Beleidsnotitie (ho)reca en ondersteunende (ho)reca

1.1 Inleiding

Slochteren kent horecagelegenheden in verschillende vormen zoals restaurants, cafés en cafetaria. De laatste tijd is het aantal aanvragen snel toegenomen met een concentratie in Siddeburen. Het betreft met name gelegenheden die dranken en etenswaren verkopen om ter plaatse te nuttigen. Deze gelegenheden zijn al dan niet gecombineerd met zaalverhuur.

Naast deze volwaardige vormen van horeca zijn er ondernemers en instellingen die ondersteunende horeca aanbieden om het serviceniveau voor consumenten te verhogen. Het gaat om horeca-achtige voorzieningen in winkels, musea, warenhuizen, sportscholen en gezondheidscentra zoals een coffeecorner, een eethoekje en andere kleinschalige verstrekking van met name dranken en kleine gerechten.De aantrekkingskracht van de betreffende voorzieningen wordt daarmee vergroot. Dit mag echter nooit leiden tot afbreuk van een evenwichtig voorzieningenbestand. De gemeente Slochteren kent voor deze groep geen beleidskader. Dit leidt tot onduidelijkheid over (on)mogelijkheden en handhavingsactiviteiten.

1.2 Aanleiding

De diverse bestemmingsplannen in Slochteren bieden mogelijkheden voor vestiging van horeca. Aan de verscheidenheid in horeca is geen aandacht besteed in de bestemmingsplannen, noch in een andere beleidslijn. Vanwege de invloed op de omgeving kan zogenoemde zware horeca tot ongewenste effecten leiden in geval van vestiging. Het is niet te motiveren waarom in het gemengde lint wel aandacht wordt besteed aan de mate van hinder die bedrijvigheid mag veroorzaken in het omliggend gebied, terwijl in geval van horecavoorzieningen geen enkel ruimtelijk onderscheid wordt gemaakt. Thans is namelijk wel gemotiveerd in bestemmingsplannen welke milieucategorieën bedrijvigheid mogen worden gevestigd op basis van de bestemming (en eventueel een aanduiding). Om te voorkomen dat zich midden in een gemengd gebied met overwegend woningen zo maar een discotheek vestigt zonder dat daar een ruimtelijke afweging aan ten grondslag ligt, lijkt een indeling in categorieën op basis van invloed op de omgeving wenselijk.

Een andere ontwikkeling waar een standpunt over moet worden ingenomen, is de ondersteunende horeca. Zorginstellingen in Slochteren hebben een verzoek ingediend om een restaurant te mogen exploiteren dat zich niet alleen richt op bewoners van de instelling, maar ook externe bezoekers kan ontvangen. Deze vorm van horeca vraagt om een belangenafweging, aangezien het gaat om exploitatie vanuit een niet of semi-commerciële instelling. Daarnaast zijn kleinschalige ondersteunende horecafaciliteiten aanwezig binnen winkels, sportscholen en gezondheidscentra, welke eveneens vragen om een planologisch afwegingskader. Zodoende moet een grens worden bepaald welke activiteiten wel en welke niet als ondergeschikt c.q. kleinschalig ondersteunend kunnen worden beschouwd.

Ten slotte is er verzoek ingediend om ruimere de exploitatiemogelijkheden bij de kantines van de sporthalen in Harkstede, Slochteren en Siddeburen toe te staan omdat hier nu een reguliere horecavergunning geldt. Hiervoor geldt een aparte procedure die nog lopende is. Bij voorbaat wordt niet gesteld dat het kader bij deze beleidsregel van toepassing is op deze aanvragen.

1.3 Doelstelling

Doel van deze notitie is te inventariseren welke horecavormen in Slochteren voorkomen en vast te leggen in de gebruiksregels van de bestemmingsplannen welke vormen worden toegestaan. Zo kan in een bestemmingsplan vooraf duidelijk worden gemaakt welke horecavormen wel en niet worden toegestaan op gegeven locaties.

Vóórdat de betreffende bestemmingsplannen zijn geactualiseerd kunnen voorliggende beleidsregels worden gebruikt voor toetsing van individuele verzoeken die strijdig zijn met het bestemmingsplan.Deze notitie spitst zich voornamelijk toe op het verstrekken van dranken en etenswaren om ter plaatse te nuttigen, dan wel gelegenheid bieden om te dansen of vergelijkbaar vermaak. Expliciet wordt niet op de horecavormen ingegaan die betrekking hebben op overnachting. Hiertoe is de notitie Recreatieve verblijfsaccommodaties opgesteld. Omdat de ondersteunende horeca steeds vaker voorkomt, is tevens de doelstelling van deze notitie aan te geven onder welke voorwaarden dit mogelijk is.

Voor wat betreft de ondersteunde horeca is het doel vast te stellen onder welke voorwaarde ondersteunende horeca toelaatbaar is door:

• 1.

  te komen tot een goede definiërende van ondersteunende horeca;

• 2.

  de ondersteunende horeca te reguleren door hiervoor criteria vast te stellen.

Het beleid in voorliggende notitie is specifiek bedoeld voor de bebouwde kom, met uitzondering van het gebied dat binnen het ontwikkelingsgebied van Meerstad ligt, vanwege de afwijkende bestuurlijke verantwoordelijkheid in dat gebied. De mate van hinder en de mate van acceptatie in het buitengebied wordt namelijk door andere variabelen bepaald dan in de bebouwde kom.

2.1 Huidige planologische regelingen

Samenvattend kan worden gesteld dat binnen de huidige bestemmingen waarvan de doeleindenomschrijving horecagelegenheden mogelijk maakt, geen onderscheid wordt gemaakt in typen horeca. Zodoende kan op elk perceel waar horecagelegenheden in de doeleindenomschrijving mogelijk worden gemaakt zowel een kleinschalige lunchroom, discotheek of hotel worden gevestigd. Slechts de Drank- en horecavergunning en de milieuwetgeving regelen welke activiteiten wel en niet zijn toegestaan en welke voorwaarden gelden.

Hellum Partiële Herziening 2000

Uitzondering op het ruimthartige planologische regime vormt de bestemming Horeca in het bestemmingsplan “Hellum Partiële Herziening 2000” waar wel een beperking is opgelegd. Hierin is de bestemming “Horeca” vervangen door “Horecabedrijven”, waarvan de strekking in eerste instantie ongeveer gelijkluidend lijkt, maar terrassen expliciet worden uitgesloten. Dit om de ruimtelijke uitstraling te beperken. Nadere bestudering van de definitiebepaling leert dat de nieuwe bestemming veel beperkter is. Onder horeca wordt slechts verstaan: “het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf en/of het nuttigen van ter plaatse bereid voedsel en/of het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie ten behoeve van cursussen, seminars, bijeenkomsten e.d.; hieronder niet begrepen het drijven van een café, snackbar, discotheek, feestzaal, partycentrum of daarmee gelijk te stellen voorziening.

Ondersteunende horeca

Ondersteunende horeca is geen begrip dat al bekend is in Slochteren. Nu wordt nog gesproken over ondergeschikte functies. Voor wat betreft de ondergeschikte horeca is in de bestemmingsplannen in sommige gevallen het één en ander geregeld. In de betreffende gevallen is een zinsnede als “[… voorzieningen…] met daaraan ten dienste staande horeca…” bij de doeleindenomschrijving opgenomen. Indien dit niet het geval is, is ondergeschikte horeca niet binnen de bestemming begrepen en kan dus niet worden volstaan met een interpretatie dat één en ander zonder meer legaal is. In geval van de bestemmingen Centrumvoorziening in "Schildwolde Kern” en “Siddeburen Kern” wordt binnen de bestemming “Horecabedrijven” ruimte geboden aan de vestiging van horeca waaronder de gebruikelijke begripsbepalingen als in onder andere bestemmingsplan Hellum wordt verstaan.

Daarnaast geldt aan een gedeelte van de Hoofdweg in Siddeburen het bestemmingsplan Partiële herziening Siddeburen 2002”. Daarin wordt binnen de bestemmingen “Winkelcentrum” en “Centrumvoorzieningen” voorzien in de mogelijkheid om horeca te vestigen. In beide bestemmingsplannen wordt onder horeca verstaan: ”het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf en/of van het ter plaatse nuttigen van voedsel en/of dranken en/of het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie”.

Voor het uitoefenen van horeca-activiteiten in woonzorgcentra is voor ’t Olderloug in Slochteren en het Ufkenshuis in Siddeburen vrijstelling van het bestemmingsplan verleend. De bestemmingen “Zorgcentrum” en “Bijzondere doeleinden, categorie B” voorzien niet in het uitoefenen van een horecafunctie die ruimer strekt dan het verstrekken van maaltijden aan gebruikers van beide verzorgingscentra. De vrijstelling is expliciet bedoeld om tegen marktconforme prijzen maaltijden te verstrekken aan de doelgroep bewoners, bewoners van aanleunwoningen en bezoekers van bewoners. Eén en ander om oneerlijke concurrentie met reguliere horecabedrijven te voorkomen

3.1 Rijksbeleid

• 3.1.1 Drank- en Horecawet

  Het is niet zonder meer toegestaan om tegen betaling alcohol te schenken of sterke drank te verkopen om elders te nuttigen. Hiervoor is een vergunning nodig op grond van de Drank- en Horecawet. De vergunning wordt afgegeven door het college van burgemeester en wethouders. Criteria hieromtrent zijn vastgelegd in de Drank- en Horecawet en de gemeentelijke Drank- en Horecaverordening.

  In relatie met ondersteunende horeca is de Drank- en horecawet op meerdere vlakken relevant. Op basis van artikel 15 van de Drank- en Horecawet is het verboden om detailhandelsactiviteiten uit te oefenen in horecalokaliteiten (waar alcohol wordt geschonken). Het is verder verboden om detailhandelsactiviteiten uit te oefenen in een lokaliteit die behoort tot een inrichting waar het horecabedrijf wordt uitgeoefend, tenzij het publiek slechts toegang heeft tot die verkoopruimte zonder een lokaliteit te betreden waar alcoholhoudende drank aanwezig is.

• 3.1.2 Wet milieubeheer & Activiteitenbesluit

  Vrijwel alle bedrijfstakken zijn onder een systeem van algemene regels gebracht die zijn gevat in het Activiteitenbesluit. Hierdoor zijn veel bedrijven in plaats van onder de vergunningplicht onder de meldingplicht komen te vallen. Het Activiteitenbesluit kent drie bedrijfscategorieën, die afhankelijk zijn van de bedrijfsactiviteiten. Aan de hand van de activiteiten wordt bepaald tot welke categorie het bedrijf. In geval van een categorie A-inrichting gelden slechts de voorschriften in hoofdstuk 2 van het Activiteitenbesluit. In geval van categorie B gelden alle voorschriften van het Activiteitenbesluit. Ten slotte zijn de categorie C-inrichtingen nog steeds vergunningplichtig.

  Relevant voor horeca-inrichting in relatie met de omgevingshinder is dat door het bevoegd gezag een akoestisch onderzoek verplicht kan worden gesteld. In voorkomende gevallen waar binnen horeca-inrichting een zeker geluidsniveau wordt geproduceerd wordt dit als indieningsvereiste verplicht gesteld. Eén en ander wordt duidelijk wanneer de aanvrager de internetmodule AIM hanteert om zijn melding in te dienen.

3.2 Gemeentelijk beleid

• Slochteren kent niet of nauwelijks beleidsmatige restricties met betrekking tot vestiging van horeca. In geval van vestiging van discotheken, bars, cafés, restaurants of daghoreca wordt getoetst aan de volgende zaken:

  • -

    bestemmingsplan;

  • -

    horecabeleid

  • -

    Drank- en horecaverordening.

  De gemeente Slochteren kent geen exploitatievergunningstelsel; de gemeente wenst zich niet te mengen in marktgerelateerde zaken.

• 3.2.1 Nota drank & horecaverordening

  De gemeente wil gebruik maken van de mogelijkheid om gemeentelijk beleid te integreren in de drank- en horecavergunning. Hoewel de Drank- en Horecawet meerdere mogelijkheden biedt, zal vooralsnog alleen gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid om de drank- en horecavergunning te beperken tot zwak-alcoholische dranken.

  De verordening legt deze beperking op aan inrichtingen die zich richten op activiteiten van recreatieve, sportieve, sociaal-culturele, educatieve, levensbeschouwelijke of godsdienstige aard. Argumenten voor het opleggen van deze beperking zijn:

  - in de genoemde inrichtingen komen relatief veel jongeren;

  - hoofddoel van de instellingen is niet gelegen in het verstrekken van drank; - tegengaan ongewenste spreiding van horecagelegenheden;

  - leefbaarheid van de omgeving;

  - alcoholmatiging.

  Sluitingstijden

  De gemeente Slochteren heeft geen sluitingstijden opgelegd aan de horeca-inrichtingen, noch is een beleidskader van kracht voor het opstellen en gebruiken van terrassen.

  Het ontbreken van tijdskaders kan tot problemen leiden in gemengde gebieden waar de horeca is gevestigd temidden van verblijfsgebied. Het enige kader wordt daar gevormd door de milieuwetgeving. Zoals in het bovenstaande is aangegeven is het Activiteitenbesluit voor de meeste horeca-inrichtingen van toepassing. In tegenstelling tot toetsing op basis van het bestemmingsplan mag niet bij voorbaat de vestiging van een horeca-inrichting die het bestuur te zwaar acht, worden afgewezen. Maatregelen die tot beperking van de overlast zorgen, kunnen vestiging ingevolge de milieuwetgeving mogelijk maken.

  Terras

  De gemeente kent geen beleid voor het innemen van terrassen, noch een stelsel van precarioheffing bij het gebruiken van gemeentegrond. Hierdoor zijn twee mogelijkheden om te sturen op het gebruiken van grond met terras;

  • -

    grond in gemeentelijk eigendom;

  • -

    bestemmingsplan

  Indien het bestemmingsplan ter plaatse van het ingenomen terras het gebruik voor horecadoeleinden (onder andere) toestaat, is het ingevolge het bestemmingsplan toegestaan om een terras te exploiteren.

  Dan blijft over of de gronden in eigendom van de horecaondernemer zijn of in eigendom van de gemeente zijn. De gemeente kent geen precarioheffing voor het in gebruik nemen van gemeentelijke gronden. In geval de gronden niet zijn bestemd voor horeca of gronden in eigendom zijn van de gemeente is het beleid erop gericht om het innemen van terras niet toe te staan.

  Ondersteunende horeca

  In het toestaan van ondersteunende horeca-activiteiten is inmiddels een start gemaakt met de ontwikkeling van het beleidskader. Aanleiding hiervoor zijn geweest de verzoeken van woonzorgcentrum ‘t Olderloug te Slochteren en het Ufkenshuis te Siddeburen. In beide gevallen verzochten de instellingen om dranken en etenswaren te verstrekken om ter plaatse te nuttigen aan een publiek dat geen gebruik maakt van de binnen de bestemming begrepen functie.

  Conclusie bij deze verzoeken is dat de activiteit ruimer strekt dan ondergeschikte horeca, aangezien met name in geval van het verstrekken van etenswaren in het verzorgingshuis publiek wordt aangetrokken dat zich anders niet binnen de bestemming zou ophouden. Het gaat om ondersteunende horeca ten dienste van de hoofdfunctie. Derhalve moet het betreffende gebruik specifiek worden geregeld in het bestemmingsplan of moet hiervoor een aparte procedure voor worden gevoerd. Voor het verstrekken van maaltijden in beide woonzorgcentra is reeds vrijstelling verleend.

4.1 Samenvatting en conclusie

In de huidige bestemmingsplannen wordt geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende horecavormen. Deze flexibiliteit biedt zodoende een breed scala aan invullingsmogelijkheden. Bij het opstellen van de betreffende bestemmingsplannen is per mogelijkheid voor horecavestiging geen onderscheid gemaakt in omgevingsfactoren. Zo bestaat vanuit planologisch oogpunt de mogelijkheid om op een locatie waar thans een restaurant is gevestigd een zalencentrum of discotheek te vestigen. De ruimtelijke gevolgen van deze twee laatste functies zijn vaak veel zwaarder dan die van een restaurant of lunchroom. Dit wordt mede veroorzaakt door verschil in openingstijden, verkeersaantrekkende werking en het aanwezige publiek en de uitbundigheid van het publiek in de omgeving van de gelegenheden.

Een laatste ruimtelijk effect dat is verbonden aan de vestiging van horeca is de geluidhinder als gevolg van de geluidsproductie binnen de inrichting. Hieraan worden vanuit de milieuregelgeving eisen gesteld. In het Activiteitenbesluit wordt een maximaal geluidsniveau op de dichtstbijzijnde gevoelige objecten gesteld. Geluidsmeting wijst uit of aan de norm wordt voldaan. Bij nieuwe inrichtingen is dit mede afhankelijk van de geluidbelasting die verband houden met de verkeersbewegingen verbonden aan de inrichting. Het bevoegd gezag heeft de mogelijkheid een akoestisch onderzoek te eisen. Uit dit akoestisch onderzoek kan blijken dat maatwerk nodig is, een gedragslijn en/of deurbeleid moet worden gehanteerd en het gebruik van een geluidsbegrenzer verplicht is.

4.2 Functionele uitgangspunten volwaardige horeca

Het bestemmingsplan is een belangrijk instrument, waarbinnen een afweging van ruimtelijke en functionele belangen kan plaatsvinden. De vestiging van horecabedrijven kan worden geregeld door in een bestemmingsplan een kader op te nemen waarbinnen de belangen van de horeca kunnen worden afgewogen tegenover andere belangen, zoals wonen, werken enz.

In de huidige planologische regelingen in Slochteren wordt niet of nauwelijks onderscheid gemaakt in horecatypen. In tegenstelling tot vestiging van bedrijven wordt in de huidige situatie geen rekening gehouden met de omgeving van horecabestemmingen. Deze situatie is niet te verdedigen; daarom wordt voorgestaan een indeling te maken in horeca-categorieën, die kan worden verwerkt in de nieuwe bestemmingsplannen.

Bij de opstelling van een dergelijke regeling doet zich het probleem voor dat niet alle factoren, die het onderscheid tussen de diverse vormen van horeca bepalen, op voorhand ruimtelijk relevant zijn.

Ruimtelijke relevantie is in principe het uitgangspunt bij het opnemen van regels in een bestemmingsplan. In de praktijk zijn door vele gemeenten pogingen gedaan om voor horecafuncties een regeling te ontwerpen in bestemmingsplannen, die voldoet aan de behoefte vanuit de praktijk. Regelmatig echter konden dergelijke regelingen geen (of slechts gedeeltelijk) genade vinden in de ogen van de Kroon. Uit de jurisprudentie inzake bestemmingsplannen blijkt dat het de gemeenten niet gemakkelijk gemaakt wordt om tot een goede regeling voor horeca in bestemmingsplannen te komen. In de diverse uitspraken

is niet duidelijk één lijn te onderscheiden, doch op zich bieden deze op diverse deelaspecten wel voldoende aanknopingspunten om als uitgangspunt voor een nieuwe regeling te dienen.

In het navolgende wordt op een en ander ingegaan, wat uitmondt in een aantal definities van te onderscheiden vormen van horeca-inrichtingen en de opzet van een beoordelingssysteem, waarbij aan de hand van een aantal beoordelingscriteria bepaald kan worden tot welke categorie een bepaalde horeca-inrichting gerekend moet worden. De betreffende criteria

zijn vooral gericht op de beoordeling of een concreet horecabedrijf in functioneel opzicht en uit oogpunt van leefmilieu in een bepaalde mate verstorend kan werken. De mate van verstoring (of het afwezig zijn daarvan) is bepalend voor de indeling in een categorie.

Met betrekking tot ondersteunende horeca is de functionele relatie met de hoofdfunctie van groot belang. Ondersteunende horeca die aanwezig is binnen een bestemming die horeca als hoofdfunctie niet toestaat mag in ieder geval geen afbreuk doen aan een evenwichtig voorzieningenbestand binnen de gemeente. Om duidelijkheid richting ondernemers te geven en in het kader van handhavingstaken is een begrenzing van ondersteuning en ondergeschiktheid gewenst en een aantal randvoorwaarden waaraan ondernemers moeten voldoen. Randvoorwaarde om dergelijke zaken toe te staan is dat de ondergeschikte activiteit tenminste is toegestaan binnen de betreffende bestemming of hier tenminste vrijstelling/ontheffing voor is verleend. Met name de schaal en de periode van de exploitatie bepalen of ondersteunende horeca toelaatbaar is.

4.3 Invloed omgeving volwaardige horeca

• Gebieden waar sprake is van functiemenging of kernwinkelgebied komen in beginsel in aanmerking voor nieuwe horecavestigingen, omdat deze gebieden, in vergelijking tot de andere onderscheiden gebiedsdelen, horeca het best verdragen. Wanneer zich meerdere horecagelegenheden in een gebied bevinden, heeft men te maken met publiek dat zich buiten ophoudt om zich tussen de gelegenheden te bewegen. Daarnaast levert het rookverbod per 1 juli 2008 een toename van het aantal zich op straat ophoudende personen met wellicht een toename van de overlast. Toch is niet zonder meer elke vorm van horeca toe te staan, vanwege het verschil in verkeersaantrekkende werking en overlast op straat in de late avond en nacht. Geluidsoverlast waarbij het geluid binnen de inrichting de bron vormt wordt buiten beschouwing gelaten; de Wet milieubeheer is hierin normstellend. Geluidsisolerende maatregelen kunnen zelfs in dichtbebouwd gebied vestiging van een instelling waar muziek ten gehore wordt gebracht mogelijk maken.

• 4.3.1 Criteria en jurisprudentie

  Uit bestudering van met name Kroonjurisprudentie komt ten aanzien van de verschillende criteria het volgende naar voren.

  Algemeen

  De Kroon staat op het standpunt dat het aanbeveling verdient om aan de hand van ruimtelijk relevante criteria onderscheid te maken naar aard en omvang van horecabedrijven, hetgeen uit de toelichting of anderszins zou moeten blijken (KB 13-9-1999, nr. 7412, BR 1993, p.972). Voorts blijkt uit vele uitspraken dat het belangrijk is de gemaakte keuzes in het bestemmingsplan zo volledig mogelijk te onderbouwen. De Kroon vindt dat, afhankelijk van het karakter van het plangebied, het de voorkeur heeft de situering van cafés door middel van een daarop toegespitste bestemming exacter aan te geven. Bovendien mag de vestiging van een dancing of nachtclub niet kan worden gehonoreerd door een binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid, maar moet hier een afzonderlijke bestemming voor worden aangegeven (KB 7-2-1986).

  Sluitingstijden

  Een te zwaar accent op de sluitingstijd van een horecabedrijf vindt de Kroon niet acceptabel (KB 20-5-1992, nr. 4381, BR 1992, p.695). Wel werd acceptabel geacht de relatie met winkelsluitingstijden als criterium voor winkelgebonden horeca (Wnd.Vz.Afd. rechtspraak Raad van State 7-9-1987, BR 1988, p.432).

  Overlast

  Alleen overlast als motivering van het onderscheid wordt niet geaccepteerd (KB 14-6-1989, nr. 98.014433, BR 1989, p.830), wel mag overlast als één van de uitgangspunten voor het te maken onderscheid dienen (KB 25-6-1993, nr. 5301, BR 1993, p.711). De Kroon accepteert wel het onderscheid tussen ‘zachte’ vormen van horeca (restaurants) en ‘harde’ vormen (cafés, koffiehuizen, snackbars en afhaalcentra), omdat de ‘zachte’ horeca in het algemenen als weinig overlastgevend voor omwonenden wordt beschouwd. Voorwaarde is dat uit de toelichting duidelijk blijkt welke criteria aan dit onderscheid ten grondslag hebben gelegen (KB 25-8-1988).

  Alcohol

  Naar het oordeel van de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State (23-3-1993, nr. S03.93.0297) heeft het al dan niet verstrekken van alcohol geen ruimtelijke relevantie. In het KB van 24-4-1990, nr. 90.009936, AB 1990, nr. 395, werd door de Kroon dit criterium echter wel aanvaard.

  Geluidhinder

  Onder andere bij laatstgenoemde uitspraak oordeelde de Kroon dat voor het weren van geluidhinder andere instrumenten dan het bestemmingsplan bestaan.

  Kwantitatief

  Beperkingen in kwantitatieve zin, zoals beperking van de oppervlakte en/of het aantal, worden aanvaardbaar geacht. Dit zijn echt ruimtelijk relevante criteria (KB 24-4-1990, nr. 90.009936, AB 1990, p.395;KB 30-1-1989, nr. 2365, BR 1989, p.449; KB 7-12-1986, nr. 15, BR 1986, p.429 en KB 11-1-1990, nr. 90.00342, AB 1990, nr. 285).

  Naast bovengenoemde criteria zijn er meerdere, die van belang zijn voor een voldoende duidelijk en relevant onderscheid tussen de diverse horecafuncties. De VNG-brochure "Bedrijven en Milieuzonering" geeft voor de daarin opgenomen horecafuncties een afstand aan tussen 10 en 30 m (de afstand voor geluid buiten beschouwing gelaten). Voor verkeer is voor de meest voorkomende horecafuncties een indice opgenomen van 2, hetgeen blijkens de brochure overeenkomt met "potentieel aanzienlijke emissie of hinder".

  Verkeer

  De verkeersaantrekkende werking heeft betrekking op al het autoverkeer van en naar de inrichting (goederen en personen). "Deze index kan een hulpmiddel zijn bij de planning van de ontsluiting en de parkeervoorzieningen, en kan in dat licht een indicator zijn voor de mogelijke hinder in de omgeving", aldus de toelichting in de brochure.

  Ook in de jurisprudentie wordt bij diverse uitspraken impliciet uitgegaan van verkeer als criterium voor het onderscheid in horecafuncties. Verkeer in de zin van verkeersaantrekkende werking, doch ook ten aanzien van de parkeerdruk e.d. Ook het verkeer dat wordt veroorzaakt door bijvoorbeeld afhaalwinkels en maaltijdbezorgcentrales valt daaronder.

• 4.3.2 Sturingsmogelijkheden

  Afsterfregeling

  In de jurisprudentie is een dergelijke regeling geaccepteerd (KB 2-10-1989, nr. 23944, BR 1990, p.202 en KB 14-6-1989, nr. 89.014438, AB 1990, nr. 1). Een afsterfregeling houdt in principe in dat indien een horecafunctie in een pand wordt beëindigd, daarin niet opnieuw een horecafunctie terug mag komen.

4.4 Gebiedskenmerken volwaardige horeca

Daarnaast speelt de rol van de omgeving met betrekking tot synergie een belangrijke rol. De uitstraling van de omgeving of de samenhang met andere voorzieningen creëert vaak het succes voor de horeca-instelling. Het bieden van mogelijkheden voor de te onderscheiden horecavormen zal gebiedsgericht gebeuren. Bij het zoeken naar deze plekken heeft een aantal overwegingen een rol gespeeld:

• -

  het toelaten van nieuwe horecavestigingen zou een bijdrage kunnen leveren aan de upgrading of verlevendiging van een gebied;

• -

  ontsluiting van percelen en het profiel van de wegen en straten waar het perceel aan ligt zijn essentieel;

• -

  gezien het landelijk karakter van de gemeente Slochteren bereiken de bezoekers van de horecagelegenheden deze veelal met de auto. Daarom is de aanwezigheid van voldoende parkeergelegenheid een belangrijk item. Wanneer het perceel binnen kernwinkelgebied is gelegen, zal in de directe nabijheid van de gelegenheid voldoende parkeergelegenheid aanwezig moeten zijn die voorziet in de autonome parkeerbehoefte van de inrichting. In gevallen buiten kernwinkelgebied zal deze op eigen terrein moeten worden opgevangen.

• -

  overlast veroorzakende horeca in woongebieden wordt uitgesloten.

• -

  het toelaten van nieuwe vestigingen zou het beste kunnen plaatsvinden op plekken waar mensen graag vertoeven, bijvoorbeeld aan het water, met uitzicht op het landelijke gebied, of nabij winkelgebieden. Wel moet er te allen tijde voor worden gewaakt dat kwetsbare gebieden/locaties worden volgebouwd, waardoor (de rand van) het landelijke gebied haar karakter verliest.

Overigens komen niet alle plekken waar sprake is van functiemenging in aanmerking voor nieuwe horecavestigingen. Waar sprake is van een hoge woningdichtheid en reeds sprake is van veel horecagelegenheden wordt een toevoeging van (potentieel) overlastveroorzakende horeca niet wenselijk bevonden.

4.5 Verschijningsvormen ondersteunende horeca

Het gaat bij ondersteunende horeca om het verkopen en ter plaatse consumeren van dranken en spijzen in een openbaar toegankelijk bedrijf of instelling. Kantines in niet-commerciële instellingen vallen zodoende buiten dit beleidskader, aangezien hier sprake is van paracommerciële horeca. Ook personeelskantines en bedrijfsrestaurants vallen buiten het beleidskader, omdat ze niet openbaar toegankelijk zijn.

De definitie van ondersteunende horeca is hiermee als volgt:

Ondersteunende horeca omvat het als nevenactiviteit verkopen van dranken en spijzen voor consumptie ter plaatse van een openbaar toegankelijk commercieel bedrijf of commerciële instelling, geen horecagelegenheid zijnde.

Voorwaarde voor ondersteunende horeca is dat het ondergeschikt is aan een andere hoofdfunctie, waarbij de volgende mogelijkheden bestaan:

• 1.

  Ondersteunende horeca bij winkels en commerciële consumentverzorgende en zakelijke dienstverlening;

• 2.

  Ondersteunende horeca bij commerciële sportvoorzieningen

  • 0

    Hieronder worden bedrijven verstaan die zich richten op activiteiten van sportieve aard met een commercieel karakter zoals fitnesscentra.

• 3.

  Ondersteunende horeca bij commerciële toeristische en recreatieve voorzieningen.

  • 0

    Hieronder worden bedrijven verstaan met een recreatief commercieel karakter zoals maneges en commercieel geëxploiteerde zwembaden.

• 4.

  Ondersteunende horeca bij commerciële sociaal-maatschappelijke functies.

  • 0

    Hieronder worden instellingen verstaan met een sociaal-maatschappelijk karakter die wel op een commerciële wijze worden geëxploiteerd, zoals een verzorgingshuis.

5.1 Opstellen van beleidsregel

• Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Op grond van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de gemeente de bevoegdheid (niet de verplichting) om beleidsregels vast te stellen en burgemeester en wethouders moeten zich aan hun eigen beleidsregels houden. Het formuleren van beleidsregels heeft als voordeel dat een grote mate van uniformiteit kan worden bereikt. Verder kan op een eenvoudige wijze, dus zonder een planherziening, aanpassing van de beleidsregels plaatsvinden, waardoor een grote mate van flexibiliteit kan worden bereikt. Zijn de beleidsregels vastgesteld en bekend gemaakt, dan kan daar in de besluitvorming zonder meer naar worden verwezen.

• 5.1.1 Inherente afwijkingsbevoegdheid

  In bijzondere gevallen kan gebruik worden gemaakt van de inherente afwijkingsbevoegdheid (artikel 4:84 Awb). Per geval moet worden bekeken of de belangen voldoende zijn afgewogen. Een afwijking van de beleidsregels is alleen gerechtvaardigd in bijzondere omstandigheden en niet voor situaties waarmee bij de opstelling van beleidsregels rekening had moeten worden gehouden. Onder bijzondere omstandigheden valt niet dat het vertrouwen is opgewekt dat medewerking zou worden verleend. Ook moet er altijd een deugdelijke belangenafweging plaatsvinden om vast te kunnen stellen of sprake is van bijzondere omstandigheden. Verder is het aanwezig zijn van bijzondere omstandigheden niet altijd voldoende om van beleidsregels af te wijken. Er moet onevenredigheid ontstaan bij toepassing van de beleidsregels en de onevenredigheid moet ook nog zijn gerelateerd aan de doelstelling van die beleidsregels. De motivering van de afwijking moet in ruimtelijke termen worden gegoten.

• 5.1.2 Inspraak en vaststellen van beleidsregels

  Uit de wet vloeit geen verplichting voort dat een beleidsregel ter inzage moet worden gelegd waarbij aan belanghebbenden de gelegenheid wordt geboden tot het indienen van zienswijzen. Wel is door burgemeester en wethouders op basis van de gemeentelijke Inspraakverordening besloten de concept beleidsregel voor inspraak ter inzage te leggen. Hierbij is besloten om niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ingevolge afdeling 3:4 Algemene Wet bestuursrecht te volgen en de beleidsregel 4 weken ter inzage te leggen.

  Deze procedure is gestart door de concept beleidsregels vanaf 21 november 2008 gedurende een periode van 4 weken ter inzage te leggen, waarbij de mogelijkheid is geboden om gedurende deze termijn inspraakreacties schriftelijk in te dienen. Kennisgeving van de ter inzagelegging is vooraf gedaan in het huis-aan-huisblad “’t Bokkeblad” van 20 november 2008.

  Gedurende de termijn van inspraak zijn geen inspraakreacties ingediend. Burgemeester en wethouders zijn dan ook overgegaan tot ongewijzigde vaststelling van de beleidsregels.

• 5.1.3 Inwerking treden beleidsnotitie

  Op grond van artikel 3:42 Awb heeft bekendmaking van de beleidsnotitie plaatsgevonden door kennisgeving in het huis-aan-huisblad “’t Bokkeblad”. De beleidsregel is de dag na bekendmaking in werking getreden. dan treedt deze niet eerder in werking dan dat deze bekend is gemaakt. Op grond van artikel 8:2 juncto 7:1 Awb is een beleidsregel, niet vatbaar voor bezwaar en beroep.

5.2 Implementeren van de beleidsregel

De beleidsnotitie kan worden gebruikt om individuele aanvragen te toetsen waarbij voor de motivering wordt verwezen naar voorliggende beleidsregels.

6.1 Toetsingscriteria volwaardige horeca

• Om te kunnen komen tot een categorie-indeling van de horecabedrijven, is het nodig de diverse vormen van horecabedrijven te toetsen/beoordelen op hun functioneren. Dit in relatie tot de verschillende omgevingstypen waar dergelijke bedrijven voorkomen. Uit de jurisprudentie als vermeld in het vorige hoofdstuk blijkt niet duidelijk welke criteria gehanteerd mogen worden bij de opzet van een bestemmingsregeling en het daarvoor benodigde onderscheid tussen horecabedrijven.

  Wel is duidelijk dat een bestemmingsregeling ruimtelijk relevante criteria dient te bevatten en niet gebaseerd kan worden op slechts één criterium zoals openingstijden. Regelingen die met name waren gebaseerd op criteria als het al dan niet schenken van alcohol of openingstijden of overlast, konden in het verleden de toets der kritiek niet doorstaan, hetgeen uit diverse Koninklijke Besluiten blijkt. Deze laatstgenoemde aspecten kunnen echter wel een rol spelen bij de beoordeling in hoeverre horecabedrijven invloed hebben op hun omgeving en of deze horecabedrijven zich daarmee verdragen. Deze vraag op zich is in ruimtelijk opzicht zeer relevant, omdat in een bestemmingsplan de gewenst ruimtelijke en functionele ontwikkelingen worden vastgelegd.

  Om een bruikbaar toetsingskader te creëren in Slochteren is aansluiting gezocht bij regelingen die bij andere gemeenten worden toegepast, waarna aanpassing aan de situatie in Slochteren heeft plaatsgevonden. Bij de voor Slochteren voorgestelde beleidslijn is aangesloten bij de doortimmerde horecanotities van Schiedam en Vlaardingen. Reden om bij bestaande notities aan te sluiten is dat de voorgestelde regeling moet kunnen worden verwerkt in bestemmingsregelingen en het soort horeca in een bestemmingsplan maar zeer beperkt kan worden gereguleerd.

  Wel is het zonder meer mogelijk in een bestemmingsplan de omvang, het aantal en de locatie van horecabedrijven te reguleren, voor zover dat planologisch van belang is. In het algemeen is het verboden om horeca-activiteiten te ontplooien buiten de daarvoor bestemde panden en locaties. Ontwikkelingen (dus ook functies) die in strijd zijn met de gewenste ontwikkelingen, worden in een bestemmingsplan verboden c.q. niet mogelijk gemaakt. Het bestemmingsplan vormt de wisselwerking van de functionele mogelijkheden in het plangebied met de gewenste of te handhaven ruimtelijke kwaliteit.

• 6.1.1 Wegingsfactoren

  In het onderstaand overzicht worden de variabelen genoemd die kunnen worden onderscheiden. Deze variabelen zijn gebaseerd op de variabelen als weergegeven in paragraaf 4.3.1. Een combinatie van ruimtelijk relevante variabelen blijkt juridisch houdbaar te zijn om te hanteren in het bestemmingsplan. De invulling van de betreffende variabelen geeft bij iedere variabele een score die de invloed op de omgeving weergeeft. Deze score is gebaseerd op de invloed op de omgeving; normstelling is niet op een wettelijke norm gebaseerd, maar op een bestaande regeling (Schiedam 2004). Wanneer voor een inrichting de scores voor alle variabelen worden ingevuld, ontstaat een totaalscore. De lichtste score die kan worden gehaald, bedraagt 13 punten. De maximale score die kan worden gehaald is 75 punten.

  Voor de nieuwe bestemmingsplannen wordt een indeling in 4 categorieën voorgesteld. De verblijfsrecreatieve sector binnen de horeca wordt hierbij tevens betrokken, maar wordt op een andere wijze bestemd indien deze qua aantal punten in de lichtste categorie valt. De indeling is in het onderstaande weergegeven. Een inrichting die expliciet buiten beschouwing wordt gelaten, is die van de theetuinen als beschreven in de notitie Beleidsnotitie theetuinen & verbreding agrarische bedrijven. Deze theetuinen worden niet als zelfstandige horeca beschouwd en moeten qua invloed op de omgeving vergelijkbaar zijn aan de woonfunctie.

  Variabele	Score
  1. aard van de aangeboden producten punten
  a. niet alcoholische dranken en/of ijs	3
  b. niet ter plaatse bereide kleine etenswaren	5
  c. wel ter plaatse bereide etenswaren	8
  d. alcoholische dranken en/of alcoholische dranken afzonderlijk verkrijgbaar	15
  2. bezoekersfrequentie
  a. parallel aan openingstijden winkels	5
  b. overdag en/of ’s avonds	15
  c. 's avonds en ‘s nachts	20
  3. plaats waar het publiek zich ophoudt
  a. binnen de inrichting	5
  b. mede buiten en in de directe omgeving van de inrichting	10
  c. voornamelijk buiten de inrichting	20
  4. verkeersaantrekkende werking
  a. geen verkeer voortvloeiend uit de inrichting	0
  b. wel verkeer voortvloeiend uit de inrichting van bezoekers	5
  c. wel verkeer voortvloeiend uit de inrichting van bezoekers en bezorgers	10
  5. dansgelegenheid
  a. dansvloer van < 10 m²	5
  b. dansvloer van > 10 m²	10

  < 25 punten:                        categorie 1 25 < 45 punten:                   categorie 2 ≥ 45 punten:                        categorie 3 Uitsluitend verblijf                 categorie 4

  	Criteria
  soort horecabedrijf	1	2	3	4	5	totaal	Categorie
  1. afhaalwinkel/maaltijdbezorging	8	15	10	10	0	43	2
  2. broodjeszaak openingstijden: a. b. c.	5 5 5	5 15 20	10 10 10	0 5 5	0 0 0	20 35 40	1 2 3
  3. café openingstijden: a. b. c. met dansvloer < 10 m²: met dansvloer > 10 m²:	15 15 15	5 15 20	10 5 5	0 5 5	0 0 0 +5 +10	30 40 45	2 2 3 3 3
  4. cafetaria/snackbar openingstijden: a. b. c.	5 5 5	5 15 20	10 10 10	5 5 5	0 0 0	25 35 45	2 2 3
  5. koffiehuis	5	15	10	5	0	35	2
  6. discotheek	15	20	10	5	10	60	3
  7. hotel met café en/of restaurant met zalenexploitatie: met discotheek:	0 15 15 15	15 15 15 20	5 5 5 10	5 5 5 5	0 0 10 10	25 40 50 60	2 2 3 3
  8. ijssalon openingstijden: a. b. c.	3 3 3	5 5 20	20 20 20	0 5 5	0 0 0	28 43 48	2 3 3
  9. ontmoetingscentrum	15	15	5	5	5	45	3
  10. restaurant	8	15	5	5	0	33	2
  11. zalenexploitatie uitsluitend, cursussen & seminars	15 15	15 15	5 5	5 5	10 0	50 40	3 2

6.2 Toelaatbaarheid categorieën op locaties

De toegelaten horecacategorieën worden afhankelijk gesteld van de locatie van een perceel ten opzichte van haar omgeving. De ruimtelijke ordening vraagt om een gedegen afweging welke hinder op een locatie toelaatbaar is.

Voor de horecacategorieën in de lichtste categorie (1) geldt dat deze zonder meer toelaatbaar is op locaties tussen en onder woonbebouwing. De overlast is dusdanig laag dat geen afstandscriterium hoeft te worden aangehouden.

De middencategorie (2) geeft zoveel potentiële overlast dat een zekere tussenruimte tussen de inrichting en woningen van derden moet worden aangehouden. Op basis van de VNG notitie wordt uitgegaan van 10-30 meter tot woningen. Burgemeester en wethouders hebben de mogelijkheid af te wijken. Voorwaarde hierbij is wel dat het concrete plan zodanig is dat de bewoners in de directe omgeving geen hinder ondervinden van de betreffende horeca.

Horeca die behoort tot categorie wordt slechts toegestaan op locaties in het centrumgebied vanwege de ligging. Individuele horecagelegenheden die tot deze categorie behoren worden slechts toegestaan op locaties die zodanig vrij liggen dat voldoende afstand tussen woningen en de horeca-inrichting kan worden gehouden. Bovendien moet bij deze categorie voldoende parkeergelegenheid aanwezig zijn, zodat gemiddeld een groter perceel nodig is.

Als uitgangspunt voor categorie 3 wordt bij individuele gevallen een afstand van tenminste 30 meter gehanteerd.

Voor de bestaande horecagelegenheden geldt als uitgangspunt dat de fysiek aanwezige accommodatie planologisch bestendigd wordt. Dit houdt in dat de planologische mogelijkheden niet automatisch worden bestendigd. Motivering hiervoor is dat een goed ruimtelijk ordeningskader een afwegingskader vraagt op basis van de omgeving en de potentiële hinder die uitgaat van de accommodatie.

6.3 Toetsingscriteria ondersteunende horeca

Uitgangspunt is dat de groei van ondersteunende horeca mogelijk wordt gemaakt bij de in paragraaf 4.5 genoemde hoofdfuncties, maar wel onder duidelijke criteria om concurrentievervalsing en nadelige neveneffecten te voorkomen. Het bestemmingsplan bepaalt uiteindelijk waar ondersteunende horeca is toegestaan.

Om aan te sluiten bij de sturingsfilosofie van de nota Drank- & horecaverordening wordt de ondersteunende horeca toegestaan bij publieksaantrekkende hoofdfuncties zoals functies van recreatieve, sportieve, sociaal-culturele, educatieve, levensbeschouwelijke of godsdienstige aard. Daarnaast wordt ondersteunende horeca toegestaan onder de hoofdfunctie detailhandel en (medische) verzorging om tegemoet te komen aan de trend waarbij coffeecorners in winkels aanwezig zijn en in verzorgingscentra maaltijden worden verstrekt aan senioren die niet woonachtig zijn binnen het centrum.

Om duidelijkheid te bieden in welke mate horeca als ondergeschikt en ondersteunend kan worden beschouwd binnen een bestemming met een hoofdfunctie anders dan horeca worden criteria gesteld.

• -

  het horecagedeelte wordt uitgeoefend op een vloer- of grondoppervlakte die niet meer dan 15% bedraagt van de netto vloeroppervlakte van de inrichting waarin de hoofdbestemming is verwezenlijkt, dan wel grondoppervlakte waarop de hoofdfunctie wordt uitgeoefend, tot een maximum van 100 m²;

  • *

    vanwege de flexibele en ruimere inrichting van de betreffende gebouwen kunnen burgemeester en wethouders bij maatschappelijke functies een ruimere oppervlakte toestaan. Voorwaarde is dat de schaal en omzet ondergeschikt blijven aan de hoofdfunctie om oneigenlijke concurrentie met de reguliere horeca te voorkomen;

• -

  de openings- en sluitingstijden van het horecagedeelte zijn dezelfde als die van de hoofdfunctie c.q. hoofdactiviteit, tenzij het horecagedeelte later begint en/of eerder eindigt dan de hoofdactiviteit;

• -

  nachthoreca is uitgesloten;

• -

  de ondersteunende horecavoorzieningen moet tijdens openingsuren van de hoofdactiviteit openbaar toegankelijk zijn, verhuur aan derden tijdens en buiten openingstijden voor feesten en partijen is niet toegestaan;

• -

  ter plaatse mogen geen alcoholische dranken worden verkocht,

  • *

    uitzondering daarop vormen de in de nota Drank- & horecaverordening genoemde functies waarvoor uitsluitend vergunning wordt verleend om zwak-alcoholhoudende dranken ter plaatse te nuttigen;

• -

  het horecagedeelte is niet rechtstreeks vanaf de openbare weg toegankelijk;

• -

  er worden op, aan of bij de openbare weg geen aanduidingen gegeven waaruit blijkt dat in de inrichting etenswaren en dranken worden verstrekt voor gebruik ter plaatse;

• -

  er wordt geen reclame gemaakt voor het horecagedeelte;

• -

  er is geen buitenterras aanwezig dat direct vanaf de openbare weg zichtbaar en toegankelijk is.

Om tegemoet te komen aan de trend waarbij steeds vaker ondersteunende horeca voorkomt bij andere hoofdfuncties zal het bij recht mogelijk worden om ondersteunende horeca te hebben bij detailhandel. Voor de bestemmingen waarbinnen verzorgingscentra en maatschappelijke voorzieningen aanwezig zijn wordt per geval bekeken hoe ruim de horeca-activiteiten mogen zijn.

Door het stellen van beperkende criteria wordt ondersteunende horeca gereguleerd en gefaciliteerd. In principe is het mogelijk dat in elke winkel ondersteunende horeca wordt aangeboden. De praktijk zal zijn dat door marktwerking een dergelijke situatie zich niet voordoet. Tevens zal de investering die gepaard gaat met het inrichten van de ondersteunende horeca veel ondernemers doen besluiten geen ondersteunende horeca aan te bieden. Door de aanwezige relatie met de hoofdfunctie functioneert ondersteunende horeca vooral complementair aan de reguliere horeca.

In de nieuwe bestemmingsplannen zal deze vorm van horeca binnen sommige bestemmingen uitsluitend worden toegestaan nadat ontheffing is verleend. Voordat het college van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen, moet de aanvrager aantonen dat voldaan wordt aan de genoemde criteria.

Bij bestemmingen waar een kleinschalige horecavorm te verwachten is, zoals een centrumbestemming wordt ondersteunende horeca bij recht toegestaan.

6.4 Slotbepalingen

Citeertitel en inwerkingtreding

Deze beleidsregel wordt aangehaald als: “Beleidsregels (ho)reca en ondersteunende (ho)reca”

Zij treden in werking de dag na bekendmaking.

Aldus vastgesteld door burgemeester en wethouders van de gemeente Slochteren d.d. …

De secretaris, De burgemeester,