| Overheidsorganisatie | Gemeente Hoogezand-Sappemeer |
|---|---|
| Officiële naam regeling | Nota BIBOB in Hoogezand-Sappemeer |
| Citeertitel | Nota BIBOB in Hoogezand-Sappemeer |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
| Eigen onderwerp |
Geen
Wet BIBOB
Geen
Datum inwerking- treding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerking- treding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 01-10-2007 | Nieuwe Regeling | 13-03-2007 Regiokrant, 05-09-2007 | Onbekend |
Op verzoek van het college van burgemeester en wethouders zijn de mogelijkheden van de nieuwe wet BIBOB onderzocht, is nagegaan wat de wenselijkheid van benutting van die mogelijkheden zou zijnen wat daarbij dan de randvoorwaarden zouden moeten zijn. Invoering van een beleidslijn voor de wet BIBOB is opgenomen in het beleidsprogramma 2006-2010 van het college. In de voorliggende nota wordt in het volgende hoofdstuk eerst een globale (niet op Hoogezand-Sappemeer toegespitste) beschrijving van de wet gegeven. Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de mogelijkheden die de wet concreet biedt geïnventariseerd. Benutting van die mogelijkheden heeft uitvoeringsconsequenties. In hoofdstuk 4 worden de juridische randvoorwaarden besproken, in hoofdstuk 5 de organisatorische uitvoeringsvoorwaarden. In hoofdstuk 6 worden de te verwachten kosten in beeld gebracht. In het laatste hoofdstuk worden de voorstellenen uitvoeringsconsequenties in een advies samengevat.
Medio 2003 is de wet BIBOB in werking getreden. “BIBOB” staat voor: Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur.
De bedoeling van de wet BIBOB is overheden ertoe aan te zetten en toe te rusten een bijdrage te leveren aan de strijd tegen de georganiseerde misdaad, in het bijzonder tegen de infiltratie van de onderwereld in de bovenwereld, in het gebied en op de terreinen waar die overheid verantwoordelijk voor is.
De wet introduceert daartoe de mogelijkheid om vergunningen en subsidies te weigeren of in te trekken als ernstig gevaar bestaat dat zij zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten1. Daarnaast is de wet relevant voor de bonafiditeitsbeoordeling van gegadigden voor overheidsopdrachten (de sfeer van aanbesteden en inkopen).
BIBOB is van toepassing op een beperkt aantal vergunningen, namelijk die zich in een bijzondere belangstelling van de (georganiseerde) misdaad mogen verheugen. Voor de gemeenten als bevoegde instanties gaat het dan om:
• De horecavergunning (art. 3 Drank- en Horecawet);
• De milieuvergunning (art. 8.1 Wet milieubeheer). Na inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), wordt dit artikel 2.1, lid 1 onder e Wabo;
• De bouwvergunning (art.40 Woningwet). Na inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), wordt dit artikel 2.1, lid 1 onder a Wabo;
• Alle eigen gemeentelijke vergunningen op de volgende risicoterreinen:
- coffeeshops,
- seksinrichtingen,
- escortbedrijven,
- smartshops en grow shops,
- speelautomatenhallen.
Subsidies mogen alleen worden geweigerd en/of ingetrokken als dat vooraf in de onderliggende subsidieregeling is bepaald. Voor een dergelijke bepaling geldt overigens preventief toezicht door de ministers van BZK en Justitie.
De wet staat toe gegadigden (dat wil zeggen aannemers, leveranciers en/of dienstverleners) voor opdrachten uit te sluiten, als zij de toetsing aan de kwalitatieve selectiecriteria uit de Europese aanbestedingsrichtlijnen niet overleven. Deze selectiecriteria zijn bedoeld om bij de aanbesteding van grote opdrachten malafide gegadigden buiten de deur te houden. Het bijzondere van de wet BIBOB is dat de genoemde criteria óók van toepassing mogen worden verklaard op de aanbesteding van opdrachten beneden de drempelwaarden. Met betrekking tot aanbestedingen hanteert de wet dus een andere set criteria dan met betrekking tot de vergunningen en subsidies, waar namelijk voor het gevaarcriterium is gekozen.
Vergunningen en subsidies mogen alleen worden geweigerd of ingetrokken als ernstig gevaar bestaat dat zij zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, of uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten. Als sprake is van “mindere mate van gevaar” (dan “ernstig”) mag de vergunning/subsidie niet worden geweigerd, maar mogen er wel extra voorwaarden, gericht op beperking van dat gevaar, aan verbonden worden. In de wet BIBOB zelf is aangegeven hoe in concrete gevallen tot een inschatting van de mate van gevaar moet worden gekomen. Het bestuursorgaan kan zich daarbij laten bijstaan door Bureau BIBOB.
Bureau BIBOB is een onderdeel van het Ministerie van Justitie. Desgevraagd en tegen betaling (!) doet Bureau BIBOB onderzoek naar de antecedenten van aanvragers van vergunningen, houders van al verleende vergunningen, subsidievragers en -ontvangers en gegadigden voor overheidsopdrachten. Het bureau heeft toegang tot databanken die gewoonlijk voor gemeenten gesloten blijven. Het bureau stelt op basis van zijn bevindingen een onderzoeksrapport op en formuleert daarin een conclusie over de te verwachten mate van gevaar.
Bureau BIBOB inschakelen is niet verplicht, evenmin als het overnemen van de geformuleerde conclusie. Maar áls het bureau wordt ingeschakeld, dan moet de opdrachtgever de bevindingen en conclusie van het bureau in zijn besluitvorming expliciet meenemen.
De wet BIBOB staat niet op zichzelf. Het bredere kader waarbinnen de wet is ontwikkeld, is de aandacht voor een “bestuurlijke aanpak van criminaliteit”, een ontwikkeling in het openbaar bestuur dat van overheden verwacht wordt dat zij bij hun beleidsvoering rekening houden met het aspect criminaliteit en gericht zijn op het tegengaan daarvan. Trefwoorden in verband met de bestuurlijke aanpak van criminaliteit zijn:
• zorgvuldige beschikkingverlening (met oog voor mogelijk misbruik);
• robuuste handhaving (idem);
• het bewaken van de eigen interne integriteit;
• samenwerking met andere overheden en instanties (niet alleen politie en justitie, maar ook woningbouwverenigingen, ondernemingsorganisaties enz.)
De wet BIBOB voorziet met name in een nieuwe instrumentarium ten dienste van deze bestuurlijke aanpak van criminaliteit
De bevoegdheden uit de wet BIBOB (weigering, intrekking, uitsluiting) zijn door de wetgever uitdrukkelijk bedoeld als aanvullend en als laatste middel (“ultimum remedium”). Aanvragen om vergunning of subsidie moeten eerst aan de reguliere, daarvoor opgestelde kaders worden getoetst en op grond daarvan worden toegekend of afgewezen. Vervolgens is toetsing aan het gevaarcriterium uit de wet BIBOB pas aan de orde. Voor bestaande situaties (bij toepassing van de intrekkingsbevoegdheid) geldt hetzelfde.
De bevoegdheden uit de wet BIBOB zijn daarnaast discretionair. Om te beginnen is sprake van een aanzienlijke beoordelingsruimte. In hoeverre is het gevaar dat de vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen ernstig genoeg om de aanvraag te kunnen afwijzen? Daar kan verschil van inzicht over bestaan. In verband met deze beoordelingsruimte moet er rekening mee worden gehouden dat de rechter aandachtig over de schouder van het bestuur meekijkt bij toepassing van het BIBOB-instrumentarium op dit punt. Consequentie is dat het zaak is beslissingen zorgvuldig voor te bereiden en te motiveren. Ten tweede gaat het om vrije bevoegdheden. Het bestuur mág er gebruik van maken, maar is daar niet toe verplicht. Deze beleidsvrijheid brengt met zich mee dat van het bestuur wordt verwacht dat het in een beleidsregel aangeeft hoe het in de praktijk van deze bevoegdheden gebruik wil gaan maken.
In een beleidsregel zet een bestuursorgaan uiteen wat zijn bedoeling is met de inzet van een hem toegekende vrije bevoegdheid en wat daarbij zijn prioriteiten zullen zijn. Een beleidsregel moet actief onder de aandacht van de doelgroep worden gebracht.
BIBOB is een instrument met mogelijkheden, maar ook met beperkingen. Weigeren, intrekken en/of uitsluiten is alleen toegestaan als het gevaar dreigt dat vergunningen, subsidies en/of opdrachten zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, of criminaliteitsopbrengsten aan te wenden. De enkele omstandigheid dat de aanvrager in relatie staat tot strafbare feiten is onvoldoende om een vergunning, subsidie en/of opdracht te weigeren of in te trekken. Het criminele gehalte van het plan van de aanvrager is doorslaggevend, niet diens antecedenten.
De wet is sinds 1 juni 2003 van kracht. Het is nog niet bekend hoeveel gemeenten er inmiddels mee aan de slag zijn gegaan, noch tot welke resultaten dit heeft geleid. Evaluatie van de wet was voor 2006 voorzien, maar de resultaten daarvan waren bij de vaststelling van deze notitie nog niet bekend. Uit een Quickscan van augustus 2005 is gebleken dat op dat moment 40% van alle gemeenten een beleidslijn had vastgesteld.
De voorliggende nota is grotendeels overgenomen van de gemeente Winschoten die al enige tijd als een van de weinige Groninger gemeenten een beleidslijn heeft. In het ambtelijk districtelijk overleg integraal veiligheidsbeleid is afgesproken dat in ieder geval de gemeenten Veendam, Reiderland, Slochteren en Hoogezand-Sappemeer gezamenlijk optrekken bij het invoeren van een beleidslijn. Daarbij is tevens afgesproken zoveel mogelijk de beleidslijn en de tekst van de gemeente Winschoten te volgen. Een aantal andere gemeenten volgt wellicht afhankelijk van de ervaringen van deze vier. De gemeente Winschoten heeft sinds de invoering van de beleidslijn in 2004 5 aanvragen bij Bureau BIBOB ingediend en in alle gevallen werd daarop de vergunningaanvraag door de belanghebbende ingetrokken. Geconcludeerd mag daarom worden dat van de beleidslijn ook een preventieve werking uitgaat.
Het succes van de toepassing van de BIBOB-beleidslijn kan consequenties hebben voor omliggende gemeenten die (nog) niet met dezelfde beleidslijn werken. Als het vergunningaanvragers met criminele bedoelingen in de ene gemeente moeilijk wordt gemaakt dan is het denkbaar dat zij zich gaan richten tot gemeenten die “wat minder moeilijk doen”, het zogenaamde verplaatsingseffect.
In deze paragraaf worden de mogelijkheden die de wet BIBOB biedt geïnventariseerd. Achtereenvolgens komen de vergunningen aan de orde, de subsidies en de aanbestedingen.
De Drank- en Horecawet verbiedt het uitoefenen van het horecabedrijf zonder vergunning van burgemeester en wethouders. Om voor een horecavergunning in aanmerking te komen, moet de aanvrager van onbesproken levensgedrag zijn, dat wil zeggen hij of zij moet voldoen aan de eisen van zedelijk gedrag uit het “Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet”. De door de aanvrager aan te stellen leidinggevenden moeten eveneens aan deze eisen van goed van gedrag voldoen. Daarnaast stelt de Drank- en Horecawetgeving eisen aan de lokaliteiten waarin de aanvrager zijn bedrijf wil gaan uitoefenen. De bevoegdheid van het college om de vergunning te verlenen is een gebonden bevoegdheid. Als de aanvrager en de inrichting aan alle wettelijke eisen voldoet, moet de vergunning worden verleend.
De wet BIBOB is op de horecavergunning van toepassing. Als ernstig gevaar bestaat dat de vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, of uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten, mag de aanvraag worden afgewezen. Vooral de laatste mogelijkheid is in de horeca verre van denkbeeldig. Uit onderzoek blijkt dat het horecabedrijf zich uitstekend leent voor het benutten van illegaal geld, bijvoorbeeld in verband met benodigd startkapitaal, de financiering van verbouwingen en nieuwe interieurs, het zwart uitbetalen van loon etc., maar ook voor het witwassen van geld. De horeca is daarmee voor de georganiseerde misdaad een aantrekkelijke sector om criminaliteitsopbrengsten in te investeren.
De wet BIBOB biedt op dit punt uitkomst. Aanvragen mogen worden afgewezen als de herkomst van de financiering niet kan worden toegelicht. Bestaande vergunningen mogen worden ingetrokken als extern kapitaal van onduidelijke herkomst, neveninkomsten uit drugshandel bijvoorbeeld, een rol in de bedrijfsvoering blijkt te spelen.
Het aantal horecavergunningen in de commerciële horeca2 bedraagt momenteel gemiddeld 120. Jaarlijks worden circa 20 nieuwe aanvragen ingediend. Dit betekent niet dat het gemiddelde horecabedrijf iedere 6 jaar van eigenaar zou wisselen. Een nieuwe vergunning moet ook worden aangevraagd als een nieuwe leidinggevende wordt aangesteld. Het onbesproken gedrag van álle leidinggevenden, dus ook dat van de nieuwe, is immers vergunningvoorwaarde. De aanstelling van een nieuwe leidinggevende maakt daarom een nieuwe vergunning vereist. Activering van de wet BIBOB met betrekking tot de horecavergunning ligt voor de hand.
Voorgesteld wordt:
de horecavergunning, voor zover het betreft de commerciële horeca, onder de werking van de wet BIBOB te brengen.
Op grond van de Drank- en Horecaverordening hebben coffeeshops voor het bedrijfsmatig verstrekken van niet-alcoholhoudende dranken een verlof daartoe van de burgemeester (verder te noemen: schenkverlof) nodig. Het gaat om een persoonsgerichte beschikking. De wet BIBOB is op dit verlof van toepassing. Benadrukt moet worden dat dit schenkverlof het enige aanknopingspunt is om coffeeshops onder de werking van de wet BIBOB te brengen. Voor het hebben van een coffeeshop is een gedoogverklaring van de burgemeester vereist, maar op deze gedoogverklaring is de wet BIBOB niet van toepassing: het gaat immers niet om een vergunning of ontheffing. En een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet is voor coffeeshops niet vereist, daar het “droge horeca” betreft: er wordt geen alcohol geschonken.
Voorgesteld wordt:
het verlof uit de Drank- en Horecaverordening, voor zover vereist voor het hebben van een coffeeshop, onder de werking van de wet BIBOB te brengen.
Ook internetcafés en belwinkels hebben, als daar bedrijfsmatig drankjes worden verkocht, een schenkverlof op grond van de Drank- en Horecaverordening nodig (respectievelijk als daar alcoholhoudende dranken worden verkocht een horecavergunning op grond van de Drank- en Horecawet). En ook in deze gevallen is dit verlof het aanknopingspunt om deze branches onder de werking van de wet BIBOB te brengen. In geval een horecavergunning wordt aangevraagd is de situatie als beschreven in paragraaf 3.1.3 van toepassing.
Voorgesteld wordt:
het verlof uit de Drank- en Horecaverordening voor zover vereist voor het hebben van een internetcafé en/of belwinkel onder de werking van de wet BIBOB te brengen.
Seksinrichtingen (art. 3.1.1 onder c van de APV) zijn samengevat voor het publiek toegankelijke besloten ruimten waar bedrijfsmatig seksuele handelingen worden verricht. Seksinrichtingen zijn er in soorten en maten: prostitutiebedrijven mét en zonder horecavergunning, seksbioscopen, parenclubs enz. Voor het exploiteren van een seksinrichting is een vergunning op basis van art. 3.2.1 APV vereist. De tekst van dat artikel luidt: "Het is verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegde bestuursorgaan". Het gaat om een op naam van de exploitant gestelde beschikking. De wet BIBOB is op deze vergunning van toepassing. De vergunning mag daarom worden geweigerd als ernstig gevaar bestaat dat zij zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, of uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten. Om dezelfde redenen mag zij worden ingetrokken.
Is er aanleiding om het BIBOB-instrumentarium op het fenomeen seksinrichtingen van toepassing te verklaren? Er is weinig bekend over de belangstelling vanuit de georganiseerde misdaad voor de seksinrichtingen in zijn algemeenheid. Met name de prostitutiebedrijven hebben echter de schijn tegen zich. Het WODC3 associeert er de volgende vormen van criminaliteit mee: drugshandel, wapenhandel, geweldpleging, belastingfraude, witwassen. Hoogezand-Sappemeer telt momenteel 4 vergunde prostitutiebedrijven.
Voorgesteld wordt:
de exploitatievergunning voor het hebben van een seksinrichting onder de werking van de BIBOB-bevoegdheden te brengen
Escort kan kortweg omschreven worden als seksuele dienstverlening op locatie, nadat daar telefonisch of via het internet afspraken over zijn gemaakt. Escortbedrijven (art. 3.1.1 onder d van de APV) kunnen worden omschreven als aanbieders van seksuele diensten. In vergelijking met de zojuist besproken seksinrichtingen is de escortbusiness een stuk minder zichtbaar en controleerbaar. Deze relatieve onzichtbaarheid maakt de escort interessant voor normoverschrijdende prostitutie (bijvoorbeeld in verband met illegaal verblijf in Nederland, onvrijwilligheid en minderjarigheid). De WODC-lijst van gerelateerde criminaliteit is ook een stuk langer dan die bij de gereguleerde prostitutie.
Voor het hebben van een escortbedrijf is een exploitatievergunning op basis van art. 3.2.1 APV vereist. De doeltreffendheid van deze regulering per APV is echter beperkt. Landelijk is daarom een discussie over alternatieve mogelijkheden van regulering van de problematiek gaande. Voorgesteld wordt om de uitkomst van deze discussie niet af te wachten en de huidige regeling zekerheidshalve toch maar onder de werking van BIBOB te brengen, ook al kent de gemeente Hoogezand-Sappemeer momenteel geen vergunde escortbedrijven.
Voorgesteld wordt:
de exploitatievergunning voor het hebben van een escortbedrijf onder de werking van de wet BIBOB te brengen.
De wet BIBOB is in theorie ook toepasselijk op het verschijnsel smart- en grow shops. Smartshops zijn winkels waar niet-traditionele genotmiddelen (ecodrugs, smartproducten) worden verkocht, grow shops winkels waar kweekbenodigdheden voor het verbouwen van cannabis aan de man worden gebracht. De wet BIBOB kan alleen van toepassing worden verklaard op vergunningen, subsidies of aanbestedingen en voor het hebben van een smart- of grow shop is noch het een noch het ander vereist. Regulering via een vergunningstelsel is bovendien bijzonder lastig. Voorgesteld wordt daarom het verschijnsel smart- en grow shops buiten uw BIBOB-beleid te laten. Overigens kent de gemeente Hoogezand-Sappemeer dit verschijnsel nog niet.
Voorgesteld wordt:
het verschijnsel smart- en grow shops buiten het BIBOB-beleid te laten.
Voor het exploiteren van een speelautomatenhal is onder andere een door de burgemeester te verlenen exploitatievergunning vereist. Deze vergunning kan alleen worden verleend als speelautomatenhallen door de raad bij verordening zijn toegestaan. De wet BIBOB is in zijn algemeenheid van toepassing op vergunningen die krachtens gemeentelijke verordeningen worden verleend, dus ook op deze. Omdat de gemeente Hoogezand-Sappemeer een dergelijke verordening kent wordt voorgesteld de wet BIBOB op deze vergunning van toepassing te verklaren. De in onderzoek steeds weer bevestigde aanwezigheid van “rotte appels” tussen ondernemers in de speelautomatenbranche geeft daar aanleiding toe.
Voorgesteld wordt:
de wet BIBOB van toepassing te verklaren op de exploitatievergunning voor een speelautomatenhal.
De afdeling Milieu heeft geen aanwijzingen voor misbruik van de milieuvergunning als bedoeld in artikel 3 van de wet BIBOB. Het kan evenwel zinvol zijn om voor eventuele toekomstige gevallen de BIBOB-weigeringsgrond achter de hand te hebben. Uitgangspunt is dan dat pas als bij aanvraag van een milieuvergunning op voorhand twijfels zijn over de integriteit van de belanghebbende gevraagd wordt om extra informatie in de vorm het BIBOB-vragenformulier. In de praktijk zal dit slechts zeer incidenteel voorkomen. Reden voor twijfel kunnen bijvoorbeeld zijn:
• samenhang met ongebruikelijk onroerend goed transacties;
• als bij de gemeente over de aanvrager weinig bekend is;
• als de aanvrager een relatief nog maar kort bestaand bedrijf is;
• als van de aanvrager bekend is of het vermoeden bestaat dat deze criminele antecedenten heeft.
Voorgesteld wordt:
alleen op indicatie gebruik te maken van de bevoegdheden die de wet BIBOB met betrekking tot de milieuvergunning biedt.
De bouwvergunning mag worden geweigerd of ingetrokken als sprake is van het gevaar als bedoeld in artikel 3 van de wet BIBOB: het gevaar dat de vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten. In een enkel geval zal van de eerste mogelijkheid sprake zijn, bijvoorbeeld bij de verbouwing van een horecalokaliteit tot seksinrichting zonder dat dáárvoor vergunning is aangevraagd. Bouwen om uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten is uiteraard veel algemener voorkomend. Verder geldt hiervoor hetzelfde als bij de milieuvergunningen.
Er moet voor worden gewaakt dat als de bouwvergunning een horecabedrijf betreft, de aanvrager niet tweemaal met een BIBOB-vragenformulier wordt geconfronteerd.
Voorgesteld wordt:
Alleen op indicatie gebruik te maken van de bevoegdheden die de wet BIBOB met betrekking tot de bouwvergunning biedt.
De mogelijkheden die de wet BIBOB biedt om ook subsidies onder werking van de wet te brengen zullen vooral gericht zijn op subsidies die buiten de welzijnshoek vallen. Een groot deel van de gemeentelijke subsidies is namelijk gericht op een ideëel doel en die ook aan organisaties wordt versterkt met een ideaal (het overleggen van statuten bij een eerste aanvraag is bijvoorbeeld een vereiste). Daarnaast worden er subsidies verstrekt aan natuurlijke personen zoals bijzondere bijstand of leerlingenvervoer. De wet BIBOB lijkt geen instrument om op deze subsidies toe te passen. Te denken valt bijvoorbeeld wel aan subsidies voor startende ondernemers etc. Omdat dit soort subsidies in principe niet in onze gemeente wordt verstrekt, heeft het geen zin de mogelijkheid op te nemen.
Voorgesteld wordt:
geen gebruik te maken van de bevoegdheden die de wet BIBOB met betrekking tot subsidies biedt
De wet BIBOB staat toe de kwalitatieve selectiecriteria (uitsluitingsgronden) uit de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing te verklaren op álle aanbestedingen, met andere woorden ook aanbestedingen beneden de zogenaamde drempelbedragen. Er is een nieuwe Raamwet Aanbesteden op komst, die in de loop van 2007 wordt verwacht en waarin de (nieuwe) integriteit een duidelijke plaats krijgt. Nu aanpakken zou dus ook nog eens dubbel werk betekenen. We doen er beter aan de nieuwe wet af te wachten en dan te bekijken welke aanvullende mogelijkheden vanuit de wet BIBOB nog nodig zijn voor een integere gemeentelijke aanbestedingspraktijk.
Voorgesteld wordt:
aanbestedingen vooralsnog buiten beschouwing te laten en de nieuwe Raamwet Aanbesteden af te wachten.
In de komende hoofdstukken gaat het over de uitvoering van de hierboven geformuleerde voorstellen. Wat moeten we daarvoor doen en wat gaat een en ander kosten? In dit hoofdstuk komen de juridische aandachtspunten aan de orde:
• De vaststelling van een BIBOB-beleidsregel;
• De gevolgen van BIBOB voor de betreffende procedures;
• De noodzaak van een zorgvuldige casusbehandeling.
In een beleidsregel maakt het bestuur wereldkundig hoe het van een hem toekomende discretionaire bevoegdheid gebruik wil maken. In een beleidsregel wordt als het ware de “politiek” bij het gebruik ervan weergegeven. Waar zal de bevoegdheid voor worden gebruikt en waarvoor niet? In welke gevallen wel en welke niet? Wat zullen de gevolgen voor de burger zijn?
Juist op deze punten worden in de voorliggende nota voorstellen geformuleerd. Deze voorstellen zijn vertaald in een concept beleidsregel, die bijgevoegd gaat als bijlage 1.
Een van de essentiële keuzes die in de beleidsregel moeten worden opgenomen is hierboven al verwoord: Waar zal de bevoegdheid voor worden gebruikt? Wat is de inzet van bij het gebruik van het (ingrijpende) instrumentarium dat de wet BIBOB ter beschikking stelt?
De bedoeling van de wet is om overheden ertoe aan te zetten en uit te rusten een bijdrage te leveren aan de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit, in het bijzonder tegen de infiltratie van de onderwereld in de bovenwereld, een en ander in het gebied en op de beleidsterreinen waarvoor die overheden verantwoordelijk zijn. De bedoeling zoals die in de beleidsregel moet worden opgenomen, moet bij deze wettelijke bedoeling aansluiten.
Voorgesteld wordt:
- Om de bedoeling van het bestuur met betrekking tot deinzet van het instrumentarium uit de wet BIBOB als volgt te formuleren: personen en organisaties die in relatie staan tot de georganiseerde criminaliteit de voet dwars zetten bij pogingen actief te worden respectievelijk belangen te verwerven in de plaatselijke economie.
- Om daarnaast als nevenbedoeling vast te stellen dat dit zijn beslag moet krijgen tegen zo gering mogelijke kosten (''administratieve lasten'') voor burgers en bestuur.
Deze nevendoelstelling leidt ertoe dat de inzet van de mogelijkheden waar het bestuur over beschikt zal worden afgestemd op de aanwezigheid van aanwijzingen dat sprake is van feiten en omstandigheden als bedoeld in art. 3 van de wet BIBOB. Aanvragen respectievelijk situaties zullen diepgaander worden onderzocht naarmate die aanwijzingen substantiëler zijn.
De beleidsregel moet conform 3:42 Awb worden bekend gemaakt, dat wil zeggen door kennisgeving van de zakelijke inhoud ervan op de gemeentepagina in de Regiokrant, in combinatie met ter inzagelegging. Met deze bekendmaking is voor het bestuur echter de kous niet af. Het zorgvuldigheidsbeginsel brengt met zich mee dat de directbetrokkenen indringend duidelijk wordt gemaakt wat de inhoud en mogelijke gevolgen van een en ander voor hen zijn. Met name met betrekking tot de huidige vergunninghouders geldt een waarschuwingsplicht. Hierop wordt in paragraaf 5.4 nader ingegaan.
Van toepassingverklaring van de wet heeft gevolgen voor de procedures die met de desbetreffende vergunningen samenhangen. De precieze gevolgen zijn van procedure tot procedure verschillend, maar in essentie gaat het steeds om
a) het toetsen van aanvragen, offertes en bestaande situaties aan het gevaar van crimineel misbruik en
b) het verzamelen van de daarvoor benodigde extra gegevens. Deze twee belangrijkste gevolgen worden hieronder nader belicht.
In art. 30 van de wet BIBOB is bepaald welke extra informatie tenminste van de aanvrager (en/of gegadigde) gevraagd moet worden, in verband met de eventuele inschakeling van het Bureau BIBOB. Het gaat om:
• De NAW-gegevens en het burgerservicenummer6 van de aanvrager;
• De NAW-gegevens van de persoon die het aanvraagformulier namens de aanvrager invult;
• Het nummer van inschrijving bij de Kamer van Koophandel
• De rechtsvorm van de aanvrager;
• De handelsna(a)m(en) waarvan de aanvrager gebruik maakt of heeft gemaakt;
• De vraag wie leiding geeft of geven aan de aanvrager respectievelijk leiding heeft of hebben gegeven (rechtspersonen en/of natuurlijke personen)
• De vraag wie zeggenschap heeft of hebben over de aanvrager respectievelijk zeggenschap heeft of hebben gehad (rechtspersonen en/of natuurlijke personen);
• De vraag wie de aanvrager vermogen verschaft of verschaffen of vermogen heeft of hebben verschaft ( een en ander al dan niet via een tussenpersoon);
• De vraag wie onderaannemer van de aanvrager is of zijn;
• De wijze van financiering.
Bureau BIBOB heeft een vragenlijst opgesteld, waarin behalve de wettelijk verplichte vragen ook aanvullende vragen zijn opgenomen. Voorgesteld wordt deze aanvullende vragen ten behoeve van dit diepergaande onderzoek te gebruiken. De betreffende aanvullende vragen zijn als bijlage 2a en 2b bij deze nota opgenomen.
Voorgesteld wordt:
de vragen uit het formulier van Bureau BIBOB te gebruiken voor de extra gegevensverzameling.
De beoordeling van de mate van gevaar kan worden gezien als een risico-inschatting. Hoe groot is de kans dat de vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen? Hoe groot de kans dat de vergunning zal worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten? En vooral: hoe groot zijn de maatschappelijke belangen die op het spel staan?
Hoe wordt zo’n risico-inschatting nu aangepakt? De wet BIBOB biedt 2 aanknopingspunten, één verplicht en één facultatief. De beoordeling is enerzijds dwingend geregeld in artikel 3 van de wet BIBOB, dat mede een nauwkeurige programmering van die beoordeling inhoudt. Dit uitermate complexe artikel is ten behoeve van de uitvoering vertaald in een “Beoordelingsschema mate van gevaar”, dat als bijlage 3a en 3b bij deze nota gaat. Er zijn drie rechtens relevante uitkomsten van de beoordeling van de mate van gevaar mogelijk:
• geen gevaar;
• enig gevaar;
• ernstig gevaar.
Bij de conclusie ''geen gevaar'' moet de vergunning worden verleend.
Bij “enig gevaar” mogen voorwaarden ter beperking van dat gevaar aan de vergunning worden verbonden.
Slechts bij de conclusie “ernstig gevaar” mag de vergunning worden geweigerd. In de praktijk zal het niet altijd gemakkelijk zijn om “enig gevaar” uit te sluiten of “ernstig gevaar” aannemelijk te maken. Als de bij de gemeente aanwezige expertise ontoereikend is om op basis van de beschikbare gegevens vast te stellen of van ernstig dan wel mindere mate van gevaar sprake is, kan Bureau BIBOB worden ingeschakeld.
Overigens hoeft niet de aanleiding tot een extra onderzoek te worden gemotiveerd, dat geldt slechts het besluit dat mede op grond van de uitkomsten van dat onderzoek is genomen.
Bureau BIBOB inschakelen kost vooralsnog € 500 per te onderzoeken aanvrager, houder of gegadigde. Als het bureau wordt ingeschakeld wordt de beslistermijn met maximaal acht weken verlengd. De aanvrager moet worden geïnformeerd over de beslissing, die overigens verder niet voor bezwaar of beroep vatbaar is. Hiervoor is een standaardbrief ontwikkeld die is opgenomen als bijlage 4.
Daar raadpleging van Bureau BIBOB opnieuw een discretionaire bevoegdheid betreft (bovendien een bevoegdheid met ingrijpende gevolgen voor de aanvrager), dient het bestuur in de op te stellen beleidsregel aan te geven in welke situaties het zich door Bureau BIBOB zal laten bijstaan.
Voorgesteld wordt om Bureau BIBOB alleen in te schakelen als er sprake is van aanwijzingen dat de aanvrager of houder van de vergunning in relatie staat tot in verband met de vergunning terzake doende strafbare feiten en:
• het daarop gestoelde vermoeden dat de vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten niet wordt weerlegd door de gegevens die door de aanvrager worden verstrekt en/of
• voor een betrouwbare vaststelling van de mate van gevaar onvoldoende gegevens respectievelijk gegevensverwerkende capaciteit bij de gemeente aanwezig is, en
• het verlenen van de vergunning onder gevaarbeperkende aanvullende voorwaarden niet goed mogelijk, ondoelmatig en/of ineffectief lijkt7.
Ten behoeve van de uitvoering, in het bijzonder de verlening van de horecavergunning, zijn de hier besproken gevolgen van het toepasselijk verklaren van de wet BIBOB verwerkt in een schema, dat als bijlage 5 bij deze nota gaat. In het schema is aangegeven wie in welke situatie en in welke fase van de procedure welke actie voor zijn rekening neemt.
Gewijzigde procedures moeten met grote zorg worden uitgevoerd, dit op straffe van het risico van schadeclaims. Een belangrijke voorwaarde voor een zorgvuldige casusbehandeling is de beschikbaarheid van voldoende deskundigheid. Aandachtspunten in een zorgvuldige casusbehandeling zijn het ultimum-remedium karakter van de wet BIBOB, de waarschuwingsplicht, de overige waarborgen uit de wet BIBOB en uit de Awb, bijvoorbeeld art. 3:50, dat bepaalt dat indien door het bestuur wordt afgeweken van het advies van Bureau BIBOB, dit in het besluit moet worden gemotiveerd. Overigens is een zelfstandige motivatie van het besluit een vereiste, met andere woorden er kan niet worden volstaan met een verwijzing naar het advies dat Bureau BIBOB heeft gegeven.
In het kader van een zorgvuldige casusbehandeling wordt ook speciaal aandacht gevraagd voor de interpretatie van financiële stukken die de aanvrager aanlevert. Men moet zich telkens afvragen of de beoordelaar zelf over voldoende kennis van zaken beschikt, of dat men daar een financieel specialist voor inschakelt. Deze kan overigens wellicht in de eigen organisatie worden gevonden.
De hierboven behandelde juridische randvoorwaarden zijn hard, ze vereisen grote zorgvuldigheid. Tegen deze factoren zondigen kan consequenties hebben (financieel, politiek). In dit hoofdstuk komen de wat minder harde organisatorische maatregelen aan de orde, die moeten worden genomen om van BIBOB een succes te maken.
Als het college besluit gebruik te willen maken van de mogelijkheden die de wet BIBOB biedt wijzigen daardoor procedures. De wet BIBOB, met zijn eigen eisen en voorwaarden, is nu immers mede op de betreffende procedures van toepassing. Procedures worden op de werkvloer uitgevoerd, in werkprocessen. Veranderingen in procedures moeten leiden tot aanpassingen in deze werkprocessen. Over het algemeen zal sprake zijn van extra werkzaamheden. In bijlage 5 is nagegaan wat (uitgaande van de in hoofdstuk 3 geformuleerde voorstellen) de extra werkzaamheden zijn. Daarbij zal blijken dat de bulk van het extra werk samenhangt met de van toepassingverklaring van de wet BIBOB op de horecavergunning.
Voorgesteld wordt:
in ieder geval de werkprocessen verlening horecavergunning, verlening schenkverlof, verlening gedoogverklaring coffeeshop, als ook verlening exploitatievergunningen seksinrichting en speelautomatenhal aan te passen aan de gevolgen van het van toepassing verklaren van de wet BIBOB.
Werkprocessen veranderen niet alleen naar omvang, ze veranderen ook kwalitatief. Ze worden complexer en riskanter. Het inbouwen (scholing) of toevoegen (ondersteuning) van expertise is daarom gewenst. In bijlage 5 is nagegaan welke wijzigingen in de formatie werken met BIBOB met zich mee moet brengen. Conclusie is dat de vorming van BIBOB-duo’s waarin de juridisch medewerker de BIBOB-aspecten voor zijn of haar rekening neemt de voorkeur heeft.
Bij de toepassing van de wet BIBOB zal het in de praktijk vooral aankomen op een adequate gegevensverzameling en interpretatie van gegevens. Het interessante is dat benodigde gegevens veelal al ergens binnen de overheid aanwezig zijn. Hetzelfde geldt voor de deskundigheid die nodig is om gegevens adequaat te interpreteren. Samenwerking met deze overheden ligt daarom voor de hand. In verband met de wet BIBOB kan daarbij aan de volgende partners worden gedacht:
• Bureau BIBOB;
• Openbaar ministerie;
• Politie;
• Kamer van Koophandel en Fabrieken;
• Belastingdienst;
• Voedsel en Waren Autoriteit/Keuringsdienst van Waren (VWA/KvW);
• Regionaal Platform Interventieteams Noord/Noordelijk Platform Fraudebestrijding;
• Buurgemeenten;
• De eigen organisatie8.
Tijdige communicatie met doelgroep(en) over de BIBOB-voornemens van het bestuur is van het grootste belang.
Ten eerste met het oog op de verhouding van het bestuur met de betreffende doelgroepen (geldt met name voor de lokale horeca).
Een juridisch-technisch motief is daarnaast de juridische aantastbaarheid van de acties van het bestuur. Het zorgvuldigheidsbeginsel brengt met zich mee dat betrokkenen tijdig op de hoogte worden gebracht van maatregelen die hen te wachten staan (waarschuwingsplicht). Nalatigheid op dit punt verhoogt het risico op schadeplichtigheid. In een afgewogen voorlichting aan de doelgroep en individuele betrokkenen kan aan deze juridische randvoorwaarde in één moeite door worden voldaan.
Ten derde is gerichte communicatie een voorwaarde voor de preventieve werking van het beleid. Het mooiste scenario is natuurlijk dat de georganiseerde misdaad uit eigen beweging afziet van pogingen zich een positie of belangen in de legale, lokale economie te verwerven. Om op gewijzigde omstandigheden te kunnen reageren, moet je daar echter wel weet van hebben. Een indringende voorlichting, juíst gericht op diegenen die daadwerkelijk van BIBOB te vrezen hebben, is daarom niet alleen een juridische randvoorwaarde, maar ook een kwestie van efficiency.
Voorgesteld wordt:
- Het belang van communicatie als waarborg en instrument vast te stellen en het in BIBOB-proces te integreren.
- Aan de waarschuwingsverplichting inhoud te geven door voor alle (potentiële) belanghebbenden een informatiebijeenkomst te beleggen.
Deze nota is tot stand gekomen in samenwerking met een aantal andere gemeenten in het district Midden-Oost en zal inhoudelijk eender ook daar ter vaststelling aan de colleges worden voorgelegd. Het ligt in de bedoeling ook na de inwerkingtreding in die gemeenten de samenwerking op dit terrein te blijven zoeken.
Vóór regionale samenwerking pleiten diverse doelmatigheidsargumenten:
• samenwerken creëert draagvlak, waardoor (BIBOB-)specialisatie mogelijk wordt;
• door samen te werken kan dubbel werk worden voorkomen (en daarmee kosten bespaard);
• samenwerken leidt tot netwerkvorming, waarbinnen een betere uitwisseling van gegevens mogelijk is;
• samenwerking kanleiden tot een doelmatige vermindering van het aantal aanspreekpunten voor relevante externe organisaties.
Complicaties bij samenwerking zijn er ook: aanloopkosten en onzekerheid over het uiteindelijke rendement ervan bijvoorbeeld.
Deze doelmatigheidsoverwegingen zijn echter feitelijk secundair ten opzichte van de belangrijkste reden om met de andere gemeenten in het district samen te werken: voorkomen moet worden dat problemen alleen maar verplaatst worden. In de praktijk blijkt dit bij een ongecoördineerde aanpak het geval.
Naar vormgeving en inhoud is regionale BIBOB-samenwerking een nog uit te werken aspect, maar een eerste aanzet is met het verwoordde in paragraaf 2.10 gegeven.
Voorgesteld wordt:
bij de verdere implementatie van uw BIBOB-beleid actief de samenwerking met de omliggende gemeenten te zoeken.
Voorgesteld wordt de raad te informeren over uw voornemen met betrekking tot de wet BIBOB zoals in deze nota behandeld. In verband met de vermoedelijke mediagevoeligheid van het in concrete gevallen in stelling brengen van de wet (dat wil zeggen concrete vergunningen weigeren en/of intrekken) verdient het aanbeveling de raad daar ook van op de hoogte te houden.
Voorgesteld wordt:
de voorliggende nota ter kennisneming aan de raad te doen toekomen en actualiteiten, in beginsel mondeling, aan de raad toe te lichten.
In de vorige paragrafen zijn de voorwaarden voor een succesvol BIBOB-beleid verkend. Aan de realisatie van deze voorwaarden zijn natuurlijk kosten verbonden. In het navolgende schema worden deze kosten geschat. Deze schatting heeft alleen betrekking op de horecavergunning (omdat daar de bulk van het werk uit de voorstellen zit).
Juridische randvoorwaarden | |
Zorgvuldige casus behandeling | - de beoordeling van het vragenformulier gemiddeld tenminste 2 uur per aanvraag om horecavergunning extra (± 60 uur/jaar extra werk) - het indienen en afhandelen van een adviesaanvraag bij Bureau BIBOB 8 tot 10 uur extra (± 20 uur/jaar extra werk) - kosten advies Bureau BIBOB : €500 per te screenen aanvrager/houder/gegadigde |
Organisatorische voorwaarden | |
Aanpassen werkprocessen | ± 24 uur |
Personele invulling (deskundigheid, samenwerking, scholing) | Scholingskosten9 €395 per medewerker + reiskosten en 1 werkdag. |
Informatienetwerk onderhouden | Laag |
Voorlichting aan de doelgroep | Niet bijzonder hoog (wel méér dan laag) |
We moeten ervan uitgaan dat voor een succesvolle inbedding van de wet BIBOB in de horecavergunningverlening minimaal aan de volgende voorwaarden is voldaan:
• Een beleidsregel is vastgesteld;
• de horecavergunningverlening is aangepast;
• de personele invulling daarvan is gerealiseerd;
• communicatie met de doelgroep is in gang gezet;
• er is sprake van een zorgvuldige casusbehandeling;
• een informatienetwerk is opgebouwd en wordt onderhouden.
De optelsom van de kosten van realisatie van deze noodzakelijke voorwaarden geeft een beeld van de minimumkosten van toepassing van de wet BIBOB op de horecavergunning. Rekening moet worden gehouden met circa 60 uur per jaar extra.
Eventuele juridische procedures (vooral in de eerste jaren te verwachten) zullen daarnaast kosten in de sfeer van juridische advisering, procesvertegenwoordiging etc. met zich meebrengen. Bovendien kost Bureau BIBOB inschakelen € 500 per te screenen aanvrager/houder/gegadigde.
BIBOB van toepassing verklaren op de overige vergunningen brengt eveneens kosten met zich mee. Deze zijn echter veel lastiger te kwantificeren, omdat slechts van incidentele toepassing sprake zal zijn.
Voorgesteld wordt:
de kosten die invoering van een beleidsregel voor de wet BIBOB met zich meebrengt door te berekenen in de leges.
Beleid is alleen zinvol als dat (op termijn) ook iets oplevert. Voor beleid in het kader van de wet BIBOB is dat niet anders. Het is daarom zinvol periodiek stil te staan bij wat de ervaringen met de beleidsregel voor de wet BIBOB zijn. Daarin zijn de volgende aspecten in elk geval van belang:
• Hoe vaak is extra informatie in het kader van de beleidsregel aan aanvragers gevraagd;
• Heeft deze informatie iets opgeleverd en zo ja wat;
• Hoe vaak is een screening door Bureau BIBOB aangevraagd en wat waren hiervan de resultaten;
• Hoe vaak zijn vergunningen mede aanleiding van een screening door Bureau BIBOB geweigerd;
• Hoe vaak is samenwerking met (een) andere gemeente(n) gezocht en wat heeft dit opgeleverd;
• Behoeft de beleidsregel voor de wet BIBOB aanpassing en zo ja welke.
Voorgesteld wordt:
de beleidsregel voor de wet BIBOB 1 jaar na inwerkingtreden te evalueren en vervolgens iedere 3 jaar.
Op verzoek van het college zijn de mogelijkheden van de wet BIBOB onderzocht en is nagegaan wat de toepasbaarheid van die mogelijkheden zou zijn.
In de voorliggende nota is de wet BIBOB globaal geschetst en is voorgesteld de volgende vergunningen onder de werking ervan te brengen:
•de horecavergunning voor wat betreft de commerciële horeca;
•het verlof alcoholvrij (het schenkverlof) uit de Drank- en Horecaverordening voor zover het betreft de coffeeshops;
•het verlof alcoholvrij (het schenkverlof) voor zover het betreft het hebben van een internetcafé en/of belwinkel;
• de exploitatievergunning uit art. 3.2.1 APV voor het hebben van een seksinrichting of escortbedrijf;
• de vergunningvan de burgemeester voor het exploiteren vaneen speelautomatenhal;
• de milieuvergunning, uitsluitend op indicatie;
• de bouwvergunning, uitsluitend op indicatie;
Vervolgens is nagegaan wat de voorwaarden voor een succesvolle implementatie van de wet BIBOB zouden zijn. De volgende juridische randvoorwaarden zijn geïdentificeerd:
• Het bestuur moet een beleidsregel publiceren, waarin wordt omschreven op welke wijze het van zijn BIBOB-bevoegdheden gebruik wil gaan maken;
• Vergunningverleningsprocedures wijzigen:
- Er moeten voortaan extra gegevens worden verzameld,
- aanvragen moeten worden getoetst aan het gevaarcriterium uit de wet,
- eventueel moet Bureau BIBOB worden ingeschakeld;
• Zorgvuldige casusbehandeling is vereist (met name aandacht voor naleving van de instructienormen uit de wet BIBOB en de Awb)
Tegen deze juridische randvoorwaarden mag niet gezondigd worden (op straffe van aansprakelijkheidsrisico's).
Vervolgens werden de volgende organisatorische voorwaarden belicht:
• werkprocessen moeten opnieuw worden beschreven;
• herziene werkprocessen moeten personeel worden ingevuld;
• samenwerking met partners met bijzondere informatiepositie en/of expertise moet worden gezocht en in stand gehouden;
• communicatie met de doelgroep is noodzakelijk;
• samenwerking met de buurgemeenten is te overwegen;
• tijdige verantwoording aan de raad is aan te bevelen.
De eerstgenoemde vier voorwaarden zijn noodzakelijke voorwaarden. Besluiten de wet BIBOB van toepassing te verklaren gaat niet zonder op deze punten kosten te maken.
Vooral de horecavergunningverlening zal door de van toepassingverklaring van de wet BIBOB een stuk arbeidsintensiever worden. Momenteel worden jaarlijks circa 20 aanvragen voor een dergelijke vergunning ingediend. Toepassing van de wet BIBOB zal een werklastverzwaring van naar verwachting 60 uur jaarlijks te zien geven (in ieder geval de eerste jaren). Bijkomende kosten zitten daarnaast in te verwachten juridische procedures en door Bureau BIBOB uit te voeren screeningen.
Voorgesteld wordt om te mikken op een operationele start van toepassing van de wet BIBOB op de horecavergunningen per 1 juli 2007. De in de hoofdstukken 4 en 5 geformuleerde randvoorwaarden moeten eerder gerealiseerd zijn.
BIBOB is een instrument met mogelijkheden, maar ook met beperkingen. Het is níet zo dat een vergunning voortaan mag worden geweigerd omdat de aanvrager in relatie staat tot strafbare feiten (wat wel eens wordt gedacht). Vergunningen mogen alleen worden geweigerd als het gevaar bestaat dat ze zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of criminaliteitsopbrengsten aan te wenden. Het criminele gehalte van het plan van de aanvrager staat centraal, niet diens antecedenten. BIBOB is daarom ook geen wondermiddel waarmee criminaliteitgerelateerde verschijnselen in een beleidsveld in zijn algemeenheid kunnen worden aangepakt. De mogelijkheden van BIBOB zijn in die zin beperkt. Doorvertaald naar de horecavergunning betekent dit, in de gegeven omstandigheden, dat BIBOB niet in de plaats kan komen van een voor die sector te ontwikkelen integraal beleid. Van zo’n beleid kan het als instrument echter wel zinvol deel uitmaken.
Voorgesteld wordt:
• In te stemmen met de in deze nota geformuleerde voorstellen, in het bijzonder met het voorstel om de wet BIBOB van toepassing te verklaren op de volgende vergunningen:
- de horecavergunning voorzover het betreft de commerciële horeca,
- het verlof alcoholvrij uit de Drank- en Horecaverordening voorzover vereist voor het hebben van een coffeeshop, internetcafé en/of belwinkel,
- de exploitatievergunning uit art. 3.2.1 APV voor het hebben van een seksinrichting of escortbedrijf,
- de vergunning van de burgemeester voor het exploiteren van een speelautomatenhal,
- de milieuvergunning (alleen op indicatie),
- de bouwvergunning (alleen op indicatie);
• geen gebruik te maken van de bevoegdheden die de wet BIBOB met betrekking tot subsidies biedt;
• aanbestedingen vooralsnog buiten beschouwing te laten en de nieuwe Raamwet Aanbesteden af te wachten;
• om de bedoeling van het bestuur met betrekking tot de inzet van het instrumentarium uit de wet BIBOB als volgt te formuleren: personen en organisaties die in relatie staan tot de georganiseerde criminaliteit de voet dwars zetten bij pogingen actief te worden respectievelijk belangen te verwerven in de plaatselijke economie;
• om daarnaast als nevenbedoeling vast te stellen dat dit zijn beslag moet krijgen tegen zo gering mogelijke kosten (''administratieve lasten'') voor burgers en bestuur;
• de vragen uit het formulier van Bureau BIBOB te gebruiken voor de extra gegevensverzameling;
• in ieder geval de werkprocessen verlening horecavergunning, verlening schenkverlof, verlening gedoogverklaring coffeeshop, als ook verlening exploitatievergunningen seksinrichting en speelautomatenhal aan te passen aan de gevolgen van het toepassing verklaren van de wet BIBOB;
• het belang van een communicatie als waarborg en instrument vast te stellen en in het BIBOB-proces te integreren;
• aan de waarschuwingsverplichting inhoud te geven door voor alle (potentiële) belanghebbenden een informatiebijeenkomst te beleggen.
• bij de verdere implementatie van uw BIBOB-beleid actief de samenwerking met de omliggende gemeenten te zoeken.
• de kosten die invoering van een beleidsregel voor de wet BIBOB met zich meebrengt door te berekenen in de leges;
• de voorliggende nota ter kennisneming aan de raad te doen toekomen en actualiteiten, in beginsel mondeling, aan de raad toe te lichten.
• de beleidsregel voor de wet BIBOB 1 jaar na inwerkingtreden te evalueren en vervolgens iedere 3 jaar.
Voetnoten:
1 Daarnaast mogen vergunningen/subsidies worden ingetrokken als ter verkrijging van de vergunning/subsidie een strafbaar feit is gepleegd, bijvoorbeeld valsheid in geschrifte.
2 Verwacht mag worden dat voor de niet commerciële horeca van uit de onderwereld geen belangstelling bestaat, deze zijn daarom hier verder buiten beschouwing gelaten.
3 Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, het kenniscentrum van het Ministerie en Justitie.
4 Na inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), wordt dit artikel 2.1, lid 1 onder e Wabo.
5 Na inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), wordt dit artikel 2.1, lid 1 onder a Wabo.
6 Indien de aanvrager een natuurlijke persoon is.
7 Dit criterium is hier zo exact mogelijk geformuleerd, in verband met eventuele rechtsbeschermingsprocedures waarin het zeker een rol zal spelen.
8 Gemeenten ontdekken soms, tot hun verrassing, dat informatie die zij voor het toepassen van de wet BIBOB nodig hebben in eigen huis aanwezig is. In dossiers of in de vorm van kennis bij collega's en/of bestuurders.
9 Betreft een cursus van 2 dagdelen van de Bestuursacademie. Na de interactieve praktijkdag weet men hoe de wet toegepast wordt in de dagelijkse praktijk. De cursus komt tot stand in samenwerking met Bureau BIBOB. Zie www.bestuursacademie.nl.
Het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester van Hoogezand-Sappemeer hebben op grond van artikel 3 van de wet BIBOB de bevoegdheid om vergunningen en subsidies te weigeren respectievelijk in te trekken indien ernstig gevaar bestaat dat daarmee strafbare feiten zullen worden gepleegd of uit strafbare feiten verkregen voordelen zullen worden benut. In deze beleidsregel maken zij bekend in welke gevallen en hoe zij van die bevoegdheid gebruik zullen maken.
De wet BIBOB
'BIBOB' staat voor: Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur.
Bedoeling van de wet is om overheden in hun rol van vergunningverlener, subsidiegever en/of opdrachtgever in staat te stellen een bijdrage te leveren in de strijd tegen de georganiseerde misdaad, in het bijzonder tegen infiltratie van de onderwereld in de bovenwereld, in het gebied en op de beleidsterreinen waarvoor zij mede verantwoordelijk zijn.
Vergunningen en subsidies mogen worden geweigerd of ingetrokken als ter verkrijging daarvan een strafbaar feit is gepleegd, bijvoorbeeld omkoping of valsheid in geschrifte.
Vergunningen en subsidies mogen daarnaast worden geweigerd of ingetrokken als ernstig gevaar bestaat dat zij zullen worden gebruikt om
a) strafbare feiten te plegen of
b) uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten. Als sprake is van mindere mate van dergelijk gevaar mogen er extra voorschriften, gericht op beperking van dat gevaar, aan de vergunning/subsidie worden verbonden.
Ter vaststelling van de mate van gevaar kan het bestuursorgaan zich laten bijstaan door Bureau BIBOB. Dit bureau is een onderdeel van het Ministerie van Justitie. Desgevraagd doet Bureau BIBOB onderzoek naar de handel en wandel van aanvragers van vergunningen, houders van reeds verleende vergunningen, subsidievragers en gegadigden voor overheidsopdrachten. Het bureau heeft hierbij toegang tot databanken die gewoonlijk voor gemeenten gesloten blijven. Het bureau stelt op basis van zijn bevindingen een onderzoeksrapport op en formuleert daarin een conclusie over de te verwachten mate van gevaar. Burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester zullen van hun BIBOB-bevoegdheden gebruikmaken bij de verlening en handhaving van de navolgende vergunningen:
• De vergunning uit art. 3 Drank- en Horecawet (horecavergunning), voor zover het betreft de commerciële horeca;
• Het verlof uit art. 10 Drank- en Horecaverordening*, voor zover het betreft de coffeeshops;
• Het verlof uit art. 10 Drank- en Horecaverordening*, voor zover het betreft internetcafés en belwinkels waar tevens bedrijfsmatig alcoholvrije dranken worden verstrekt;
• De exploitatievergunning uit art. 3.2.1 APV, voor zover het betreft de seksinrichtingen of escortbedrijven;
• De exploitatievergunning uit de speelautomatenhalverordening;
• De milieuvergunning indien er aanwijzingen bestaan dat sprake is van het gevaar als bedoeld in artikel 3 van de Wet BIBOB;
• De bouwvergunning indien er aanwijzingen bestaan dat sprake is van het gevaar als bedoeld in artikel 3 van de Wet BIBOB.
De doelstelling van het college respectievelijk de burgemeester met deze toepassing van de wet BIBOB is om personen en organisaties die in relatie staan tot de georganiseerde misdaad de voet dwars zetten bij pogingen actief te worden respectievelijk belangen te verwerven in de plaatselijke economie. Een nevendoelstelling van het college en de burgemeester is een en ander tegen zo gering mogelijke extra kosten voor burgers en bestuur te realiseren.
Aanvragen om horecavergunning zullen worden getoetst aan het gevaarcriterium uit de wet BIBOB. Indien sprake lijkt van ernstig gevaar dat de vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten zullen wij de vergunning weigeren. Als sprake lijkt van mindere mate van gevaar, dan ernstig, zullen wij aan de te verlenen vergunning extra, gevaarbeperkende voorwaarden verbinden.
Van onze bevoegdheid om reeds verleende vergunningen in te trekken zullen wij slechts op indicatie gebruik maken, dat wil zeggen wanneer aanwijzingen bestaan dat sprake is van het gevaar als bedoeld in art. 3 wet BIBOB.
In verband met het verlof alcoholvrij uit art. 10 Drank- en Horecaverordening* zal de burgemeester slechts op indicatie, in de hierboven bedoelde zin, gebruik maken van de bevoegdheid om reeds verleende verloven in te trekken.
Van de bevoegdheid om aanvragen aan het gevaarcriterium uit de wet BIBOB te toetsen en het verlof afhankelijk van de uitkomst daarvan te weigeren of daar extra voorschriften aan te verbinden, zal de burgemeester voortaan steeds en in alle gevallen gebruik maken.
In verband met de exploitatievergunning uit art. 3.2.1 APV voor seksinrichtingen en escortbedrijven zal de burgemeester slechts op indicatie gebruik maken van de bevoegdheid om een reeds verleende vergunning in te trekken, dan wel daar extra voorschriften aan te verbinden.
Van de bevoegdheid om aanvragen om exploitatievergunning voor een seksinrichting aan het gevaarcriterium uit de wet BIBOB te toetsen en die vergunning afhankelijk van de uitkomst daarvan te weigeren of van extra voorschriften te voorzien, zal de burgemeester voortaan in alle gevallen gebruik maken.
In verband met de exploitatievergunning uit de speelhallenverordening zal de burgemeester slechts op indicatie gebruik maken van de bevoegdheid om reeds verleende exploitatievergunningen in te trekken.
Van de bevoegdheid om aanvragen voor zo'n exploitatievergunning aan het gevaarcriterium uit de wet BIBOB te toetsen en de vergunning afhankelijk van de uitkomst daarvan te weigeren of van extra voorschriften te voorzien zal de burgemeester in alle gevallen gebruik maken.
Ten behoeve van de beoordeling van het gevaar dat de vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten, zullen van aanvragers extra gegevens worden gevraagd. In normale gevallen, dat wil zeggen gevallen waarin geen aanwijzingen bestaan dat van het gevaar als bedoel in art. 3 wet BIBOB sprake is, zullen in ieder geval de volgende gegevens worden gevraagd:
• De NAW-gegevens en het burgerservicenummer van de aanvrager (inclusief statutaire naam van de aanvrager, statutaire vestigingsplaats en feitelijke vestigingsplaats);
• De NAW-gegevens van de persoon die het aanvraagformulier namens de aanvrager invult;
• Het nummer van inschrijving bij de Kamer van Koophandel;
• De rechtsvorm van de aanvrager;
• De handelsna(a)m(en) waarvan de aanvrager gebruik maakt of heeft gemaakt;
• De vraag wie leiding geeft of geven aan de aanvrager respectievelijk leiding heeft of hebben gegeven (rechtspersonen en/of natuurlijke personen);
• De vraag wie zeggenschap heeft of hebben over de aanvrager respectievelijk zeggenschap heeft of hebben gehad (rechtspersonen en/of natuurlijke personen);
• De vraag wie de aanvrager vermogen verschaft of verschaffen of vermogen heeft of hebben verschaft (e.e.a. al dan niet via een tussenpersoon);
• De vraag wie onderaannemer van de aanvrager is of zijn;
• De wijze van financiering.
In gevallen waarin wél aanwijzingen bestaan dat sprake is van het gevaar als bedoeld in art. 3 wet BIBOB, moeten aanvragers respectievelijk houders van vergunningen er rekening mee te houden dat méér extra gegevens van hen zullen worden gevraagd. Deze gegevens zijn voor hen kenbaar uit de standaardformulieren die burgemeester en wethouders voor die gevallen hebben vastgesteld.
Inschakeling Bureau BIBOB
Bij de beoordeling van de mate van gevaar dat de vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten zullen wij ons laten bijstaan door Bureau BIBOB wanneer er:
a) aanwijzingen zijn dat de aanvrager of houder van de vergunning in relatie staat tot in verband met de vergunning ter zake doende strafbare feiten en
b) het daarop gestoelde vermoeden dat de vergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of uit strafbare feiten verkregen voordelen te benutten niet wordt weerlegd door de gegevens die de aanvrager/houder heeft verstrekt, en/of voor een betrouwbare vaststelling van de mate van gevaar onvoldoende gegevens respectievelijk gegevensverwerkende capaciteit bij de gemeente aanwezig zijn en het verlenen van de vergunning onder gevaarbeperkende aanvullende voorwaarden niet goed mogelijk, ondoelmatig en/of ineffectief lijkt.
De bevindingen en het advies van Bureau BIBOB zullen wij Awb-conform in onze besluitvorming over de aanvraag en/of de reeds verleende vergunning meenemen, dat wil zeggen als wij het advies van Bureau BIBOB niet overnemen, zullen wij de redenen daarvoor in ons besluit vermelden.
*) De Drank- en Horecaverordening wordt in de loop van 2007 gewijzigd, als gevolg waarvan de artikelnummering zal veranderen.
BIJLAGE 2a Vragenformulier Natuurlijke Personen [Klik hier om het document te downloaden]
BIJLAGE 2b Vragenformulier Rechtspersonen [Klik hier om het document te downloaden]
BIJLAGE 3 Verzoekformulier [Klik hier om het document te downloaden]
Geachte heer/mevrouw,
Op [datum] heeft u een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een drank- en horecavergunning van de gemeente Hoogezand-Sappemeer. Volgens uw informatie moet deze vergunning gelden voor de horeca-inrichting ''[naam horeca-inrichting]'', [adres] te [vestigingsplaats].
Wij delen u mee dat wij uw aanvraag voor een drank- en horecavergunning, inclusief alle daarbij behorende gegevens en het door u ingevulde formulier in het kader van de Wet BIBOB (Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur), om advies doorzenden aan het Bureau BIBOB van het Ministerie van Justitie.
Als gevolg van deze adviesaanvraag, zal de beslissing op uw aanvraag maximaal acht weken worden verdaagd.
Heeft u nog vragen?
Dan kunt u contact opnemen met [naam]. Hij/Zij is bereikbaar op werkdagen tussen 09.00 en 16.30 uur. Het telefoonnummer is [telefoonnummer].
Hoogachtend,
Namens burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer,
[naam]
Horecavergunningen
Jaarlijks worden circa 20 aanvragen om (aangepaste) horecavergunning ingediend. Van toepassingverklaring van de wet BIBOB op de horecavergunning brengt met zich mee dat deze aanvragen voortaan ook aan de normen uit die wet zullen moeten worden getoetst. Er moet rekening mee worden gehouden dat de weigeringsbevoegdheid de komende jaren tegen een aantal dubieuze bedrijven moet worden gebruikt. Voorgesteld wordt om rekening te houden met 1 à 4 procedures de komende per jaar, die echter niet steeds tot complete BIBOB-procedures uit zullen groeien, daar dubieuze aanvragen regelmatig blijken te worden ingetrokken.
Coffeeshops
Voorgesteld wordt om bij het verlenen van nieuwe schenkverloven van de weigerbevoegdheid gebruik te maken. Dit zal slechts zeer incidenteel (namelijk in het geval van bedrijfsovername) het geval zijn. Nauwelijks extra werkzaamheden.
Seksinrichtingen
Voorgesteld is om bij het verlenen van nieuwe exploitatievergunningen van de weigeringsbevoegdheid gebruik te maken. Dit zal slechts zeer incidenteel (namelijk in het geval van overgang van het bedrijf) het geval zijn. Nauwelijks extra werkzaamheden.
Smartshops, grow shops
Voorgesteld is om BIBOB niet van toepassing te verklaren.
Speelautomatenhallen
Voorgesteld is om bij het verlenen van nieuwe exploitatievergunningen van de weigerbevoegdheid gebruik te maken. Dit zal slechts zeer incidenteel (namelijk in het geval van overgang van bedrijf) het geval zijn. Nauwelijks extra werkzaamheden.
Milieuvergunningen
Voorgesteld isom BIBOB slechts op indicatie toe te passen. De werklast is niet te voorspellen. Naar verwachting zeer incidenteel.
Bouwvergunningen
Voorgesteld is om alleen die bouwvergunningen onder de werking van de wet BIBOB te brengen, die worden aangevraagd voor verbouwingen samenhangend met ongebruikelijke onroerendgoedtransacties in en vanuit de horeca. De werklast is niet te voorspellen. Naar verwachting incidenteel.
Subsidies
Voorgesteld is om BIBOB niet van toepassing te verklaren. Geen extra werkzaamheden.
Aanbestedingen
Materie en daaruit voortvloeiende extra werklast worden geregeld bij de aangekondigde opstelling van een aanbestedingsreglement.
Wordt de wet BIBOB van toepassing verklaard op vergunningen, subsidies en/of aanbestedingen, dan veranderen werkprocessen. In de regel zal sprake zijn van extra werkzaamheden. De vraag is nu tot welke wijzigingen in de verdeling van werkzaamheden (takenpakketten) deze veranderingen moeten leiden. Wie kan wat voor zijn rekening nemen?
Relevante afwegingscriteria bij het toedelen van de bijkomende BIBOB-werkzaamheden zijn:
• specialistische kennis (nodig voor de uitvoering van de wet);
• procedurele afstemming (van BIBOB op het betreffende primaire proces);
• flexibiliteit (in verband met de variabiliteit in de werkdruk);
• kosten;
• risico (schadeplichtigheid in verband met onrechtmatige daad).
Theoretisch mogelijke taaktoedelingen zijn:
• Behandelend ambtenaren en/of afdelingen zijn zelf verantwoordelijk voor de incorporatie van de gevolgen vande wet BIBOB in hun werkzaamheden; ieder voor zich moet zich de vereiste specialistische kennis eigen maken;
• Behandelend ambtenaren worden wat de BIBOB-aspecten van hun werkzaamheden betreft intern ondersteund, door een collega in wiens takenpakket dergelijke werkzaamheden thuishoren, bijvoorbeeld de juridisch controller;
• Behandelend ambtenaren worden extern ondersteund, bijvoorbeeld door de huisadvocaat en/of een gespecialiseerde adviseur;
• Een bijzondere vorm van externe ondersteuning zou zijn een met de buurgemeenten, in het kader van een regionale aanpak, gedeelde BIBOB-specialist, die bijvoorbeeld op verrekeningsbasis wordt ingeleend.
In de volgende matrix worden deze mogelijke taakverdelingen op genoemde criteria ''gescoord''.
| Uitvoering door: | Expertise | Afstemming | Flexibiliteit | Kosten | Risico |
| behandelend ambtenaar solo | laag of ondoelmatig | geen probleem | op te lossen | hoog | hoog |
| duo van behandelend ambtenaar en interne ondersteuner | wordt door interne ondersteuner in voorzien | hoeft geen probleem te zijn | op te lossen | laag | aanvaardbaar |
| behandelend ambtenaar extern ondersteund door huisadvocaat en/of extern adviseur | verzekerd | problematisch | verzekerd | hoog | laag |
| behandelend ambtenaar wordt extern ondersteund door een gedeelde specialist | wordt door specialist in voorzien | problematisch | kan problematisch zijn bij overmatig werkaanbod | laag | laag |
Hoe moeten de mogelijke taakverdelingen in het licht van de aangelegde criteria worden beoordeeld?
1. BIBOB overlaten aan de individuele behandelde ambtenaren is ondoelmatig en risicovol. BIBOB is te complex om er even bij te doen. Het risico van fouten is te groot. Toedeling aan individuele ambtenaren bergt voorts integriteitrisico's in zich. BIBOB betreft typisch keuzes die "door vier ogen moet worden gezien".
2. Interne ondersteuning door de juridische controller of afdelingsjurist is de meest voor de hand liggende mogelijkheid. De goede onderlinge bereikbaarheid is een garantie voor afstemming tussen het primaire proces en BIBOB.
3. Een naar verwachting minder goede bereikbaarheid pleit juist tégen de varianten waarin behandelend ambtenaren in verband met BIBOB extern worden ondersteund. Je belt niet voor elk wissewasje met de huisadvocaat.
4. De externe ondersteuningsvarianten verschillen onderling vooral op het punt van de kosten: een externe adviseur zal duurder zijn dan een specialist die als collega bij een van de buurgemeenten is ondergebracht.
Conclusie:
De vorming van interne BIBOB-duo's heeft de voorkeur. Als dat geen haalbare kaart is, verdient de externe ondersteuning door een door gemeenten gedeelde specialist de voorkeur.