Beleidsnotitie Reserves en Voorzieningen

1. Inleiding

Goed reservebeleid en -beheer zijn essentieel, waarbij doelmatigheid voorop staat. Er dient voldoende, maar niet onnodig te worden gereserveerd. Ook dient het aantal reserves en voorzieningen zoveel mogelijk beperkt te blijven om transparantie te bevorderen. Op grond van de verordening ex Art 212 Gemeentewet worden de uitgangspunten voor het beleid en beheer van reserves en voorzieningen in deze beleidsnotitie beschreven.

Ten behoeve van een efficiënte behandeling van reserves en voorzieningen is het van belang dat de voorschriften, uitgangspunten en randvoorwaarden die gelden voor de vorming, het beheer en de onttrekking aan reserves en voorzieningen, zijn beschreven, vastgelegd en vervolgens worden nageleefd.

De beleidsnotitie ‘reserves en voorzieningen' is niet bedoeld om een actueel saldo-overzicht te geven van de diverse reserves en voorzieningen en evenmin een toets aan de actualiteit van de doelstellingen. Hiervoor wordt verwezen naar de jaarrekening en de programmabegroting.

Het doel van deze regeling is om beleid vast te stellen over hoe om te gaan met reserves en voorzieningen, bevoegdheid en verantwoordelijkheid, het instellen, de maximale omvang, de wijze van onttrekking etc. Het beleid is opgesteld conform het Besluit, Begroting en Verantwoording Gemeenten (BBV).

Leeswijzer

In deze notitie komen achtereenvolgens aan de orde: de begripsbepalingen voor, de rentetoerekening en de algemene risico's op het gebied van reserves en voorzieningen. In het laatste hoofdstuk komt het beleid en het beheer (de richtlijnen voor het instellen, beheren en opheffen van een reserve of een voorziening) aan de orde.

2. Begripsbepaling

De bepalingen reserves en voorzieningen zijn vastgelegd in artikel 42 t/m 45 van het BBV. In dit hoofdstuk worden de definities en kenmerken van de reserves en voorzieningen nader beschreven.

2.1 Reserves

Definitie

Reserves kunnen worden omschreven als vermogensbestanddelen die als eigen vermogen zijn aan te merken en die vrij zijn te besteden. Artikel 43 lid 1 van het BBV onderscheidt de reserves naar:

a. de algemene reserve;

b. de bestemmingsreserves

In lid 2 van dat artikel wordt een bestemmingsreserve gedefinieerd als een reserve waar de deelraad een bepaalde bestemming aan heeft gegeven.

Eigen vermogen

Volgens artikel 42 van het BBV bestaat het eigen vermogen uit de reserves (algemene reserve en bestemmingsreserves) en het resultaat na bestemming, volgend uit de jaarrekening. Het resultaat na bestemming is in feite het saldo van het resultaat voor bestemming en de werkelijke toevoegingen en onttrekkingen aan reserves, op grond van eerdere besluitvorming. In de huidige terminologie is dit dan een rekeningsaldo waaraan nog geen bestemming is gegeven en waarvoor een voorstel wordt gedaan voor de bestemming ervan in de jaarrekening. Op de balans wordt dit tot uitdrukking gebracht als ‘rekeningresultaat' en behoort dus tot het eigen vermogen. De feitelijke bestemming van dit saldo vindt pas plaats nadat de deelraad heeft besloten over een voorstel tot de bestemming ervan.

Algemene Reserve

De algemene reserve staat ter vrije beschikking van de deelraad om incidentele tegenvallers te kunnen opvangen. Een toevoeging en onttrekking aan de algemene reserve kan slechts plaatsvinden bij een besluit van de deelraad.

De minimale omvang van de algemene reserve is gesteld op 4% van de omvang van de begrote stadsdeelfondsuitkering. Deze norm sluit aan bij de binnen de gemeente Amsterdam gehanteerde norm voor de omvang van de algemene reserve en wordt jaarlijks in de programmabegroting vastgesteld.

Functies reserves

In het kader van een verantwoord en flexibel financieel beleid verdient het de aanbeveling, daar waar het nodig of wenselijk is, tot de vorming en instandhouding van reserves over te gaan. Dit kan en moet mede worden bezien in relatie tot een aantal functies die de reserves hebben. Hierbij zijn de volgende vier functies te onderscheiden:

1. De bufferfunctie: de reserves maken het mogelijk noodzakelijke aanpassingsprocessen geleidelijk en dus niet schoksgewijs te laten verlopen en onverwachte tegenvallers op te vangen.

2. De egalisatiefunctie: reserves kunnen worden gevormd om baten en lasten over de jaren heen gelijkmatig te verdelen. Extreme pieken en dalen in de exploitatiebegroting kunnen zo worden vermeden. Zo ook kunnen ongewenste schommelingen in tarieven die aan derden in rekening worden gebracht door middel van een egalisatiereserve worden opgevangen.

3. De financieringsfunctie: reserves kunnen worden gebruikt als eigen financieringsmiddel, omdat ze onderdeel uitmaken van het totale vermogen van het stadsdeel. Binnen het stadsdeel kan het vermogen worden aangewend als intern financieringsmiddel. Het stadsdeel ‘leent' in dit geval als het ware van zichzelf in plaats van dit geld te lenen van derden. Dit is niet gebruikelijk binnen stadsdeel Nieuw-West.

4. De bestedingsfunctie: een reservering om te zijner tijd de realisering van bepaalde activiteiten mogelijk te maken. In dergelijke gevallen wordt het gereserveerde bedrag gebruikt voor de dekking van de lasten of de investeringsuitgaven.

Bij reserves met een bestedingsfunctie is een onderscheid te maken tussen:

- eenmalige, op korte termijn te realiseren doelen, meestal in de investeringssfeer en

- in de tijd gezien ongelimiteerde doelen, waarvoor steeds naar behoefte een beroep op de reserve wordt gedaan.

2.2 Voorzieningen

Definitie

De deelraad stelt voorzieningen in voor een specifiek doel. Ter onderbouwing dient een (beheers)plan opgesteld te worden. De voorziening kan alleen gebruikt worden voor het doel, waarvoor zij is ingesteld. Voorzieningen kunnen worden omschreven als vermogensbestanddelen die als vreemd vermogen zijn aan te merken omdat deze gelden niet vrij beschikbaar zijn. Er staat namelijk altijd een verplichting of een kwantificeerbaar risico tegenover.

Artikel 44 van het BBV geeft over voorzieningen het volgende aan.

1. Voorzieningen worden gevormd wegens:

a) verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;

b) op de balansdatum bestaande risico's van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;

c) kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren.

2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b.

3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume.

Ad1. Het gaat bij voorzieningen om, min of meer onzekere verplichtingen, die te zijner tijd schulden kunnen worden, zoals garantieverplichtingen en dergelijke (ad a). Ook kunnen voorzieningen betrekking hebben op verplichtingen, samenhangend met het in de tijd onregelmatig gespreid zijn van bepaalde kosten, zoals groot onderhoud (ad c). Voorts kunnen voorzieningen een schatting betreffen van lasten voortvloeiend uit risico's die samenhangen met bedrijfsvoering, zoals rechtsgedingen, reorganisaties en dergelijke (ad b). Voor de gevolgen van toekomstige gebeurtenissen, die niet in causale relatie staan tot het bedrijfsgebeuren in de periode voorafgaande aan de balansdatum, kunnen geen voorzieningen worden gevormd.

Posten als schulden en transitoria (overlopende posten, zoals vooruit ontvangen baten, nog te betalen sociale premies, nog te betalen salarissen, etc.) vallen niet onder het begrip voorzieningen, omdat daarbij geen onzekerheid bestaat over de omvang en het tijdstip van opeisbaar worden van de schuld respectievelijk last.

Ad. 2 In artikel 44, lid 2 BBV wordt voorgeschreven dat de nog te besteden middelen van derden waarvan de bestemming gebonden is, onder de voorzieningen moeten worden verantwoord. In de praktijk blijkt dit uitgangspunt vooral bij specifieke uitkeringen lastig toe te passen. Daarom is het BBV met ingang van 2008 op dit onderdeel aangepast. In essentie betreft de aanpassing het volgende:

Overschotten op ontvangen subsidies van Europese en Nederlandse overheden, (zoals het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing, en de uitkering in het kader van het Stedenbeleid) mogen volgens het BBV niet onder de voorzieningen worden opgenomen, maar dienen op de balans als vooruitontvangsten te worden verantwoord De inzet en het verloop van deze middelen worden in de jaarrekening apart verantwoord in de toelichting op de balans.

2.3 Verschil tussen een bestemmingsreserve en een voorziening

Een bestemmingsreserve maakt onderdeel uit van het eigen vermogen en wordt ingesteld door een besluit van de deelraad. Een voorziening maakt onderdeel uit van het vreemd vermogen en is gevormd door het nemen van een last. Een bestemmingsreserve is vrij besteedbaar, in tegenstelling tot een voorziening.

Het BBV legt het onderscheid tussen (bestemmings)reserves en voorzieningen bij de mogelijkheid dat de deelraad de bestemming kan wijzigen. Zolang de bestemming veranderd kan worden, is er sprake van een (bestemmings)reserve; zodra dit niet meer kan, is er sprake van een voorziening. Uitzondering hierop vormt de bestemmingsreserve die aangehouden wordt voor de dekking van kapitaallasten van activa die reeds in het bezit zijn van het stadsdeel. Het veranderen van de bestemming van deze laatste categorie heeft immers gevolgen voor de exploitatie.

2.4 Rentetoerekening

Rentetoevoegingen aan reserves en voorzieningen zijn niet toegestaan tenzij het gaat om gelden van derden waarbij de derden (subsidieverleners) eisen dat een zekere rentetoevoeging plaatsvindt. Deze dienen namelijk naar beste schatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen of risico's waarvoor ze zijn ingesteld. Toevoegingen moeten daarom alleen gebaseerd zijn op de tijdige opbouw van de noodzakelijke omvang van de reserve of voorziening en niet op een algemeen rentebeleid.

Mutaties in reserves en voorzieningen wegens toevoegingen of door vrijval vloeien dus voort uit het aanpassen aan een nieuw noodzakelijk niveau en uit verminderingen wegens aanwending voor het doel waarvoor de reserve of voorziening is ingesteld. Alleen in het geval van een voorziening die tegen contante waarde is opgenomen mag/moet er een jaarlijkse toevoeging plaatsvinden gebaseerd op het vastgestelde percentage waartegen de voorziening contant gemaakt is.

2.4 Algemene risico's op het gebied van reserves en voorzieningen

Specifiek voor voorzieningen geldt dat wanneer een bedrag  wordt vastgelegd in een voorziening, het niet anders dan voor het bestemde doel gebruikt kan worden. Daardoor is dit bedrag niet vrij beschikbaar. Zolang de bestemming gewijzigd kan worden is er sprake van een (bestemmings)reserve. Als een reserve of voorziening te hoog is dan betekent dat een beperking in de besteding van de algemene middelen. Het bedrag, dat onterecht op de reserve of voorziening staat, kan niet ergens anders voor gebruikt worden.

Indien een reserve te laag is dan kan dat leiden tot een toekomstig beslag op de exploitatie. Bij een voorziening leidt dit per definitie tot een beslag op de exploitatie. Hierdoor kan er in de toekomst een spanning in de begroting ontstaan of mede veroorzaakt worden.

Het dagelijks bestuur zal in de begroting en jaarlijks bij het opmaken van de jaarrekening rapporteren over de ontwikkeling van de reserves en voorzieningen.

Risico's worden zo ondervangen door:

1. een goede meerjarenplanning (beheersing op de lange termijn) en

2. de jaarlijkse toetsing aan de hand van de vaststelling van de staat van reserves en voorzieningen (beheersing op de korte termijn, controle).

Door het ondervangen van de risico's door bovengenoemde methoden is het voor de deelraad mogelijk om eventueel reserves en voorzieningen af te romen en de vrijgekomen incidentele middelen een andere bestemming te geven.

Voorziening dubieuze debiteuren

Een voorziening voor risico's met betrekking tot oninbaarheid van debiteuren is geen voorzieningen zoals bedoeld in art. 44 van het BBV. Deze voorziening is een  waardecorrectie op activaposten en behoort daarom niet thuis op een staat van reserves en voorzieningen. Volgens art. 63 lid 8 van het BBV moet een dergelijke voorziening worden verrekend met de nominale waarde van de vorderingen. Met andere woorden: een voorziening dubieuze debiteuren kennen we administratief wel als voorziening, maar wordt in de rekening niet apart genoemd. De voorziening wordt in mindering gebracht op het totale debiteurensaldo.

Overige risico's

De mogelijkheid kan zich voordoen dat er ook risico's bestaan, waarvan geen inschatting gemaakt kan worden van het bedrag van de schade of het verlies dat hiermee gemoeid kan zijn. Denk bijvoorbeeld aan grondexploitaties. Hiervoor kan dan geen voorziening worden gevormd. In deze gevallen schrijft het BBV voor dat dit soort risico's moeten worden opgenomen in de verplicht voorgeschreven paragraaf over het weerstandsvermogen. De algemene reserve kan dan in dit geval dienen als dekking voor dergelijke risico's.

Beleid en beheer van reserves en voorzieningen

In dit hoofdstuk komen de beleids- en beheersmatige aspecten die betrekking hebben op reserves en voorzieningen aam de orde. Hierbij gaat het om de instelling van reserves en voorzieningen, richtlijnen met betrekking tot dotaties en onttrekkingen, renteaspecten en overige aanverwante aandachtspunten.

3.1 Instellingscriteria

Het algemene uitgangspunt moet zijn: het, in alle redelijkheid, zoveel mogelijk beperken van reserves en voorzieningen, zowel qua aantal als qua omvang. Hierbij moet natuurlijk wel rekening worden gehouden met de wettelijke voorschriften betreffende reserves en voorzieningen zoals eerder vermeld in voorgaande hoofdstuk.

Bij het instellen van reserves en voorzieningen moeten de volgende criteria worden gehanteerd:

3.3 Administratie reserves en voorzieningen

Reserves:

Rechtstreeks toevoegen aan, het onttrekken van en het laten vrijvallen van reserves ten laste of ten gunste van het resultaat, is met de inwerkingtreding van het BBV niet meer mogelijk. Het instellen, aanvullen, onttrekken, het laten vrijvallen en de opheffing van reserves vinden plaats binnen de resultaatbestemming en niet via de resultaatbepaling. Administratief wordt dit verwerkt door middel van vermogensmutaties en bestemde resultaatboekingen (via hoofdfunctie 980). Onttrekkingen dienen altijd als bestemde resultaatboekingen verwerkt te worden. Mutaties in reserves dienen per programma zichtbaar gemaakt te worden.

Voedingen en onttrekkingen dienen geraamd te worden voor zover dit in de aard van de reserve mogelijk is. Onttrekkingen kunnen niet leiden tot negatieve bestemmingsreserves. Reserves mogen volgens het BBV niet negatief zijn. Negatieve bestemmingsreserves passen niet bij de aard en de beoogde betekenis van reserves, namelijk een spaarpot.

Een onttrekking aan een reserve kan, conform het BBV, slechts gebeuren in overeenstemming met de doelstelling van die reserve. Een onttrekking welke niet in overeenstemming is met de doelstelling van een bestemmingsreserve, of niet geraamd is in de programmabegroting, kan slechts plaatsvinden indien de deelraad hier apart goedkeuring aan verleent. Uitzonderingen hierop zijn reserves die een systematiek hebben waarbij de mutaties pas aan het einde van het boekjaar bepaald kunnen worden. Voorbeelden hiervan zijn bestemmingsreserves met een egalisatiefunctie (bijvoorbeeld de egalisatiereserve afvalstoffenheffing), bestemmingsreserves waardoor kapitaallasten worden gedekt en bestemmingsreserves voor fysieke projecten. De werkelijke mutaties kunnen in dit geval dan zonder nieuw besluit van de deelraad plaatsvinden omdat zij vallen binnen de door de deelraad vastgestelde systematiek van de reserve. Uiteraard vindt wel verantwoording plaats via de jaarrekening.

Voorzieningen:

Voorzieningen dienen naar beste schatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico's. Ze mogen daardoor niet groter of kleiner zijn dan de verplichtingen of risico's waarvoor ze zijn gevormd. Toevoegingen moeten dan ook altijd gebaseerd zijn op de tijdige opbouw van de noodzakelijke omvang van de voorziening. Mutaties in voorzieningen wegens toevoegingen, of door vrijval, vloeien dus voort uit het aanpassen van een nieuw noodzakelijk niveau. Dotaties in bestaande voorzieningen of het vormen van een nieuwe voorziening worden als last bij de diverse programma's in de primitieve begroting opgenomen of via een afzonderlijk deelraadsbesluit met begrotingswijziging. Alle stortingen in voorzieningen vereisen toestemming van de deelraad. Het kan voorkomen dat er bijvoorbeeld bij controle van de jaarrekening door de accountant blijkt dat er een voorziening moet worden gevormd vanwege een kwantificeerbare risico dat zich op moment van controle voordoet. In dit geval is het niet mogelijk om de deelraad tijdig om toestemming hiervoor te vragen. In dit geval zal de voorziening conform BBV worden gevormd en zal het dagelijks bestuur, de deelraad zo spoedig mogelijk hierover informeren.

Rentebijschrijving op voorzieningen zijn volgens het BBV niet toegestaan, tenzij de voorziening is opgenomen tegen contante waarde. Zie ook de paragraaf Rentetoerekening.

De aanwending van een (gedeelte van een) voorziening wordt rechtstreeks ten laste van de voorziening geboekt. De aanwending is dus geen last en loopt niet via de exploitatie.Een onttrekking aan een voorziening behoort niet tot de resultaatbestemming, waardoor hiervoor geen raadsbesluit benodigd is. Dit is een bevoegdheid van het dagelijks bestuur.

3.4 Wijzigen doel of bestemming

Het principe van (bestemmings)reserves is dat de deelraad te allen tijde het doel of de bestemming kan wijzigen. Voor een dergelijke wijziging is dus altijd een apart deelraadsbesluit en begrotingswijziging benodigd. Het doel van een voorziening zal niet wijzigen, gegeven het verplichtende karakter en de harde kaders. Mocht dit om welke reden dan ook wel wijzigen, doordat de noodzaak vervalt, dan zal de voorziening in de exploitatie vrijvallen en kan de deelraad hier eventueel een andere bestemming aan geven.

3.5 Opheffen

Wanneer het doel op basis waarvan een reserve of een voorziening is gevormd op enig moment vervalt, dan dient de reserve of voorziening te worden opgeheven. Ook dit is voorbehouden aan de deelraad.

Reserves: De vrijkomende middelen worden niet ten gunste van de exploitatie gebracht en maken daardoor geen onderdeel uit van de resultaatbepaling. Het resultaat wordt toegevoegd aan het resultaat na bestemming. Aan de vrijvallende bestemmingsreserve kan dan door de deelraad door middel van een integrale afweging, een andere bestemming worden gegeven.

Voorzieningen: Wanneer de voorzieningen worden opgeheven moet het saldo wel ten gunste van de exploitatie worden gebracht, want ze zijn immers ook ten laste van de exploitatie gevormd. Op deze manier wordt het vrijgevallen bedrag in de resultaatbepaling opgenomen. Bij de bestemming van het resultaat kunnen deze middelen dan opnieuw worden ingezet. De besluitvorming hierover dient via een voorstel met begrotingswijzing aan de deelraad te worden voorgelegd.

3.6 Evaluatie en actualisatie van reserves en voorzieningen

Doordat omstandigheden voortdurend wijzigen is het nodig periodiek het reserve- en voorzieningenbeleid te toetsen. Hierbij wordt integraal aangegeven welke reserves en voorzieningen er zijn. Per reserve/voorziening wordt hierbij gekeken naar de noodzaak om deze aan te houden, naar de omvang ervan en naar de mogelijkheid reserves samen te voegen. Jaarlijks bij de jaarrekening worden alle reserves en voorzieningen geactualiseerd.