Kostentoedelingsverordening watersysteembeheer waterschap Reest en Wieden 2009

Begripsbepalingen

Kostentoedeling watersysteembeheer

Inwerkingtreding, overgangsbepaling en citeertitel

Toelichting op de Kostentoedelingsverordening watersysteembeheer waterschap Reest en Wieden 2009

Algemeen

1.      Wettelijke basis

Ingevolge artikel 120, eerste lid, van de Waterschapswet (Stb. 2007, 208) moet het Algemeen Bestuur van een waterschap ten behoeve van de watersysteemheffing een verordening vaststellen, waarin voor elk van de categorieën van heffingplichtigen de toedeling van het kostendeel is opgenomen. Het waterschap kan bij deze kostentoedelingsverordening bepalen dat kosten van heffing en invordering en kosten van de verkiezing van de leden van het Algemeen Bestuur rechtstreeks worden toegerekend aan de betrokken categorieën van heffingplichtigen. Het waterschap kan ingevolge artikel 122 van de wet ook gebruik maken van de mogelijkheid om tarieven te differentiëren. Een eventuele tariefdifferentiatie moet in de kostentoedelingsverordening worden geregeld. De kostentoedelingsverordening moet door gedeputeerde staten van de provincie worden goedgekeurd en wordt ten minste eenmaal in de vijf jaren herzien.

De Unie van Waterschappen heeft een model-kostentoedelingsverordening met bijbehorende toelichting opgesteld. Dit model heeft als uitgangspunt gediend voor deze kostentoedelingsverordening van het waterschap Reest en Wieden.

2.      Kostentoedelingsmethode Delfland wettelijk voorgeschreven

De wijze waarop de kosten van de taakuitoefening aan de categorieën van heffingplichtigen worden toegedeeld, is wettelijk vastgelegd. Ingevolge het tweede lid van artikel 120 wordt de toedeling van het kostendeel aan de categorie ingezetenen bepaald aan de hand van de gemiddelde inwonerdichtheid per vierkante kilometer in het gebied van het waterschap. De toedeling van kosten aan de overige drie heffingplichtige categorieën (ongebouwde onroerende zaken die geen natuurterreinen zijn, natuurterreinen en gebouwde onroerende zaken) geschiedt ingevolge het vierde lid van deze bepaling aan de hand van de waarde van de onroerende zaken in het economische verkeer. Deze wijze van kostentoedeling staat bekend als de methode Delfland, die thans al door veel waterschappen wordt toegepast, maar nog niet door Reest en Wieden. Reest en Wieden hanteerde tot nog toe de methode Oldambt voor de taak waterkwantiteitsbeheer. Deze methode is gebaseerd op kostenveroorzaking. De mogelijkheid tot classificatie (klassenindeling van de onroerende zaken) wordt afgeschaft. Als gevolg van de methodewijziging treedt er een forse verschuiving op in het aandeel dat de verschillende categorieën bijdragen in de kosten van de taak.

Categorieën belastingplichtigen

Voor de taken Waterkeringszorg en Waterkwantiteitsbeheer zijn bij Reest en Wieden in de oude methodiek als categorieën belastingplichtigen gedefinieerd: de ingezetenen, de eigenaren van ongebouwde onroerende zaken en de eigenaren van gebouwde onroerende zaken. Voor de taak vaarwegenbeheer zijn enkel de eigenaren van ongebouwde onroerende zaken belastingplichtig.

Voor de watersysteemheffing die per 1 januari 2009 de heffingen voor bovengenoemde taken vervangt, wordt het aantal categorieën belastingplichtigen uitgebreid met de afzonderlijke categorie natuurterreinen.

Voor de watersysteemheffing worden dus de volgende categorieën belastingplichtigen onderscheiden:

a.      Ingezetenen.

b.      Eigenaren van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen (kortweg: categorie Ongebouwd niet zijnde natuur).

c.      Eigenaren van ongebouwde onroerende zaken, zijnde natuurterreinen (kortweg: categorie Ongebouwd natuur).

d.      Eigenaren van gebouwde onroerende zaken (kortweg: categorie Gebouwd).

Eerst wordt het aandeel van de categorie Ingezetenen bepaald (a). Het dan nog resterende deel wordt verdeeld over b, c en d op basis van de economische waarden.

Het deel dat de categorie Ingezetenen moet opbrengen binnen de watersysteemheffing wordt het solidariteitsdeel genoemd. Het gezamenlijk deel dat de andere categorieën moeten opbrengen heet het profijtdeel.

De uiteindelijke heffing van de ingezetenen is een gelijk tarief per huishouden. Het tarief komt tot stand door deling van het kostenaandeel door het aantal huishoudens. De heffing van de eigenaren van gebouwde onroerende zaken vindt plaats op basis van de economische (WOZ-)waarde van het gebouwd. De heffing van de eigenaren van Ongebouwd is een bedrag per hectare.

3.      Rechtstreekse toedeling van kosten van heffing en invordering en van verkiezingen.

De kostentoedeling heeft betrekking op alle kosten van het watersysteembeheer. Dat betekent dat zowel de directe kosten van het watersysteembeheer als de indirecte kosten via dezelfde verdeelsleutel worden verdeeld over de categorieën heffingplichtigen. Artikel 120, eerste lid van de Waterschapswet biedt echter een uitzonderingsmogelijkheid voor kosten van heffing en invordering en van verkiezingen. Het Algemeen Bestuur van een waterschap kan er voor kiezen dat deze kosten niet via de algemene verdeelsleutel worden toegedeeld, maar rechtstreeks aan de betrokken categorieën van heffingplichtigen.

Zoals onder punt 2 is aangegeven heeft de wetgever er voor gekozen dat kostenveroorzaking geen criterium meer is voor de kostentoedeling. Wij achten het dan ook niet consequent om voor de kosten van heffing en invordering en voor de kosten van verkiezingen een uitzondering op dit principe te maken. Daar komt bij dat het hier om een relatief gering deel van de watersysteemkosten gaat. Rechtstreeks toerekening van de genoemde kosten zou daarom leiden tot een complexere kostentoedeling, terwijl die complexiteit nauwelijks tot een andere verdeling leidt.

Daarnaast is de trits belang, betaling, zeggenschap losser dan voorheen.

Voorts ligt het niet voor de hand, gelet op de hoogte van het aandeel van de categorie ingezetenen en het uitgangspunt dat het systeem robuust moet zijn, om de categoriekosten apart toe te delen.

In deze verordening is daarom geen bepaling over rechtstreekse toerekening van kosten opgenomen.

4.      Toedelen van kosten aan de categorie ingezetenen

De eerste stap in het toedelingsproces is de toedeling van kosten aan de categorie ingezetenen. Dit gebeurt aan de hand van de gemiddelde inwonerdichtheid per vierkante kilometer in het gebied van het waterschap. De toedeling is als volgt:

·         bij een gemiddeld aantal inwoners van 500 of minder, bedraagt het toedelingspercentage minimaal 20% en maximaal 30%;

·         bij een gemiddeld aantal inwoners van meer dan 500 maar niet meer dan 1000, bedraagt het toedelingspercentage minimaal 31% en maximaal 40%;

·         bij een gemiddeld aantal inwoners van meer dan 1000, bedraagt het toedelingspercentage minimaal 41% en maximaal 50%.

Het binnen de bandbreedtes bepalen van het exacte ingezetenenaandeel behoort tot de bestuurlijke vrijheid van het waterschap.

4.1 Ophogen ingezetenenaandeel

Het Algemeen Bestuur van een waterschap kan de zojuist genoemde maximale kostentoedelingspercentages met 10% verhogen. Dit is via een amendement (TK 30601, nr. 18) in het derde lid van artikel 120 van de Waterschapswet geregeld. Blijkens de wetsgeschiedenis kan verhoging in bijzondere omstandigheden plaatsvinden.

Als voorbeeld zijn daarbij twee situaties genoemd, te weten de situatie waarin in het gebied van het waterschap een relatief groot aantal natuurterreinen voorkomt en de situatie waarin in het gebied van het waterschap sprake is van een zeer grote inwonerdichtheid. De wet zegt in geen van beide gevallen wat hieronder moet worden verstaan. In de modelverordening zijn deze begrippen omwille van de eenduidigheid en met het oogmerk de waterschappen een handvat te bieden, gerelateerd aan het objectief fiscaal criterium ‘in betekenende mate’. Dit staat voor 25% of meer. Toepassing van dit criterium leidt er in bovenstaande voorbeelden dus toe dat voor een eventuele ophoging van het ingezetenenaandeel kan worden gekozen indien 25% of meer van met gebied van het waterschap uit natuurterreinen bestaat of indien het gemiddelde inwoneraantal 1250 (125% x 1000 inwoners) of meer bedraagt. Hierbij zijn wij er van uitgegaan dat een gemiddeld inwoneraantal van 1000, voor een hoge inwonerdichtheid staat. Tot natuurterreinen worden in verband met het bepaalde in artikel 116, onderdeel c, van de wet, ook bossen en open wateren met een oppervlakte van ten minste één hectare gerekend.

Het verhogen van het maximale ingezetenenaandeel is geen verplichting, maar behoort tot de bestuurlijke vrijheid van het waterschap. Het criterium van 25% of meer geeft een zekere denkrichting aan. Bij de besluitvorming over een eventuele ophoging van het ingezetenenaandeel kunnen ook andere bestuurlijke overwegingen een rol spelen.

5.      Toedelen van de resterende kosten aan de specifieke categorieën

Nadat het aandeel van de ingezetenen in de kostentoedeling is bepaald, worden de resterende kosten van de taakuitoefening aan de categorieën ongebouwd niet zijnde natuurterreinen, natuurterreinen en gebouwd toegedeeld. Deze toedeling vindt op basis van het bepaalde in artikel 120, vierde lid, Waterschapswet, plaats op basis van de waarde van de onroerende zaken in het economische verkeer. In het Waterschapsbesluit (Stb. 2007,497) zijn over de waardebepaling nadere regels gesteld. De onderlinge waardeverhouding tussen de categorieën is bepalend voor de kostentoedeling.

5.1 Waardebepaling en waardepeildatum

De waarde van de onroerende zaken moet worden bepaald naar de hoedanigheid en de staat van de onroerende zaken op de waardepeildatum. In artikel 6.10, eerste lid, van het Waterschapsbesluit is dit voor natuurterreinen en voor andere ongebouwde onroerende zaken die geen natuurterreinen zijn, uitdrukkelijk bepaald. Voor gebouwde onroerende zaken bevat het Waterschapsbesluit een dergelijke expliciete regeling niet. Dit is ook niet nodig, omdat voor de waardebepaling van deze categorie wordt aangesloten bij de WOZ-gegevens en in de Wet WOZ al geldt dat de waarde naar de hoedanigheid en de staat van de onroerende zaken op de waardepeildatum moet worden bepaald.

Ingevolge artikel 6.11, eerste lid, van het Waterschapsbesluit, ligt de waardepeildatum maximaal twee jaar voor het begin van het eerste kalenderjaar waarop de kostentoedelingsverordening betrekking heeft. Bij de onderhavige kostentoedeling moet dus een keuze worden gemaakt tussen de waardepeildatum 1 januari 2007 en de waardepeildatum 1 januari 2008. Uit praktische overwegingen is in deze modelverordening voor de waardepeildatum 1 januari 2007 gekozen. Zo is rekening gehouden met het feit dat de waardegegevens van gebouwde onroerende zaken via de WOZ-gegevensleveringen van de gemeenten beschikbaar komen. Deze gegevens ‘ijlen’ één jaar na. De WOZ-waarden die naar de waardepeildatum 1 januari 2008 zijn vastgesteld, komen met andere woorden in de eerste acht weken van 2009 beschikbaar. Dit is met het oog op een ordentelijke vaststelling en goedkeuring van de onderhavige kostentoedelingsverordening te laat. Een soortgelijke redenering geldt voor de waardegegevens van landbouwgronden die via de Dienst Landelijk Gebied van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) beschikbaar komen. De waardepeildatum ten behoeve van de kostentoedeling is daarom vastgesteld op 1 januari 2007.

In het proces van kostentoedeling wordt geen rekening gehouden met wijzigingen die zich in de staat of de hoedanigheid van de onroerende zaken hebben voorgedaan of nog zullen voordoen tussen de waardepeildatum (in dit geval 1-1-2007) en het begin van het eerste belastingjaar waarop de kostentoedelingsverordening betrekking heeft (1-1-2009).

6.      Natuurterreinen

Natuurterreinen vormen voor de kostentoedeling en de belastingheffing een nieuwe categorie. Ingevolge artikel 116, onderdeel c, van de Waterschapswet is een natuurterrein een ongebouwde onroerende zaak, waarvan de inrichting en het beheer geheel of nagenoeg geheel en duurzaam is afgestemd op het behoud en de ontwikkeling van natuur. De feitelijke situatie (en niet de toekomstige situatie of een situatie volgens het bestemmingsplan) bepaalt dus of sprake is van een natuurterrein. Bossen, al dan niet bedrijfsmatig geëxploiteerd, en open wateren worden bij wetsfictie mede als natuurterreinen aangemerkt. Voorwaarde is wel dat deze objecten een oppervlakte van ten minste één hectare hebben.

7.      De watersysteemtaak

De watersysteemtaak wordt in artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet genoemd en omvat de taken van het waterschap op het gebied van het waterkeringsbeheer, het waterkwantiteitsbeheer en het kwaliteitsbeheer van oppervlaktewateren, voor zover laatstgenoemde activiteiten niet vallen onder het transporteren en/of behandelen van afvalwater. Voor Reest en Wieden behoort tot de watersysteemtaak ook de huidige taak vaarwegenbeheer.

De zorg voor het watersysteem is een samenhangende taak die het waterschap in het gehele waterschapsgebied uitoefent. Onder het waterschapsgebied moet het reglementaire gebied worden verstaan, de buitengrenzen van het waterschap derhalve, inclusief buitendijkse gebieden. Omdat de watersysteemtaak in het gehele waterschapsgebied wordt uitgeoefend, komen gebieden zonder enig belang in de nieuwe situatie niet meer voor. Ook de situatie waarin per taak verschillende taakgebieden kunnen worden onderscheiden, behoort tot het verleden. Momenteel geldt binnen Reest en Wieden een taakgebied voor de taak waterkeringszorg, zijnde het gebied gelegen beneden NAP + 2 meter, en een taakgebied voor de taak vaarwegenbeheer, dat alleen het boezemgebied van Noordwest-Overijssel omvat.

8.      Relatie met de begroting van het waterschap

In het traject van belastingheffing (kostentoedeling-tariefbepaling-aanslagvervaardiging-heffing-invordering) zijn de kosten van de watersysteemtaken van het waterschap bepalend. Deze kosten worden in de begroting van het waterschap geraamd en in de jaarverslaggeving verantwoord. Gelet op het belang van de belastingheffing voor de waterschappen en gelet op het feit dat inzicht moet bestaan in de lasten voor de belastingplichtigen, vormt een specificatie van de bedragen die uiteindelijk tot lasten van de belastingplichtigen leiden, een apart onderdeel van de begroting (de begroting naar kostendragers). Een en ander is in de nieuwe verslaggevingsvoorschriften van het Waterschapsbesluit vastgelegd. Het gaat in deze modelverordening om de kostendrager watersysteembeheer.

Eveneens op grond van de nieuwe verslaggevingsvoorschriften wordt in de begroting naar kostendragers voor iedere taak allereerst op basis van de netto-kosten, het bedrag voor onvoorzien, de bedragen die voor kwijtschelding en oninbaarverklaring worden geraamd, verwachte dividenden en overige algemene opbrengsten een saldo berekend, het resultaat. Daarna wordt aangegeven hoe het begrote resultaat zal worden gedekt of bestemd. In de regel wordt er eerst onttrokken of toegevoegd aan reserves en ontstaat daarna het bedrag dat het waterschap door middel van belastingheffing zal moeten ontvangen. Dit laatste bedrag is het startpunt voor de kostentoedeling.

9.      Tariefdifferentiatie

In artikel 122 van de wet wordt de mogelijkheid van tariefdifferentiatie geboden. Blijkens de Memorie van Toelichting heeft de wetgever deze regeling opgenomen omdat zij niet voorbij heeft willen gaan aan het feit dat het belang bij de watersysteemtaak voor bepaalde onroerende zaken duidelijk anders kan liggen dan dat van andere onroerende zaken. De wetgever heeft nadrukkelijk aangegeven dat de waterschappen inzake de tariefdifferentiatie een bestuurlijke vrijheid hebben. Het Algemeen Bestuur van het waterschap is –anders dan bij de vroegere classificatie-  met andere woorden niet tot het differentiëren van tarieven verplicht. Zie hiervoor de Memorie van Toelichting, TK 30601, nr. 3, blz. 26 en de Handreiking tariefdifferentiatie van de Unie.

Het uitgangspunt dat in artikel 121, eerste lid, onderdelen b, c en d, van de Waterschapswet is neergelegd, is dat het tarief van de belasting per heffingsmaatstaf voor elke onderscheiden categorie gelijk is. De regeling van de tariefdifferentiatie brengt hierin verandering. Indien voor het differentiëren van tarieven wordt gekozen, is binnen de betreffende belastingcategorie geen sprake meer van een gelijk tarief, maar van tarieven die naar gelang de situatie hoger of lager kunnen zijn vastgesteld. De situaties waarin tariefdifferentiatie mogelijk is, zijn limitatief in de wet genoemd. De wet geeft ook de maximale omvang (verhoging of verlaging) van de differentiaties aan.

Tariefdifferentiatie is ingevolge artikel 122 uitsluitend in de volgende gevallen en binnen de volgende marges mogelijk:

1.      buitendijks gelegen onroerende zaken (maximaal 75% lager tarief);

2.      onroerende zaken die blijkens de legger van het waterschap als waterberging worden gebruikt (maximaal 75% lager tarief);

3.      onroerende zaken gelegen in bemalen gebieden (maximaal 100% hoger tarief);

4.      onroerende zaken die in hoofdzaak uit glasopstanden bestaan (maximaal 100% hoger tarief);

5.      verharde openbare wegen (maximaal 100% hoger tarief).

De differentiaties kunnen blijkens het vierde lid van artikel 122 Waterschapswet naast elkaar worden toegepast. In de Handreiking tariefdifferentiatie wordt overigens aanbevolen cumulatie van tariefdifferentiatie te beperken.

9.1 Handreiking tariefdifferentiatie

De Unie heeft ten behoeve van de waterschappen een handreiking opgesteld waarin nader op de tariefdifferentiatie wordt ingegaan. Tariefdifferentiatie is voor de waterschappen een nieuw fenomeen, waarvan gebruik kán worden gemaakt. De handreiking moet de waterschappen behulpzaam zijn bij hun oriëntatie op de mogelijkheid van tariefdifferentiatie. Daarnaast geeft de handreiking de waterschappen steun bij de bestuurlijke besluitvorming over het al dan niet toepassen van tariefdifferentiatie. Voor een nadere toelichting op het instrument van tariefdifferentiatie verwijzen wij naar deze handreiking.

Hierna zijn echter de meest belangrijke argumenten en passages uit de handreiking weergegeven.

De belastingplichtigen van de specifieke categorieën ongebouwd, natuur en gebouwd betalen binnen de eigen categorie in beginsel één gelijk tarief. De wetgever heeft echter onderkend dat in bepaalde situaties een verder onderscheid naar ta­rief wenselijk kan zijn en is hieraan tegemoetgekomen door de invoering van de mogelijkheid van tariefdifferentiatie. Op deze wijze kan rekening worden gehouden met regionale kenmerken binnen de waterschapsgebieden. Er kan nooit sprake zijn van een verplichting, want de be­stuurlijke vrijheid om al dan niet tot tariefdifferentiatie over te gaan staat voorop. Uiteraard wordt een besluit tot tariefdifferentiatie gemotiveerd en worden daarbij de algemene rechtsbe­ginselen in acht genomen. De belastingrechter kan een besluit tot tariefdifferentiatie marginaal toetsen.

Voor een goed begrip is van belang te onderkennen dat het nieuwe systeem van tariefdifferen­tiatie fundamenteel verschilt van het oude stelsel van omslagklassen (ook wel classificatie ge­noemd). Waar de huidige wetgeving voor de waterschapsomslagen expliciet voorschrijft onder welke omstandigheden classificatie verplicht moet worden toegepast en onder welke omstan­digheden deze juist uitdrukkelijk is verboden, betreft de tariefdifferenti­atie in de nieuwe watersysteemheffing een bestuurlijke afweging. De veralgemenisering van de belastingheffing als gevolg van integratie van taken en heffingen en ook het gegeven dat de wetgever er bewust voor heeft gekozen om de taakgebieden af te schaffen pleit voor het in acht nemen van terughoudendheid bij de toepassing van tariefdifferentiatie. Een exacte kwantitatie­ve onderbouwing van gedifferentieerde tarieven is dan ook niet goed mogelijk en kan ook niet worden verlangd.

De “Handreiking tariefdifferentiatie” wijst er op dat de mogelijkheid van tariefdifferentiatie nadrukkelijk is bedoeld voor uitzon­deringssituaties, waarbij de wetgever de verwachting uitspreekt dat van deze mogelijkheid spaarzaam gebruik zal worden gemaakt.

Zoals bovenstaand is aangegeven, is de mogelijkheid van tariefdifferentiatie voorbehouden aan een aantal limitatief omschreven situaties. Daarbij moet worden opgemerkt dat de wetgever aanvankelijk alleen het oog had op buitendijkse gebieden, bemalen gebieden en kassen. De waterbergingsgebieden en wegen zijn later bij amendement toegevoegd. De verhogingen en verlagingen van het tarief zijn gemaxi­meerd tot respectievelijk 100% en 75%. De differentiaties zijn gerelateerd aan de tarieven die gelden binnen de betreffende belastingcategorieën. De kostentoedeling tussen de belastingca­tegorieën blijft daarbij uiteraard in stand. Het betreft met andere woorden een nadere verdeling binnen één of meer specifieke categorieën. Dit betekent dat een verhoging of verlaging in ver­band met een bepaalde tariefdifferentiatie wordt verdisconteerd over de belastingplichtigen bin­nen dezelfde categorie. Voor de categorie ingezetenen is geen tariefdifferentiatie mogelijk.

De Memorie van Toelichting zegt over de tariefdifferentiatie het volgende: 'de tariefverhogingen kunnen worden toegepast voor elk van de categorieën (ongebouwde onroerende zaken niet zijnde natuurterreinen, natuurterreinen en gebouwde onroerende zaken), maar hoeven niet voor elke categorie gelijk te zijn. Dit is logisch omdat in beginsel ook de aard van het belang van de diverse belastingcategorieën verschillend is. Ta­riefdifferentiatie kan dus ook ten aanzien van bepaalde categorieën worden uitgesloten. De be­sluitvorming over de reikwijdte van de toepassing van de tariefdifferentiatie betreft evenwel een bestuurlijke vrijheid van het waterschap. Bovengenoemde handreiking beveelt aan om binnen de categorie natuurterrei­nen geen differentiatie aan te brengen en voor alle overige categorieën gelijke tariefdifferentia­tiepercentages te hanteren (categorie gebouwd en ongebouwd). Dit met het oog op de eenvoud en transparantie van het belastingstelsel.