| Overheidsorganisatie | Gemeente Nederlek |
|---|---|
| Officiële naam regeling | Handhavingsnota K5 |
| Citeertitel | Handhavingsnota |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer |
| Eigen onderwerp | handhaving |
Geen.
Onbekend
1.Geen.
Datum inwerking- treding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerking- treding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 03-05-2010 | 01-01-2017 | Onbekend | 27-04-2010 Nederlek Nieuws | NE10/02137 |
Aanleiding 5
Handhavingsnota 5
Evaluatie 5
Actualisatie 6
Leeswijzer 6
2.1 Inleiding 7
2.2 Doelstelling en uitgangspunten 7
2.3 Het in banen leiden van overtredingen 7
2.3.1 Bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden 8
Legalisatie 8
Gedogen 8
2.3.4 Communicatie 9
2.4 Regelgeving 9
2.4.1 Wet ruimtelijke ordening 9
2.4.2 Wabo 9
2.5 Toezicht en Handhaving in het kader van de Wabo 10
Eén handhavingsdossier 10
Toezicht 10
Bestuursrechtelijke handhaving 10
Prioritering: randvoorwaarden 11
Jaarprogramma 11
Keuzes 11
Borging en evaluatie 11
Hoofdstuk 3 Visie op handhaving in de K5 12
3.1 Programmatisch handhaven 12
3.2 Integraliteit 13
3.3 Nieuwe wetgeving 13
3.3.1 Wabo 13
3.3.2 Bor en Mor 14
3.3.3 Wro en Bro 14
3.3.4 Vierde tranche Awb 15
3.4 Handhavingsinstrumentarium 15
3.4.1 Last onder dwangsom/last onder bestuursdwang 15
3.4.2 Bouwstop 16
3.4.3 Bestuurlijke boete 16
3.5 Klachten en handhavingsverzoeken 16
3.6 Prioritering 17
3.7 Opschorten van de looptijd van de handhavingsbeschikking in afwachting van een beslissing op bezwaar 17
3.8 Elementen jaarprogramma 17
3.8.1 jaarprogramma 17
3.8.2 jaarverslag 18
3.9 Uniformiteit 18
Hoofdstuk 4 Uitvoering en werkproces 19
4.1 Inleiding 19
4.2 Uitvoering 19
4.2.1 Toezicht 19
4.2.2 Controle 19
4.2.3 Handhaving 19
4.3 Handhavingsmiddelen 20
4.3.1 Keuze tussen bestuursdwang en dwangsom 20
4.3.2 Drie varianten last onder dwangsom 20
4.3.3 Hoogte van dwangsommen 21
4.3.4 Termijnen 21
4.3.5 Het verbeuren en innen van dwangsommen 22
4.3.6 Last onder bestuursdwang 22
4.3.7 Bouwstop (spoedhalve bestuursdwang) in combinatie met (preventieve
last onder dwangsom 23
4.4 Mandatering 24
5.1 Hardheidsclausule 25
5.2 Overgangsregeling 25
5.2.1 Overgangsregeling 25
5.2.2 Aanpak oude overtredingen 26
Bijlagen 27
Bijlage 1: K5-format jaarprogramma handhaving
Bijlage 2: Werkprocessen
Toezicht
Verzoek om Handhaving
-Handhaven
-Bouwstop
-Klachten en meldingen
-Legalisatietoets
-Bijlage 3: Toezichtprotocol
-Bijlage 4: Klachtenprotocol
1.1Aanleiding
De K5-gemeenten (Bergambacht, Nederlek, Ouderkerk, Schoonhoven en Vlist) werken samen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen. In de Toekomstvisie die door de K5-gemeenten is vastgelegd, is aangegeven dat de K5-gemeenten strategisch samenwerken op diverse vlakken, die zijn uitgewerkt in een vijftal perspectieven. Te weten: omgevingsperspectief, economisch perspectief, demografisch perspectief, ruimtelijk-functioneel perspectief en leefbaarheidsperspectief.
In het Strategisch Werkprogramma 2006-2010 zijn de ambities van de Toekomstvisie vertaald in concrete acties. In het ruimtelijk-functioneel perspectief is aangegeven, dat een evaluatie en actualisatie van de in 2005 door de afzonderlijke vijf gemeenteraden vastgestelde Handhavingsnota K5 dient plaats te vinden.
De K5-gemeenten hebben in 2005 met een aantal nota’s vorm gegeven aan gezamenlijk beleid en een uniforme uitvoering op het gebied van handhaving van de bouw- en ruimtelijke regelgeving. Het betreft de volgende stukken:
Risico inventarisatie K5-gemeenten
Quickscan K5-gemeenten
Beleidsvisie K5-gemeenten
Uitvoeringsnota handhaving K5-gemeenten
De handhavingsorganisatie van de K5-gemeenten zag er als volgt uit:
Op 22 januari 2009 is de bestuursopdracht vastgesteld voor het evalueren en actualiseren van de Handhavingsnota. In deze bestuursopdracht is tevens aangegeven dat de risico inventarisatie en de Quickscan K5-gemeenten niet opnieuw worden uitgevoerd. In de eerste maanden van 2009 (nadat de bestuursopdracht was vastgesteld) heeft een evaluatie van de beleidsvisie en uitvoeringsnota plaatsgevonden, met betrekking tot de handhaving in het kader van de VROM-regelgeving. Naar aanleiding van de evaluatie heeft het K5-bestuur op 6 mei 2009 besloten de uitvoeringsnota te actualiseren en in één stuk samen te voegen: een geactualiseerde handhavingsnota K5.
Uit de evaluatie is naar voren gekomen dat de geactualiseerde Handhavingsnota K5 aan de volgende voorwaarden moet voldoen: de nota moet ten opzichte van de oude nota’s praktischer, duidelijker, bondiger en overzichtelijker zijn, op hoofdlijnen geschreven zijn en leiden tot meer uniformiteit. Een andere voorwaarde is dat het stuk “rechtbankbestendig” moet zijn en ruimte laat voor maatwerk en keuzes per gemeente.
De evaluatie van de handhavingsnota K5 heeft er zoals gezegd toe geleid dat er een geactualiseerde handhavingsnota K5 tot stand is gekomen. De ambtenaren uit de projectgroep hebben de handhavingsnota K5 zelf geactualiseerd. Dit document is het resultaat van hun gezamenlijke werkzaamheden. De conceptnota is aan een juridische toets door een externe deskundige onderworpen.
1.2Leeswijzer
Hoofdstuk drie bevat de visie voor het handhavingsbeleid. Punten die in dit hoofdstuk aan de orde komen zijn:
Integraal handhaven
Programmatisch handhaven
Relevante nieuwe wetgeving
Handhavingsinstrumentarium
Prioritering
Elementen jaarprogramma en jaarverslag
Uniformiteit binnen de K5
2.1 Inleiding
De dagelijkse leefomgeving van de burgers en de bescherming van de landschappelijke en natuurwaarden staan in deze nota centraal. Handhaving is mede een voorwaarde om veiligheid en ruimtelijke kwaliteit te bereiken. Het is voor een adequate handhaving noodzakelijk dat vanuit een visie wordt gehandeld, dat met programma’s wordt gewerkt en dat prioriteiten worden gesteld. De voorliggende nota beperkt zich in eerste instantie tot de handhaving met betrekking tot ruimtelijke ordening en de bouwregelgeving. Deze nota geeft bovendien op hoofdlijnen aan hoe de K5-gemeenten de handhavingstaken in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vorm willen geven.
2.2 Doelstelling en uitgangspunten
De actualisatie van het huidige handhavingsbeleid heeft als doel om de handhavingskwaliteit te verhogen en te waarborgen. Hierbij dient rekening te worden gehouden met nieuwe ontwikkelingen binnen de handhaving als gevolg van nieuwe wet- en regelgeving (Wabo) en het hierop zo efficiënt en effectief mogelijk afstemmen van de handhavingscapaciteit. Dit doel wil de K5-gemeenten bereiken door programmatisch en integraal te handhaven, zoals verwoord in hoofdstuk 3 van deze nota.
-het voorkomen van overtredingen;
-bevorderen van naleving van regels;
-het beëindigen van overtredingen;
-herstel van overtredingen en eventuele schade.
De eigen verantwoordelijkheid van de burger staat voorop waar het de naleving van regels betreft;
Gestreefd wordt naar optimale inzet van middelen;
De gemeenten treden slagvaardig op tegen overtredingen;
De inzet van middelen houdt gelijke tred met de ernst van de mogelijke risico’s.
2.3 Het in banen leiden van overtredingen
Het voorkomen van situaties die in strijd zijn met de wettelijke regels (preventie) heeft uiteraard de voorkeur boven repressief optreden. De gemeentelijke strategie ten aanzien van preventie bestaat in hoofdzaak uit drie punten: het verstrekken van voldoende informatie over de na te leven regels, het als overheid geven van het goede voorbeeld en het als overheid goed regelen van trajecten omtrent vergunningverlening. Met name is hierbij een goede communicatie naar en met de bewoners van belang. De frontoffice kan hierbij een goede bijdrage leveren door de juiste informatie te verstrekken, maar ook goede persvoorlichting speelt een rol.
De strategie ten aanzien van handhaving achteraf (repressie), kan kort omschreven worden als het proces van constateren naar corrigeren. In hoofdstuk 4 zijn de werkprocessen voor toezicht en handhaving uitgewerkt. In het vervolg van dit hoofdstuk worden de algemene uitgangspunten ten aanzien van handhaving benoemd.
Als een overtreding wordt geconstateerd heeft het gemeentebestuur de volgende mogelijkheden:
a) bestuursrechtelijk optreden;
b) legaliseren,
c) gedogen.
Op ambtelijk niveau hebben alle K5-gemeenten een functiescheiding tussen vergunningverlening en handhaving. Gemeenten wegen zelf af of de functiescheiding ook tot op bestuurlijk niveau wordt doorgetrokken.
Handhaving is een wettelijke taak van de gemeentelijke bestuursorganen die moet worden uitgevoerd. Voor deze taak zijn in principe twee middelen beschikbaar:
toezicht (preventief): controles uitvoeren en direct contact met de burgers. Bij overtreding leidt toezicht tot onderzoek, aan de hand waarvan kan worden besloten tot legalisering of handhavend optreden.
naleving afdwingen (repressief): wanneer blijkt dat toezicht niet tot het gewenste effect heeft geleid, en een ongewenste situatie ook niet gelegaliseerd kan worden, wordt het bestuurlijke handhaaftraject opgestart.
De complementariteit van de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving staat centraal. Mede nu de strafbepalingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening bij wet van 30 juni 2004 zijn ondergebracht in de Wet op de economische delicten, kan tegen de desbetreffende overtredingen adequaat strafrechtelijk worden opgetreden.
In navolging van de milieuhandhaving geldt ook voor de handhaving van de bouw- en ruimtelijke regelgeving als uitgangspunt dat beide instrumenten gelijktijdig worden toegepast om normconform gedrag te bevorderen. Dit in goed samenspel tussen het bestuur en Openbaar Ministerie. Concreet wordt bij een gekwalificeerde overtreding voortaan altijd proces-verbaal opgemaakt. Dit proces-verbaal wordt gestuurd naar het Openbaar Ministerie, waarna het Openbaar Ministerie een beslissing neemt omtrent de wijze van afdoening.
Als uit onderzoek blijkt dat de overtreding alsnog kan worden gelegaliseerd, dan zal nadat een ontvankelijke aanvraag is ingediend de benodigde vergunning of ontheffing verleend worden.
2.3.3. Gedogen
Deze nota gaat over optreden tegen overtredingen. Dat impliceert dat in principe geen ruimte
bestaat voor het gedogen van overtredingen. Bij al het onderstaande moet dan ook worden
benadrukt dat uitgangspunt is en blijft dat overtredingen ongedaan worden gemaakt. Bij
gedoogsituaties wordt alleen voor het moment afgezien van optreden in afwachting van een
definitieve oplossing.
Onder andere in de volgende gevallen kan een gedoogbesluit worden overwogen:
Als de overtreding op het moment van constateren weliswaar in strijd is met de regelgeving, maar concreet zicht is op mogelijke legalisering. Dat wil zeggen dat al regelgeving wordt voorbereid waarmee de strijdigheid wordt opgeheven.
Als nader onderzoek nodig is naar de oplossing van overtredingen, kan in afwachting van de uitkomsten van dat onderzoek worden gedoogd.
Aan een gedoogbeschikking kunnen voorwaarden worden gekoppeld. Naleving van die voorwaarden kan echter niet worden afgedwongen met bestuursrechtelijke rechtsmiddelen. Wel kan het bestuur in overtreding van de voorwaarden een reden zien om de gedoogbeschikking in te trekken en alsnog op de oorspronkelijke overtreding te handhaven. Een voorwaarde voor gedogen is altijd dat de veiligheid niet in het geding komt.
Wat betreft handhavingscommunicatie hebben de gemeenten, net als over andere zaken, een open houding richting de pers voor zover de informatie ook op grond van de Wet openbaarheid van bestuur openbaar is. Persvragen over handhaving worden beantwoord door de afdelingen Voorlichting in overleg met betrokken vakinhoudelijke ambtenaar. Na zittingen bij de Raad van State zullen eventuele persvragen beantwoord worden door degene die door het college is gemachtigd het woord te voeren.
2.4 Regelgeving
De voorliggende nota beperkt zich tot de handhaving met betrekking tot ruimtelijke ordening en de bouwregelgeving. De belangrijkste wetten waarop deze handhavingsnota betrekking heeft, zijn de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. In dit hoofdstuk wordt kort ingegaan op de juridische relatie van beide wetten tot de handhaving. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens dieper ingegaan op de gevolgen die deze wetten voor de handhaving hebben.
In deze nota wordt niet ingegaan op milieuhandhaving. De uitvoering van de milieuhandhavingstaken is door de K5-gemeenten belegd bij de Milieudienst Midden-Holland. De Milieudienst Midden-Holland beschikt over een eigen Milieuhandhavingsplan, dat ook door de aangesloten gemeenten is vastgesteld. Jaarlijks stelt de Milieudienst Midden-Holland per gemeente een jaarprogramma op, dat door de colleges wordt vastgesteld. Bij meervoudige handhavingszaken (zie 3.3.1), ligt de coördinatie bij de handhavingscoördinator van de gemeente. Deze stemt af met de milieudienst voor het onderdeel milieu. De concrete afspraken hieromtrent worden vastgelegd in de partnerafspraken in het kader van het implementeren van de Wabo.
2.4.1 Wet ruimtelijke ordeningHet bestemmingsplan vormt de juridische basis voor het gemeentelijk optreden indien illegaal gebouwd wordt, of in strijd met de voorschriften voor het gebruik van grond en gebouwen wordt gehandeld. Het bestemmingsplan heeft immers een juridisch-planologisch karakter en de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid zijn hierin neergelegd. Van groot belang is dat normstellingen in bestemmingsplannen en vergunningvoorschriften duidelijk en handhaafbaar geformuleerd zijn. Daarnaast moeten bestemmingsplannen regelmatig aangepast worden aan de actuele ontwikkelingen. Handhaving van een recent en actueel bestemmingsplan met duidelijke, hanteerbare en handhaafbare voorschriften is veel eenvoudiger dan het handhaven van een verouderd of onduidelijk bestemmingsplan. Dit wordt door de burger ook als legitiemer ervaren. 2.4.2 Wabo
Op 1 januari 2010 treedt de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking. De Wabo regelt de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu, die moet leiden tot:
minder administratieve lasten voor bedrijven en burgers
betere dienstverlening door de overheid aan bedrijven en burgers
kortere procedures
geen tegenstrijdige voorschriften
Artikel 2.1 lid 1 van de Wabo (artikel 40 Woningwet) bepaalt dat het verboden is te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van het college van burgemeester en wethouders. Alle door het college verleende bouwvergunningen dienen in beginsel te worden gecontroleerd. In hoofdstuk 3 komt dit nader aan de orde.
Jaarlijks stellen de K5-gemeenten afzonderlijk een jaarprogramma handhaving op teneinde de handhaving van de Wet ruimtelijke ordening en de Woningwet te verzekeren. Zie in dit verband ook de volgende paragraaf.
2.5 Toezicht en Handhaving in het kader van de Wabo
De Wabo brengt met zich mee dat er zowel enkelvoudige als meervoudige vergunningen worden afgegeven. Dit betekent dat er structureel en projectmatig koppelingen gemaakt moeten worden met onder andere de vakdisciplines milieu, brandveiligheid en APV teneinde op Wabo-niveau te kunnen handhaven.
2.5.1 Eén handhavingsdossier
Er zijn verschillende gronden om te handhaven (APV, Woningwet, Wet milieubeheer, etc.). Op dit moment zijn dat nog verschillende dossiers met ieder zijn eigen handhavingprocedure. Met de komst van de Wabo zullen alle gronden om te handhaven in één dossier worden gevat met één procedure. Duidelijk dient te zijn wie namens het college eindverantwoordelijk is voor welk type dossier. Mandatering dient hierop aan te sluiten.
In het licht van de omgevingsvergunning is het van belang om te kijken naar de wijze waarop een integrale controle wordt ingevuld. Meer met elkaar controleren en voor elkaar signaleren. In hoofdstuk 4 van deze nota wordt hier nader aandacht aan besteed.
Als het om enkelvoudige vergunningen gaat gaan we voor elkaar signaleren: facetcontrole door één toezichthouder. Op hoofdpunten kijkt deze ook naar andere facetten aan de hand van een checklist en meldt bijzonderheden aan collega’s.
Als het om meervoudige vergunning gaat gaan de betrokken instanties met elkaar controleren: vanuit bouw, milieu en eventuele andere aandachtspunten gezamenlijk een controle uitvoeren. Een en ander dient ook vorm te krijgen in jaarprogramma’s toezicht en handhaving die op elkaar zijn afgestemd. De gemeenten coördineren afzonderlijk. Gezien haar verantwoordelijkheid als bevoegd gezag op grond van de Wabo, zijn de coördinatie en regie voor wat betreft gezamenlijke controles in handen van de gemeente. Deze taak wordt uitgevoegd door de handhavingscoördinator (zie ook het werkproces toezicht in bijlage 2).
Ook voor de bestuursrechtelijke handhaving geldt dat duidelijk dient te zijn wie namens het college eindverantwoordelijk is voor welk type dossier.
Bij enkelvoudige omgevingsvergunningen ligt het primaat bij de betreffende vakafdeling of de milieudienst.
Voor meervoudige omgevingsvergunningen zullen nieuwe afspraken moeten worden gemaakt. Hier is maatwerk vereist. Gewerkt kan bijvoorbeeld worden met inschuifbare formats. Elke discipline levert een stukje van de aanschrijving aan waarbij, afhankelijk van het zwaartepunt / de gemaakte afspraken, één eindverantwoordelijke (coördinerende vakafdeling of instantie) is. De criteria in hoofdstuk 3 gelden als vertrekpunt om te bepalen welke afdeling de coördinatie verzorgt. De gemeenten zijn afzonderlijk verantwoordelijk voor de uiteindelijke keuzes op dit vlak. Hoewel over de uitvoering en coördinatie van de handhaving van meervoudige vergunningen verschillende afspraken mogelijk zijn, blijft de gemeente als bevoegd gezag inzake de Wabo, altijd eindverantwoordelijk. Om de handhaving van meervoudige vergunningen goed te borgen, is het uitgangspunt daarom dat de gemeente in elk geval altijd het handhavingsproces bewaakt en de eindregie in handen heeft. Deze taak ligt bij de handhavingscoördinator (zie ook het werkproces handhaving in bijlage 2).
2.6 Prioritering: randvoorwaarden
Jaarlijks stellen de K5-gemeenten afzonderlijk een jaarprogramma handhaving op. De jaarprogramma’s worden ter kennisname aan de raad worden toegezonden. In de jaarprogramma’s wordt inzichtelijk gemaakt hoe de capaciteit toezicht en bestuursrechtelijke handhaving wordt aangewend (beschikbare uren per onderdeel). Van belang is dat de uren toezicht en uren bestuursrechtelijke handhaving op elkaar zijn afgestemd. Voor de jaarprogramma’s en het jaarverslag worden in K5 verband formats ontwikkeld. Zie in dit verband ook hoofdstuk 3: elementen prioritering, jaarprogramma en jaarverslag.
Omdat er grenzen zijn aan de in te zetten financiële en personele middelen voor toezicht en handhaving van de diverse wetten, beschikkingen en beleidsregels waarvoor de gemeente het bevoegd gezag is, moeten expliciete keuzes gemaakt worden. Dit betekent dat organisatiebreed duidelijkheid moet zijn over de prioriteiten bij de handhaving.
Prioritering houdt in dat keuzes gemaakt worden ten aanzien van in te zetten uren toezicht en in te zetten uren bestuursrechtelijke handhaving. De keuzes zullen jaarlijks worden gemaakt in de jaarprogramma’s (eventueel met een meerjarenprogramma als onderlegger). De jaarprogramma’s die door het college worden vastgesteld zorgen voor een actuele bestuurlijke dekking. Ook ontstaat flexibiliteit om zaken jaarlijks bij te stellen.
Veel regels vragen om veel handhaving, terwijl de middelen daartoe altijd beperkt zijn. Daarom stellen we jaarlijks gemotiveerd prioriteiten. Voor bepaalde categorieën van overtredingen kan er in de jaarprogramma’s voor worden gekozen sowieso geen handhavinginstrumenten in te zetten. Voor bepaalde categorieën van ondergeschikte / kleine overtredingen kan er in de jaarprogramma’s voor worden gekozen in een bepaald jaar geen handhavinginstrumenten in te zetten.
In hoofdstuk 3 is het afwegingskader voor de prioriteitstelling opgenomen.
2.7 Borging en evaluatie
De beschrijving van de processen in deze nota vormt de basis van de kwaliteitsborging. Als blijkt dat een proces voor verbetering vatbaar is, dan dient het K-5 breed te worden aangepast. De werkprocessen maken een onderdeel uit van de Handhavingsnota, maar zijn dynamisch. Als gevolg van bijvoorbeeld wijzigingen in partnerafspraken, zullen de processen regelmatig worden aangepast. Op het moment dat alleen de werkprocessen op kleine onderdelen worden aangepast, is het niet noodzakelijk de hele Handhavingsnota opnieuw te herzien en vast te stellen.
Jaarlijks wordt gerapporteerd op welke wijze uitvoering is gegeven aan de in het
jaarprogramma opgestelde voornemens. Aan de hand van de evaluatie kan de prioritering in het jaarprogramma per gemeente worden geoptimaliseerd. Bij de evaluatie van het jaarprogramma wordt bekeken of de gebruikte kengetallen juist zijn. Op het moment dat zich wijzigingen in de werkprocessen hebben voorgedaan, worden deze wijzigingen bij de jaarlijkse rapportage vermeld.
In dit hoofdstuk wordt de visie op handhaven van de K5-gemeenten geschetst. Deze Handhavingsnota K5 heeft twee belangrijke doelen voor het handhavingsbeleid: programmatisch handhaven en het nastreven van een integrale aanpak. Een verder uitgewerkte samenwerking tussen de verschillende handhavende organisatieonderdelen levert een scherpere en efficiëntere handhaving op. Bovendien dwingt de Wabo de K5-gemeenten ook tot het hebben van een integrale handhavingaanpak.
3.1 Programmatisch handhaven
Programmatisch handhaven is handhavingsbeleid voeren. Dit betekent dat er een beleid is geformuleerd waarbij:
de doelen van de handhaving van tevoren zijn vastgesteld, inclusief de prioriteiten en de gewenste handhavingsinspanning;
van tevoren is vastgesteld op welke wijze de organisatie deze doelen moet bereiken;
regelmatig wordt gecontroleerd of de gestelde doelen worden gehaald.
Handhaving vindt in deze aanpak niet langer ad hoc plaats, maar vloeit voort uit een vooropgezet systeem waarbij planmatig handhavingsinstrumenten worden ingezet om het door de gemeente gewenste handhavingsniveau te bereiken. Overigens sluit programmatisch handhaven de handhaving bij incidenten niet uit.
Een eerste voordeel van dit systeem is dat de incidenten niet meer bepalend zijn voor de aanpak, maar dat de aanpak van incidenten in een systeem is opgenomen. Nu komt het nog vaak voor dat handhaving plaatsvindt in reactie op onvoorspelbare klachten en meldingen, dus incident gestuurd. Wanneer de gemeente in een programma haar handhavingsbeleid heeft vastgesteld, werkt de gemeente plan gestuurd.
Een ander voordeel van dit systeem is dat er veel beter zicht ontstaat op de handhavingspraktijk. Wanneer vooraf de handhavingsdoelstelling bekend is, is te meten in hoeverre dit beleid effect heeft en welke middelen hiervoor nodig zijn. Zowel tussentijds bijsturen als na evaluatie aanpassen van beleid is mogelijk.
Tenslotte wil de keuze voor programmatisch handhaven niet zeggen dat er geen ruimte zou zijn voor incidentele handhavingsacties. Binnen een programmatische aanpak wordt juist rekening gehouden met incidentele controle op naleving. Dit kan in de vorm van een incidentele inzet per wijk, doelgroep of locatie (thematische handhaving), of in de vorm van controles in reactie op meldingen en klachten. Voor deze laatste vorm van handhaving dient in het programma voldoende tijd en capaciteit ingeruimd te zijn.
Programmatisch handhaven dient, op grond van artikel 7.2 lid 2 van de Bor (zie 3.3.2.) gebaseerd te zijn op een probleemanalyse. Bij het opstellen van de Handhavingsnota K5, is gekeken naar de quickscan uit 2005. Gebleken is dat de quickscan nog voldoende actueel is om te dienen als basis voor programmatisch handhaven.
3.2 Integraliteit
Een verder uitgewerkte samenwerking tussen de verschillende handhavende organisatieonderdelen levert een scherpere en efficiëntere handhaving op.
Als het gaat om een integrale aanpak, is het allereerst van belang te onderzoeken welke samenhangen er zijn tussen de verschillende onderdelen van de handhavingsvraagstukken. De mate van samenhang bepaalt in hoeverre er winst is te behalen door meer integraliteit.
Meer concreet moet dit ertoe leiden dat via een verdergaande afstemming meer en beter kan worden gehandhaafd. Waar het nu nog voorkomt dat controles door verschillende organisatieonderdelen vlak na elkaar plaatsvinden als gevolg van het ontbreken van samenhang, zal de handhavingscapaciteit bij een integrale aanpak veel gerichter kunnen worden ingezet.
Een belangrijke opgave is om deze samenhangen op te zoeken en zodanig in de uitvoeringsprogramma’s te verankeren, dat de beoogde winst ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Een intensievere vorm van samenwerking en overleg zal aan de ene kant meer organisatie en afstemming vergen, maar zal aan de andere kant naar verwachting een veel meer toegespitste vorm van handhaving mogelijk maken.
Integrale handhaving vindt in elk geval plaats in de gevallen waarin dat wettelijk verplicht is. Ook als er geen wettelijke verplichting geldt, kan –structureel of op projectbasis- voor integrale handhaving worden gekozen. De randvoorwaarden die gelden voor niet wettelijk verplichte integrale handhaving zijn:
Integrale handhaving wordt voorafgegaan door integraal toezicht;
Er moet een zekere logische samenhang zijn tussen de beleidsvelden en overtredingen waarop integraal wordt gehandhaafd;
De integrale handhaving moet leiden tot een efficiëntere en effectievere handhaving, waarbij met minder middelen een beter resultaat wordt bereikt;
Integrale handhaving mag niet leiden tot een lastendrukverzwaring, maar moet bij voorkeur juist leiden tot een lastendrukverlichting voor de overtreder;
Integrale handhaving is alleen een optie als de juridische positie van het bevoegd gezag in de handhavingszaak er niet door verzwakt.
Op de invulling van integrale handhaving wordt in hoofdstuk 4 verder ingegaan.
3.3 Nieuwe wetgeving
3.3.1 Wabo
Naar verwachting treedt op 1 januari 2010 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo) in werking. De Wabo geeft de kaders aan voor de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, ruimte, natuur en milieu. Om de Wabo in te kunnen voeren is een goede voorbereiding noodzakelijk. Een gemeente moet:
één loket hebben ingericht voor de omgevingsvergunning;
een aanvraag digitaal kunnen ontvangen;
één vergunning af kunnen geven voor de beschikkingen die in de Wabo zijn geïntegreerd of aangehaakt;
gecoördineerd toezicht kunnen organiseren;
kunnen optreden als één bestuursrechtelijk handhavingsorgaan.
Voor handhaving zijn met name de laatste twee eisen van belang. Is een bestuursorgaan bevoegd gezag voor een bepaald object, dan is het verantwoordelijk voor de coördinatie van het toezicht en de bestuursrechtelijke handhaving voor dat object. Het is belangrijk om te beseffen dat het daarbij niet alleen gaat om de handhaving van de Wabo, maar om alle betrokken wetten die gelden voor dat object, zoals de Wro, de Woningwet en de Wet milieubeheer. Coördinatie van toezicht is nodig. Niet alleen het bevoegd gezag mag immers toezicht uitoefenen, maar ook alle betrokken overheidsinstanties. Belangrijk is dus inzicht te hebben in gevallen van samenloop van toestemmingskaders en in vervolg daarop het regelen van interne en externe afstemming.
De wijze waarop hier uitvoering aan gegeven wordt, is uitgewerkt in de werkprocesbeschrijvingen in bijlage 2.
In het kader van de Wabo worden nog afspraken gemaakt met de andere betrokken bestuursorganen (onder andere hoogheemraadschap, provincie, rijkswaterstaat, milieudienst). Ook moeten afspraken worden gemaakt met het Openbaar Ministerie met betrekking tot strafrechtelijk optreden (voor het onderdeel milieu is dat al gebeurd. Deze afspraken zijn onder andere opgenomen in de Milieuhandhavingsnota).
3.3.2 Bor en Mor
De Wabo kent bij een groot aantal artikelen de verplichting of de mogelijkheid om de betreffende artikelen via een algemene maatregel van bestuur uit te werken. Het Besluit omgevingsrecht (Bor) voorziet hierin. In het besluit komt een grote variëteit van onderwerpen aan de orde. In een enkel geval worden deze onderwerpen in een Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) verder uitgewerkt. Het gaat hierbij met name om de gegevens die bij de indiening van een aanvraag van een omgevingsvergunning overlegd moeten worden. Voor de handhaving is paragraaf 7.1 van de Bor en paragraaf 10.1 van de Mor van belang. Hierin staan de kwaliteitseisen ten aanzien van handhaving uitgewerkt. Dit zijn minimumeisen, waaraan elke professionele handhavingsorganisatie moet voldoen. De eisen moeten leiden tot een strategische, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van de handhaving. Handhaving moet plaatsvinden in een cyclisch proces. De kwaliteitseisen beogen een transparante en systematische manier van werken. Met zo’n werkwijze kunnen bestuurders sturen op prioriteiten en de in te zetten capaciteit. Daarnaast maakt deze werkwijze het mogelijk om achteraf verantwoording af te leggen bij bepaalde incidenten.
De belangrijkste kwaliteitseisen zoals gesteld in de Bor en de Mor zijn uitgewerkt in deze nota. Hiermee wordt de kwaliteit van de handhaving gewaarborgd. In de praktijk zal een gemeente die voor alle betrokken beleidsvelden een goed handhavingsbeleid heeft, dat ook daadwerkelijk uitvoert en daarover verantwoording aflegt, voor een belangrijk deel voldoen aan de kwaliteitseisen die gaan gelden.
Het besluit en de regeling zullen gelijktijdig met de Wabo in werking treden.
3.3.3 Wro en Bro
Op 1 juli 2008 zijn de Wet ruimtelijke ordening (Wro)en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) (deels) in werking getreden. Ten opzichte van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), is in de Wro de handhaving versterkt. Zo is het handhavingsintrumentarium uitgebreid met de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete (zie verderop in dit hoofdstuk). Verder verplicht de Wro gemeenten tot het opstellen van beleidsregels voor de handhaving van bestemmingsplannen en een jaarlijkse evaluatie van de handhavingsinspanningen op dit gebied. Ook de aanwijzing van toezichthouders op de naleving van het bestemmingsplan is in de Wro geregeld.
Een andere wijziging die van invloed is op de handhaving, is de verplichting om de bestemmingsplannen elke tien jaar te actualiseren. Tegelijk is in het Bro vastgelegd dat bij vaststelling van een nieuw bestemmingsplan geen overgangsrecht meer van toepassing mag zijn op gebouwen en gebruik die al in strijd waren met het oude bestemmingsplan. In dergelijke gevallen moet dus een keuze worden gemaakt tussen legalisatie of handhaving. De Wro en het Bro leiden naar verwachting tot een toename in het aantal handhavingszaken en een grotere vraag naar toezicht. De omvang van de toename moet in de komende jaren duidelijk worden. Bij het opstellen van de jaarlijkse handhavingsprogramma’s zal rekening worden gehouden met extra toezicht en handhaving die voortvloeit uit geplande bestemmingsplanprocedures.
3.3.4 vierde tranche Awb
Op 1 juli 2009 is de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking getreden. De vierde tranche Awb leidt tot een aantal voor de handhaving betrekkelijk ingrijpende wijzigingen:
De mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt een feit.
Bezwaar en beroep tegen de dwangsom richten zich ook tegen vervolgbeschikkingen.
Het innen van dwangsommen en toepassen van bestuursdwang worden appelabele besluiten. Met name de constatering van verbeuring, de wettelijke rente en de betalingstermijn zijn dan nieuwe rechtsfeiten die ter discussie gesteld kunnen worden.
De betaaltermijn van zes weken begint te lopen zodra er van rechtswege wordt verbeurd. Daarna moet eerst een invorderingsbeschikking worden gestuurd voordat kan worden aangemaand. Afhankelijk van wat er in het besluit tot invordering staat kan er ook wettelijke rente gaan lopen.
Na verbeuring van een dwangsom is de invorderingstermijn een jaar (verjaring) in plaats van zes maanden.
Derde belanghebbenden kunnen verzoeken om een inningsbesluit, bij weigering is er een fictief besluit en kan de verzoeker in bezwaar en beroep.
Nieuwe begrippen zijn geïntroduceerd, waaronder een nieuw begrip voor bestuursdwang en dwangsom: de herstelsanctie. Nieuw is ook het begrip last onder bestuursdwang.
De Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. De wet geeft aan, dat bestuursorganen die te laat beslissen op een aanvraag, voortaan een dwangsom moeten betalen aan de aanvrager.
Indien de beschikking op de aanvraag uitblijft (na afloop van de wettelijke termijn), moet de aanvrager het bestuursorgaan eerst in gebreke stellen. Het bestuursorgaan heeft dan nog twee weken om alsnog een beschikking af te geven. Is er dan nog geen besluit genomen, dan is de dwangsom van rechtswege verschuldigd. Overigens kan de aanvrager ook beroep instellen bij het uitblijven van een beschikking. De wet is opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en geldt ook voor beschikkingen met betrekking tot handhaving en besluiten op bezwaarschriften. In het werkproces is hiermee rekening gehouden.
Uit bovenstaande punten volgt dat er meer mogelijkheden komen voor bezwaar en beroep. De weg naar de civiele rechter staat daarnaast ook open zodra men in verzet gaat tegen een dwangbevel als de deurwaarder is ingeschakeld. De gemeenten zullen hier rekening mee moeten houden door in hun jaarprogramma’s meer tijd te reserveren voor de afhandeling van bezwaar- en beroepschriften. Verder krijgen de gemeenten de beschikking over een nieuw handhavingsinstrument: de bestuurlijke boete. Onder het kopje handhavingsinstrumentarium hieronder is nader uitgewerkt welk beleid de K5-gemeenten voeren ten aanzien van de bestuurlijke boete.
3.4 Handhavingsinstrumentarium
3.4.1 Last onder dwangsom/last onder bestuursdwang
De K5-gemeenten kiezen per geval voor het meest doelmatige handhavingsinstrument. In de meeste gevallen zal dit een last onder dwangsom zijn. Bestuursdwang zal minder vaak worden toegepast. Bestuursdwang kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als er een spoedeisend belang is, als op voorhand duidelijk is dat de overtreder de overtreding niet zelf ongedaan zal (laten) maken of als een eerdere last onder dwangsom niet tot beëindiging van de overtreding heeft geleid.
De hoogte van een dwangsom wordt per geval bepaald en moet, behalve een prikkel om de overtreding ongedaan te maken, in redelijke verhouding staan tot de ernst van de overtreding. De begunstigingstermijn wordt vastgesteld op grond van de urgentie om de overtreding ongedaan te maken en de termijn die de overtreder redelijkerwijs nodig heeft om de overtreding ongedaan te kunnen maken. Verbeurde dwangsommen worden vanzelfsprekend ook geïnd. De kracht van dit handhavingsinstrument wordt immers aangetast als het niet automatisch gepaard gaat met het effectueren ervan. De afschrikwekkende werking van de last onder dwangsom gaat zo grotendeels verloren. Het bestuur verliest daardoor zijn geloofwaardigheid en een deel van zijn slagkracht.
3.4.2 Bouwstop
Op grond van de woningwet (artikel 100d) kan een toezichthouder de bouw stilleggen. In o.a. de volgende gevallen kan een bouwstop worden opgelegd:
indien gebouwd wordt zonder bouwvergunning;
indien gebouwd wordt in afwijking van de bouwvergunning;
indien vergunningsvrij gebouwd wordt, maar niet voldaan aan de voorschriften van het Bouwbesluit;
indien gebouwd wordt in afwijking van de voorschriften van de bouwverordening of het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken;
sprake is van een onveilige situatie
Het opleggen van een bouwstop heeft tot doel de situatie te ‘bevriezen’. Het staken van de bouwwerkzaamheden voorkomt dat de illegale situatie in ernst en omvang toeneemt. De bouwstop voorkomt daarnaast dat voor de betrokkene extra kosten voortvloeien uit het aanpassen van het bouwwerk aan de geldende regels of het afbreken van het bouwwerk.
3.4.3 Bestuurlijke boete
Met de in werking getreden vierde tranche van de Awb is in de Awb een regeling opgenomen over de bestuurlijke boete. Een bestuurlijke boete is een boete die door een bestuursorgaan, zonder tussenkomst van de rechter, aan een overtreder kan worden opgelegd. De bestuurlijke boete onderscheidt zich op een aantal punten van de bestuurlijke handhavingsinstrumenten bestuursdwang en de dwangsom. Het meest wezenlijke verschil is dat bestuursdwang en dwangsom herstelsancties zijn en de bestuurlijke boete een punitieve sanctie is. Verder hoeft bij een bestuurlijke boete de overtreder van tevoren geen waarschuwing te ontvangen en kan het bevoegde bestuursorgaan, dat de boete oplegt deze onmiddellijk uitvoeren. Behalve voor verkeershandhaving (fout parkeren en lichte verkeersovertredingen) zal de bestuurlijke boete ook gebruikt kunnen worden bij de aanpak van overlast in de openbare ruimte (handhaving van de APV). De bestuurlijke boete is met name geschikt voor overlast in het publieke domein en leent zich minder voor de handhaving met betrekking tot ruimtelijke ordening en de bouwregelgeving. Immers, bij handhaving met betrekking tot ruimtelijke ordening en de bouwregelgeving is het doel herstel van de overtreding en niet het bestraffen van de overtreding. Om deze reden zal in dit verband niet gekozen worden voor de bestuurlijke boete.
3.5 Klachten en handhavingsverzoeken
Klachten en handhavingsverzoeken worden behandeld conform de eisen die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) eraan stelt.
Van een handhavingsverzoek is sprake indien een schriftelijk verzoek om handhavend op te treden afkomstig is van een belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Binnen een redelijke termijn, doch uiterlijk binnen acht weken na ontvangst van het handhavingsverzoek, dient hierop een beslissing te zijn genomen. Zo nodig kan het bevoegd gezag binnen acht weken aangeven dat uitsluitsel nog niet mogelijk is en daarbij aangeven wanneer wel een beslissing kan worden verwacht. Voor klachten geldt dat deze altijd worden geregistreerd. Per klacht wordt afgewogen of wordt overgegaan tot toezicht. Als een klacht leidt tot toezicht en handhaving, worden dezelfde termijnen aangehouden als voor handhavingsverzoeken.
Een belangrijk onderdeel in de besluitvorming op een handhavingsverzoek is de belangenafweging. In dit kader is van belang dat een handhavingsverzoek goed gemotiveerd is. Met name bij kleine overtredingen is voor het bevoegd gezag soms niet duidelijk wat het belang van de verzoeker is bij beëindiging van de overtreding. In die gevallen kunnen de K5-gemeenten de indiener van het handhavingsverzoek vragen het handhavingsverzoek schriftelijk nader te motiveren.
3.6 Prioritering
De belangrijkste gezamenlijke beleidskeuze die de K5-gemeenten maken, is het stellen van gezamenlijke prioriteiten op hoofdlijnen. Op detailniveau bepalen de gemeenten ieder afzonderlijk hun eigen prioriteiten. In hoofdstuk 2 is al beargumenteerd waarom prioriteiten moeten worden gesteld. De K5-gemeenten zijn van mening dat de prioriteit van een handhavingszaak wordt bepaald door het soort overtreding, in combinatie met het effect van de overtreding in kwestie. Met deze benadering kan maatwerk worden geleverd volgens een vast kader.
Zo zal het handhaven tegen een geval van “bouwen zonder vergunning” bijvoorbeeld meer prioriteit hebben als hierdoor onveilige situatie is ontstaan, dan wanneer dat niet het geval is.
De soorten overtredingen die in beginsel prioriteit hebben bij de handhaving zijn:
bouwen zonder vergunning;
slopen zonder vergunning;
gebruik in strijd met het bestemmingsplan en/of met de vergunning;
De prioriteit om op bovengenoemde overtredingen te handhaven neemt toe naarmate:
sprake is van een onveilige situatie en/of;
de volksgezondheid in gevaar komt en/of;
de overtreding leidt tot aantasting van het landschap of de beeldkwaliteit en/of:
de kwaliteit van de leefomgeving wordt aangetast.
Indien een overtreding op grond van maatwerk conform bovenstaand kader slechts een lage prioriteit heeft, wordt hierop gehandhaafd op het moment dat na het oppakken van de handhavingszaken met hoge prioriteit nog voldoende ambtelijke capaciteit is, of een voldoende gemotiveerd handhavingsverzoek is ingediend.
Voor de zaken die worden opgepakt geldt dat 100% naleving wordt nagestreefd. Verder zijn op het moment van schrijven van deze nota geen kwantitatieve doelstellingen te formuleren. Door adequaat toezicht en goede monitoring denken de K5-gemeenten de doelstellingen in de komende jaren ook in kwantitatief opzicht inzichtelijk te kunnen maken.
3.7 Opschorten van de looptijd van de handhavingsbeschikking in afwachting van een beslissing op bezwaar
In afwachting van een beslissing op bezwaar, kan een gemeente – al dan niet op verzoek van belanghebbenden of de bezwaarschriftencommissie- ervoor kiezen de handhavingsbeschikking op te schorten. In beginsel kiezen de K5-gemeenten hier niet voor. Er bestaat immers ook de mogelijkheid tot indiening van een verzoek om een voorlopige voorziening. Om procedures niet nodeloos te vertragen of compliceren, kan bij uitzondering en met name bij zaken met lage prioriteit, gemotiveerd worden gekozen om op te schorten.
3.8 Elementen jaarprogramma
3.8.1 jaarprogramma
Het jaarprogramma bevat alle activiteiten die de gemeenten met de ter beschikking staande structurele capaciteit moet uitvoeren. Dus zal elk jaarprogramma moeten beginnen met een beschrijving van die (kwalitatieve en kwantitatieve) capaciteit.
Vervolgens wordt een systematische opsomming gegeven van eenmalige, structurele en projectmatige activiteiten die voor het komende jaar op de rol staan.
Eenmalige activiteiten zijn alle activiteiten die noodzakelijk zijn om een goede handhavingsorganisatie te kunnen neerzetten. Voorbeelden van eenmalige activiteiten zijn:
operationaliseren van regelgeving
organiseren toezicht
basisopleiding medewerkers
afspraken om te komen tot afstemming met andere toezichthouders en handhavers
Structurele taken zijn al de taken waarvoor op voorhand al capaciteit kan worden geraamd op basis van gerede verwachtingen over de omvang daarvan. Daarbij moet gedacht worden aan:
ramingen omtrent aantallen overtredingen die worden aangepakt en de capaciteit die dit naar verwachting per overtreding zal vragen.
ramingen aantallen bezwaar- en beroepschriften en voorlopige voorzieningen.
structureel overleg met vakafdelingen en andere toezichthouders en handhavers.
opstellen jaarprogramma en evaluatie/jaarverslagen.
In bijlage 1 is het modeljaarprogramma weergegeven.
3.8.2 jaarverslag
In het jaarverslag wordt het jaarprogramma geëvalueerd en wordt verantwoording afgelegd over de activiteiten die in het betreffende jaar hebben plaatsgevonden. De keuzes die zijn gemaakt ten behoeve van de handhavingscapaciteit dienen te worden verantwoord. Vervolgens dient te worden bezien of het beleid in het licht van deze ervaringen aanpassing en/of aanvulling behoeft. Naast deze op de inhoud gerichte verslaglegging, kan het jaarverslag ook de organisatie beoordelen. Zijn de gestelde doelen bereikt en zo nee, wat was hiervan de oorzaak?
Het jaarverslag bevat een overzicht van de hoeveelheid controles, aanschrijvingen, bezwaar- en beroepsprocedures, voorlopige voorzieningen, verbeurde dwangsommen, etc.
3.9 Uniformiteit
Op het gebied van uniformiteit wordt in deze beleidsvisie onderscheid gemaakt tussen drie categorieën:
beleid;
uitvoering;
prioritering.
Beleidsmatige uniformiteit is geborgd doordat de K5-gemeenten allemaal onderhavige beleidsvisie als uitgangspunt bij de handhaving op het gebied van ruimtelijke ordening en bouwregelgeving hanteren.
De uniformiteit op het gebied van de uitvoering is groot, aangezien De K5-gemeenten allemaal volgens het werkproces (zie bijlage 2) te werk gaan. Ook op administratief niveau zal naar verwachting sprake zijn van toenemende uniformiteit, als gevolg van de ontwikkeling van gezamenlijke formats voor het jaarprogramma en het jaarverslag.
Op het gebied van prioritering wordt uniformiteit niet in specifieke zin nagestreefd. Dit is een bewuste keuze die gebaseerd is op de wens om deze gemeentelijke bevoegdheid ook aan de afzonderlijke gemeenten te laten. De afzonderlijke colleges hechten eraan om zelf prioriteiten te kunnen stellen omdat per gemeente andere zaken kunnen spelen of zwaarder kunnen wegen.
4.1 Inleiding
Waar het in de voorgaande hoofdstukken ging om de beleidskeuzes en de visie, gaat het in dit hoofdstuk om de praktische kant van de handhaving. De diverse werkprocessen op het gebied van toezicht en handhaving (Toezicht, Klachten en meldingen, Verzoek om handhaving, Bouwstop, Legalisatietoets en Handhaven) zijn weergegeven in procesbeschrijvingen en schema’s. De werkprocessen zijn als bijlage 2 bij deze nota gevoegd. De schema’s en procesbeschrijvingen moeten in samenhang met elkaar gebruikt worden en zijn ook in een digitaal systeem (Mavim) opgenomen om de werkbaarheid te vergroten. In het werkproces Klachten en meldingen wordt verwezen naar een klachtenprotocol in bijlage 4.
4.2 Uitvoering
De uitvoering van het Handhavingsbeleid bestaat uit verschillende elementen. Op reguliere basis wordt toezicht gehouden door toezichthouders. Daarnaast vinden reguliere, maar ook gerichte controles plaats en tot slot is sprake van daadwerkelijke handhaving.
4.2.1 Toezicht
In de jaarprogramma’s van de gemeenten worden prioriteiten gesteld. Deze prioriteiten hebben gevolgen voor het houden van toezicht. De toezichthouder signaleert primair die zaken die voortvloeien uit de prioriteitstelling. Daarnaast kunnen jaarlijks thema’s worden benoemd waar wel aandacht voor is, zoals bepaalde bouwwerken of een bepaald gebruik. Zaken die niet binnen de prioriteiten en thema’s vallen, zullen in overleg worden opgepakt. Hiervoor zal specifiek opdracht worden gegeven, bijvoorbeeld bij excessen (vaak zien van dezelfde overtreding). Op deze manier wordt zo efficiënt mogelijk omgegaan met de toezichtscapaciteit die de gemeenten per jaar beschikbaar hebben. De toezichthouder meldt bij de gemeente ook de geconstateerde zaken die buiten de prioriteitsstelling vallen. De gemeente registreert alle gemelde overtredingen. Per overtreding wordt afgewogen of wordt gehandhaafd, niet wordt gehandhaafd, of tijdelijk wordt afgezien van handhaving. De gemelde zaken kunnen ook van belang zijn bij de programmering. Zaken die vaak voorkomen kunnen bijvoorbeeld prioriteit krijgen, of als thema in het jaarprogramma worden opgenomen.
4.2.2 Controle
In de gemeenten vinden regelmatig reguliere controles plaats. Daarnaast vinden controles plaats in het kader van de handhaving. Bijvoorbeeld als een verzoek tot handhaving binnenkomt of om te constateren of een situatie, die in strijd is met de regelgeving, al is hersteld. Het uitvoeren van de controles kan plaatsvinden op twee manieren, afhankelijk van de soort vergunning waarvan sprake is.
Indien het om het controleren van enkelvoudige vergunning gaat, gaan we voor elkaar signaleren. Toezichthouders zullen aan de hand van een checklist (toezichtsprotocol VBWTN) toezicht houden waarbij het uitgangspunt “voor elkaar signaleren”vorm heeft gekregen. Het Toezichtsprotocol is opgenomen in bijlage 3.
Wanneer het om meervoudige vergunningen gaat ligt het gecompliceerder omdat hiervoor afspraken gemaakt moeten worden met de ketenpartners. Ook hier geldt dat de gemeente, vanuit haar verantwoordelijkheid als bevoegd gezag, altijd de regie en coördinatie in handen heeft.
4.2.3 Handhaving
Handhaving kan op verschillende gronden plaatsvinden. Allereerst kan een verzoek tot handhaving bij de gemeente worden ingediend. Daarnaast kunnen uit regulier toezicht en uit controles handhavingszaken voortkomen.
Wanneer een verzoek om handhaving wordt ingediend. Let wel het moet hier gaan om een schriftelijk gemotiveerd verzoek. In paragraaf 3.5 zijn de eisen voor een handhavingsverzoek reeds weergegeven. Bij ontvangst van een dergelijk verzoek vindt een afweging plaats aan de hand van de gestelde prioriteiten en het belang van de verzoeker. Afhankelijk daarvan wordt de verzoeker meegedeeld of het handhavingstraject wordt opgestart of dat het handhavingsverzoek wordt afgewezen.
Wanneer een verzoek om handhaving niet schriftelijk wordt ingediend, dan zal dit worden behandeld als een melding. Hiervoor wordt een registratie bijgehouden. Zo kan in een later stadium alsnog, afhankelijk van de zwaarte van de overtreding of wanneer er meerdere dezelfde meldingen worden ontvangen, een handhavingstraject worden opgestart. In de werkprocessen wordt stapsgewijs aangegeven op welke manier het handhavingstraject wordt doorlopen. Als het om enkelvoudige handhavingszaken gaat zal de handhavingscoördinator of gemandateerde instantie de betreffende handhavingskwestie afhandelen. Het kan zijn dat in de loop van het proces blijkt dat toch meer zaken spelen. Op dat moment gaat het dossier naar de handhavingcoördinator (meervoudige handhavingszaak. Zoals al gezegd in hoofdstuk 2, is het uitgangspunt dat over de uitvoering en coördinatie verschillende afspraken mogelijk zijn, maar dat de gemeente in elk geval altijd het handhavingsproces bewaakt en de eindregie in handen heeft. Deze taak ligt bij de handhavingscoördinator.
4.3 Handhavingsmiddelen
Om daadwerkelijk te kunnen handhaven kan de gemeente een aantal instrumenten inzetten. In hoofdstuk 3 is al aangegeven welke instrumenten de K5-gemeenten willen inzetten bij de handhaving, namelijk: Last onder dwangsom / last onder bestuursdwang en de Bouwstop.
In deze paragraaf worden het gebruik van de verschillende instrumenten verder uitgewerkt.
4.3.1 Keuze tussen bestuursdwang en dwangsom
De toepassing van een last onder bestuursdwang kan tot hogere bestuurslasten leiden dan het opleggen van een last onder dwangsom. Het ongedaan maken van een overtreding door het college zelf vraagt om een gedegen voorbereiding en organisatie van taken. Ook het kostenverhaal brengt risico’s met zich mee, als een last onder bestuursdwang ten onrechte is uitgevoerd.
Het opleggen van een last onder dwangsom legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van taken bij de overtreder zelf. Dit sluit goed aan bij de ontwikkeling op centraal en lokaal niveau om meer verantwoordelijkheid bij de overtreder te leggen. Het college heft na het verstrijken van de begunstigingstermijn slechts de plicht om te controleren of de overtreding ongedaan is gemaakt. Zo niet dan gaat het college over tot inning van de verbeurde dwangsom.
In de meeste gevallen zal daarom voor de last onder dwangsom worden gekozen als handhavingsinstrument.
4.3.2 Drie varianten last onder dwangsom
De wet kent drie varianten van de dwangsom:
Een bedrag per overtreding van de last o.g.v. 5:32 lid 2 Awb (zgn. preventieve dwangsom);
Een bedrag ineens;
Een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd.
Bij een bedrag per tijdseenheid of per overtreding moet altijd een maximum bedrag worden genoemd. Of voor variant 2 of 3 wordt gekozen daarvoor bestaat een ruime mate van beleidsvrijheid. In het concrete geval moet worden bekeken welke vorm het meest geschikt is om het gewenste resultaat te bereiken. De drie varianten van de dwangsom hebben ieder hun eigen gebruiksmogelijkheden. Hieronder wordt dit nader toegelicht:
Variant 1 preventieve dwangsom
Dit instrument wordt gebruikt bij overtredingen die niet continu zijn. Ze worden in ieder geval gebruikt bij het opleggen van een bouwstop. Immers de stimulans om niet verder te bouwen is groot omdat direct een dwangsom wordt verbeurd op het moment dat een toezichthouder constateert dat wordt gebouwd in strijd met de bouwstop. Een ander voorbeeld waarbij een preventieve last onder dwangsom de voorkeur heeft, is bij notoire overtreders. Voor beide situaties geldt dat het opleggen van een preventieve dwangsom slechts mogelijk is wanneer er klaarblijkelijk gevaar bestaat dat er een overtreding zal worden begaan. Een preventieve last onder dwangsom is over het algemeen aannemelijk bij een bouwstop. Bij mogelijk andere toekomstige overtredingen zal dit moeten worden aangetoond door bijvoorbeeld: uitlatingen die een (toekomstig) overtreder doet, het eerder vertoonde naleefgedrag van de overtreder, het bij herhaling voorkomen van overtredingen en meer algemeen het zich voordoen van uitzonderlijke omstandigheden welke het begaan van overtredingen waarschijnlijk maken.
Variant 2 Een bedrag ineens
In die gevallen waarin sprake is van een illegale situatie die door eenmalig handelen van de overtreder ongedaan kan worden gemaakt. Na het verstrijken van de termijn wordt de hele dwangsom verbeurd.
Variant 3 een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet of slechts gedeeltelijk is uitgevoerd
Een voordeel hiervan is dat na het verstrijken van de begunstigingstermijn niet meteen het gehele bedrag wordt verbeurd. Ofwel de overtreder krijgt gedurende een langere periode een stimulans om de overtreding op te heffen. Een nadeel is dat deze variant veel tijd vergt om na het verstrijken van een tijdseenheid een controle moet worden uitgevoerd en een rapport moet worden opgemaakt. In de praktijk zal daarom minder van deze vorm gebruik gemaakt worden.
4.3.3 Hoogte van dwangsommen
In het concrete geval moet de hoogte van een dwangsom worden beargumenteerd en gemotiveerd. Als uitgangspunt geldt dat de dwangsom tenminste het voordeel moet compenseren dat de overtreder heeft bij het laten voortbestaan van de overtreding. Bij het bepalen van de hoogte mag ook rekening worden gehouden met het nadeel dat de samenleving ondervindt en het bestuurlijk belang bij handhaving.
Om voldoende stimulans te kunnen bieden om de overtreding ongedaan te maken, kunnen de berekende bedragen (* bij illegale bouwactiviteiten kan de hoogte van de dwangsom bijvoorbeeld een optelsom zijn van de waarde van het bouwwerk en de kosten om het bouwwerk te verwijderen. Bij illegaal gebruik wordt bijvoorbeeld de relatie gelegd met huurwaarde van de opstellen of de winst die door de illegale activiteit wordt gegenereerd) met minimaal een factor 2 worden vermenigvuldigd. Voor bijvoorbeeld bedrijven (in verband met financieel gewin) of recidivisten kan dat uiteindelijk oplopen tot een veelvoud daarvan. Wanneer een dwangsombeschikking het ongedaan maken van meerdere overtredingen omvat, dan wordt per overtreding een dwangsom opgelegd en wordt de hoogte daarvan per overtreding bepaald. De hoogte van dwangsommen blijft maatwerk. Bovenstaande systematiek kan als hulpmiddel worden gebruikt.
4.3.4 Termijnen
De duur van de begunstigingstermijn in bestuursdwangbesluiten en dwangsombeschikkingen, is maatwerk. Het is niet mogelijk om daarvoor standaardtermijnen aan te geven, aangezien de situaties
sterk van elkaar (kunnen) verschillen en bijgevolg een individuele belangenafweging vereisen. Wel is het mogelijk hiervoor een aantal uitgangspunten te vermelden.
Voor wat betreft de duur van de begunstigingstermijn gaan burgemeester en wethouders uit van een zo kort mogelijke termijn waarbinnen aan de last kan worden voldaan. De termijn moet lang genoeg zijn om in de gegeven situatie in redelijkheid aan de last te kunnen voldoen. Voorkomen moet echter worden dat de termijn zodanig lang is dat (impliciet) sprake is van het gedogen van de overtreding.
Zowel de toepassing van bestuursdwang als het verbeuren van een dwangsom kan slechts plaatsvinden nadat de overtreder de gelegenheid heeft gehad om de overtreding ongedaan te maken. Een uitzondering is de spoedhalve bestuursdwang. De uiteindelijke begunstigingstermijn zal mede afhangen van het feit: of een overtreding eenvoudig kan worden beëindigd, of sprake is van enig gevaar en of de overtreding hinder of overlast veroorzaakt voor derden.
4.3.5 Het verbeuren en innen van dwangsommen
Verbeurde dwangsommen worden altijd geïnd tenzij bij een beslissing op bezwaar de dwangsom wordt ingetrokken/herroepen. Een jaar na het verbeuren van de dwangsom is geen invordering meer mogelijk. Dit jaar kan nog worden verlengd (stuiten). Hiervoor is in 4.4.3.7 Awb een regeling opgenomen.
Wanneer tegen een last onder dwangsom bezwaar is ingesteld, wordt in beginsel gewacht met effectuering (verzenden van betalingsbeschikking wordt nog niet verzonden) tot is beslist op bezwaar en dit heeft geleid tot het in stand laten de beschikking (eventueel aangevuld). Gezien het feit dat de termijn voor het invorderen van bestuursrechtelijk geldschulden maximaal 1 jaar bedraagt, is het zaak dat de advisering met betrekking tot dit soort bezwaarschriften voorrang krijgen. Hierover zullen afspraken gemaakt moeten worden met de secretaris Commissie bezwaarschriften.
De inning van een dwangsom verloopt als volgt:
Bestuursrechtelijke geldschuld
Wanneer na het verstrijken van de begunstigingstermijn geconstateerd wordt dat niet voldaan is aan de last (toezichthouder constateert en stelt rapport op), ontstaat een bestuursrechtelijke geldschuld.
Betalingsbeschikking
De verplichting tot betaling van het verbeurde bedrag dient bij beschikking (4:86 Awb) gemotiveerd en met vermelding van het onderliggende besluit te worden vastgesteld. Hierin moet de hoogte van het bedrag en de betalingstermijn vermeld worden. In beginsel 6 weken na bekendmaking/verzending, tenzij een andere termijn is genoemd in de gemeentelijke verordening. Wanneer na het verzenden van de betalingsbeschikking een betalingregeling (uitstel)van de grond komt, dan moet dit wederom leiden tot een beschikking met termijnen enzovoort. Het is bijvoorbeeld redelijk om uitstel te verlenen tot eventueel in beroep is beslist.
De betalingsbeschikking en eventueel verlenen van uitstel is vatbaar voor bezwaar en beroep.
Aanmaning
Wanneer de betalingstermijn is verstreken, wordt een aanmaning verzonden (betalingsherinnering). Eerder kan niet worden ingevorderd bij dwangbevel. De termijn is in beginsel 2 weken na bekendmaking/verzending van de aanmaning. Tenzij een andere termijn is genoemd in de gemeentelijke verordening. In de aanmaning moet worden gewezen op de mogelijke dwanginvorderingsmaatregelen met de bijbehorende kosten. Ook eventuele te vorderen vergoedingen van kosten van aanmaningen dienen te worden vermeld. Overigens is wanneer niet is betaald binnen de voorgeschreven termijn vanaf die datum ook wettelijke rente verschuldigd. Dit moet bij beschikking worden opgelegd.
De aanmaning is niet vatbaar voor bezwaar en beroep. De beschikking met het verschuldigde bedrag aan wettelijke rente is wel vatbaar voor bezwaar en beroep.
Invordering bij dwangbevel
Nadat de aanmaningstermijn is verstreken en de geldschuld nog niet (volledig) is betaald (8 weken na betalingsbeschikking), kan een schriftelijk dwangbevel onmiddellijk na het ontstaan van de betalingsverplichting worden uitgevaardigd.
De volgende kosten kunnen worden ingevorderd:
De dwangsom, aanmaningsvergoeding, wettelijke rente en de kosten van het dwangbevel.
Van belang hiervoor is om afspraken te maken met een deurwaarderkantoor.
4.3.6 Last onder bestuursdwang
Wanneer de aard van de overtreding zich niet leent voor toepassing van een dwangsom (grote overlast, onaanvaardbare hinder, gevaar enzovoort)dan wordt een(spoedeisende) last onder bestuursdwang opgelegd.
Uitgangspunten (voorbereiding) bestuursdwang
Welke feitelijke maatregelen moeten worden getroffen om de overtreding op de minst belastende wijze ongedaan te maken;
Is het college feitelijk in staat de vereiste maatregelen te treffen als niet wordt voldaan aan de eis;
is voor toepassing van de bestuursdwang de inzet van externe partijen nodig? Zo, ja dan moet de inzet van deze partijen al besproken zijn voordat de (voor) aanschrijving uitgaat. Hierbij moet worden gedacht aan;
aannemers om werkzaamheden uit te voeren;
politie
toezichthouders.
is opslag van goederen noodzakelijk? Zo ja, dan moet opslag zijn geregeld voordat de (voor)aanschrijving uitgaat;
uitgangspunt is dat de kosten altijd verhaald worden op de overtreder. Dat moet ook worden aangegeven in de aanschrijving.
Effectuering bestuursdwang
Ook bij de effectuering moeten altijd een aantal uitgangspunten in acht worden genomen:
Effectuering vindt altijd plaats overeenkomstig de aanschrijving. Dat wil zeggen dat het college de feitelijke handeling uitvoert of laat uitvoeren die de overtreder is opgelegd. Er kan niet meer gekozen worden voor een andere handeling en daarom moet al in de voorbereiding goed worden beoordeeld of het college is staat is de feitelijke handeling uit te voeren;
de politie maakt van de effectuering een proces-verbaal op. Ook wordt een foto- of video opname van de effectuering gemaakt. Als goederen worden meegenomen, wordt hiervan een inventarislijst met foto- of video-opnamen gemaakt. Hieruit moet duidelijke de staat en de waarde van de goederen kunnen worden afgeleid.
Preventieve last onder bestuursdwang
Onder dezelfde condities als de preventieve last onder dwangsom kan ook een preventieve last onder bestuursdwang worden opgelegd. Als voorbeeld kan worden genoemd een aangekondigde verkoping op een locatie dat in strijd is met het bestemmingsplan.
4.3.7 Bouwstop (spoedhalve bestuursdwang) in combinatie met (preventieve) last onder dwangsom
Wanneer wordt gebouwd zonder of in afwijking van een bouwvergunning kan de gemandateerde toezichthouder (zie paragraaf mandatering) een bouwstop opleggen. Een bouwstop houdt in dat niet doorgebouwd mag worden. Een bouwstop is een spoedhalve bestuursdwangbesluit. Het belang om de bouwwerkzaamheden stil te leggen, is om te voorkomen dat illegale situaties verder in ernst en omvang toeneemt. Een bouwstop kan ook worden opgelegd om een onveilige situatie te voorkomen of te beëindigen.
Het opleggen van een bouwstop voorkomt niet dat de overtreder toch doorbouwt zonder dat daar een sanctie aan verbonden is. Dit wordt voorkomen door het tegelijk met de bouwstop opleggen van een preventieve last onder dwangsom.
4.4 Mandatering
Het college is bij handhaving het bevoegd gezag, de raad is kaderstellend. Het gaat dan zowel om toezicht als handhaving.
Handhavingbeschikkingen
Mandatering kan bijdragen aan een effectieve en efficiënte handhaving Bij mandatering staan de colleges verder af van individuele handhavingszaken. Daarnaast is het zo dat in de 4de tranche Awb die in juli 2009 in werking is getreden dat de inning van gelden onder (dwangsom en kosten van bestuursdwang) ook in een beschikking moet worden gegoten. Dit vergroot de noodzaak voor mandatering.
De volgende mandaten kunnen nuttig zijn:
Constateringsbrief/wrakingsbrief mandateren aan vakinhoudelijk ambtenaar.
Vooraanschrijving dwangsom mandateren aan het afdelingshoofd van de betreffende vakafdeling.
Innen van verbeurde dwangsommen mandateren aan het afdelingshoofd financiën.
Opleggen bouwstop mandateren aan de toezichthouder in spoedeisende gevallen waarbij direct optreden noodzakelijk is. Bijvoorbeeld bij de sloop van een monument zonder vergunning.
Opleggen bouwstop (overig) mandateren aan afdelingshoofd.
5.1 Hardheidsclausule
In deze beleidsnota zijn verschillende beleids- en uitvoeringsregels geformuleerd die tot doel hebben te komen tot een efficiënte en effectieve handhaving. Het zijn uiteraard algemene uitgangspunten voor het handelen. Dit impliceert dat er altijd bijzondere omstandigheden kunnen zijn die in een concreet geval tot een andere aanpak dan beschreven in dit stuk leiden. Of, om het in de termen van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht te formuleren:
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer
belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Een aantal elementen in deze formulering behoeft enige verduidelijking voor deze
Handhavingsnota:
Het vastleggen van beleidsregels in deze nota heeft tot gevolg dat het bestuur - dat wil
zegge het college en de burgemeester elk voor hun eigen bevoegdheid - in principe handelt overeenkomstig de uitgangspunten die in de nota zijn geformuleerd en dat ook derden daarop moeten kunnen vertrouwen.
Uitgangspunt 2 Behoudens bijzondere omstandigheden
Er kunnen altijd bijzondere omstandigheden zijn die bij toepassing van de beleidsregels in
een concreet geval tot onevenredige hardheid kunnen leiden. Er kunnen talloze aanleidingen zijn om hierop een beroep te doen. Het is aan de overtreder of andere belanghebbenden bij de aanschrijving om bijzondere belangen aan de orde te stellen. Het bestuur zal zelf niet actief naar dergelijke belangen zoeken. Ook kan hier al worden vastgelegd dat een beroep op dergelijke bijzondere omstandigheden vrijwel nooit kan worden gedaan als de overtreder op voorhand al was meegedeeld welke consequenties zijn handelen zou hebben, en hij toch de overtreding heeft gepleegd.
Uitgangspunt 3 Als uitkomst van een belangenafweging
De bijzondere belangenafweging moet tot de slotsom leiden dat de doelen die met de
handhaving zijn gediend in geen verhouding staan tot de belangen die de overtreder heeft bij het voortduren van de illegale situatie. Het moet dus vrijwel per definitie om relatief
ondergeschikte overtredingen gaan. Immers, als er sprake is van gevaarzetting, schade,
hinder, overlast en dergelijke zal de belangenafweging al snel tot handhaving (moeten)
leiden.
5.2 Overgangsregeling
5.2.1 Overgangsregeling
Het ontwikkelen van een geactualiseerde Handhavingsnota K5 heeft tot doel de kwaliteit van toezicht en handhaving in de K5 te verbeteren. Er zullen echter, in sommige gemeenten, gevallen zijn waarmee nog met behulp van de nog niet geactualiseerde Handhavingsnota(’s) is gestart.
Om deze reden dient een overgangsregeling vastgesteld te worden, waarbij een pardonregeling tot de mogelijkheden moet behoren. Iedere gemeente zal bij het opstellen van de overgangsregeling haar eigen afweging moeten maken.
Toepassing van de pardonregeling zal feitelijk overeenstemmen met het toepassen van de hardheidsclausule uit paragraaf 5.1 voor een categorie van gevallen, aan te wijzen door de colleges van de K5-gemeenten.
5.2.2 Aanpak oude overtredingen
Uiteraard kan het bovenstaande er toe leiden dat een aantal overtredingen, ook al zijn zij van oudere datum, toch zullen moeten worden aangeschreven. Als tot maatregelen wordt besloten, dient in ieder geval met een tweetal bijzondere aspecten rekening te worden gehouden:
Het stilzitten is een aanwijzing dat het belang van handhaving in het concrete geval kennelijk gering is. Duidelijk zal moeten worden gemaakt waarom de noodzaak tegen de overtreding op te treden, thans groter is dan voorheen. Nieuwe feiten als intensivering van het illegale gebruik of het pas later blijken van de ernst van de schadelijke gevolgen kunnen daarvoor voldoende zijn. ook het in werking treden van een beduidend intensiever toezichts- en handhavingregiem kan een reden zijn. als bovenstaande procedure goed is gevoerd, zal deze voldoende motivatie opleveren voor een zorgvuldig geredigeerd besluit.
In de lastgeving dient een ruime begunstigingstermijn te worden opgenomen. Het is immers niet redelijk om op stel en sprong verwijdering te eisen als tegen de overtreding al langere tijd niet is opgetreden.
Aldus besloten in de openbare vergadering van de raad der gemeente {gemeente}, gehouden op {datum},
de secretaris | de voorzitter |
{Typ hier de naam} | {Typ hier de naam} |