Kostentoedelingsverordening van het Waterschap Groot Salland 2005

1. Wettelijke basis

Ingevolge artikel 120, eerste lid, van de Waterschapswet (Stb. 2007, 208) moet het algemeen bestuur van een waterschap ten behoeve van de watersysteemheffing een verordening vaststellen, waarin voor elk van de categorieën van heffingplichtigen de toedeling van het kostendeel is opgenomen. Het waterschap kan bij deze kostentoedelingsverordening bepalen dat kosten van heffing en invordering en kosten van de verkiezing van de leden van het algemeen bestuur rechtstreeks worden toegerekend aan de betrokken categorieën van heffingplichtigen. Het waterschap kan ingevolge artikel 122 van de wet ook gebruik maken van de mogelijkheid om tarieven te differentiëren. Een eventuele tariefdifferentiatie moet in de kostentoedelingsverordening worden geregeld. De kostentoedelingsverordening moet door gedeputeerde staten van de provincie worden goedgekeurd en wordt ten minste eenmaal in de vijf jaren herzien.

De Unie van Waterschappen heeft een model-kostentoedelingsverordening met bijbehorende toelichting opgesteld. Dit model heeft als uitgangspunt gediend voor deze kostentoedelingsverordening van het Waterschap Groot Salland.

2. Kostentoedelingsmethode Delfland wettelijk voorgeschreven

De wijze waarop de kosten van de taakuitoefening aan de categorieën van heffingplichtigen

worden toegedeeld, is wettelijk vastgelegd. Ingevolge het tweede lid van artikel 120 wordt de toedeling van het kostendeel aan de categorie ingezetenen bepaald aan de hand van de gemiddelde inwonerdichtheid per vierkante kilometer in het gebied van het waterschap. De toedeling van kosten aan de overige drie heffingplichtige categorieën (ongebouwde onroerende zaken die geen natuurterreinen zijn, natuurterreinen en gebouwde onroerende zaken) geschiedt ingevolge het vierde lid van deze bepaling aan de hand van de waarde van de onroerende zaken in het economische verkeer. Deze wijze van kostentoedeling staat bekend als de methode Delfland. Deze methode heeft als uitgangspunt dat het belang van categorieën tot uitdrukking komt in de (beschermde) waarde van de onroerende zaken van de categorieën belastingplichtigen. Deze methodiek werd door het Waterschap Groot Salland tot op heden in feite al toegepast bij de kostentoedeling van de waterkeringszorg. Voor de toedeling van de kosten van het watersysteembeheer werd echter een methode gehanteerd, die uitging van het principe van kostenveroorzaking. Dat is een principieel andere methode dan de methode Delfland, met wezenlijk andere uitkomsten. Doordat de methode Delfland nu wettelijk verplicht is voorgeschreven, leidt deze kostentoedelingsverordening tot een wezenlijk andere toedeling dan de huidige verordening. Belangrijkste wijziging is dat het kostenaandeel voor de categorie gebouwd  hoger wordt, ten gunste van de kostenaandelen voor de categorieën ongebouwd en natuur. Dit is een direct gevolg van het nieuwe wettelijke systeem.

3. Rechtstreekse toedeling van kosten van heffing en invordering en van verkiezingen.

De kostentoedeling heeft betrekking op alle kosten van het watersysteembeheer. Dat betekent dat zowel de directe kosten van het watersysteembeheer als de indirecte kosten via dezelfde verdeelsleutel worden verdeeld over de categorieën heffingplichtigen. Artikel 120, eerste lid van de Waterschapswet biedt echter een uitzonderingsmogelijkheid voor kosten van heffing en invordering en van verkiezingen. Het algemeen bestuur van een waterschap kan er voor kiezen dat deze kosten niet via de algemene verdeelsleutel worden toegedeeld, maar rechtstreeks aan de betrokken categorieën van heffingplichtigen.

Zoals onder punt 2 is aangegeven heeft de wetgever er voor gekozen dat kostenveroorzaking geen criterium meer is voor de kostentoedeling. Wij achten het dan ook niet consequent om voor de kosten van heffing en invordering en voor de kosten van verkiezingen een uitzondering op dit principe te maken. Daar komt bij dat het hier om een relatief gering deel van de watersysteemkosten gaat. Rechtstreeks toerekening van de genoemde kosten zou daarom leiden tot een complexere kostentoedeling, terwijl die complexiteit nauwelijks tot een andere verdeling leidt. In deze verordening is daarom geen bepaling over rechtstreekse toerekening van kosten opgenomen.

4. Toedelen van kosten aan de categorie ingezetenen

De eerste stap in het toedelingsproces is de toedeling van kosten aan de categorie ingezetenen. Dit gebeurt aan de hand van de gemiddelde inwonerdichtheid per vierkante kilometer in het gebied van het waterschap. De toedeling is als volgt:

·         bij een gemiddeld aantal inwoners van 500 of minder, bedraagt het toedelingspercentage minimaal 20% en maximaal 30%;

·         bij een gemiddeld aantal inwoners van meer dan 500 maar niet meer dan 1000, bedraagt het toedelingspercentage minimaal 31% en maximaal 40%;

·         bij een gemiddeld aantal inwoners van meer dan 1000, bedraagt het toedelingspercentage minimaal 41% en maximaal 50%.

Het binnen de bandbreedtes bepalen van het exacte ingezetenenaandeel behoort tot de bestuurlijke vrijheid van het waterschap. 

Het algemeen bestuur van een waterschap kan de zojuist genoemde maximale kostentoedelingspercentages met 10% verhogen. Dit is via een amendement (TK 30601, nr. 18) in het derde lid van artikel 120 van de Waterschapswet geregeld. Blijkens de wetsgeschiedenis kan verhoging in bijzondere omstandigheden plaatsvinden. Als voorbeeld zijn daarbij twee situaties genoemd, te weten de situatie waarin in het gebied van het waterschap een relatief groot aantal natuurterreinen voorkomt en de situatie waarin in het gebied van het waterschap sprake is van een zeer grote inwonerdichtheid. Naar onze mening kan niet worden gesteld dat er binnen het gebied van Waterschap Groot Salland, in vergelijking met andere waterschappen in Nederland, sprake is van bijzondere omstandigheden. Ongeveer 12% van het gebied bestaat uit natuurgronden. Dat is landelijk gezien niet uitzonderlijk veel en bovendien ruim beneden het percentage van 25, dat door de Unie van Waterschappen wordt aanbevolen als ondergrens om over te gaan tot verhoging van het ingezetenenaandeel. Ook kan met een inwonerdichtheid van ca. 360 inwoners per vierkante kilometer niet worden gesproken over extreme inwonerdichtheid. Wij hebben er dan ook voor gekozen om een ingezetenenaandeel vast te stellen binnen de marge die artikel 120, lid 2, van de Waterschapswet biedt. Bij een inwonerdichtheid van ca 360 inwoners per vierkante kilometer is die marge 20 tot 30 procent. In de toelichting op artikel 2 van de verordening hierna is aangegeven op welke wijze de keuze binnen die marge heeft plaatsgevonden.

5. Toedelen van de resterende kosten aan de specifieke categorieën

Algemeen

Nadat het aandeel van de ingezetenen in de kostentoedeling is bepaald, worden de resterende kosten van de taakuitoefening aan de categorieën ongebouwd niet zijnde natuurterreinen (hierna aangeduid als: ongebouwd), natuurterreinen en gebouwd toegedeeld. Deze toedeling vindt op basis van het bepaalde in artikel 120, vierde lid, Waterschapswet, plaats op basis van de waarde van de onroerende zaken in het economische verkeer. In het Waterschapsbesluit (Stb. 2007,497) zijn over de waardebepaling nadere regels gesteld. De onderlinge waardeverhouding tussen de categorieën is bepalend voor de kostentoedeling.

Waardebepaling en waardepeildatum

De waarde van de onroerende zaken moet worden bepaald naar de hoedanigheid en de staat van de onroerende zaken op de waardepeildatum. In artikel 6.10, eerste lid, van het Waterschapsbesluit is dit voor natuurterreinen en voor andere ongebouwde onroerende zaken die geen natuurterreinen zijn, uitdrukkelijk bepaald. Voor gebouwde onroerende zaken bevat het Waterschapsbesluit een dergelijke expliciete regeling niet. Dit is ook niet nodig, omdat voor de waardebepaling van deze categorie wordt aangesloten bij de WOZ-gegevens en in de Wet WOZ al geldt dat de waarde naar de hoedanigheid en de staat van de onroerende zaken op de waardepeildatum moet worden bepaald.

Ingevolge artikel 6.11, eerste lid, van het Waterschapsbesluit, ligt de waardepeildatum maximaal twee jaar voor het begin van het eerste kalenderjaar waarop de kostentoedelingsverordening betrekking heeft. Het algemeen bestuur moet dus een keuze maken tussen de waardepeildatum 1 januari 2007 en de waardepeildatum 1 januari 2008. Uit praktische overwegingen is in deze verordening voor de waardepeildatum 1 januari 2007 gekozen. Zo is rekening gehouden met het feit dat de waardegegevens van gebouwde onroerende zaken via de WOZ-gegevensleveringen van de gemeenten beschikbaar komen. Deze gegevens ‘ijlen’ één jaar na. De WOZ-waarden die naar de waardepeildatum 1 januari 2008 zijn vastgesteld, komen met andere woorden in de eerste acht weken van 2009 beschikbaar. Dit is met het oog op een ordentelijke vaststelling en goedkeuring van de onderhavige kostentoedelingsverordening te laat. Een soortgelijke redenering geldt voor de waardegegevens van landbouwgronden die via de Dienst Landelijk Gebied van het ministerie van LNV beschikbaar komen. De waardepeildatum ten behoeve van de kostentoedeling is daarom vastgesteld op 1 januari 2007.

In het proces van kostentoedeling wordt geen rekening gehouden met wijzigingen die zich in de staat of de hoedanigheid van de onroerende zaken hebben voorgedaan of nog zullen voordoen tussen de waardepeildatum (in dit geval 1-1-2007) en het begin van het eerste belastingjaar waarop de kostentoedelingsverordening betrekking heeft (1-1-2009). Dergelijke wijzigingen hebben ook een geringe invloed op de waardeverhouding tussen de categorieën heffingplichtigen.

6. Natuurterreinen

Natuurterreinen vormen voor de kostentoedeling en de belastingheffing een nieuwe categorie. Ingevolge artikel 116, onderdeel c, van de Waterschapswet is een natuurterrein een ongebouwde onroerende zaak, waarvan de inrichting en het beheer geheel of nagenoeg geheel en duurzaam is afgestemd op het behoud en de ontwikkeling van natuur. De feitelijke situatie (en niet de toekomstige situatie of een situatie volgens het bestemmingsplan) bepaalt dus of sprake is van een natuurterrein. Bossen, al dan niet bedrijfsmatig geëxploiteerd, en open wateren worden bij wetsfictie mede als natuurterreinen aangemerkt. Voorwaarde is wel dat deze objecten een oppervlakte van ten minste één hectare hebben. 

7. De watersysteemtaak

De watersysteemtaak wordt in artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet genoemd en omvat de taken van het waterschap op het gebied van het waterkeringsbeheer, het waterkwantiteitsbeheer en het kwaliteitsbeheer van oppervlaktewateren, voor zover laatstgenoemde activiteiten niet vallen onder het transporteren en/of behandelen van afvalwater.

De zorg voor het watersysteem is een samenhangende taak die het waterschap in het gehele waterschapsgebied uitoefent. Onder het waterschapsgebied moet het reglementaire gebied worden verstaan, de buitengrenzen van het waterschap derhalve, inclusief de buitendijkse gebieden. Omdat de watersysteemtaak in het gehele waterschapsgebied wordt uitgeoefend, komen gebieden zonder enig belang in de nieuwe situatie niet meer voor. Ook de situatie waarin per taak verschillende taakgebieden kunnen worden onderscheiden, behoort tot het verleden.

Tot op heden zijn bij Waterschap Groot Salland de buitendijkse gronden, gebouwen en wateren vrijgesteld van de waterschapsomslagen. Met ingang van 2009 worden ook deze onroerende zaken betrokken in de kostentoedeling en daarmee in de watersysteemheffing. Voor deze belastingplichtigen geldt wel een lager tarief dan voor binnendijkse belastingplichtigen, met uitzondering van natuurgronden (zie de toelichting op de tariefdifferentiatie in onderdeel 9).

Verder geldt op grond van het Reglement voor het Waterschap Groot Salland tot 1-1-2009 een zogenaamde hoge-grondenlijn. Deze lijn geeft de grens aan van het taakgebied voor de waterkeringszorg. Van ingezetenen en onroerende zaken boven deze lijn wordt tot op heden geen omslag voor de taak waterkeringszorg geheven. Met de nieuwe kostentoedeling komt de hoge-grondenlijn te vervallen en gaan alle belastingplichtigen in het waterschapsgebied dezelfde tarieven betalen. De enige uitzondering zijn de eigenaren van buitendijkse gebouwde en ongebouwde onroerende zaken (zie onderdeel 9 hierna).

8. Relatie met de begroting van het waterschap

In het traject van belastingheffing (kostentoedeling-tariefbepaling-aanslagvervaardiging-heffing-invordering) zijn de kosten van de watersysteemtaken van het waterschap bepalend. Deze kosten worden in de begroting van het waterschap geraamd en in de jaarverslaggeving verantwoord. Gelet op het belang van de belastingheffing voor de waterschappen en gelet op het feit dat inzicht moet bestaan in de lasten voor de belastingplichtigen, vormt een specificatie van de bedragen die uiteindelijk tot lasten van de belastingplichtigen leiden, een apart onderdeel van de begroting (de begroting naar kostendragers). Een en ander is in de nieuwe verslaggevingsvoorschriften van het Waterschapsbesluit vastgelegd. Het gaat in deze verordening om de kostendrager watersysteembeheer.

Eveneens op grond van de nieuwe verslaggevingsvoorschriften wordt bij de begroting naar kostendragers voor iedere taak allereerst op basis van de netto-kosten, het bedrag voor onvoorzien, de bedragen die voor kwijtschelding en oninbaarverklaring worden geraamd, verwachte dividenden en overige algemene opbrengsten een saldo berekend, het resultaat. Op basis daarvan wordt aangegeven hoe het begrote resultaat zal worden gedekt of bestemd. Een deel wordt onttrokken of toegevoegd aan reserves en daarna resteert het bedrag dat het waterschap door middel van belastingheffing zal moeten ontvangen. Dit laatste bedrag is het startpunt voor de kostentoedeling.

9. Tariefdifferentiatie

Wettelijke mogelijkheden

In artikel 122 van de wet wordt de mogelijkheid van tariefdifferentiatie geboden. Blijkens de Memorie van Toelichting heeft de wetgever deze regeling opgenomen omdat zij niet voorbij heeft willen gaan aan het feit dat het belang bij de watersysteemtaak voor bepaalde onroerende zaken duidelijk anders kan liggen dan dat van andere onroerende zaken. De wetgever heeft nadrukkelijk aangegeven dat de waterschappen inzake de tariefdifferentiatie een bestuurlijke vrijheid hebben. Het algemeen bestuur van het waterschap is –anders dan bij de vroegere classificatie-  met andere woorden niet tot het differentiëren van tarieven verplicht. Zie hiervoor de Memorie van Toelichting, TK 30601, nr. 3, blz. 26 en de Handreiking tariefdifferentiatie van de Unie.

Het uitgangspunt dat in artikel 121, eerste lid, onderdelen b, c en d, van de Waterschapswet is neergelegd, is dat het tarief van de belasting per heffingsmaatstaf voor elke onderscheiden categorie gelijk is. De regeling van de tariefdifferentiatie brengt hierin verandering. Indien voor het differentiëren van tarieven wordt gekozen, is binnen de betreffende belastingcategorie geen sprake meer van een gelijk tarief, maar van tarieven die naar gelang de situatie hoger of lager kunnen zijn vastgesteld. De situaties waarin tariefdifferentiatie mogelijk is, zijn limitatief in de wet genoemd. De wet geeft ook de maximale omvang (verhoging of verlaging) van de differentiaties aan. 

Tariefdifferentiatie is ingevolge artikel 122 uitsluitend in de volgende gevallen en binnen de volgende marges mogelijk:

1.      buitendijks gelegen onroerende zaken (maximaal 75% lager tarief);

2.      onroerende zaken die blijkens de legger van het waterschap als waterberging worden gebruikt (maximaal 75% lager tarief);

3.      onroerende zaken gelegen in bemalen gebieden (maximaal 100% hoger tarief);

4.      onroerende zaken die in hoofdzaak uit glasopstanden bestaan (maximaal 100% hoger tarief);

5.      verharde openbare wegen (maximaal 100% hoger tarief).

Afweging omtrent het instellen van tariefdifferentiatie.

Naar onze mening moet er aan twee voorwaarden te worden voldaan om tariefdifferentiatie in te voeren. In de eerste plaats moet er enige relatie zijn tussen de differentiatie en het profijt van waterschapsvoorzieningen. Een tariefdifferentiatie dient alleen ingevoerd te worden indien er een relatie kan worden gelegd tussen het hogere/lagere tarief en een groter/kleiner profijt van waterschapsvoorzieningen.

In de tweede plaats moet er sprake zijn van, zoals de memorie van toelichting bij de wetswijziging zegt, evidente onredelijkheid die door tariefdifferentiatie teniet kan worden gedaan. Hierboven is beschreven dat de wet twee mogelijkheden biedt voor een tariefsverlaging en drie mogelijkheden voor een tariefsverhoging. Het achterwege laten van een tariefsverlaging zal voor de belastingplichtigen die het betreft altijd evident onredelijk zijn. Bij tariefsverhogingen ligt dit anders. Belastingplichtigen die voor een verhoging in aanmerking komen (eigenaren van kassen, wegen of onroerende zaken in bemalen gebied) zullen het achterwege laten van zo’n verhoging niet als onredelijk ervaren. Het gaat er in die gevallen om wat het effect is voor de overige belastingplichtigen binnen die categorie als een  tariefsverhoging voor de genoemde groepen achterwege blijft. Als tariefsverhoging voor het ene deel van een groep een substantieel financieel voordeel voor de rest van de groep heeft, kan het achterwege laten van tariefdifferentiatie worden aangemerkt als evident onredelijk.

Geen tariefdifferentiatie voor de categorie natuur

Sommige differentiaties kunnen bij twee of meer categorieën heffingplichtigen aan de orde zijn. Zo kan de differentiatie voor buitendijkse onroerende zaken zowel betrekking hebben op gebouwde onroerende zaken, als op ongebouwde onroerende zaken, als op natuurgronden. Een waterschap heeft de vrijheid om per categorie heffingplichtigen een andere afweging te maken ten aanzien van het al dan niet instellen van tariefdifferentiatie.

Wij zijn van mening dat de situatie ten aanzien van tariefdifferentiatie bij natuurterreinen wezenlijk anders is dan bij de categorieën gebouwd en ongebouwd. Als gevolg van de relatief geringe economische waarde van natuurterreinen is het kostenaandeel van deze categorie zeer beperkt. Als gevolg daarvan betaalt deze categorie in het nieuwe systeem nog een fractie van het huidige tarief. Het achterwege laten van tariefdifferentiatie leidt bij natuurterreinen daarom in absolute bedragen nauwelijks tot verschuivingen en daarmee ook niet tot evidente onredelijkheid. Daarom hebben wij besloten om geen tariefdifferentiatie voor de categorie natuur toe te passen.

Tariefdifferentiatie voor de categorieën gebouwd en ongebouwd.

Indien de bovenstaande uitgangspunten worden toegepast op de vijf mogelijkheden die de wet biedt voor tariefdifferentiatie, leidt dit tot de volgende conclusies.

Kassen en wegen

De waarde van kassen is slechts een fractie van de totale waarde van het gebouwd binnen het Waterschap Groot Salland. Een verhoging van het tarief voor kassen zal daarom een minimaal effect hebben op het tarief voor het overig gebouwd. Een vergelijkbaar verhaal gaat op voor de wegen. De oppervlakte van wegen is relatief klein ten opzichte van de oppervlakte van de totale categorie ongebouwd. Een verhoging van het tarief voor wegen zou daarom slechts een gering effect hebben op het tarief voor het overige ongebouwd. Achterwege laten van tariefdifferentiatie voor kassen en wegen leidt daarom niet tot evidente onredelijkheid. Daarom worden deze differentiaties bij Waterschap Groot Salland niet ingevoerd. Bij wegen zijn bijkomende argumenten voor het achterwege laten van tariefdifferentiatie dat tariefdifferentiatie leidt tot aanzienlijk hogere perceptiekosten en dat het grotere belang van wegen bij de watersysteemtaak ten opzichte van andere ongebouwde gronden twijfelachtig is.

Bemalen gebied

In circa 30% van het gebied van het waterschap wordt het water met behulp van gemalen afgevoerd. Dit deel van het gebied kan dus als bemalen aangemerkt worden. Een verdubbeling van het tarief voor gebouwd en ongebouwd in het bemalen gebied zou een daling van de tarieven in de rest van het gebied van ca. 23% betekenen. Achterwege laten van deze tariefdifferentiatie zou dus als evident onredelijk kunnen worden aangemerkt. Toch kiezen wij niet voor het invoeren van deze differentiatie, omdat er geen relatie kan worden gelegd tussen deze differentiatie en het profijt van waterschapsvoorzieningen. Onroerende zaken in het onbemalen deel van het waterschapsgebied profiteren namelijk in de meeste gevallen van het wateraanvoerstelsel van het waterschap dat daar aanwezig is. Het zou onbillijk zijn indien het bemalen gebied een hoger tarief betaalt dan het onbemalen gebied, terwijl het waterschap in beide gebieden bijzondere inspanningen voor de waterhuishouding verricht.

Waterbergingen

De wet biedt de mogelijkheid voor een korting voor waterbergingen. Het achterwege laten van kortingen leidt zoals hiervoor is beschreven naar ons inzicht tot evidente onredelijkheid. Bij waterbergingen kan bovendien worden betoogd dat er een relatie is tussen een korting en het profijt van waterschapsvoorzieningen. Waterbergingen hebben immers een beperkte bescherming tegen wateroverlast. Toch kiezen wij niet voor het instellen van tariefdifferentiatie voor waterbergingen. De eigenaar van een waterberging ontvangt namelijk van het waterschap al een vergoeding voor de negatieve gevolgen die gemoeid zijn met de inrichting van een perceel als waterberging. Bij het inrichten van een waterberging op particulier terrein wordt een overeenkomst gesloten met de eigenaar. Een schadevergoeding maakt onderdeel van die overeenkomst. Het is  niet efficiënt om daarnaast een korting op de omslag te verlenen.

Buitendijkse gebieden

Achterwege laten van een korting voor buitendijkse gebieden is in de hiervoor beschreven benadering evident onredelijk. Daarnaast is er een duidelijke relatie tussen deze korting en het voorzieningenniveau dat het waterschap biedt. De taakuitoefening van het waterschap buitendijks beperkt zich, enkele kleine bemalen gebiedjes daargelaten, voornamelijk tot toezicht. Een korting, zowel voor gebouwde als ongebouwde onroerende zaken, achten wij daarom gewenst. Gezien het tamelijk grote verschil in taakuitoefening met het binnendijkse gebied, achten wij toepassing van de maximale differentiatie (75%) op zijn plaats.

Conclusie

Op grond van bovenstaande overwegingen hebben wij er voor gekozen om alleen tariefdifferentiatie in te voeren voor buitendijkse gebouwde en ongebouwde onroerende zaken. Dit is uitgewerkt in artikel 3 van deze verordening.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1            Begripsbepalingen

In artikel 1 zijn enkele begrippen, die in de verordening vaker voorkomen, nader gedefinieerd.

In onderdeel a wordt een omschrijving van het begrip kosten gegeven. De kosten die in de kostentoedeling een rol spelen zijn de netto-kosten die in de begroting van het waterschap zijn opgenomen en die met behulp van de watersysteemheffing worden gedekt. Kosten waarvoor dit niet geldt, worden niet in de kostentoedeling watersysteembeheer betrokken.

In onderdeel b wordt het gebied van het waterschap omschreven als het gebied dat is aangegeven op de bij het provinciale reglement behorende kaart waarin het waterschap bevoegd is de watersysteemtaak uit te voeren. Het gaat om de buitenste grenzen van het waterschapsgebied, inclusief de buitendijkse gebieden.

In de onderdelen c tot en met f wordt een omschrijving gegeven van de begrippen ingezetenen, zakelijk gerechtigden ongebouwd niet zijnde natuurterreinen, zakelijk gerechtigden natuurterreinen en zakelijk gerechtigden gebouwd. Dit zijn de heffingplichtige categorieën. Voor de omschrijvingen is aangesloten bij artikel 116, onder a en artikel 117, onder b t/m d van de Waterschapswet. 

Onderdeel g geeft aan wat onder buitendijks gelegen onroerende zaken moet worden verstaan. Dit zijn onroerende zaken die niet worden beschermd door enige waterkering in beheer van het waterschap. Het algemeen bestuur heeft de ligging van de waterkeringen vastgelegd op een Overzichtskaart waterkeringen. Dit is een verplichting die voortvloeit uit de Wet op de waterkering en de Verordening waterkering Noord-Nederland. Onroerende zaken die buiten deze waterkering liggen, worden als buitendijks beschouwd. Dat geldt ook voor onroerende zaken die op de ‘buitenzijde’ van de waterkering liggen (gezien vanaf de buitenste kruinlijn).

Artikel 2            Kostentoedeling watersysteembeheer

In artikel 2 is aangegeven op welke wijze de kosten van de taakuitoefening over de vier heffingplichtige categorieën worden verdeeld. Artikel 2 vormt daarmee het kernartikel van de verordening. De kostentoedeling geschiedt in twee stappen. In de eerste stap wordt het kostenaandeel van de categorie ingezetenen bepaald en in de tweede stap worden de resterende kosten van de taakuitoefening over de categorieën ongebouwd niet zijnde natuur, natuur en gebouwd verdeeld.

Stap 1 kostentoedelingsproces: Toedelen van kosten aan de categorie ingezetenen

In onderdeel 4 van het algemene deel van deze toelichting zijn de wettelijke bepalingen omtrent het ingezetenenaandeel beschreven. Daaruit blijkt dat er steeds sprake van een bandbreedte van 10% per inwonerdichtheidsklasse. Het algemeen bestuur van het waterschap moet binnen deze bandbreedte het exacte percentage bepalen dat in het concrete geval aan de categorie ingezetenen wordt toegedeeld. Dit behoort tot de bestuurlijke vrijheid van het waterschap.

Het algemeen bestuur kan bovendien de bovengenoemde maximumpercentages met 10% verhogen. Om de redenen, genoemd in onderdeel 4 van het algemene deel van deze toelichting kiezen wij hier niet voor.

De inwonerdichtheid van het gebied van Waterschap Groot Salland bedraagt ca 360 inwoners per vierkante kilometer. Het ingezetenenaandeel is dus wettelijk minimaal 20 en maximaal 30%.

Uitgangspunt voor het wettelijke systeem is dat er een verband is tussen het ingezetenenaandeel en de inwonerdichtheid: hoe hoger de inwonerdichtheid, hoe hoger het ingezetenenaandeel. Dit verband kan rekenkundig worden uitgedrukt. Als gekeken wordt naar de ‘middelste bandbreedte’ uit de wet, komt 50 inwoners per vierkante kilometer meer overeen met een 1 procent hoger ingezetenenaandeel (en andersom). Een dergelijke rekenkundige benadering, die wij tot op heden ook toepasten bij de kostentoedeling van de kosten waterkeringszorg, past volgens ons goed binnen het nieuwe wettelijke systeem. Ook bij de kostentoedeling aan de categorieën gebouwd, natuur en ongebouwd wordt namelijk een puur rekenkundige benadering gevolgd: de methode Delfland. Door ook bij de ingezetenen een rekenkundige benadering te volgen ontstaat een consistent geheel.

Volgens de bovenstaande benadering hoort bij een inwonerdichtheid van 500 inwoners per vierkante kilometer een ingezetenenaandeel van 30%. Bij een inwonerdichtheid van 360 inwoners per vierkante kilometer hoort dan een ingezetenenaandeel van 27,2%.

Stap 2 kostentoedelingsproces: Toedelen van de resterende kosten aan de specifieke categorieën

Nadat is bepaald welk aandeel in de kosten van het watersysteembeheer aan de ingezetenen wordt toegedeeld, vindt in stap 2 de toedeling van de resterende kosten van de taakuitoefening aan de categorieën ongebouwd niet zijnde natuur, natuur en gebouwd plaats. Dit gebeurt op basis van hun onderlinge waardeverhouding. In verband hiermee moet de waarde in het economische verkeer van deze categorieën worden bepaald. In het Waterschapsbesluit is aangegeven hoe de waardebepaling dient te geschieden en welke regels daarbij gelden.

Waardebepaling categorie ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen

Deze categorie valt in het kader van de kostentoedeling uiteen in vijf ‘subcategorieën’ (groepen) van typen grondgebruik, te weten:

§         Agrarische gronden;

§         Openbare landwegen, inclusief kunstwerken;

§         Banen voor openbaar vervoer per rail, inclusief kunstwerken;

§         Bouwpercelen en

§         Overige ongebouwde onroerende zaken.

Ingevolge het Waterschapsbesluit is een onderverdeling in groepen noodzakelijk, omdat tussen de groepen zowel de wijze van waardebepaling als de waarde per hectare verschilt.

Van elke groep moet de waarde worden bepaald. Dit gebeurt globaal, hetgeen in dit geval betekent dat het waterschap niet van elk individueel object dat tot de betreffende groep behoort een exacte waarde hoeft te bepalen, maar dat kan worden volstaan met het bepalen van de waarde van het geheel van de onroerende zaken van de betreffende groep. Het product van de oppervlakte in hectare en de gemiddelde waarde per hectare vormt dan de waarde van de betreffende subcategorie. De optelsom van de waarden van de subcategorieën is de totale waarde van de categorie ongebouwd, niet zijnde natuur.  

Waardebepaling ‘subcategorie’ agrarische gronden

Onder agrarische grond wordt ingevolge artikel 6.1, onder a, van het Waterschapsbesluit de ten behoeve van de landbouw als bedoeld in artikel 312 van Boek 7 van het BW, bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgrond verstaan, voor zover deze niet de ondergrond vormen van gebouwde eigendommen. De ondergrond van glasopstanden (kassen) behoort tezamen met de glasopstand zelf tot een gebouwde onroerende zaak. Natte veenweidegebieden behoren ook tot de categorie agrarische gronden. Bossen behoren er niet toe. Bossen worden op grond van artikel 116, onder c, van de Waterschapswet immers tot de categorie natuurterreinen gerekend. 

De gemiddelde waarde per hectare van de agrarische gronden wordt bepaald op basis van of afgeleid uit verkooptransacties van deze gronden in het gebied van het waterschap. In het tweede lid van artikel 6.5 van het Waterschapsbesluit is neergelegd dat de waarde wordt bepaald op de waarde die aan de gronden moet worden toegekend indien de volle en onbezwaarde eigendom daarvan zou kunnen worden overgedragen en de gronden als agrarische gronden in gebruik zouden blijven. Dit betekent dat transacties waarbij geen marktconforme prijs tot stand is gekomen (dit kan bij transacties in de familiesfeer het geval zijn), niet in de berekeningen mogen worden betrokken. Verder dient bij de waardebepaling van gronden die zijn bezwaard met beperkte rechten of die worden verpacht, te worden geabstraheerd van de waardedrukkende invloed die van deze feiten uitgaat. Blijkens de toelichting bij het Waterschapsbesluit vormen de onderzoeksgegevens van de Dienst Landelijk Gebied (DLG) van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een goede basis voor de waardebepaling van agrarische gronden ten behoeve van de kostentoedeling. Deze dienst rapporteert jaarlijks aan de Tweede Kamer over de gemiddelde prijzen van agrarische gronden.

Waardebepaling ‘subcategorieën’ openbare landwegen en banen voor openbaar vervoer per rail, inclusief kunstwerken

In feite is voor de kostentoedeling sprake van twee afzonderlijke subcategorieën. Omdat de wijze waarop de waarde van deze subcategorieën moet worden bepaald aan elkaar gelijk is, worden ze hier gezamenlijk besproken.

Bij de waardebepaling van openbare landwegen en banen voor openbaar vervoer per rail worden behalve de landwegen en spoorbanen als zodanig ook verkeersvoorzieningen en kunstwerken betrokken. Voorbeelden van kunstwerken zijn bruggen, viaducten en tunnels. Bij verkeersvoorzieningen moet worden gedacht aan grond die dienstbaar is aan het verkeer over de weg (grond die een bijdrage levert aan de verkeerskundige functionaliteit van de weg), zoals tussenbermen, geluidswerende voorzieningen, obstakelvrije zone’s, bermsloten, e.d.

De gemiddelde waarde per hectare wordt ingevolge het Waterschapsbesluit gesteld op de vervangingswaarde. Dit is het bedrag dat met de herbouw van een identiek vervangend object gepaard zou gaan, waarbij tevens rekening moet worden gehouden met een correctiefactor voor technische en functionele veroudering. Om te voorkomen dat de waterschappen van geval tot geval steeds zelf de component voor de technische en functionele veroudering van de onroerende zaken zouden moeten bepalen, heeft de wetgever de correctiefactor in het Waterschapsbesluit zelf vastgelegd. Deze  bedraagt 25%. De Taxatiewijzer openbare wegen en spoorwegen (opgesteld door de Unie van Waterschappen) bevat handreikingen voor de waardebepaling.  Deze zijn gevolgd bij de waardebepaling van (spoor)wegen in het gebied van Waterschap Groot Salland.

Waardebepaling ‘subcategorie’ bouwpercelen

Bouwpercelen zijn ongebouwde, al dan niet bouwrijp gemaakte percelen, waarop gebouwd mag worden (artikel 6.1, onder b, Waterschapsbesluit). De gemiddelde waarde per hectare wordt ingevolge artikel 6.7 van het Waterschapsbesluit bepaald op basis van de waarden die voor de binnen het gebied van het waterschap gelegen bouwpercelen op de voet van de Wet WOZ zijn vastgesteld. 

Waardebepaling ‘subcategorie’ overige ongebouwde onroerende zaken

De subcategorie overige ongebouwde onroerende zaken is een restcategorie waartoe onder andere volkstuinen, begraafplaatsen, openbare parken en plantsoenen en recreatie- en

sportterreinen behoren, voor zover zij althans niet op grond van artikel 118, lid 2, van de Waterschapswet deel uitmaken van een gebouwd eigendom. De gemiddelde waarde per hectare wordt ingevolge het Waterschapsbesluit gesteld op de gemiddelde waarde per hectare van de agrarische gronden in het gebied van het waterschap. De wetgever heeft om redenen van eenvoud hiervoor gekozen. Dit blijkt uit de toelichting op artikel 6.8 van het Waterschapsbesluit.

Waardebepaling categorie natuurterreinen

De volgende categorie waarvoor in het kader van de kostentoedeling een waarde moet worden vastgesteld, is de categorie natuurterreinen. Natuurterreinen zijn in artikel 116, onderdeel c, van de Waterschapswet gedefinieerd als ongebouwde onroerende zaken waarvan de inrichting en het beheer geheel of nagenoeg geheel en duurzaam zijn afgestemd op het behoud of de ontwikkeling van natuur. Tot de categorie natuurterreinen worden daarom bijvoorbeeld heidevelden, moerassen, zandverstuivingen en duingebieden gerekend. Ook (productie)bossen en open wateren met een oppervlakte van tenminste 1 hectare behoren tot deze categorie. Bij open wateren moet blijkens het Waterschapsbesluit worden gedacht aan vennen, meren, plassen en daarmee vergelijkbare wateren met een open en weids karakter. In de regel zullen stadsparken, plantsoenen, e.d. vanwege hun recreatieve functie niet als een natuurgebied kunnen worden aangemerkt. De gemiddelde waarde per hectare van natuurterreinen wordt op basis van het Waterschapsbesluit gesteld op 20% van de gemiddelde waarde per hectare van de agrarische gronden in het gebied van het waterschap. 

Waardebepaling categorie gebouwde onroerende zaken

Voor het bepalen van de waarde van de gebouwde onroerende zaken moet worden aangesloten bij de waarden, zoals die voor deze objecten in het kader van de Wet WOZ door de gemeenten zijn vastgesteld. Wat onder een gebouwd object moet worden verstaan, is in  artikel 118, eerste en tweede lid, van de  Waterschapswet geregeld. Op grond van deze regeling wordt een samenstel van ongebouwde en gebouwde onroerende zaken als één gebouwde onroerende zaak  aangemerkt.

Waardeverhouding gebouwd, natuur en overig ongebouwd en eindresultaat

Een inventarisatie binnen het gebied van Waterschap Groot Salland, gebaseerd op bovenstaande uitgangspunten, wijst de volgende waardeverhouding uit:

Ongebouwd         21,3 %

Natuur                 0,2  %

Gebouwd             78,5 %

Totaal               100,0  %

Het kostenaandeel dat resteert na aftrek van het ingezetenenaandeel moet over ongebouwd, natuur en gebouwd worden verdeeld volgens de bovenstaande waardeverhouding.

Bij een kostenaandeel voor ingezetenen van 27,2% resteert een aandeel van 72,8% voor de overige categorieën. Verdeling van dat restant volgens de bovenstaande percentages leidt tot het eindresultaat zoals opgenomen in het eerste lid van artikel 2 van deze verordening.

Waardepeildatum

In het tweede en derde lid van artikel 2 is bepaald dat voor de kostentoedeling uit is gegaan van de toestand en de waarde van onroerende zaken op 1 januari 2007. Zie ook onderdeel 5 van het algemene deel van deze toelichting.

Artikel 3 Tariefdifferentiatie

Artikel 3 regelt de tariefdifferentiatie. In onderdeel 9 van het algemene deel van deze toelichting is reeds een uitgebreide beschouwing van de wettelijke mogelijkheden voor tariefdifferentiatie gegeven, evenals van onze keuze op dit gebied.

De wet schrijft in artikel 122 voor dat de tariefdifferentiatie in de kostentoedelingsverordening  moet worden geregeld. Blijkens de wetsgeschiedenis moet de provincie het besluit tot toepassing van tariefdifferentiatie via de kostentoedelingsverordening goedkeuren. Een logische interpretatie is dat de wetgever heeft gewild dat de waterschappen in hun kostentoedelingsverordening de situaties aangeven waarin tariefdifferentiatie zal plaatsvinden, alsook de mate waarin dit zal geschieden. Dit wordt in de verordening tot uitdrukking gebracht. Omdat de kostentoedelingsverordening geen bepaling over de tarieven bevat (deze staan in de verordening op de watersysteemheffing), is het nodig om in deze verordening  een verwijzing naar de belastingverordening op te nemen. 

Wij hebben gekozen voor beperkte toepassing van het instrument tariefdifferentiatie (zie onderdeel 9 van het algemene deel van de toelichting). Er wordt alleen een differentiatie toegepast voor buitendijks gelegen gebouwde en ongebouwde onroerende zaken. Daarvoor geldt een korting van 75% op het normale tarief voor de betreffende heffingen. Voor natuurterreinen wordt geen tariefdifferentiatie gehanteerd.

Artikel 4            Inwerkingtreding, overgangsbepaling en citeertitel

Lid 1

Dit lid bepaalt dat de bestaande kostentoedelingsverordening en omslagklassenverordening worden ingetrokken met ingang van het belastingjaar dat aanvangt op 1 januari 2009. De ingetrokken verordeningen blijven gelden voor de belastingjaren waarvoor zij hebben gegolden.

Lid 2

Artikel 73, eerste lid, van de Waterschapswet bepaalt dat besluiten van het waterschap die algemeen verbindende regels inhouden, niet verbinden dan wanneer zij zijn bekendgemaakt. Deze regel is ook op de kostentoedelingsverordening van toepassing. De bekendgemaakte besluiten treden conform artikel 74 van de Waterschapswet in werking met ingang van de achtste dag na die van de bekendmaking, tenzij in deze besluiten een ander tijdstip is aangewezen. In het onderhavige geval is gekozen voor de eerste dag na de bekendmaking.

Lid 3

De onderhavige kostentoedelingsverordening wordt voor het eerst toegepast op het belastingjaar dat op 1 januari 2009 aanvangt. De kostentoedelingsverordening moet tenminste eenmaal in de vijf jaar worden herzien. Frequentere herziening is dus mogelijk. Het noemen van een einddatum is mede hierom niet wenselijk.

Lid 4

In dit artikellid wordt de verordening voorzien van een citeertitel.