Beleidsregels Overijsselse Vecht

Toelichting op de Beleidsregels Overijsselse Vecht1. Inleiding

In 1996 is de Beleidslijn ruimte voor de rivier tot stand gekomen. In 1997 is de beleidslijn aangepast en op 12 mei 1997 gepubliceerd in de Staatscourant. De beleidslijn bevatte een afwegingskader waaraan nieuwe activiteiten in het rivierbed van de grote rivieren moesten voldoen ten behoeve van zowel veiligheid in het achterland als het behoud van de ruimte die de rivier nodig heeft bij maatgevend hoogwater. Voor elke activiteit in het rivierbed is een vergunning nodig.

In het kader van de overdracht van het beheer van (een gedeelte van) de Overijsselse Vecht aan Waterschap Groot Salland heeft het algemeen bestuur van dit waterschap bij besluit van 7 april 2005 de Beleidslijn ruimte voor de rivier gedeeltelijk van toepassing verklaard op deze rivier.

Mede op basis van de resultaten van een in 2005 verrichte evaluatie en ervaringen in de praktijk is op Rijksniveau besloten om de Beleidslijn ruimte voor de rivier te herzien. Met de herziening van de beleidslijn wordt meer ruimte geboden aan ontwikkelingsgerichte initiatieven. Zo ontstaan meer mogelijkheden voor ontwikkelingen die de ruimtelijke en economische kwaliteit van het betreffende gebied kunnen verbeteren.

Doelstelling van de Beleidslijn grote rivieren is om de beschikbare afvoer- en bergingscapaciteit van het rivierbed te behouden en ontwikkelingen tegen te gaan die de mogelijkheid tot rivierverruiming door verbreding en verlaging nu en in de toekomst feitelijk onmogelijk maken.

De komst van de Beleidslijn grote rivieren was aanleiding bovengenoemd besluit van 7 april 2005 opnieuw tegen het licht te houden. Het resultaat daarvan is het onderhavig besluit waarmee nauwer aansluiting is gezocht bij het rijksbeleid.

2. Juridische status

Beleidsregels in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht zijn bij besluit vastgestelde algemene regels omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. In deze beleidsregels worden regels gegeven omtrent activiteiten waarvoor een watervergunning nodig is op grond van de Keur Waterschap Groot Salland.

3. Schade en veiligheid 

De keur beoordeelt de aanvraag mede in het licht van het veilig functioneren van het waterstaatswerk. De waterkeringen verdienen bescherming tegen mogelijke schade. De beleidslijn betrekt in de afweging niet de buitendijkse schadegevoeligheid van bouwwerken of veiligheidsrisico’s van personen. Deze afweging ligt bij gemeenten om via het bestemmingsplan of bouwvoorschrift hierin te voorzien. Het waterschap verzoekt de gemeenten hierin actief te zijn om aanvullend op de wettelijke eisen de specifieke risico’s in het buitendijkse rivierbed te betrekken.

4. Vormgeving van de beleidsregels

De Beleidsregels zijn in artikelvorm opgesteld. Dat vloeit enerzijds voort uit de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin staat dat deze van toepassing zijn op beleidsregels (Aanwijzing 3), anderzijds uit de behoefte om het toetsingskader scherp neer te zetten. Naast deze toelichting op de Beleidsregels Overijsselse Vecht is er ook een meer uitgebreide Handreiking verschenen. Bij onduidelijkheid over de tekst van deze toelichting in relatie tot die van de handreiking, is de tekst van deze toelichting bepalend.

5. Hessum

Het deelgebied Hessum ligt buitendijks van de primaire kering maar binnendijks van de regionale kering. Hessum maakt volgens de legger voor wateren geen deel uit van het oppervlaktewaterlichaam Overijsselse Vecht. De beleidsregels Overijsselse Vecht zijn dan ook niet van toepassing op Hessum.

Artikelsgewijs 

Artikel 1

De beleidsregels zien alleen op toelaatbaarheid vanuit rivierkundig opzicht bezien.

Of daadwerkelijk vergunning kan worden verleend, hangt ook af van andere belangen, die beschermd worden door de keur en de Algemene wetbestuursrecht (met name de eventuele derden-belangen). Op de detailkaarten is het toepassingsgebied van de beleidslijn te zien, inclusief het onderscheid in bergend, stroomvoerend en hoogwatervrije regime. De kaarten geven een globale indicatie aan van dit onderscheid. Bij een individuele bouwaanvraag wordt naar de specifieke situatie gekeken.

Artikel 2

Dit besluit werkt met kaarten. Het toepassingsbereik strekt zich uit over de Overijsselse Vecht, voor zover in beheer bij Waterschap Groot Salland.

Artikelen 3 tot en met 7 

De artikelen 3 tot en met 7 bevatten het afwegingskader voor de toelaatbaarheid vanuit rivierkundig opzicht bezien. Het is echter gewenst dat het in die artikelen bepaalde ook in acht wordt genomen door bestuursorganen bij de besluitvorming op grond van de Wro. Onderscheid wordt gemaakt tussen kleine, tijdelijke of voor het rivierbeheer noodzakelijke activiteiten in het gehele rivierbed (artikel 3) en andere activiteiten. Andere activiteiten worden onderscheiden in: - activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het bergend regime van toepassing is (artikel 4); - riviergebonden activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is (artikel 5); - niet-riviergebonden activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is (artikel 6). Er is een stappenplan en een schema toegevoegd.

Artikel 3

Ad a. De eenmalige uitbreidingsmogelijkheid bedraagt ten hoogste tien procent (10%) van de bestaande bebouwing. Deze komt overeen met de bestaande praktijk voor bestemmingsplannen met een bouwbeperking zonder sanerende werking en werkt terug tot 1997. Ad b. Uitgangspunt bij rivierbeheer en -verruiming is het goed functioneren van het riviersysteem. Deze maatregelen zijn noodzakelijk en geven invullingen aan de doelstellingen zoals die geformuleerd zijn voor het hoogwaterbeleid. Dit betekent dat het moet gaan om maatregelen die rivierkundig bezien noodzakelijk zijn om te kunnen voldoen aan de maatgevende hoogwaterafvoeren. Ad c. Voor het uitvoeren van activiteiten in het kader van het rivierbeheer (bijvoorbeeld voor regulier onderhoud) of voor tijdelijke activiteiten zoals evenementen moeten soms constructies of (bouw)werken worden gerealiseerd die –mogelijkerwijs- de afvoer van de rivier tijdelijk belemmeren of een waterstandsverhogend effect hebben. De tijdelijke activiteiten zijn mogelijk indien er afdwingbare afspraken gemaakt kunnen worden over: - de periode waarin de tijdelijke bouwwerken worden opgericht; - de tijd waarbinnen de tijdelijke bouwwerken op kosten van de eigenaar kunnen worden afgebroken en afgevoerd in perioden van hoge waterafvoeren.

Ad d. Van belang bij het bepalen van een rivierkundig kleine ingreep is dat de ingreep algemeen wordt ervaren als een kleine ingreep, er redelijkerwijs geen sprake is van een feitelijke belemmering en het effect ervan op de waterstanden marginaal is. Het oordeel van de rivierbeheerder is hierbij doorslaggevend.

Artikel 4

Uit de kaarten blijkt dat ook op de hoogwatervrije gronden het bergend regime van toepassing is. Bij de toepassing van artikel 7, tweede lid wordt echter het zinsdeel ”met dien verstande dat de resterende waterstandseffecten of de afname van het bergend vermogen duurzaam wordt gecompenseerd, waarbij de financiering en de tijdige realisering van de maatregelen gezekerd zijn” voor hoogwatervrije gronden buiten beschouwing gelaten.

Artikel 5

Bij de genoemde riviergebonden activiteiten geldt een “ja, mits” afweging;  dat wil zeggen dat deze riviergebonden activiteiten zijn toegelaten, wanneer aan specifieke voorwaarden wordt voldaan. Het betreft hier een beperkt aantal nader omschreven activiteiten, waarvan op voorhand duidelijk is dat deze niet buiten het rivierbed gelokaliseerd kunnen worden. a. Voorbeelden van dergelijke voorzieningen zijn constructies om de vaargeul in stand te houden, zoals kribben of leidammen, maar ook bruggen, sluizen, waterkeringen en dergelijke. b. Bij dergelijke voorzieningen valt te denken aan scheepvaartmarkeringen en golfreducerende constructies bij ligplaatsen. f. Als riviergebonden activiteit gelden in ieder geval voorzieningen die verbonden zijn met de recreatie(toer)vaart, zoals bijvoorbeeld jachthavens, losse aanlegplaatsen, bootreparatie- en servicebedrijven en bunkerstations. Voor overige waterrecreatieve activiteiten geldt dat alleen (delen) van voorzieningen die direct functioneel of als gevolg van wettelijk voorgeschreven eisen en verplichtingen als onlosmakelijk met de waterrecreatie in het rivierbed worden beschouwd, zijn toegestaan. Het gaat hier om een limitatieve opsomming. Overigens geldt wel dat bijbehorende mitigerende en compenserende maatregelen beschouwd moeten worden als onderdeel van de riviergebonden activiteit. Zo kan de aanleg van een vispassage in verband met de bouw van een stuw gezien worden als onderdeel van die riviergebonden activiteit.

Artikel 6 

a.De aanvrager van de Keurvergunning of de initiatiefnemer dient te motiveren waarom naar zijn mening sprake is van een groot openbaar belang. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een dergelijk groot openbaar belang is relevant of sprake is van een belang dat een zekere maatschappelijke waarde vertegenwoordigt. Dit belang moet naar aard en gewicht voldoende zwaarwegend zijn om vergunningverlening voor niet-riviergebonden activiteiten te kunnen rechtvaardigen. Puur individuele belangen kunnen op grond van de jurisprudentie niet worden aangemerkt als “van groot openbaar belang”. b. Bestaande grondgebonden agrarische bedrijven zijn als beheerder van buitendijkse gronden nauw verbonden met het rivierbed. De omvang van deze bedrijven is doorgaans zodanig gering, dat deze nooit kunnen voldoen aan de vereiste van groot openbaar belang. Niettemin is het om uiteenlopende redenen van ruimtelijk belang (landschappelijk, cultuurhistorisch, ecologisch) redelijk om bestaande, grondgebonden agrarische bedrijven ontwikkelingsruimte te bieden. Tenminste, wanneer daar aantoonbaar zwaarwegende bedrijfseconomische overwegingen aan ten grondslag liggen. En de nodige uitbreiding niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd. c. Hergebruik van bestaande bebouwing en vervangende ver- of nieuwbouw binnen de bestaande bouwoppervlakte, zijn mogelijk. d. Niet-riviergebonden activiteiten die een duurzame uitbreiding van de afvoer- en/of bergingscapaciteit van de rivier realiseren zijn toegestaan. Deze activiteiten kunnen als kostendrager dienen voor maatregelen waarmee structureel de afvoer of bergingscapaciteit van het bestaande rivierbed kan worden uitgebreid. Realisatie van deze initiatieven draagt bij aan de beleidsdoelstelling ”Ruimte voor de Vecht”. Aard en omvang van de rivierverruiming moet in verhouding staan tot de ingreep en dient plaats te vinden op een rivierkundig bezien aanvaardbare locatie. Een en ander is ter beoordeling van de rivierbeheerder. De initiatiefnemer draagt de volledige kosten van de rivierverruimende maatregel. De rivierverruiming dient plaats te vinden op een locatie waar dat vanuit rivierkundig oogpunt gewenst is. Bovendien zal bij de afweging betrokken worden of er geen sprake is van een zogenaamde spijtmaatregel. Dit wil zeggen dat de maatregel nu wel meer ruimte oplevert maar voor de lange termijn een meer gewenste maatregel zou kunnen blokkeren. Rivierverruiming is mogelijk door het bestaande rivierbed te verbreden door teruglegging van dijken of de aanleg van een retentiegebied of hoogwatergeul. Het (deels) opruimen van obstakels, het geheel of gedeeltelijk afgraven van hoogwatervrije terreinen (waarvoor keurvergunning is verleend) wordt door de rivierbeheerder per initiatief afgewogen. Terughoudendheid is vereist bij vergroting van de afvoercapaciteit van het bestaande rivierbed door het graven van geulen of het integraal verlagen van uiterwaarden van de Overijsselse Vecht. Reden hiervoor is de beperkte ruimte voor buitendijkse rivierverruimende maatregelen die in de toekomst nog noodzakelijk zijn. Buitendijkse ruimte is een schaarsgoed.

Artikel 7 

Artikel 7 is onderverdeeld in drie leden.

Eerste lid 

a.Conform het uitgangspunt van eigen verantwoordelijkheid dient de initiatiefnemer of aanvrager van de vergunning van een nieuwe activiteit zélf bij zijn aanvraag te onderbouwen of er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat het veilig functioneren van de rivier gewaarborgd blijft. De vergunningverleners moeten dit kunnen beoordelen. De aanvraag moet daarom ingaan op de gevolgen van de activiteit voor het veilig functioneren van de rivier. Om te kunnen beoordelen, moeten gebiedskenmerken van de (situering en uitvoering van) de ingreep worden opgenomen op basis waarvan kan worden nagegaan welk veiligheidsniveau er geldt. b. Voor riviertrajecten waar geldt dat ruimte een schaars goed is, is het belangrijk om de beperkte ruimte die nog beschikbaar is en rivierkundig gezien effectief is om af te graven, te reserveren voor rivierverruiming of het zoeken naar compensatie voor natuurontwikkeling of andere ja-mits activiteiten. Voorkomen moet worden dat in de toekomst riviergebonden activiteiten geweigerd moeten worden, omdat compensatieruimte is opgevuld door overige activiteiten. Uit jurisprudentie blijkt dat een goede rivierkundige onderbouwing per specifieke aanvraag en locatie waarom er al dan niet sprake is van een feitelijke belemmering, voldoende basis vormt om een aanvraag aan dit criterium te kunnen toetsen. c. Deze voorwaarde is gericht op het optimaliseren en mede vormgeven van bestaande plannen, teneinde zo min mogelijk waterstandsverhoging te veroorzaken. Er moet eerst gezocht worden naar een goede situering en uitvoering voordat gezocht wordt naar compensatie. Zie daarover nader de Handreiking.

Tweede lid 

Indien er sprake is van een (resterend) waterstandsverhogend effect of verlies aan bergend vermogen is compensatie verplicht. Voor sommige ingrepen kan op basis van ”expert judgement” beoordeeld worden dat de ingreep zal leiden tot een waterstandsverhoging of afname van bergend vermogen. Gezekerd dient te zijn dat de voorgenomen activiteit financieel uitvoerbaar is. Daarbij is van belang dat ook de noodzakelijke mitigerende of compenserende maatregelen financieel haalbaar zijn.

Derde lid Het derde lid ziet op de toestemming die nodig is voor de onder artikel 6, aanhef en onder d, genoemde activiteiten. Evenals ten aanzien van de overige in artikel 6 genoemde activiteiten dient de financiering gezekerd te zijn, in dit geval van de gevraagde rivierverruimende maatregelen.