BESLUIT (ALGEMENE MAATREGEL VAN RIJKSBESTUUR) van 14 december 1995 (Stb. 1995, 618), houdende voorlopige regeling van de instelling van de Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba

NOTA VAN TOELICHTING

Paragraaf 1. Algemeen

De regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba hebben de wens geuit om met het oog op de maritieme rechtshandhaving op zee tot de vorming van een Kustwacht te komen. Deze wens kan mede worden gezien in het licht van de toenemende illegale handel in verdovende middelen en het transport van deze middelen over zee of door het luchtruim erboven. Deze regeringen hebben verzocht om de in die landen gestationeerde eenheden van de krijgsmacht, in het bijzonder van de Koninklijke marine, voor de bestrijding hiervan ter beschikking te stellen. In opdracht van de Rijksministerraad hebben de Minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken en de Minister van Defensie op 1 juni 1994 de gemengde ambtelijke «werkgroep Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba» ingesteld. De opdracht van de werkgroep was op korte termijn te komen tot voorstellen voor een effectieve en efficiënte Kustwachtorganisatie voor de Nederlandse Antillen en Aruba.

Op 20 januari 1995 heeft de Rijksministerraad ingestemd met de oprichting van een kustwachtorganisatie conform de aanbevelingen vervat in het eindrapport van de werkgroep en met de afspraken over het justitieel beleid, zoals overeengekomen in het «akkoord van Willemstad» van 17 december 1994.

De Minister van Defensie heeft op 21 maart 1995 de Raad van State van het Koninkrijk gevraagd om advies over een ontwerpmaatregel van rijksbestuur voor de oprichting van de Kustwacht. Op 2 juni 1995 heeft de Raad advies uitgebracht.

De Kustwacht zal conform het voorgestelde artikel 1 worden belast met toezichthoudende, opsporingstaken en dienstverlenende taken op zee, de binnenwateren en het luchtruim daarboven. De belangrijkste taken wat betreft de toezichthoudende en opsporingstaken voor de Kustwacht zullen de algemene politietaken zijn, waaronder drugsbestrijdingsoperaties. De Kustwacht wordt gezien als een belangrijk instrument bij de bestrijding van de Internationale georganiseerde criminaliteit en met name van de illegale handel en het transport in verdovende middelen. Ook krijgt de Kustwacht taken op het gebied van grensbewaking, douanetoezicht en toezicht op het milieu en de visserij. De Kustwacht krijgt wat betreft de dienstverlenende taken een taak op het gebied van hulpverlening en rampenbestrijding. Hieronder worden mede de opsporings- en reddingstaken («search and rescue») begrepen. De specifieke invulling van dit takenpakket zal conform artikel 3 in het jaarlijkse beleidsplan worden uiteengezet.

Het zenuwcentrum van de nieuwe Kustwacht wordt het Kustwachtcentrum op Curaçao. Steunpunten worden gevestigd op Aruba en Sint Maarten.

De voorgestelde algemene maatregel van rijksbestuur is gebaseerd op artikel 38, eerste en tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk en bevat een voorlopige voorziening die het juridische kader geeft voor de oprichting van een Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba. Voor zo'n voorlopige voorziening is gekozen gezien de beoogde operationele start van de Kustwacht op zo kort mogelijke termijn. Momenteel wordt gewerkt aan de totstandkoming van de Rijkswet Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba. Deze wettelijke regeling zal in de plaats treden van dit besluit.

Paragraaf 2. Algemeen en justitieel beleid

Hoewel de taken van de Kustwacht niet kunnen worden aangemerkt als Koninkrijksaangelegenheid als bedoeld in artikel 3, eerste lid van het Statuut voor het Koninkrijk, is in artikel 3, van dit besluit er voor gekozen de beleidsmatige aansturing van de Kustwacht, met uitzondering van het justitiële deel daarvan, te laten plaatsvinden op het niveau van de Koninkrijksministerraad. Hiermee is het advies van de Raad van State van het Koninkrijk gevolgd. De procedure op grond van artikel 12 van het Statuut voor het Koninkrijk is van toepassing.

Bij een groot deel van de operaties waarbij de Kustwacht betrokken zal zijn, zullen naar verwachting internationaalrechtelijke verantwoordelijkheden van het Koninkrijk een rol spelen. In dit verband kan worden gewezen op de volkenrechtelijke verantwoordelijkheid van het Koninkrijk voor een juiste en volledige uitvoering van verdragen. Ook anderzijds zijn aan de uitvoering van de kustwachtorganisatie Internationale aspecten verbonden, met name op het vlak van de Internationale samenwerking in de regio. Voorts zal de Kustwacht voor een goede taakuitoefening in belangrijke mate afhankelijk zijn van defensiepersoneel en -materieel, dat mede een defensietaak behoudt. Aangezien de handhaving van de onafhankelijkheid en de verdediging van het Koninkrijk, die worden gegarandeerd met defensiemiddelen, in het Statuut worden aangemerkt als Koninkrijksaangelegenheid, ligt het in de rede, zoals de Raad van State van het Koninkrijk constateert, dat de hoofdlijnen van zeggenschap over de toegewezen middelen en van het beleid met betrekking tot de organisatie en de inzet op het niveau van het Koninkrijk worden vastgesteld.

De Koninkrijksministerraad is gelet op het voorgaande het daartoe meest aangewezen orgaan, waarbij de besluitvorming hierin met voldoende procedurele waarborgen voor de landen is omkleed.

De Kustwachtcommissie bereidt het beleidsplan voor de Kustwacht, het operationele jaarplan, de begroting, het jaarverslag en de jaarlijkse financiële verantwoording voor. De voorbereiding is erop gericht overeenstemming te bereiken. Genoemde stukken worden door de Minister van Defensie ingediend bij de Koninkrijksministerraad, echter niet dan nadat de bij de taakuitoefening van de Kustwacht betrokken Ministers van Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba door hem in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijze hierover aan hem kenbaar te maken. De stukken worden vastgesteld door de Koninkrijksministerraad. Over eventuele geschilpunten wordt eveneens door deze Raad beslist. Overigens zij opgemerkt dat de genoemde ministers van de drie landen verantwoordelijk zijn voor dat deel van het beleid van de Kustwacht voor zover dat hun takenpakket betreft.

De Kustwachtcommissie is samengesteld uit ambtelijke vertegenwoordigers van de bij de taakuitoefening van de Kustwacht betrokken Ministers van Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba. Deze Ministers zijn wat Nederland betreft de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister van Defensie, de Minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken, de Minister van Justitie en de Minister van Verkeer- en Waterstaat. Wat betreft de Nederlandse Antillen zijn dit de Minister van Financiën, de Minister van Justitie, de Minister van Verkeer en Vervoer en de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en wat betreft Aruba de Minister van Financiën, de Minister van Justitie, de Minister van Vervoer en Communicatie en de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne.

De Kustwachtcommissie heeft een presidium. leder land wijst daarvoor een lid aan, hetgeen vanzelfsprekend in goed overleg tussen de landen zal plaatsvinden, waarbij dat overleg tussen de Minister van Defensie en de beide Ministers-Presidenten van de Nederlandse Antillen en Aruba zal geschieden. Het presidium regelt het voorzitterschap van de vergadering van de Kustwachtcommissie. De Kustwachtcommissie wordt ondersteund door een secretariaat, bestaande uit een algemeen secretaris, benoemd door de Minister van Defensie en twee secretarissen die door de Ministers van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba worden benoemd.

De voorbereiding en vaststelling van het justitieel beleid is afzonderlijk geregeld in artikel 5. Conform de uitkomsten van het overleg te Willemstad van 17 december 1994 is in dit artikel bepaald dat de Ministers van Justitie van Nederland en de Nederlandse Antillen en Aruba regelmatig overleg voeren en over het justitieel beleid ten behoeve van de taakuitoefening van de Kustwacht. Deze ministers stellen gezamenlijk het beleid vast hetgeen de interne consistentie van het Koninkrijk ten goede komt.

Voorstellen voor het vast te stellen beleid worden ontwikkeld door het overleg van de Procureurs-Generaal van de Nederlandse Antillen en Aruba en de voorzitter van de vergadering van Procureurs-Generaal in Nederland. De Ministers van Justitie stellen het beleid vast en leggen dit neer in een document dat dient te zijn afgestemd met het beleidsplan. Het justitieel beleid zal worden verwerkt in het operationeel jaarplan en de begroting.

Bij gebrek aan overeenstemming tussen de betrokken Ministers van Justitie beslist de Raad van Ministers van het Koninkrijk. Hiermee komt de besluitvorming uiteindelijk bij hetzelfde college te liggen als de besluitvorming over het algemeen beleid. In deze opzet is iedere Minister verantwoordelijk voor zijn eigen inbreng bij de vaststelling van het justitieel beleid.

Voor een adequate oefening van de taken van de Kustwacht, is het noodzakelijk dat het personeel van de Kustwacht, dat aan boord van de Kustwachtschepen opereert, over de noodzakelijke toezichthoudende en opsporingsbevoegdheden voor de uitoefening van de specifieke taken beschikt. lngevolge artikel 6 dienen de Commandant en het personeel van de Kustwacht deze bevoegdheden te krijgen. De betrokken minister van het land blijft verantwoordelijk voor de uitoefening van de bevoegdheden. De Commandant van de Kustwacht is gehouden de aanwijzingen van het bevoegd gezag met betrekking tot het uitvoeren van toezichthoudende, dienstverlenende en opsporingstaken op te volgen. Wat betreft de aanwijzingen op justitieel gebied is het bevoegd gezag het Openbaar Ministerie. Afstemming tussen de betrokken Procureurs-Generaal dient uiteraard vooraf plaats te vinden. Wat betreft overige taken kunnen in bijzondere gevallen binnen de grenzen van het vastgestelde beleids- en operationeel jaarplan aanwijzingen aan de Commandant Kustwacht door Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Ministers uitsluitend worden gegeven door tussenkomst van de Gouverneur- als landsorgaan - van het betreffende land. Dit laat onverlet zijn bevoegdheden en verantwoordelijkheden als Koninkrijksorgaan. Indien nodig vindt tussen beide Gouverneurs overleg plaats. De bepaling in artikel 6, derde lid, bevat een regeling die is toegespitst op de bevoegdheden van de Nederlandse Antillen en Aruba wat betreft het geven van aanwijzingen aan de Commandant van de Kustwacht. Overigens blijven alle Koninkrijksbevoegdheden ongewijzigd door deze regeling.

Ook dienen inlichtingen, waarvan immers de uitoefening van de taken door de Kustwacht mede afhankelijk kan zijn, door de betrokken ministers van de landen en door de onder hen ressorterende diensten aan de Commandant en het personeel van de Kustwacht te worden verstrekt, deze verplichting geldt uiteraard met inachtneming van de bepalingen uit de wetgeving van de landen betreffende de uitwisseling van persoonsgegevens.

Paragraaf 3. Taakuitvoering door de Kustwacht

Het beleid wordt vastgesteld door de Raad van Ministers van het Koninkrijk en neergelegd in het beleidsplan, het operationeel jaarplan, binnen de in de begroting vastgestelde ruimte. Voor de wijze waarop de taken, zoals neergelegd in genoemde plannen worden uitgevoerd, alsmede voor het beheer en de inrichting van de Kustwacht, is de Minister van Defensie verantwoordelijk. De Commandant van de Kustwacht is belast met de algehele leiding van de Kustwacht. Deze functie wordt vervuld door de regionale commandant van de Koninklijke marine in het gebied, de Commandant der Zeemacht in het Caraïbisch gebied. Hij valt via de operationele bevelslijn, hiërarchisch onder de Minister van Defensie en de Bevelhebber der Zeestrijdkrachten.

In het besluit wordt aangegeven dat Nederland de defensiemiddelen, nu reeds aanwezig in het Caraïbische gebied, ter beschikking stelt van de Kustwacht voor zover deze geschikt zijn voor taakuitoefening van de Kustwacht en voor zover deze niet direct voor Defensietaken behoeven te worden ingezet. De Nederlandse Antillen en Aruba dragen de voor de taken reeds nu aanwezige middelen en personeel van de maritieme politie en de douane over aan de Kustwacht. Een verdeelsleutel is opgesteld voor de financiële bijdragen van de drie landen in de investerings- en exploitatiekosten, die reeds is geaccordeerd door de Rijksministerraad.

Het defensiepersoneel dat in de toekomst bij de Kustwacht zal worden tewerkgesteld, blijft de eigen rechtspositie behouden. Vooralsnog is vanuit praktische overwegingen gekozen voor de detachering van overig personeel bij de Kustwacht vanuit de diensten van de landen waaruit het personeel afkomstig is, in afwachting van een regeling voor de rechtspositie van het personeel dat bij de Kustwacht werkzaam is.

Het ligt in het voornemen van de Koninkrijksregering dat de nieuwe organisatie binnen enkele jaren zal beschikken over drie grote, zes kleinere patrouilleschepen en zes snelle kleine boten voor binnenwateren en kustgebieden. Daarnaast zal het ministerie van Defensie ook Defensiepersoneel en -materieel gaan inzetten voor de Kustwacht (het stationsschip met geëmbarkeerde helicopter, Orion P3C- en Fokker '27-maritieme vliegtuigen).

De regionale samenwerking met andere Staten die betrokken zijn bij de maritieme rechtshandhaving in het Caraïbisch gebied staat thans nog in de kinderschoenen. Voortbouwend op de traditionele militaire samenwerking wordt overleg ter zake gevoerd met onder andere Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. De resultaten van dit overleg zullen steeds van invloed kunnen zijn op de invulling van taken in het jaarplan voor de Kustwacht.

Artikelsgewijs

Artikel 2

Dit artikel geeft de gebieden aan waarbinnen de Kustwacht haar taken uitoefent.

Elk van de gebieden kent zijn eigen rechtsregime. De binnenwateren genoemd in onderdeel a en het luchtruim daarboven hebben hetzelfde rechtsregime als het territoir van het land. De binnenwateren zijn gelegen aan de landzijde van de basislijnen (vastgesteld bij Koninklijk Besluit van 23 oktober 1985 (Stb. 1985, 539; PB 174)). Vanuit doelmatigheidsoverwegingen is besloten deze wateren en het luchtruim daarboven tot de gebieden waarin de Kustwacht haar taken uitoefent, te rekenen.

De territoriale zee (vgl. onderdeel b) en het luchtruim daarboven behoren eveneens tot het territoir van de kuststaat. Het gezag van het land in dit gebied wordt in niet onbelangrijke mate beperkt door het op basis van het Internationale recht gegeven recht op onschuldige doorvaart. Een dergelijk recht bestaat niet voor het luchtruim boven de territoriale zee. De territoriale zee is vastgesteld in de Rijkswet op de territoriale zee van 9 januari 1985 (Stb. 1985, 130; PB 73).

Het gezag dat de kuststaat over het luchtruim boven de binnenwateren en de territoriale zee uitoefent, is absoluut. Anderen mogen dit luchtruim niet dan met verkregen toestemming van de kuststaat gebruiken.

Het overige zeegebied in de Caraïbische Zee (vgl. onderdeel c) bestaat uit de volle zee, de mogelijk in te stellen aansluitende zones en exclusieve economische zones (EEZ) van de Nederlandse Antillen en Aruba alsmede de visserijzone van maximaal 200 zeemijlen vastgesteld bij Algemene Maatregel van Rijksbestuur van 6 juli 1993 (Stb. 1993, 409; PB 88; AB 51). De kuststaat heeft in de visserijzone c.q. in te stellen EEZ het exclusieve recht op het «oogsten» van produkten uit deze zone. Daaraan verwant heeft de kuststaat in een in te stellen EEZ onder meer jurisdictie inzake handhaving van milieuvoorschriften.

De volle zee bestaat uit het gebied welke niet valt binnen de grenzen van een van bovengenoemde zones. Waar zones elkaar overlappen zijn afbakeningsafspraken gemaakt (onder andere in de Note Verbale Nr. 9085 aan de VN van 22 September 1993). Voor de volle zee geldt een apart rechtsregime, dat is samengevat in de VN-zeerechtverdragen van 1958 en 1982, welke rechten en bevoegdheden toekennen aan staten (Trb. 124, 1959 en Trb. 83, 1983).

Naast de bevoegdheden die de wetgeving van de landen reeds biedt, zal de Kustwacht in alle bovengenoemde gebieden ook taken uitoefenen op het gebied van de bestrijding van volkenrechtelijk strafbaar gestelde misdrijven, die niet rechtstreeks voortvloeien uit de enkele instelling van de genoemde gebieden.

Artikel 9

In deze algemene maatregel van rijksbestuur is de bevoegdheid tot het gebruik van geweld vastgelegd. In gevolge het vierde lid zal er op korte termijn een geweldsinstructie bij algemene maatregel van rijksbestuur worden vastgesteld.