Omslagklassenverordening waterschap Reest en Wieden

Omslagklassenverordening waterschap Reest en Wieden

Algemene toelichting

Inleiding

Op grond van artikel 120, zevende lid, van de Waterschapswet kan het waterschap een omslagklassenverordening vaststellen, om te voorkomen dat er bij de heffing van de omslag onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen ontstaat. De omslagklassenverordening vormt tezamen met de omslagverordening (artikel 110 Waterschapswet) en de kostentoedelingsverordening (artikel 119, eerste lid, Waterschapswet) de basis voor de omslagheffing. De omslagklassenverordening behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten.

Uit de wettekst blijkt, dat er omslagklassen kunnen worden ingesteld om te voorkomen dat verschillen in hoedanigheid of ligging van de onroerende zaken leiden tot onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen. Dit wordt bereikt door aan de omslagklassen verhoudingscijfers toe te kennen, waarmee de heffingsmaatstaf van de omslag wordt aangepast. Hiermee wordt onevenredige belastingheffing gecorrigeerd tot evenredige belastingheffing.

Om te kunnen komen tot een verantwoorde instelling van omslagklassen, is door het onafhankelijke bureau Tauw Civiel en Bouw BV een onderzoek uitgevoerd naar de verhouding waarin de kosten uit de begroting van het waterschap over de categorieën belanghebbenden dienen te worden verdeeld. Zodoende hebben de wettelijke voorschriften, de jurisprudentie en het onderzoek geleid tot de indeling in omslagklassen, zoals die in deze omslagklassenverordening is neergelegd.

Waterschapstaak

De taak van het waterschap, gericht op de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, is vastgelegd in het Reglement voor het waterschap Reest en Wieden.

In artikel 4 van dat reglement is de taak van het waterschap Reest en Wieden omschreven. De taak omvat de zorg voor de:

• a.

  waterkering;

• b.

  waterhuishouding;

• c.

  vaarwegen.

In artikel 2 van het reglement heeft de provincie het gebied aangewezen waarbinnen deze taken moeten worden vervuld. De taakgebieden zijn aangegeven op de bij het reglement behorende kaart.

Categorieën van belanghebbenden

Ingevolge artikel 119, eerste lid, van de Waterschapswet moeten de kosten van de waterschapstaak worden toegedeeld aan de categorieën van belanghebbenden die in het waterschapsbestuur vertegenwoordigd zijn. Blijkens artikel 6 van het Reglement voor het waterschap Reest en Wieden zijn in het waterschapsbestuur vertegenwoordigd de categorieën: ongebouwd, gebouwd, ingezetenen en bedrijfsgebouwd.

Volgens artikel 31 van het reglement kunnen de kosten van waterkeringszorg, waterkwantiteitsbeheer en de vaarwegenzorg alleen worden toegedeeld aan ongebouwd, gebouwd en ingezetenen.

Met betrekking tot het bedrijfsgebouwd kan gesteld worden dat deze met name in het waterschapsbestuur vertegenwoordigd zijn vanwege verband met hun belang bij het waterkwaliteitsbeheer. In verband hiermee is deze categorie voor de kostentoedeling verder buiten beschouwing gebleven.

Bevoegdheid

De bevoegdheid tot het instellen van omslagklassen, door middel van een verordening, berust op grond van artikel 120, zevende lid, van de Waterschapswet bij het algemeen bestuur van het waterschap. Omslagklassen kunnen alleen worden ingesteld voor de categorieën gebouwd en ongebouwd. Het instellen van omslagklassen voor de categorie ingezetenen is niet mogelijk. Dit hangt samen met de aard van het belang van de ingezetenen bij waterstaatkundige werken. Het belang van ingezetenen wordt ook wel omschreven als “kunnen wonen, werken en recreëren in het waterschapsgebied”. Dit belang is niet gebonden aan de plaats van de woning van de ingezetene.

Mogelijke omslagklassen

Voor het gebouwd zijn geen omslagklassen ingesteld. De gebouwde onroerende zaken bestaan waterhuishoudkundig beschouwd uit drie hoofdcomponenten: verhard oppervlak, de ondergrond van verhard oppervlak en ongebouwde aanhorigheden.

Vanuit het oogpunt van voorzieningen en kosten is het verhard oppervlak de belangrijkste waterhuishoudkundige component binnen het gebouwd. De afvoerkarakteristiek van verharde oppervlakken is in beginsel overal hetzelfde, omdat deze onafhankelijk is van de ondergrond. Het waterhuishoudkundige voorzieningenniveau is afgestemd op de retentie na overstorten en rechtstreekse lozingen van regenwater door een gescheiden rioleringssysteem en vervolgens de afvoer van het overstort- c.q. regenwater. De kosten hiervan worden in hoofdzaak bepaald door de hoeveelheid verhard oppervlak die op de desbetreffende voorzieningen afwatert. Overal in het gebied van het waterschap Reest en Wieden is er voor het gebouwd globaal hetzelfde voorzieningenniveau, omdat het gebouwd:

- belang heeft bij c.q. gebruik maakt van afvoervoorzieningen (gewenste drooglegging);

- qua afvoer als verhard oppervlak reageert;

- veelal aangesloten is op een rioolstelsel, waaruit piekafvoeren via overstorten het waterbeheersingsstelsel belasten.

Hieruit volgt, dat er binnen de categorie gebouwd geen sprake is van zodanige verschillen in hoedanigheid of ligging, dat dit zou moeten leiden tot het instellen van omslagklassen.

Voor de categorie ongebouwd is wel besloten tot het instellen van omslagklassen, zoals die in deze verordening zijn neergelegd. De motivering hiervan is in deze toelichting gegeven.

Relatie met kostentoedeling

Het instellen van omslagklassen heeft een nauwe relatie met de kostentoedeling. De kostentoedeling voor het waterschap is neergelegd in de Kostentoedelingsverordening waterschap Reest en Wieden.

In de toelichting op de Waterschapswet is het algemene beginsel benadrukt, dat de onroerende zaken een “gemeen belang” hebben bij het waterschapswerk: alle gronden hebben hetzelfde belang bij het waterschapswerk, ongeacht waar die gronden zijn gelegen of over wat voor soort gronden het gaat. Anderzijds dient er volgens de wetgever rekening te worden gehouden “met de mogelijkheid dat er zodanige verschillen zijn, dat er teneinde de belangen op één lijn te brengen, een vorm van classificatie nodig is.”

Er is nog een ander motief voor het classificatiestelsel: dit is de vraag tot op welke hoogte classificatie noodzakelijk is voor een billijke en rechtvaardige omslagheffing.

Bij het instellen van omslagklassen en het indelen van de percelen in omslagklassen gaat het niet om (fijn) afstemmen van omslagplicht op de belangen van grondbezitters. De classificatiemogelijkheid staat los van de staatkundige samenhang tussen belang en betaling op het niveau van de categorieën belanghebbenden bij het waterschapswerk. Omslagklassen hebben betrekking op de maatstaf voor de heffing. Voor het ongebouwd is dit de oppervlakte.

Volgens artikel 120, zevende lid, Waterschapswet mogen omslagklassen worden ingesteld om te voorkomen dat verschillen in hoedanigheid en ligging leiden tot onevenredig voor- of nadeel. Het gaat dus niet om de verhouding tussen voor- of nadeel enerzijds en het nut, rendement of profijt voor de omslagplichtige anderzijds.

De relatie tussen hoogte van de betaling en mate van belang speelt bij de kostentoedeling aan de categorieën belanghebbenden een rol. De indeling in omslagklassen heeft betrekking op de verhouding tussen voor- of nadeel enerzijds en hoedanigheid en/of ligging anderzijds.

Criteria voor het instellen van omslagklassen

Kenmerkend voor het omslagstelsel van de waterschapsbelasting, zoals dat in de Waterschapswet is neergelegd, is de solidariteitsgedachte. In principe brengt dit mee, dat omslagplichtigen binnen het waterschapsgebied in gelijke mate bijdragen in de kosten van de taakuitoefening door het waterschap, ongeacht waar de taak in concreto binnen het waterschapsgebied wordt verricht. Van het solidariteitsprincipe kan worden afgeweken door het instellen van omslagklassen voor gebouwde en ongebouwde onroerende zaken, als de toepassing van het solidariteitsprincipe tot niet billijke belastingheffing zou leiden. De Waterschapswet stelt twee voorwaarden voor het mogen afwijken van het solidariteitsprincipe.

In de eerste plaats dienen er verschillen te zijn in de hoedanigheid of ligging van de onroerende zaken.

In de tweede plaats dient het niet verdisconteren van bepaalde met hoedanigheid of ligging verbonden feiten of omstandigheden te leiden tot onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen.

Hoedanigheid of ligging

Deze voorwaarde heeft betrekking op verschillen in de fysieke gesteldheid of situering van de in de omslag betrokken onroerende zaken.

De hoedanigheid of ligging van onroerende zaken is bepalend voor de hoeveelheid voorzieningen die het waterschap bij de uitvoering van zijn taak voor de onroerende zaken moet treffen.

Verschil in hoedanigheid heeft betrekking op verschillen in het vereiste voorzieningenniveau voor zover die verschillen voortvloeien uit eigenschappen van de grond waaruit de onroerende zaken zijn samengesteld of uit het gebruik daarvan. Het grondwaterstandverloop is bijvoorbeeld een factor die kan leiden tot onevenredig voor- of nadeel.

Verschil in ligging heeft betrekking op verschillen in horizontale of verticale ligging binnen het taakgebied. Verschil in horizontale ligging heeft onder meer betrekking op verschillen in de geografische ligging van de onroerende zaken binnen het waterschapsgebied. Verschil in verticale ligging heeft met name betrekking op hoogteverschillen tussen de onroerende zaken in het taakgebied. Op grond van verschillen in ligging kunnen ook deelgebieden worden onderscheiden, waar tussen verschillen optreden in het vereiste voorzieningenniveau.

Het constateren van verschillen in hoedanigheid of ligging hoeft op zich niet te leiden tot het instellen van omslagklassen. Daarvoor geldt immers de tweede voorwaarde, dat de geconstateerde verschillen onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen met zich brengen.

Onevenredig voor- of nadeel

Deze tweede voorwaarde houdt in, dat omslagklassen worden ingesteld als het niet verdisconteren van bepaalde met hoedanigheid of ligging van de onroerende zaken verbonden feiten of omstandigheden zou leiden tot een onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen. (1)  De onevenredigheid dient overigens van aanmerkelijke omvang te zijn. (2)

Hierbij moet nogmaals worden bedacht, dat het solidariteitsprincipe het uitgangspunt van het omslagstelsel van de Waterschapswet is. Dit brengt mee dat moet worden onderkend, dat door het omslagstelsel een zekere mate van voordeel voor een bepaalde groep omslagplichtigen altijd zal samenvallen met nadeel voor de overige omslagplichtigen. Bij het instellen van omslagklassen moet daarom een zekere terughoudendheid worden betracht.

De norm van onevenredig voor- of nadeel heeft het karakter van een open norm, die bij een concrete invulling uiteindelijk door de belastingrechter kan worden getoetst. De belastingrechter heeft vóór de inwerkingtreding van de Waterschapswet in een bepaald geval geoordeeld, dat het ontbreken van een classificatieregeling bij een substantieel verschil in belang (in dat geval 50%) onverbindendheid van de regeling ten gevolge heeft. (3)

In deze verordening is de norm gehanteerd, dat omslagklassen moeten worden ingesteld als er tussen deelgebieden of groepen objecten binnen een omslagplichtige categorie verschillen in belang ontstaan van 25% of meer ten opzichte van het gemiddelde kostenniveau voor de desbetreffende categorie, op grond van hoedanigheid of ligging van de onroerende zaak. Deze norm is ontleend aan het "Rapport inzake de omslagklassen" van de Unie van Waterschappen (Den Haag, april 1994).

Om te bepalen of er aanleiding is om tot het instellen van omslagklassen over te gaan, is het nodig door middel van onderzoek eventuele verschillen in onevenredigheid vast te stellen. Het waterschap Reest en Wieden heeft dit gedaan in het door Tauw Civiel en Bouw BV uitgevoerd onderzoek Toedeling waterschapslasten Reest en Wieden.

Onderzoek toedeling waterschapslasten waterschap Reest en Wieden

In dit onderzoek is, met gebruikmaking van de zogenoemde "methode Oldambt" (4) gekeken of er verschil is tussen de voorzieningenniveaus ten behoeve van bepaalde deelgebieden binnen het taakgebied enerzijds en het overige taakgebied of daarbinnen gelegen andere deelgebieden anderzijds. Onder deelgebied wordt verstaan een groep van onroerende zaken met bepaalde gemeenschappelijke kenmerken op grond van factoren van hoedanigheid of ligging.

Met behulp van de methode Oldambt kan een uitsplitsing naar kosten van voorzieningen voor deelgebieden worden gemaakt binnen een categorie. Hierbij worden op modelmatige wijze kostenniveaus per deelgebied bepaald. Omdat verschillen in kosten van voorzieningen worden beschouwd als maatstaf voor verschillen in hoedanigheid en ligging, kan voor deelgebieden of groepen onroerende zaken aan de hand van de berekende kostenniveaus worden beoordeeld of daarvoor een omslagklasse moet worden ingesteld.

De genoemde bandbreedte van 25% is daarbij gehanteerd als strikte norm voor onevenredigheid. Onderzochte verschillen die kleiner zijn dan 25% van het gemiddelde kostenniveau worden niet als zijnde onevenredig aangemerkt en leiden derhalve niet tot het instellen van afzonderlijke omslagklassen. Daarbij wordt onderkend dat het afbakenen van het belang bij waterschapstaken in zekere mate globaal is. In het licht van het omslagstelsel zou het hanteren van geringe verschillen tussen omslagklassen kunnen leiden tot een schijnbillijkheid. De bandbreedte van 25% vormt een essentieel onderdeel van de gehanteerde systematiek.

De resultaten van het onderzoek hebben, met inachtneming van het vorenstaande, geleid tot het instellen van de in deze verordening opgenomen omslagklassen.

De indeling in omslagklassen waterschap Reest en Wieden

In deze paragraaf wordt in het kort de systematiek en de uitgangspunten van de indeling in omslagklassen van het waterschap Reest en Wieden beschreven. Voor een gedetailleerde omschrijving van de diverse genoemde onderzoeksmethoden wordt verwezen naar de betreffende rapporten:

• •

  Actuele grondwaterinformatie schaal 1:10.000 in de waterschappen Wold en Wieden en Meppelerdiep, Rapport 633, 1999, SC-DLO, Wageningen.

• •

  Gewenste grond en oppervlaktewatersituatie voor bos en natuurgebieden, waterschap Reest en Wieden 1999.

• •

  Classificatie ongebouwd onroerende zaken, waterschap Reest en Wieden 1999.

(1) Memorie van Toelichting Waterschapswet, pagina 85.

(2) Nota naar aanleiding van het Eindverslag Waterschapswet, pagina 47.

(3) Hof Den Haag 7 februari 1991, Belastingblad 1991, pagina 319.

(4) Unie van Waterschappen, Rapport kostentoedeling waterschap methode Oldambt, Den Haag, 1981.