Kostentoedelingsverordening van het Waterschap Groot Salland 2005

Aanhef

HET ALGEMEEN BESTUUR VAN HET WATERSCHAP GROOT SALLAND

gelet het voorstel van het dagelijks bestuur van het Waterschap Groot Salland;

gelet op het bepaalde in artikel 119 van de Waterschapswet en de artikelen 28, 29 en 30 van het Reglement voor het Waterschap Groot Salland;

B E S L U I T

vast te stellen de Kostentoedelingsverordening Waterschap Groot Salland 2005.

Tekst verordening

Toelichting

1. ALGEMENE TOELICHTING

1.1            Inleiding

In artikel 119 van de Waterschapswet is bepaald, dat het algemeen bestuur van het waterschap ten behoeve van de omslagheffing een verordening dient vast te stellen, waarin voor elk van de categorieën van belanghebbenden die in dat bestuur zijn vertegenwoordigd de toedeling van het kostenaandeel is opgenomen. Bij deze kostentoedeling moeten de aard en omvang van het belang van de in het bestuur vertegenwoordigde categorieën in aanmerking worden genomen.

Deze verordening wordt de Kostentoedelingsverordening genoemd.

De Kostentoedelingsverordening vormt tezamen met de Omslagverordening (artikel 110 van de Waterschapswet) en de Omslagklassenverorde­ning (artikel 120, zevende lid van de Waterschaps­wet) de basis voor de omslagheffing. De Kostentoedelingsverordening behoeft de goedkeuring van Gedepu­teerde Staten en dient ten minste éénmaal in de vijf jaren te worden herzien.

Bij de kostentoedeling dient het waterschap naast de wettelijke voorschrif­ten mede de uitgangs-pun­ten in acht te nemen die de provincie daaromtrent in het Reglement voor het Water­schap Groot Salland, hierna verder te noemen Reglement, heeft omschreven.

Het waterschap heeft in 1996 een onderzoek uitgevoerd naar de verhouding waarin de kosten uit de begroting van het waterschap over de categorieën moeten worden verdeeld. In 2001 is een kleine actualisatie uitgevoerd.

Sindsdien worden bij het waterkwantiteitsbeheer, o.a. in het kader van het Waterbeheer 21e eeuw, in toenemende mate maatregelen uitgevoerd waarbij de categorieën ingezetenen en gebouwd relatief meer belang hebben en ongebouwd minder. Daarom is een nieuw onderzoek uitgevoerd naar een kostentoedeling die een goede weerspiegeling is van de huidige belangenverhouding.

Dit onderzoek is beschreven in het rapport "Kostentoedeling Waterkwantiteitsbeheer Groot Salland 2005".

Gelijktijdig wordt de kostentoedeling voor de waterkeringszorg geactualiseerd. Daarbij is dezelfde methodiek toegepast als in 2001.

1.2            Waterschapstaken

Ingevolge artikel 119 van de Waterschapswet, moet de kostentoedeling zoveel mogelijk per afzonderlijke, aan het waterschap ter behartiging opgedragen, taak plaatsvinden.

Artikel 1, tweede lid van de Waterschapswet geeft aan, dat het waterschap kan worden belast met de zorg voor de waterkering en/of waterhuishou­ding. Aan waterschappen die met tenminste één van zulke taken zijn belast, kan daarnaast de zorg voor een of meerdere waterstaatsaangelegenhe­den zijn of worden opgedragen.

Ingevolge artikel 4 van het Reglement, heeft het waterschap de volgende taken opgedragen gekre­gen:

a.  de zorg voor de primaire waterkeringen, alsmede het beheer van de keersluis Ramspol;

b.  de zorg voor de overige waterkeringen;

c.  de zorg voor de waterhuishouding, voor zover het betreft het kwanti­teits- en kwaliteitsbeheer van het oppervlaktewater en de met het kwantiteitsbeheer samenhangende regeling van de freatische grondwa­terstand.

In artikel 2 van het Reglement heeft de provincie de gebieden aangewezen waarbinnen deze taken moeten worden vervuld. Deelgebieden zijn aangegeven op de bij het Reglement behorende kaar­ten.

1.3            Categorieën van belanghebbenden

Ingevolge artikel 119, eerste lid van de Waterschapswet, moeten de kosten van de waterschapsta­ken worden toegedeeld aan de categorieën van belangheb­benden die in het waterschapsbestuur vertegen­woordigd zijn. Op grond van de artikelen 2, eerste lid, 11, tweede lid van de Waterschaps­wet en artikel 6 van het Reglement zijn in het waterschapsbestuur vertegenwoordigd de categorieë­n:

*   zakelijk gerechtigden ongebouwd

*   zakelijk gerechtigden gebouwd

*   ingezetenen

*   gebruikers van bedrijfsgebouwen.

Ingevolge artikel 28 van het Reglement ­kunnen via een kostentoedeling alleen kosten worden toegedeeld aan de categorieën zakelijk gerechtigden ongebouwd, de zakelijk gerechtigden ge­bouwd en de ingezetenen.

1.4       Aard en omvang van het belang

Uit het voorgaande volgt dat de kostentoedeling betrekking heeft op twee reglementaire taken, te weten: waterkeringszorg en waterhuishouding, voor zover het de waterkwantiteit betreft; en op drie categorieën belangheb­ben­den, te weten: zakelijk gerechtigden onge­bouwd, zakelijk gerechtig­den gebouwd en ingezetenen.

Bij het toedelen van kosten moet het waterschap per afzonderlijke taak de aard en omvang van het belang van de in het bestuur vertegenwoordigde categorieën van belanghebbenden in aanmerking nemen. Belang is in dit verband niet alleen belang van degenen die gebaat zijn bij de water­schaps­voorzieningen en -inspanningen, maar tevens het belang dat voorzienin­gen worden getroffen om de waterstaatkundige bezwaren op te heffen die een belanghebbende categorie veroorzaakt. In de artikelsgewijze toelichting van deze verordening wordt nader aangegeven hoe het belang voor de desbetref­fen­de categorieën wordt bepaald en toegedeeld.

1.5            Algemene en specifieke belangen

Voor elk van de taken van het Waterschap Groot Salland (waterkwaliteitsbeheer, waterkwantiteits-beheer en waterkeringszorg) worden kosten gemaakt, welke worden opgebracht door de belasting-plichtigen. De belastingplichtigen zijn onderverdeeld in categorieën, waarbij elke categorie per taak betaalt naar de mate waarin zij belang heeft bij deze taak (resp. kosten veroorzaakt).

Bij waterkwaliteitsbeheer wordt steeds betaald naar rato van het aantal vervuilingseenheden. Het vraagstuk van de kostentoedeling speelt hier niet.

Bij de andere twee taken begint de kostentoedeling met de vaststelling, dat bepaalde categorieën specifiek belang hebben bij het waterschapswerk, maar dat er in zekere mate ook sprake is van "algemene belangen". Het bedrag dat staat voor "algemene belangen" wordt geheel toegerekend aan ingezetenen, een categorie die daarmee betaalt voor het kunnen wonen, werken en recreëren in de leefruimte en het leefmilieu, dat in stand wordt gehouden door de waterstaatkundige verzorging van de bodem binnen het taakgebied.

Het algemeen taakbelang is subject- (of persoons-)gericht, dit in tegenstelling tot de specifieke belangen, waar het om onroerende goederen gaat. De specifieke taakbelangen zijn gericht op de waterstaatkundige verzorging van de bodem als zodanig. De belanghebbenden bij de behartiging van specifieke taakbelangen door het waterschap zijn de zakelijk gerechtigden van gebouwde en ongebouwde onroerende zaken, die een direct, onlosmakelijk en continu belang hebben bij de waterstaatkundige verzorging van de bodem.

De uitgangspunten voor de kostentoedeling zijn vastgesteld in het Reglement.

1.6            Belangen bij de waterkeringszorg

Artikel 29 van het reglement geeft richtlijnen voor de toedeling van de kosten van waterkeringszorg. De taak waterkeringszorg is gelegen in bescherming van personen en eigendommen. Het ingezetenenbelang wordt daarom gerelateerd aan de bevolkingsdichtheid en de belangenverhouding gebouwd/ongebouwd wordt gebaseerd op de waardeverhouding van de eigendommen gebouwd versus ongebouwd.

Vanaf het begin (1997) heeft het Waterschap Groot Salland de bevolkingsdichtheid vertaald in een kostenaandeel op de wijze die de Werkgroep Havelaar heeft voorgesteld ("Rapport inzake de kostentoedeling" van de Werkgroep Vervolgstudie Waterschapsfinanciën van Interprovinciaal overleg en Unie van Waterschappen, juni 1989). Deze werkwijze wordt ook bij de Kostentoedeling 2005 gehanteerd.

Als waarde in het economisch verkeer van de gebouwde zaken wordt de WOZ-waarde gebruikt, terwijl voor ongebouwd de waarde voor los land is aangehouden. De berekeningswijze blijft daarmee thans onveranderd; alleen de getalswaarden veranderen.

Op één punt is een verandering aangebracht. Sinds 1999 biedt de Waterschapswet namelijk de mogelijkheid om kosten van heffing en invordering en kosten van verkiezingen rechtstreeks toe te delen aan de betrokken categorieën. In berekening van de Kostentoedeling 2005 is een recht-streekse toedeling geïncorporeerd.

1.7            Belangen bij het waterkwantiteitsbeheer

Artikel 30 van het Reglement geeft richtlijnen voor de kostentoedeling bij het waterkwantiteitsbeheer. De taak waterkwantiteitsbeheer heeft meer aspecten dan "bescherming".

Het ingezetenenbelang wordt volgens Havelaar primair bepaald door de mate waarin de bewoon-baarheid en leefbaarheid van het gebied afhankelijk zijn van de taakuitoefening van het water-schap. Groot Salland is deels bemalen en deels vrij afstromend; op grond van het criterium wateroverlast kan de mate van afhankelijkheid daarom als "aanmerkelijk" worden beschouwd. Havelaar geeft als voorstel voor het ingezetenenaandeel bij "aanmerkelijke" afhankelijkheid een bandbreedte van 20-25% aan. Bij Groot Salland was het ingezetenenaandeel in de Kostentoedelingsverordening 2002 24%.

Sinds enige jaren verandert de taakuitoefening van de waterschappen. Er is steeds meer sprake van een brede kijk, waarin ecologie een belangrijke plaats krijgt. Het waterbeleid voor de 21e eeuw  houdt in dat anders wordt omgegaan met water en het voorkomen van zowel wateroverlast als  verdroging. De aanpak is meer integraal en gericht op ruimte voor water. Het belang van het waterbeheer is daardoor in mindere mate landbouwbelang en in hogere mate ecologisch en stedelijk belang. De Europese Kaderrichtlijn Water zal het ecologisch belang nog versterken.

Het algemeen belang neemt daardoor toe, wat gevolgen heeft voor het ingezetenenaandeel. 

Voor de vaststelling van het aandeel van de specifieke belangen ongebouwd resp. gebouwd moeten de kosten van de voorzieningen ten behoeve van ongebouwd resp. gebouwd geschat worden. Deze schatting kan op verschillende manieren uitgevoerd worden.

Het Waterschap Groot Salland heeft gezocht naar een zo direct mogelijke manier om de feitelijke belangenverhouding te schatten, rekening houdend met de nieuwe taakopvatting en het grotere algemeen belang. In de onderhavige Kostentoedelingsverordening wordt, net als voorheen, uitgegaan van voorzieningenniveau en bijbehorende kosten. De aandacht voor zaken als ecologie, waternood, stedelijk water en waterbodems krijgt echter een plek in de vaststelling van de belangen, en wel een plek die correspondeert met de impact van deze zaken op de kosten van de voorzieningen.

Sinds 1999 biedt de Waterschapswet de mogelijkheid om  kosten van heffing en invordering en kosten van verkiezingen rechtstreeks toe te delen aan de betrokken categorieën. In de berekening van de Kostentoedeling 2005 is een rechtstreekse toedeling geïncorporeerd.

1.8       Relatie met de begroting

De kostentoedeling heeft betrekking op de kosten, die met behulp van de omslag gedekt dienen te worden. In de begroting kan worden afgelezen om welke kosten het hierbij gaat.

In de Comptabiliteitsvoorschriften Waterschappen is bepaald dat de kostendragers in de begroting gelijk dienen te zijn aan de reglementair aan het waterschap opgedragen taken. Dit betekent dat de inrichting van de begroting is afgestemd op de bij de kostentoedeling te onder­scheiden taken. Door toepassing van de percentages van de kostentoedeling op de kosten die per kostendrager/ reglementaire taak met behulp van de omslag gedekt dienen te worden, ligt vast welk omslagbe­drag elk van de in het algemeen bestuur vertegenwoordigde catego­rieën van belanghebben­den in totaal dient op te brengen.

2.            ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

2.1 Aanhef

In de aanhef van de verordening wordt verwezen naar het Reglement voor het Waterschap Groot Salland, in verband met de daarin opgenomen uitgangspunten voor de kostentoedeling.

2.2Artikel 1:           Begripsbepalingen

Onder a. is het begrip kosten, zoals dat geldt voor de Kostentoedelingsver­ordening, nader gedefi­nieerd. In de algemene toelichting is reeds ingegaan op de relatie tussen de begroting en de Kostentoe­delingsverordening.

De onder b. tot en met d. gegeven definities van de begrippen zakelijk gerechtigden ongebouwd, zakelijk gerechtigden gebouwd alsmede ingezetenen zijn conform artikel 11, tweede lid van de Waterschapswet.

2.3Artikel 2:      Waterkeringzorg

De waterkeringstaak omvat de beveiliging tegen overstroming door het buitenwater (IJssel, Zwarte Water, Vecht, Zwarte Meer, Ketelmeer en Vossemeer). In dit kader voert het waterschap het beheer, incl. onderhoud en verbetering, van de binnen zijn taakgebied gelegen waterkeringen.

Op grond van artikel 29 van het Reglement moeten de kosten voor de waterkeringzorg worden toegedeeld aan de belanghebbenden binnen het taakgebied voor de waterke­ringzorg. Dit is het gebied dat is aangegeven op de in artikel 2, lid 2 Reglement­ aangege­ven kaart.

Voor de begrenzing van het belanghebbend gebied bij de waterkeringzorg heeft de provincie Overijssel als uitgangspunt genomen de "hoge gronden­lijn", die bepaald is aan de hand van de maatgevende hoogwaterstanden (MHW) van de IJssel, Zwarte Water en Vecht. Deze lijn wordt ook gehanteerd als begrenzing van de zogenaamde dijkringgebieden als bedoeld in de Wet op de Waterkering. Voor Groot Salland is de lijn aangepast, omdat ook de gebieden die binnen de MHW-lijn van de Vecht liggen tot het belanghebbend gebied zijn gerekend.

Op grond van artikel 28 van het Reglement worden de kosten toegedeeld aan de categorieën eigenaren onge­bouwde onroerende zaken, eigenaren gebouwde onroeren­de zaken en ingezetenen.

Bij de toedeling van de kosten dienen allereerst de belangen van de ingezetenen (algemeen taakbe­langen) ten opzichte van de belangen van gebouwd en ongebouwd (de specifie­ke taakbelangen) te worden bepaald.

Ingezetenen hebben een collectief belang bij de waterkeringzorg, voor zover het kunnen wonen, werken en recreëren in het taakgebied in het geding is.

Ingevolge artikel 29 van het Reglement moet het kostenaandeel van de ingeze­tenen worden bepaald op basis van de bevolkingsdichtheid van het waterkeringgebied. Het waterschap heeft hierbij het voorstel van de werkgroep Havelaar als uitgangspunt genomen bij de bepaling van het ingezetenenaandeel aan de hand van de bevolkings­dichtheid. Gelet op het voorstel Havelaar:

en het feit dat de bevolkingsdichtheid van het waterkeringgebied in 2008 ongeveer 423 inwoners per vierkante kilometer zal bedragen, valt het kostenaan­deel in de bandbreedte 40 tot 45%. Met de genoemde bevolkingsdichtheid correspondeert rekenkundig een aandeel van 41%.

Ingevolge artikel 29 van het Reglement zijn de kosten van waterkering die niet aan de ingezetenen zijn toegedeeld, aan de categorieën gebouwd en ongebouwd toegedeeld op basis van de onderlinge verhouding van de totale waarde van die zaken in het economische verkeer. De globale waarde voor het gebouwd in het belanghebbend gebied bedraagt naar verwachting in 2005 ongeveer € 29,8 mld. De globale waarde voor het ongebouwd in het belanghebbend gebied bedraagt ongeveer € 2,1 mld. Op basis van de waarde­verhouding gebouwd : ongebouwd (14,12:1) zou de toedeling zijn: gebouwd 55,1% en onge­bouwd 3,9% (naast de 41% voor ingezetenen).

Een deel van de kosten van heffing en invordering en van verkiezingen (ca € 414.000 per jaar) wordt echter rechtstreeks aan de categorieën toegerekend. De hierboven genoemde percentages dienen ter verdeling van de overige kosten van waterkeringzorg.

Per saldo resulteert dit in 40,4% voor ingezetenen, 3,8% voor ongebouwd en 55,8% voor gebouwd.

2.4Artikel 3:      Waterkwantiteitsbeheer

Het waterkwantiteitsbeheer van het waterschap is gericht op de water­aan- en afvoer alsmede op het beheer en onderhoud van de wateren, inclusief de daarbij behorende werken, die dienen tot aanvoer, afvoer en berging van water. In samenhang hiermee behoort ook het beheer van het freatisch grondwater, onder andere via het beheer van oppervlaktewater tot de taak van het water­schap. Het grondwaterbeheer is ingevolge de grondwa­terwet een provinciale taak, voor zover het het reguleren van het infiltre­ren van water en het onttrekken van grondwater betreft.

De kosten die gemoeid zijn met de bovengenoemde taak moeten ingevolge artikel 28 van het Reglement worden toege­deeld aan de categorieën belanghebbenden (eigenaren gebouwd, eigena­ren ongebouwd en ingezetenen).

Allereerst dienen de belangen van de ingezetenen (algemene taakbe­langen) te worden bepaald.

Het belang van de ingezetenen bij het waterkwantiteitsbeheer is gelegen in de mate waarin de ingezetenen voor hun functioneren in het waterschapsge­bied (wonen, werken en recreëren) mede afhankelijk zijn van de waterstaat­kundige verzorging door het waterschap.

Ingevolge artikel 30 van het Reglement dienen de kosten aan ingezetenen te worden toegedeeld naar de mate waarin deze categorie belang heeft. Het waterschap heeft hierbij het voorstel van de werkgroep Havelaar (het Rapport inzake de kostentoedeling) als uitgangspunt genomen bij de bepaling van het ingeze­te­nenaandeel voor de voorzieningen zoals die tot de vorige eeuwwisseling tot stand zijn gebracht. De werkgroep stelt in genoemd rapport voor aan de hand van gebiedskenmerken bandbreedten te nemen voor de mate van afhanke­lijkheid en binnen deze bandbreedten te differentiëren naar bevol­kingsdichtheid.

De bandbreedten in het rapport inzake de kostentoedeling zijn:

In het bovenstaande wordt de afhankelijkheid bij het waterbeheer gerelateerd aan het belang dat ingezetenen hebben bij voorzieningen voor de afvoer van overtollig water en ter voorkoming van te hoge waterpeilen. Aangezien Groot Salland deels bemalen is en deels vrij afstromend, is er op grond van dit criterium sprake van een aanmerkelijke mate van afhanke­lijkheid bij de waterbe­heersing. Vanaf het ontstaan van het waterschap is daarom, mede rekening houdend met de bevolkingsdichtheid, het kostenaandeel van de ingezetenen in het waterkwantiteitsbeheer bepaald op 24%.

De mate van afhankelijkheid van bemaling is sindsdien niet gewijzigd, maar het gewicht van het algemeen belang is door de verbreding van de taakuitoefening wel toegenomen. In het rapport "Kostentoedeling Waterkwantiteitsbeheer Groot Salland 2005" is onderzocht in welke mate het belang van ingezetenen bij het nieuwe waterbeleid afwijkt van genoemde 24%. Daarbij is ook rekening gehouden met direct aan categorieën toe te delen kosten van heffing en invordering en van verkiezingen. Uit dit rapport blijkt dat het ingezetenenbelang toeneemt, vooral door de grotere aandacht voor ecologie - een aspect dat heden ten dage als "algemeen belang" wordt aangemerkt. Na weging met de kostenimpact van "oud" resp. "nieuw" beleid is het ingezetenenbelang 27,7%.

Het kostenaandeel gebouwd vormt samen met het kostenaandeel ongebouwd het kostenaandeel specifieke taakbelangen. Het belang van het gebouwd en ongebouwd is, naast het instandhoudings­belang, voornamelijk gelegen in de aanwendingsmogelijkheden van de gebouwde en ongebouwde onroerende zaken. De taakuitoefening van het waterschap is gericht op het treffen van voorzie­nin­gen om deze aanwendingsmogelijkheden veilig te stellen en/of te optima­li­seren.

Op grond van artikel 30 van het Reglement dienen de kosten die niet aan de ingezete­nen zijn toegedeeld, aan de eigenaren (zakelijk gerechtigden) ongebouwd en gebouwd te worden toegedeeld, in verhouding van de bij benadering te bepalen kosten van het waterstaat­kundige voorzieningen­niveau van het geheel van de ongebouwde onderscheiden­lijk gebouwde onroe­rende zaken.

Deze verhouding is bepaald in het rapport "Kostentoedeling Waterkwantiteitsbeheer Groot Salland 2005". De verhouding is afzonderlijk bepaald voor "oud" en "nieuw" beleid en daarna gewogen met de kostenimpact van “oud” resp. “nieuw” beleid.

Wat "oud" beleid betreft is voor de meest directe kosten van het waterkwantiteitsbeheer (watergangen, gemalen en baggeren) een rechtstreekse relatie gelegd met de categorie voor welke deze kosten gemaakt zijn; dit is ook gebeurd met de verkiezingskosten en met dat deel van de kosten van heffing en invordering dat rechtstreeks aan een categorie gerelateerd is.

Ook bij "nieuw" beleid is per type maatregel in genoemd rapport op consistente wijze vastgesteld wat het belang per categorie bij de maatregel is.

Na weging met de kostenomvang van oud en nieuw beleid wordt het kostenaandeel voor ongebouwd 37,6% en voor gebouwd 34,7%.

2.5Artikel 4:      Inwerkingtreding

De vastlegging van de inwerkingtreding van de kostentoedelingsverordening is mede van belang in verband met de werkingsduur van de verordening. Artikel 119, vijfde lid, Waterschapswet bepaalt, dat de kostentoedelings­verordening tenminste éénmaal in de vijf jaar dient te worden herzien.

Indien daar aanleiding toe is, kan de verordening ook eerder worden herzien. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn, indien de belangenverhoudin­gen een substantiële wijziging ondergaan.