs. 99/7 en 99/29 NABW en CRvB 06-05-2003, nr. 00/4951 NABW).

Onder aan de eigen woning gerelateerde kosten worden, behalve de hypotheekrente, bijvoorbeeld ook de kosten van het eigenaarsdeel onroerende zaakbelasting verstaan, evenals de waterschapslasten en rioolrechten etc.

Artikel 6

Artikel 29 WWB geeft het college de bevoegdheid om een verlaging toe te passen indien hij van oordeel is, dat gezien de hoogte van het minimum jeugdloon er een drempel zou kunnen zijn om werk te aanvaarden. Aangezien het minimum jeugdloon voor een 21-jarige lager is dan dat voor een 22-jarige zou het voor de hand kunnen liggen om voor een 21-jarige een grotere verlaging toe te passen dan voor een 22-jarige.

De woonlasten zijn voor een 21-jarige, een 22-jarige en een 23-jarige echter gelijk. Om de nadruk te kunnen blijven leggen op het aanpakken van de werkloosheid onder jongeren dient het verschil tussen inkomsten uit werk en uitkering “aantrekkelijk” te blijven. Daarom is de toeslag voor 21- en 22-jarigen bepaald op 10%.

Artikel 7

De verschillende verlagingen hebben betrekking op verschillende omstandigheden bij belanghebbende en kunnen elk afzonderlijk als redelijk in betreffende omstandigheden worden beschouwd. Zonder dit artikel zou dat echter kunnen betekenen, dat, met name in situaties waarbij sprake is van combinatie van meerdere verklaringsgronden, bijstand vanwege deze samenloop dermate laag zou moeten worden vastgesteld dat er feitelijk geen sprake meer zou zijn van adequate bijstandsverlening. In voorkomende gevallen zou het college op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand hoger moeten vaststellen. Daarom is er voor gekozen vast te leggen dat het totaal aan verlagingen niet meer dan 25% van de gehuwdennorm mag bedragen.

Artikel 8

De uitvoering van de verordening ligt als uitvloeisel van de WWB bij het college.

Artikel 9

Voor de te gebruiken citeertitel is aansluiting gezocht bij de terminologie van de wetgever, als gebruikt in de toelichting bij artikel 3 Invoeringswet WWB (zie TK 2002-2003, 28 960, nr. 3, p. 8).

Artikel 10

De verordening is op grond van artikel 8 Tijdelijke referendumwet referendabel. De datum van de inwerkingtreding van de moet daarom, met in acht name van artikel 22 Tijdelijke referendumwet, op tenminste 6 weken na datum publicatie gesteld worden. Dat als datum 1 januari 2005 is gekozen, is eerder reeds aangegeven. Besluitvorming in uiterlijk de maand oktober 2004 geeft de mogelijkheid de termijn van de Tijdelijke referendumwet te doorlopen.