| Organisatie | Zwartewaterland |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidsnota vergunningverlening, toezicht en handhaving 2018 – 2022 |
| Citeertitel | Beleidsnota vergunningverlening, toezicht en handhaving 2018 – 2022 |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer |
| Eigen onderwerp | |
| Externe bijlage | Bijlage VTH-beleidsplan |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 19-06-2020 | Nieuwe regeling | 12-12-2017 |
Het vakgebied vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) voor het omgevingsrecht is en blijft ook de komende jaren sterk in ontwikkeling.
Terugkerende elementen zijn effectievere en efficiëntere vergunningverlening en handhaving, minder vergunningplichtige activiteiten, vermindering van de administratieve lastendruk en verbeteren van de kwaliteit van uitvoering van de VTH-taken.
We zien ook dat vanuit de ontwikkelingen in de wetgeving nadrukkelijker een beroep wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven.
Anderzijds eist de maatschappij steeds meer dat vergunningverlening, toezicht en handhaving eenduidiger en transparanter plaatsvinden.
En zoals de Wet verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving (Wet VTH) van 14 april 2016 ons leert komt voor de overheid de nadruk steeds meer te liggen op programmatisch werken.
Met deze Beleidsnota vergunningverlening, toezicht en handhaving 2018-2021 (VTH-beleidsplan) legt ons college een nieuwe basis voor het programmatisch werken, waarmee we risicogericht en integraal uitvoering geven aan onze wettelijke taken en het bereiken van de doelstellingen uit ons coalitieakkoord ‘Samen sterker’. Onze missie is dan ook: ‘Een leefbare en economisch vitale gemeente en samen met inwoners, ondernemers en maatschappelijke partners de verantwoordelijkheid dragen voor onze waardevolle gemeenschap, veiligheid en een goed beheer van onze openbare ruimte’.
De beleidsnota bevat de wettelijke- en beleidskaders voor de uitvoering van de VTH-taken, een risicoanalyse met prioriteiten van onze wettelijke taken bouwen, ruimtelijke ordening en milieu. De prioritering bepaalt de mate van toetsing, toezicht en handhaving. Met dit beleidsplan stellen we uitgangspunten voor onze werkzaamheden vast zoals op welk niveau we vergunningen toetsen, welke punten we controleren bij verschillende bouwprojecten en welke handhavingsmiddelen we inzetten.
Als gevolg van Wet VTH wordt de huidige Regionale Uitvoeringsdienst IJsselland getransformeerd in een fysieke omgevingsdienst gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen. De uitvoeringsdienst gaat per 1 januari 2018 verder onder de naam Omgevingsdienst IJsselland.
Op grond van diezelfde Wet VTH moeten wij voor onze uitvoeringstaken volgens een cyclische aanpak, de BIG8, uitvoerings- en handhavingsbeleid vaststellen. De wet schreef dit in de voorgaande jaren alleen voor de milieutoezicht- en handhavingstaken voor, maar nu geldt deze verplichting voor alle VTH-taken op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO) inclusief de vergunningverlening.
Ook voor dit onderwerp hebben we doelstellingen en prestatie-indicatoren opgenomen ten aanzien van de afhandeling. Daarbij zijn risico’s in kaart gebracht en is aan de hand daarvan en op basis van landelijke normen het niveau van toetsing vastgelegd.
Er zijn prestatie-indicatoren vastgelegd voor toezicht en handhaving. Vanwege de vergaande samenwerking met uitvoeringsorganisatie Omgevingsdienst IJsselland kiezen we ervoor om zoveel mogelijk te werken met landelijke protocollen. Op die manier beschikken we altijd over actuele toetsing- en toezichtkaders.
Met de vaststelling van de beleidsnota Stevig verankerd vervallen de volgende beleidsdocumenten:
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het college het VTH-beleidskader vaststelt. Eén keer per 4 jaar wordt een risicoanalyse opgesteld op basis waarvan de prioriteiten en doelen die daaruit voortvloeien jaarlijks in een uitvoeringsprogramma opgesteld. In dit programma worden tevens de feitelijke inzet en bestuurlijke, wettelijke en beleidsmatige speerpunten opgenomen. Het programma wordt geëvalueerd volgens de uitgangspunten van de BIG8. De uitkomsten van de evaluatie worden gebruikt voor het opstellen van het volgende uitvoeringsprogramma.
Ons college stelt het VTH-beleidsplan en het daaraan gekoppelde uitvoeringsprogramma vast. De gemeenteraad heeft ter uitvoering van de Wet VTH op 26 januari 2017 de Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving Omgevingsrecht vastgesteld op grond van de Kwaliteitscriteria 2.1.
In de Kwaliteitscriteria 2.1 is vastgelegd waaraan onze organisatie op het gebied van VTH-taken ten aanzien van het personeel (kritieke massa), het proces en de inhoud (deskundigheid) moet voldoen. Een wezenlijke vraag is dus of we robuust genoeg zijn als organisatie om te voldoen aan de wettelijke eisen. Daaraan toegevoegd zijn zogenaamde ‘outputcriteria’, waarmee concreet omschreven moet worden wat de te behalen doelen van het beleid zijn. Het pakket bepaalt de minimaal vereiste kwaliteit, waaraan elke overheidsorganisatie die met vergunningverlening, toezicht en handhaving is belast, moet voldoen.
De verordening vormt het juridische kader voor het beoordelen, borgen en verbeteren van de kwaliteit van deze taken. De gemeenteraad heeft met deze verordening een handvat om de kwaliteit te bepalen van de uitvoering van taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving.
Met komende wetswijzigingen als de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen staan we voor complexe bestuurlijke vraagstukken en organisatorische keuzes waarbij we nog intensiever zullen gaan samenwerken met onze uitvoeringspartners.
We zullen tijdig en actief moeten communiceren met inwoners, bedrijven en maatschappelijke partners over de komende wijzingen en hun nieuwe verantwoordelijkheden. Het is vooral ook van belang dat voor hen duidelijk is wat de nieuwe rol van de gemeente wordt als gevolg van deze wetswijzigingen.
Op 14 april 2016 is de Wet verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving (Wet VTH) in werking getreden. Een wet die gericht is op kwaliteitsbevordering en versterkte samenwerking in de uitvoering en handhaving van met name de omgevingsvergunning.
Eén van de verplichtingen die voortvloeit uit de nieuwe wet is dat wij de uitvoering en handhaving van onze VTH-taken op een programmatische wijze vormgeven. In de volksmond ook wel ‘het programmatisch werken’ genoemd. Schreef de wet dit in voorgaande jaren alleen voor toezicht- en handhavingstaken voor, nu is deze werkwijze uitgebreid waardoor het nu ook geldt voor vergunningverlening (uitvoering).
In de voor u liggende beleidsnota zijn visie, beleidskaders, sturing en uitvoering van de VTH-taken van de gemeente Zwartewaterland met elkaar in verbinding gebracht en verankerd.
De basis hiervoor is in 2010 gelegd in de rapportage Prioriteiten toezicht- en handhavingsbeleid. Deze rapportage waarin het integraal toezicht in onze gemeente is vastgelegd, is een goed vertrekpunt geweest om gewenste (kwaliteits)verbeteringen in vergunningverlening, toezicht en handhaving door te voeren.
Wij hebben die rapportage verder ontwikkeld tot een integraal beleidskader voor onze VTH-taken op het gebied van het omgevingsrecht. In de beleidskaders, opgenomen in deel 2 van de nota, is onderscheid gemaakt in de wettelijke kaders en de kaders waar wij als gemeente onze vrijheid hebben en die zijn afgestemd op onze eigen gemeenschap, de zogenaamde ‘couleur locale’.
Medewerkers uit de afdelingen Veiligheid, toezicht en handhaving, Vergunningverlening, Ruimtelijke Ontwikkeling en het managementteam hebben een bijdrage geleverd aan de beleidsnota en het uitvoeringsprogramma.
In 2013 zijn de uitvoering van alle basistaken milieu en een aantal specialistische taken, waaronder bodem en asbest, belegd bij de Regionale Uitvoeringsdienst IJsselland (RUD).
Deze RUD, opgericht in 2013 door de provincie en 11 IJssellandse gemeenten, wordt per 1 januari 2018, als gevolg van de wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in 2015, een gemeenschappelijke regeling en gaat verder onder de naam Omgevingsdienst IJsselland (ODIJ). In deze beleidsnota die zijn uitwerking zal krijgen in de periode 2018-2021, wordt daarom niet verder gesproken over de RUD maar over de ODIJ.
Naast de hiervoor genoemde basistaken milieu is de bestuurlijke wens uitgesproken ook overige Wabo-taken in ODIJ-verband vorm te geven. In 2014 is het volgende bestuurlijke besluit daarover genomen:
‘de gemeentelijke werkvoorraad bouw en ruimtelijke ordening wordt in eerste aanleg door de gemeente zelf uitgevoerd en kan vrijwillig bij de ODIJ worden ondergebracht’.
Concreet betekent dit dat als wij zelf (tijdelijk) niet kunnen voorzien in onze taakuitvoering wij via de informatie-, coördinatie- en sturingseenheid van de ODIJ (ICS) een beroep kunnen doen op de ODIJ voor ondersteuning bij de uitvoering van onze taak.
Eén van de hoofddoelen van de Wet VTH is het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken door programmatisch te werken. Deze programmatische werkwijze passen we toe voor de VTH-taken die door of namens onze gemeente worden uitgevoerd. Concreet gaat het om de Wabo-taken op het gebied van bouwen, ruimtelijke ordening en milieu. En hoewel wij de milieutaak volledig bij de ODIJ hebben neergelegd hebben wij voor dit taakveld een risicoanalyse opgesteld en op basis daarvan prioriteiten gesteld en doelen bepaald.
Dit is van belang om ervoor te zorgen dat wij de ODIJ voor de uitvoering van taken voor onze gemeente de juiste kaders en randvoorwaarden meegeven afgestemd op wat van belang is voor Zwartewaterland.
De uitgangspunten van deze beleidsnota dienen daarom ook als uitvoeringskader voor de ODIJ.
De beleidsnota bestaat uit 3 delen. De opbouw is als volgt:
In deel 3 is voor de strategiebepaling bouwen, ruimtelijke ordening en milieu een 4-jaarlijkse risicoanalyse opgenomen. Vervolgens zijn de prioriteiten en doelen voor de uitvoeringstaak VTH beschreven. De reikwijdte van het hierin uitgewerkte programmatisch werken betreft de wet- en regelgeving op het gebied van bouwen en ruimtelijke ordening en milieu waarvoor de gemeente VTH taken uitvoert.
Als sluitstuk van de beleidscyclus zal het jaarlijks uitvoeringsprogramma als deel 4 opgenomen worden dat zijn basis vindt in de delen 1 tot en met 3.
Hoofdstuk 1 Visie op vergunningverlening, toezicht en handhaving
Wij willen een leefbare en economisch vitale gemeente zijn en zeker ook naar de toekomst toe blijven. In het coalitieakkoord hebben we aangegeven dat wij samen met inwoners, ondernemers en maatschappelijke partners de verantwoordelijkheid dragen voor onze waardevolle gemeenschap, veiligheid en een goed beheer van onze openbare ruimte.
Om de economische kracht van Zwartewaterland te versterken is een goed vestigings- en leefklimaat van doorslaggevend belang. Een duurzame, schone en veilige leefomgeving maakt daar deel van uit.
Voor de wijze van uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving hanteren wij de volgende uitgangspunten:
Wij richten ons op zaken waar de grootste risico’s liggen en willen ervoor zorgen dat inwoners en bedrijven de regels naleven. Doel is de kwaliteit van de leefomgeving te beschermen en waar dat nodig is te verbeteren en door preventie en vroegtijdige aanpak van problemen (administratieve) lasten te voorkomen. Het doel van naleving is het terugdringen van illegale situaties door legalisatie of handhaving.
Bij vergunningverlening, toezicht en handhaving vindt risicobepaling en prioriteitenstelling (focus) plaats aan de hand van een risicoanalyse. Deze analyse is opgenomen in deel 3 van de nota.
Voor milieutaken bereidt de Omgevingsdienst IJsselland (ODIJ) jaarlijks een uitvoeringsprogramma voor dat ons college vervolgens vaststelt. De ODIJ houdt hierbij rekening met de risicoanalyse van de gemeente, zodat de lokale omstandigheden de aandacht krijgen die ze verdienen.
Wij stellen elk jaar prioriteiten vast die voortvloeien uit landelijke en gemeentelijke prioriteiten. Daarbij zorgen wij voor een goede afstemming met het Openbaar Ministerie, andere bevoegde gezagen en ketenpartners.
Voor de uitvoering van onze taken hebben we instrumenten tot onze beschikking, waaronder vergunningverlening, toezicht en handhaving, eigen regelgeving. Deze instrumenten zijn geen doelen op zich, maar middelen om een goede dienstverlening te realiseren. Hieronder verstaan we:
Eén van de pijlers van de nieuwe wet is verbetering van de kwaliteit. Het werk moet daarom voldoen aan de landelijk gestelde proces- en kwaliteitscriteria, vastgelegd in een kwaliteitsverordening. Op 26 januari 2017 heeft onze gemeenteraad de Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving Omgevingsrecht vastgesteld. Hierin zijn kaders opgenomen voor 3 specifieke uitvoeringsthema’s die in deze beleidsnota zijn uitgewerkt:
Om die kwalitatieve verbetering verder vorm te geven werken wij als organisatie volgens de BIG8, ook wel programmatisch werken genoemd, waarmee wij de kwaliteit en continuïteit van onze werkzaamheden kunnen waarborgen. Hoe wij dit programmatisch werken vormgeven is uitgewerkt in de delen 3 en 4.
Consequent in beleid en duidelijke spelregels
Door werk te standaardiseren, bijvoorbeeld de toetsingslijsten bouw, is de gemeente consequent in het uitvoeren van haar taken. Wij maken daarmee duidelijk welke regels voor wie van toepassing zijn. Zwartewaterland is daarmee een betrouwbare en transparante overheid voor de inwoners, bedrijven en maatschappelijke partners. In deel 2 zijn onze VTH-beleidskaders uitgewerkt.
Verantwoordelijkheid leggen waar deze hoort
Voor de overheid geldt de beginselplicht tot handhaving. Dit houdt in dat bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bevoegd gezag daartegen in de regel handhavend moet optreden.
Wij hebben ‘vertrouwen op ieders verantwoordelijkheid en daarmee naleving van wettelijke voorschriften’ als vertrekpunt. Met andere woorden: wij verwachten dat inwoners, bedrijven en maatschappelijke partners hun eigen verantwoordelijkheid oppakken, onder andere door:
De rol die wij als gemeente hierin nemen is zorgen dat de regels en kaders duidelijk zijn. Wij zullen onze communicatievormen, waaronder vergunningen, in duidelijke, begrijpelijke taal opstellen.
De hiervoor genoemde uitgangspunten zijn leidend voor de uitvoeringstaken die in deze beleidsnota zijn opgenomen. De uitwerking hiervan volgt in de volgende paragrafen en in de delen 2 en 3.
1.2 Bijdrage vergunningverlening, toezicht en handhaving aan onze visie
Wij maken in de uitvoering gebruik van de instrumenten vergunningverlening, toezicht en handhaving. Met deze instrumenten bewaken we de kwaliteit van de leefomgeving, zonder de economische belangen uit het oog te verliezen.
Waar dat mogelijk is beperken wij de regeldruk, vereenvoudigen en verkorten wij de procedures (Lean) en verbeteren onze digitale dienstverlening. Zo hebben wij voor het uitvoeringsprogramma het vergunningsproces ‘bouw’ in een processchema uitgewerkt, waarmee visueel is gemaakt hoe ons bouwproces verloopt en hoe daarin de integrale afstemming is geborgd.
Toezicht en handhaving betekent van oudsher keuzes maken. Het is immers onmogelijk om alle regels 100% te controleren en te handhaven. Ook voor de toetsing van vergunningen geldt dat, met name op het gebied van de bouwtechnische toetsing, niet alle aspecten gecontroleerd kunnen worden. Op basis van een risicoanalyse zijn daarom prioriteiten en een niveau toetsing vastgesteld. Binnen de huidige formatie, met in achtneming van de vastgelegde toetsingsniveau en prioriteiten, is het mogelijk om onze taken op een adequaat niveau uit te voeren.
Preventie en een vroegtijdige aanpak van problemen vormt voor ons op alle beleidsterreinen de leidraad. In het uitvoeringsprogramma dat jaarlijks als deel 4 aan de nota wordt toegevoerd, wordt aangesloten bij deze ambitie van het college. Hierbij gaat het voor ons om consequent beleid en duidelijke spelregels.
1.3 Omgevingsdienst IJsselland
Op 1 januari 2018 is de huidige Regionale Uitvoeringsdienst IJsselland omgevormd tot een gemeenschappelijke regeling en gaat verder onder de naam Omgevingsdienst IJsselland (ODIJ). Deze dienst voert in opdracht van de gemeente de wettelijke milieutaken uit. De taken worden uitgevoerd onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van ons college.
De gemeente en de ODIJ maken jaarlijks afspraken over de prioriteiten bij het actualiseren van de vergunningen en het uitvoeren van toezicht en handhaving. De ODIJ zal periodiek verslag uitbrengen over de werkzaamheden die de ODIJ uitvoert voor onze gemeente. Over de vorm waarin dat zal gebeuren zal nader overleg plaatsvinden zodra de ODIJ formeel van start is gegaan.
In deze beleidsnota staat hoe de gemeente zorgt voor kwaliteit bij de uitvoering van de taken die de ODIJ voor haar uitvoert. Onderdeel daarvan zijn de Kwaliteitscriteria 2.1 die zijn uitgewerkt in deel 2 en 3 en de activiteiten en doelen die zijn uitgewerkt in deel 4.
Hoofdstuk 2 Visie op kwaliteit
Een VTH-stelsel kan alleen effectief zijn als de kwaliteit van de uitvoering van die taken is gegarandeerd.
In de Wet VTH zijn twee criteria opgenomen voor het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken:
procescriteria; 7 onlosmakelijk met elkaar verbonden schakels die eisen stellen aan de kwaliteit van de beleids- en uitvoeringscyclus (BIG8); beschreven wordt waaraan de (werk)processen van team VTH minimaal moeten voldoen voor het uitvoeren van de VTH-taken. Procescriteria golden al langer voor de handhavingstaken milieu. Met de Wet VTH gelden deze criteria nu ook voor vergunningverlening, waarmee de beleids- en uitvoeringscyclus uiteindelijk rond is gemaakt.
Als eerste stap in die kwaliteitsverbetering heeft de gemeenteraad op 26 januari 2017 de Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving Omgevingsrecht vastgesteld, gebaseerd op de Kwaliteitscriteria 2.1.
In de Kwaliteitscriteria 2.1 is vastgelegd waaraan onze organisatie op het gebied van VTH-taken ten aanzien van het personeel (kritieke massa), het proces en de inhoud (deskundigheid) moet voldoen. Een wezenlijke vraag is dus of we robuust genoeg zijn als organisatie om te voldoen aan de wettelijke eisen. Daaraan toegevoegd zijn zogenaamde ‘outputcriteria’, waarmee concreet omschreven moet worden wat de te behalen doelen van het beleid zijn. Het pakket bepaalt de minimaal vereiste kwaliteit, waaraan elke overheidsorganisatie die met vergunningverlening, toezicht en handhaving is belast, moet voldoen.
De verordening vormt het juridische kader voor het beoordelen, borgen en verbeteren van de kwaliteit van deze taken. De gemeenteraad heeft met deze verordening een handvat om de kwaliteit te bepalen van de uitvoering van taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving.
Zo zijn in de verordening kaders opgenomen voor 3 specifieke uitvoeringsthema’s:
Ook is bepaald dat ons VTH-uitvoeringsbeleid moet worden gebundeld in een plan dat eens in de vier jaren moet worden geactualiseerd. Met deze beleidsnota, waarin de 3 uitvoeringsthema’s zijn uitgewerkt, geven wij uitvoering aan het raadsbesluit.
De kwaliteitsverordening richt zich op het WABO-brede takenpakket van de gemeente. Het gaat dan om thuistaken, die het college “in eigen huis” verricht, de basistaken die krachtens de wet in opdracht van het college door de Omgevingsdienst IJsselland (ODIJ) worden verricht en de plustaken, die het college naast de basistaken heeft belegd bij de ODIJ. Behalve milieutaken betreft het dus ook uitdrukkelijk de zogenaamde "BRIKS-taken": bouw-, reclame-, inrit-, kap- en sloopvergunningen.
Wij hebben ervoor gekozen in de verordening te verwijzen naar de landelijke Kwaliteitscriteria 2.1. Met deze verwijzing sluit de verordening steeds aan op de meest actuele kwaliteitscriteria. Bij een landelijke wijziging ervan hoeven deze criteria dan niet steeds te worden vastgesteld door de gemeente.
2.2 Kwaliteit van de beleids- en uitvoeringscyclus: BIG8
Onze uitvoeringsorganisatie is ingericht volgens de BIG8. Dit is een dubbele plan-do-check-act cyclus waarbij beleid en uitvoering met elkaar verbonden worden. Centraal bij deze gesloten beleidscyclus staan:
In deel 3 van deze nota zijn deze stappen van de BIG8 uitgewerkt.
Door het volgen van de BIG8 worden werkzaamheden doelmatig en programmatisch uitgevoerd. Daarnaast zorgt het evaluatieonderdeel van deze cyclus ervoor dat het beleid steeds blijft aansluiten op de uitvoeringspraktijk. Bij voorgenomen nieuwe regelgeving (bijvoorbeeld bestemmingsplannen of dereguleringsvoorstellen / nieuw beleid) die gevolgen kan hebben voor de uitvoering en handhaving vindt daarbij een uitvoerings-/ handhaafbaarheidstoets plaats. Deze aanpak is op grond van hoofdstuk 7 van het Besluit omgevingsrecht verplicht voor alle VTH-taken.
Criteria vergunningverlening (uitvoering)
De risicoanalyse wordt minimaal 1 keer per 4 jaar opgesteld en bestuurlijk vastgesteld (bestuurlijke vaststelling moet ook plaatsvinden bij tussentijdse bestuurswisselingen). De risicoanalyse wordt jaarlijks geactualiseerd op basis van een analyse van algemene danwel wijzigingen in de bouwprognoses en economische ontwikkelingen en overige factoren die van invloed kunnen zijn op de prioriteitsstelling. De resultaten daarvan worden ieder jaar gehanteerd voor het opstellen van een raming van de nodige capaciteit en vertaald naar het uitvoeringsprogramma vergunningverlening en de begroting.
Criteria toezicht en handhaving
De risicoanalyse wordt minimaal 1 keer per 4 jaar opgesteld en bestuurlijk vastgesteld (bestuurlijke vaststelling moet ook plaatsvinden bij tussentijdse bestuurswisselingen). De risicoanalyse wordt jaarlijks geactualiseerd op basis van een analyse van algemene danwel wijzigingen in de fysieke leefomgeving (binnen het eigen grondgebied of van buurgemeenten/regio's) die van invloed kunnen zijn op de prioriteitsstelling. De resultaten daarvan worden ieder jaar gehanteerd voor het opstellen van een raming van de nodige capaciteit en vertaald naar het uitvoeringsprogramma en de begroting.
De beleidsnota is in drie delen opgebouwd aan de hand van deze stappen in de beleidscyclus. Wij voldoen hiermee aan de eisen die de Wet VTH stelt aan de uitvoering van onze VTH-taken.
De Kwaliteitscriteria 2.1 zijn een cruciaal richtsnoer voor kwaliteit en waarvoor geldt: pas toe of leg uit, “comply or explain”.
Voor de uitvoering van de VTH-taken is vakmanschap nodig. Vertalen we dit door naar onze medewerkers dan beschikken zij over voldoende opleiding, ervaring en kennis. Door het volgen van trainingen wordt de kennis bijgehouden. Onze organisatie is klein, echter we hebben geborgd dat er continuïteit is voor de uitvoering van onze taken.
Wij voldoen vrijwel volledig aan de Kwaliteitscriteria 2.1. Er zijn twee taakonderdelen, complexe aanvragen bouw en cultuurhistorie, waarvoor wij een explainmodule hebben opgenomen en waarbij wij hebben aangegeven hoe wij wel kunnen voldoen aan de kwaliteitscriteria (bijlagen 2 en 3).
Volgens de kwaliteitscriteria wordt de complexiteit veroorzaakt door de ingewikkeldheid van de activiteit zelf of het type bouwwerk.
Van de in de gemeente Zwartewaterland voorkomende bouwwerken vallen onder de categorie complex de nieuwbouw van:
De overige activiteiten of type bouwwerken worden getypeerd als niet-complex.
Gelet op de beperkte omvang van complexe aanvragen hebben wij besloten het toetsen van complexe aanvragen op de volgende onderdelen uit te besteden aan een gekwalificeerde externe partij:
Ten aanzien van cultuurhistorische vraagstukken hebben wij bepaald dat het merendeel van de activiteiten die vallen onder dit deskundigheidsgebied al via een dienstverleningsovereenkomst zijn belegd bij Het Oversticht. Gelet op de nauwe samenwerking die bestaat met de medewerkers van Het Oversticht hebben wij besloten niet te investeren in de eisen gesteld aan de continuïteit (factoren ‘aantal’ en ‘frequentie’) van dit deskundigheidsgebied maar hiervoor de expertise van de medewerkers van Het Oversticht te benutten.
In onze kwaliteitsverordening is opgenomen dat de Kwaliteitscriteria 2.1 leidend zijn voor minimaal de taken die de ODIJ voor ons uitvoert. Wij hebben besloten uit oogpunt van kwaliteit en continuïteit deze criteria ook van toepassing te verklaren op de uitvoeringstaken die door de gemeente zelf worden uitgevoerd. Hiermee voldoet Zwartewaterland aan artikel 5.4. van de wet VTH.
Scheiding vergunningverlening, toezicht en handhaving
De Kwaliteitscriteria 2.1 vereisen een functiescheiding op persoonsniveau tussen enerzijds het proces vergunningverlening en anderzijds het proces toezicht en handhaving.
Zowel onze gemeentelijke organisatie als de ODIJ voldoet aan deze wettelijke eis.
2.3 Communicatie en voorlichting
Een actief communicatiebeleid draagt bij aan bewustwording over regels, de koers van de gemeente ten aanzien van integrale handhaving en een positief imago. Belangrijke communicatiekanalen van de gemeente Zwartewaterland zijn, naast mondelinge communicatie, de website, de lokale kranten en social media.
Wij gaan na aan welke informatie burgers en bedrijven behoefte hebben en hoe wij die het beste kunnen faciliteren. Daarbij werken wij aan verdere digitalisering van onze communicatie met het doel het inwoners makkelijker te maken.
In 2014 zijn we gestart met het ondernemersloket waar bedrijven terecht kunnen met hun vragen op het gebied van bouw, milieu, RO-aangelegenheden.
De komende jaren staan ook in het teken van projectmatige communicatie. Er staan namelijk grote wijzigingen op het programma voor inwoners en bedrijven waarbij de rol van de gemeente aanzienlijk wijzigt. Eigen verantwoordelijkheid komt nog meer centraal te staan en er komt een nieuwe rolverdeling met de invoering van de Omgevingswet. Wij zullen inwoners en bedrijven op deze ontwikkelingen moeten voorbereiden.
Onderwerpen waar we actief over zullen communiceren:
Om de doelstellingen in dit VTH-beleidsplan te realiseren is een goedwerkend zaakgericht specifiek WABO-workflow-systeem van essentieel belang. Zonder zo’n systeem kunnen de in deze beleidsnota gestelde doelstellingen niet of onvoldoende gerealiseerd worden en kan geen betrouwbare managementinformatie worden geleverd.
Een essentiële stap naar zo’n zaakgericht systeem is gezet met de aanschaf van workflowsysteem IJVI dat per december 2017 volledig operationeel zal zijn. Alle partners van de omgevingsdienst zullen met IJVI gaan werken. Vanuit dit systeem kunnen zowel standaard- als maatwerkrapportages worden opgesteld.
Daarnaast wordt binnen Zwartewaterland gewerkt met Join, waarin de klachten en meldingen die via het klantcontactcentrum en het meldingsformulier op onze website binnenkomen worden geregistreerd en afgehandeld.
Hoofdstuk 3 Kaders en randvoorwaarden uitvoering VTH-taken
Vergunningen, ontheffingen, afwijkingen en projectbesluiten zijn instrumenten om activiteiten in de fysieke leefomgeving te reguleren en om de openbare orde en veiligheid te borgen. Deze activiteiten worden getoetst aan eisen die wettelijk gelden en aan regels die zijn vastgelegd in beleid. Past een activiteit binnen de wet- en regelgeving dan volgt uiteindelijk een toestemming of afwijzing.
De instrumenten verschaffen zekerheid en duidelijkheid voor alle betrokken partijen omdat duidelijk is welke eisen er aan het uitvoeren van vergunde activiteiten zijn gesteld.
Dit hoofdstuk beschrijft de strategie die wij volgen om de doelen te realiseren ten aanzien van de vergunningverlening én onze dienstverlening bij het behandelen van aanvragen.
In bijlage 3 is in de procedure aanvraag omgevingsvergunning schematisch weergegeven welke kaders van toepassing zijn op de aanvraag en wie/welk team daarbij vanuit de organisatie worden betrokken.
Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd:
3.1.1. Bouwen en ruimtelijke ontwikkelingen
Aanvragen omgevingsvergunningen voor bouwactiviteiten worden altijd getoetst aan de bepalingen van het geldende Bouwbesluit, de gemeentelijke bouwverordening, het bestemmingsplan en aan de welstandsnota. Ook wordt beoordeeld of bij een bouwactiviteit mogelijk de milieuwetgeving van toepassing is en de Wet natuurbescherming (gebiedsbescherming en flora- en fauna)
De kaders waarmee gewerkt wordt zijn hierna verder uitgewerkt.
Zijn voor de uitvoering van een project meer vergunningen of een ontheffing nodig dan bieden wij aanvragers de gelegenheid om ons kernteam bijeen te roepen. Het kernteam bestaat uit vakambtenaren uit verschillende teams die samen bekijken of plannen haalbaar zijn.
Complexe versus eenvoudige situaties en activiteiten
Volgens de kwaliteitscriteria wordt de complexiteit veroorzaakt door de ingewikkeldheid van de activiteit zelf of het type bouwwerk.
Gekeken naar type en omvang aard van de in de gemeente Zwartewaterland voorkomende bouwwerken kunnen onder de categorie complex vallen de nieuwbouw van:
De overige activiteiten of type bouwwerken worden getypeerd als niet-complex.
Een medewerker op HBO-denkniveau beoordeelt bij de intake of sprake is van een complexe of eenvoudige situatie.
Landelijke toetsingsmatrix Bouwbesluittoets: risicogestuurd handelen
In het Bouwbesluit staan de technische eisen waaraan bouwwerken moeten voldoen. Onder verantwoordelijkheid van de Vereniging BWT is een landelijk toetsprotocol ontwikkeld waarin een minimaal acceptabel toetsniveau is vastgesteld. Met dit instrument kunnen gemeenten per bouwwerktype én op basis van risico’s die men voorziet bepalen met welke diepgang zij het bouwwerk toetsen aan het Bouwbesluit. Dat betekent dat niet alle bouwwerken 100% hoeven te worden getoetst en het accent kan worden gelegd op die bouwwerken waar de risico’s als groter zijn beoordeeld.
Wij hebben op basis van de risicoanalyse en prioritering en doelen (deel 3) de toetsingsniveaus vastgesteld per thema uit het Bouwbesluit en per soort aanvraag. Daarbij onderscheiden we 4 niveaus van diepgang van toetsing van globaal tot gedetailleerd. Hierbij hebben we aangesloten bij de Landelijke Toetsmatrix Bouwbesluit 2012 voor de vergunningverlening en het Integraal Toezichtprotocol (iTP) voor toezicht en handhaving:
In de toetslijsten in IJVI zijn de risico’s vertaald naar prioriteiten voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. Met deze prioriteitsbepaling wordt het accent in het toezicht op het Bouwbesluit verlegd naar die zaken die beslist gecontroleerd moeten worden, waaraan wij als gemeente geen concessies willen doen of waar we juist een accent wil liggen vanuit beleidsdoelen die we wensen te behalen. Te weten:
In onderstaande matrix is het toetsniveau gebaseerd op deze prioriteiten aangegeven van de meest voorkomende typen bouwwerken in Zwartewaterland in combinatie met de aspecten uit het Bouwbesluit:
Wij werkten tot nu toe niet met deze matrix. Met de vaststelling van de beleidsnota wordt hierin verandering gebracht omdat deze matrix bijdraagt aan een verdere professionalisering van onze VTH-organisatie. De op basis van de matrix gemaakte lijsten die bij de vergunningverlening worden gebruikt, gelden ook als toetsing/controlelijst bij het toezicht en de handhaving. Hiermee wordt bijgedragen aan het werken aan een sluitende uitvoeringscyclus.
Bouwverordening gemeente Zwartewaterland
In de bouwverordening van de gemeente staat een beperkt aantal voorwaarden waaraan aanvragen om omgevingsvergunning worden getoetst. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het aantal re realiseren parkeerplaatsen, het krijgen van toestemming om voor de voorgevelrooilijn te bouwen. Ook kan bijvoorbeeld indien sprake is van bouwen op verontreinigde grond aanvullend onderzoek worden geëist op basis waarvan voorwaarden aan de omgevingsvergunning kunnen worden verbonden.
Aanvragen om omgevingsvergunning worden altijd getoetst aan het geldende bestemmingsplan. Voldoet een aanvraag omgevingsvergunning/initiatief niet aan de ruimtelijke kaders van de gemeente dan wordt eerst gekeken of er binnen het bestemmingsplan of binnen vergunningsvrije mogelijkheden kansen liggen de aanvraag/het initiatief uit te voeren.
Is dit niet mogelijk dan kan de gemeente besluiten om een bestemmingsplan te herzien of af te wijken van een bestemmingsplan.
Mogelijkheden om af te wijken van het bestemmingsplan zijn:
Binnenplanse afwijking omgevingsvergunning. Een kleine afwijking van de bestemmingsplanregels kan soms mogelijk worden gemaakt als in het bestemmingsplan een afwijkingsmogelijkheid is opgenomen.De afweging deze mogelijkheid te accepteren ligt bij de vergunningverlener. Bij twijfel over de toepassing van de regel wordt het verzoek voorgelegd aan het RO-overleg.
Projectbesluiten. Een grotere afwijking van het bestemmingsplan. Voorwaarden hierbij zijn dat het project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat initiatiefnemer een goede ruimtelijke onderbouwing moet aanleveren.De afweging om meegewerkt kan worden aan een projectbesluit is gemandateerd aan de eenheidsmanager Externe Dienstverlening. Het college wordt hierover geïnformeerd.
Tijdelijke afwijkingsmogelijkheid omgevingsvergunning. In deze situatie mag er geen sprake zijn van strijd met een goede ruimtelijke ordening en moet aangetoond worden dat daadwerkelijk sprake is van een tijdelijke voorziening. Een verzoek hiertoe wordt door de vergunningverlener voorgelegd aan de teamsenior. Deze heeft het mandaat hierover een besluit te nemen.
Welstand en beschermd stads- en dorpsgezicht
De doelstelling is actief beleid te voeren om de kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving te bevorderen.
Aanvragen om omgevingsvergunning bouw (inclusief verbouw en sloop) worden getoetst aan de regels die in de Welstandsnota ‘Slimmer Bekeken’ zijn opgenomen. De beleidsregel Hoger bouwen met hogere kwaliteit’ is integraal opgenomen in deze nota.
In deze documenten hebben wij onze visie op welstand en een beschermingsstatus voor het gebied vastgelegd.
In de welstandsnota wordt met toetsniveaus gewerkt:
Daarnaast zijn sneltoetscriteria opgenomen voor bijgebouwen, aan/uitbouwen, overkappingen, erfafscheidingen, dakkapellen, kozijn- en gevelwijzigingen, zonnepanelen en -collectoren, reclame, spriet-, staaf- en schotelantennes, rolhekken, luiken en rolluiken.
In de gemeente is een intern welstandsoverleg, het zogenaamde KAN-overleg, ingesteld waar op basis van deze toetsniveaus beoordeeld wordt of een aanvraag voldoet aan de welstandsnota. Voldoet het plan niet, of ligt het plan bijvoorbeeld politiek gevoelig, dan stuurt de vergunningverlener de aanvraag omgevingsvergunningen bouw om advies door naar de stadsbouwmeester van Het Oversticht. Deze brengt binnen gemiddeld 1 week advies uit aan de gemeente.
Aanvragen omgevingsvergunning bouw voor bedrijven gelegen op een industrieterrein of het bedrijventerrein Genemuiden wordt een wijziging/uitbreiding of nieuwsvestiging altijd beoordeeld door een geluiddeskundige, de zonebeheerder. Deze zorgt ervoor dat het zonemodel actueel wordt gehouden qua bebouwing.
Doel bij de verlening van een omgevingsvergunning voor een uitweg op een gemeentelijke weg is een veilige uitweg creëren. De gemeente legt vanwege de veiligheid de uitweg zelf aan.
Uitwegvergunningen kunnen worden aangevraagd voor een nieuwe uitweg of verbetering, verbreding, vervanging van een bestaande uitweg.
In onze APV staan de gronden genoemd wanneer géén vergunning wordt (artikel 2:12, lid 3):
Een vergunning wordt voorzien van een kostprijsberekening. Na betaling van deze kosten spreken wij met de aanvrager af wanneer wij de uitweg gaan aanleggen.
Doel van de sloopmelding is om veiligheid voor weggebruikers en aangrenzende percelen te waarborgen, de afvalstoffenstroom van het vrijgekomen sloopafval (inclusief asbest) te bewaken en te controleren of een sloper gecertificeerd is voor het verwijderen van asbest (als dit aan de orde is tijdens de sloopactiviteiten). Bij grote sloopplannen waarbij veiligheid van de omgeving gewaarborgd moet blijven, moet de melder een sloopveiligheidsplan indienen. Hierin staat beschreven hoe de sloper deze veiligheid denkt te waarborgen. Denk hierbij aan: het afsluiten van het sloopterrein, zorgdragen voor voorzieningen zodat het sloopafval niet op de openbare weg belandt, het gebruik van kranen, rijroutes van vrachtwagens van en naar de slooplocatie.
Het is onze taak de risico’s die kunnen ontstaan bij de sloop van bouwwerken en asbestverwijdering beheersbaar te houden.
De sloopmelding moet 4 weken voor aanvang van de sloop worden aangevraagd als:
In het Bouwbesluit 2012 staan rechtstreeks werkende regels, zoals regels ten aanzien van overlast en hinder bij sloopactiviteiten (geluidhinder, stofhinder, etc.).
Sloopmeldingen met asbest worden om advies doorgestuurd naar de Omgevingsdienst IJsselland. Voor het afhandelen van een sloopmelding mogen we geen leges heffen, er staan dus geen inkomsten tegenover.
Daarnaast is er de sloopvergunning waarmee de leefbaarheid en cultuurhistorische waarden worden beschermd. In 3 situaties is een omgevingsvergunning voor slopen nodig:
De aanvraag sloopvergunning wordt door ons volledig getoetst aan de wettelijke kaders.
Als sprake is van een sloopvergunning voor een monument of in het beschermd stads- en dorpsgezicht dan wordt de aanvraag om advies voorgelegd aan de stadsbouwmeester.
Aanvragen omgevingsvergunning waarbij brandveiligheid een toetsonderdeel is, worden om advies voorgelegd aan de Veiligheidsregio. In principe wordt alleen voor de complexe bouwwerken gevraagd advies uit te brengen. Bij de intake van een aanvraag wordt beoordeeld of sprake is van een complex bouwwerk. Van alle overige aanvragen omgevingsvergunning wordt de brandveiligheidstoets door de vergunningverlener uitgevoerd aan de hand van de toetslijsten die zijn opgenomen in IJVI. Deze lijsten zijn gebaseerd op de ‘Landelijke toetsmatrix Bouwbesluit’ (zie paragraaf 3.1.1.).
3.1.5 Kaders milieubelastende activiteiten
De wetgeving voor inrichtingen, activiteiten, toestellen en installaties is stevig ingekaderd en biedt ons beperkt beleidsruimte voor eigen VTH-beleid. Zo kunnen we in milieubeleid accenten leggen die doorwerken in onze VTH-taken. Een voorbeeld hiervan is het aspect gezondheid in relatie tot fijnstof, geluid of geur.
Voor 2 gebieden in onze gemeente is voor het industrieterrein een zonering geluid vastgelegd, te weten Hasselt en Zwartsluis. Voor het bedrijventerrein Genemuiden geldt een niet wettelijk beheersmodel. Aanvragen moeten worden getoetst aan deze beleidskaders voor geluid.
De milieutaken, inclusief vergunningverlening, zijn belegd bij de Omgevingsdienst IJsselland (ODIJ). De 12 partners van de ODIJ, de provincie en 11 IJssellandse gemeenten hebben samen een risicoanalyse opgesteld voor de VTH-taken milieu. De partners kunnen op basis van hun bedrijvenbestand gemotiveerd afwijken van deze risicoanalyse.
In beginsel volgen wij de prioritering die in regionaal ambitieniveau is vastgesteld.
Wij zijn echter als gemeente zelf verantwoordelijk voor het opstellen van een sluitende beleidscyclus die aansluit bij de lokale situatie. In Zwartewaterland kiezen we er daarom voor om aanvullend hierop een eigen ambitieniveau te hanteren voor bepaalde categorieën bedrijven. Dit eigen ambitieniveau is gebaseerd op risicobeheersing, het historische naleefgedrag van bedrijven, op het veiligheidsrisico dat ontstaat voor de leefomgeving en onze bestuurlijke en beleidsdoelen. Dit mondt uit in een hogere bezoekfrequentie van een aantal branches én in prioriteiten en doelen per branche gebaseerd op onze bestuurs- en/of beleidsdoelstellingen. In de hoofdstukken 4 en 5 is dit nader uitgewerkt.
Wij hebben de wettelijke plicht om regelmatig te beoordelen of de voorschriften van een omgevingsvergunning milieu nog actueel zijn. Op basis van onze risicoanalyse hebben we bepaald welke bedrijfstakken wij frequenter willen bezoeken om te kunnen inspelen op deze actualiseringsplicht (zie §3.2.5). beoordelen of de vergunning nog actueel is of dat de voorschriften moeten worden aangepast. Ook zijn wij hierdoor beter in staat om sneller te constateren of er slapende vergunningen zijn die moeten worden ingetrokken.
Besluit emissiearme huisvesting
Deze regeling stelt eisen aan de emissies vanuit huisvestingssystemen voor bedrijven waar landbouwhuisdieren worden gehouden voor de productie van melk, vlees en/of eieren. Bij de bouw of aanpassing van de stallen wordt erop toegezien of de stallen emissiearm worden aangelegd. Vanuit een kwaliteitsimpuls kan aan een omgevingsvergunning bouw waarbij dit besluit van toepassing is een voorwaarde voor bijvoorbeeld erfbeplanting worden toegevoegd.
Voor aanvragen omgevingsvergunning milieu geldt dat als sprake is van wijziging/uitbreiding of nieuwvestiging van een bedrijf gelegen op een gezoneerd industrieterrein of het bedrijventerrein Genemuiden deze aanvraag altijd wordt voorgelegd en beoordeeld door een geluiddeskundige, de zonebeheerder. Heeft het bedrijf geen invloed op de zone en blijft het onder de normen van het Activiteitenbesluit dan worden er geen maatwerkvoorschriften opgesteld. Is deze invloed er wel dan kan afhankelijk van de situatie geadviseerd worden specifieke maatwerkvoorschriften op te nemen of alsnog een akoestisch onderzoek te vragen.
3.1.6 Algemene Plaatselijke Verordening – onderdeel kappen van bomen (APV)
De gemeente heeft een APV. Hierin staan regels voor activiteiten die in de leefomgeving plaatsvinden. In de APV staat voor welke activiteit vooraf een vergunning moet worden aangevraagd bij de gemeente, zoals het kappen van bomen.
Doel van ons kapbeleid is behoud van natuurwaarde, landschappelijke waarde, stads- en dorpsschoon, beeldbepalende of cultuurhistorische waarde, leefbaarheid.
Voor kap van bomen die op de ‘Lijst van waardevolle houtopstanden, staande binnen de bebouwde komgrenzen Boswet van de kernen Genemuiden, Hasselt, Zwartsluis en Kamperzeedijk’ staan wordt in principe géén vergunning verleend, tenzij een boom vanuit zorgplicht, bijvoorbeeld ziekte in de boom, gekapt moet worden.
Buiten de bebouwde kom: voor de kap van bomen in het buitengebied is een vergunning nodig. Er zijn 2 sporen:
Staat een boom/bomenrij in een gebied waar op grond van het bestemmingsplan een aanlegvergunning geldt, dan vervalt de kapvergunningplicht. Afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling beschrijft de paragraaf ‘landschappelijke inpassing’ voor de aanlegvergunning. De vergunningverlener voegt deze beschrijving vervolgens bij de vergunning.
Voor de kapvergunning gelden de weigeringsgronden vanuit de APV (artikel 4:11b):
Ter onderbouwing van de vergunning of afwijzing van een verzoek tot kap wordt een groen-technisch advies uitgebracht door afdeling Beheer Openbare Werken of de ROVA. Herplantplicht kan onderdeel uitmaken van een omgevingsvergunning.
Er is een regionale beleidslijn voor onderzoeken van horeca en sexinrichtingen op basis waarvan het RIEC Noord-Nederland ons en onze veiligheidspartners ondersteuning biedt bij de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijnende criminaliteit. BIBOB is het instrument dat daarbij door ons kan worden ingezet.
Vergunningen, subsidies, vastgoedtransacties, overheidsopdrachten of aanbestedingen. Voor criminelen ideale manieren om geld wit te wassen of criminele activiteiten te ondernemen. Denk aan een café als dekmantel. Via de bevoegdheden van de Wet BIBOB kan een gemeente hier onderzoek naar (laten) instellen.
Beleid ten aanzien van ondermijning wordt binnen de veiligheidsketen uitgewerkt, zoals het BIBOB en het convenant hennepteelt. Hieruit voortkomende activiteiten binnen het VTH- takenpakket worden benoemd in de jaarlijkse VTH-beleidsyclus.
Voor het in behandeling nemen van aanvragen om omgevingsvergunning, eventueel in combinatie met een verklaring van geen bedenkingen voor de Wet natuurbescherming, ontheffingen en afwijkingen RO, ontheffingen en afwijkingen RO, meldingen wordt leges geheven op grond van de Legesverordening. Voor de berekening van de leges maken we gebruik van de kengetallen zoals we die als IJssellandse gemeenten hebben opgenomen in de Producten- en Dienstencatalogus van de omgevingsdienst. Jaarlijks wordt bij de begroting een raming van de legesopbrengsten gevoegd die is gebaseerd op deze kengetallen en op de geraamde werkvoorraad. Diezelfde gegevens worden gehanteerd in het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma (deel 4).
Met de opbrengsten van de leges worden de kosten die gemoeid zijn met de uitvoering van onze VTH-taken nagenoeg 100% gedekt.
Zien we bij de beoordeling van een aanvraag dat we deze moeten weigeren dan nemen wij contact op met de aanvrager met het advies de aanvraag in te trekken. Het opleggen van de leges vervalt daarmee.
3.2.1 Algemene kaders en uitgangspunten
Op basis van de verleende vergunningen, ontheffingen, meldingen houden wij toezicht op de naleving van de voorschriften.
Handhaving is geen doel op zich, maar altijd gericht op het bereiken van het achterliggende doel, namelijk gewenst gedrag, dat door naleving van die regels wordt beoogd.
Bij overtredingen starten we een toezicht- of handhavingstraject met als doel de overtreding ongedaan te maken. De wijze waarop wij de instrumenten voor toezicht en handhaving inzetten is vastgelegd in de landelijke handhavingsstrategie die Zwartewaterland heeft overgenomen (bijlage 5).
Deze risicoanalyse helpt ons bij de keuze welk toezichtinstrumenten ingezet moet worden.
3.2.2 Bouwen en ruimtelijke ontwikkelingen
Met het invullen van de risicomatrix voor bouw en ruimtelijke ordening is vastgesteld wat de grootste risico’s zijn in de gemeente. Op basis van de analyse kan de gemeente risicogericht handelen:
Een belangrijk uitgangspunt bij handhaving is dat de gemeente in beginsel over moet gaan tot handhaving bij overtreding van wet- en regelgeving waarvoor de gemeente het bevoegd gezag is. Dit wordt de beginselplicht tot handhaving genoemd.
Binnen deze kaders moet de gemeente gebruik maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden.
Ondanks de beginselplicht tot handhaving kan in bepaalde gevallen worden besloten om niet tot handhaving over te gaan of dat op een later moment te doen. Dit heeft te maken met het spanningsveld tussen de omvang van de taken op het terrein van toezicht en handhaving enerzijds en de daarvoor beschikbare capaciteit anderzijds.
Daarom is het noodzakelijk om keuzes te maken op basis van vastgestelde prioriteiten. Handhaven op de langere termijn (‘uitgesteld handhaven’) kan juist een bewuste strategische keuze zijn in het kader van integraal programmatisch handhaven. Uitgesteld handhaven moet dan ook niet verward worden met gedogen. In situaties waarbij sprake is van gedogen wordt een gedoogbeschikking afgegeven.
Prioriteiten stellen in handhavingsbeleid mag, maar geheel afzien van handhaving niet. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt dat prioritering in handhavingsbeleid is toegestaan, maar dat beleid dat inhoudt dat tegen overtredingen die in het handhavingsbeleid een lage prioriteit hebben in het geheel niet handhavend zal worden opgetreden, rechtens niet aanvaardbaar is, omdat daarmee het te handhaven wettelijk voorschrift wordt ondergraven.
Toezicht op bouwactiviteiten en ruimtelijke ontwikkelingen
Bouwtoezicht vindt tijdens de bouw plaats op basis van een door de gemeente verleende omgevingsvergunning. Gecontroleerd wordt dan of gebouwd wordt volgende de vergunning en bijbehorende voorwaarden. Dit toezicht wordt uitgevoerd bij omgevingsvergunningen voor bouw, sloop, monumenten, kap/groen, uitvoeren werken/werkzaamheden, bodembeschikkingen, meldingen grondverzet en aanleg van gesloten warmte- en koudeopslagsystemen. Toezicht wordt uit efficiencyoogpunt veelal gebiedsgericht uitgevoerd. De controles vinden integraal plaats. Dat wil zeggen dat de controles voor bouw, brandveiligheid, milieu, drank- en horeca gezamenlijk worden uitgevoerd door voor en/of met elkaar de controlebezoeken uit te voeren.
Landelijk toetsingsmatrix Bouwbesluittoets: risico-gestuurd handelen (LTB)
Zoals hiervoor bij kaders voor vergunningverlening is aangegeven wordt voor een efficiënt en effectief toezicht op de bouw gebruik gemaakt van de LTB-lijsten die zijn gebruikt bij de verlening van de vergunning. Deze lijsten zijn opgenomen in ons workflowsysteem IJVI.
Ruimtelijke aspecten worden meegenomen in de controles die in het kader van bouw, sloop, aanleg en milieu plaatsvinden. De controles vinden integraal plaats. Dat wil zeggen dat de controles voor bouw, milieu, brandveiligheid, drank- en horeca gezamenlijk worden uitgevoerd door voor en/of met elkaar de controlebezoeken uit te voeren.
Het accent binnen onze gemeente ligt bij strijdig gebruik van gebouwen en gronden, waaronder kamerverhuur, illegale bouwwerken.
Het toezicht op brandveilig gebruik vindt plaats door de Veiligheidsregio. De gemeente is het bevoegde gezag. De Veiligheidsregio heeft een adviserende rol richting gemeente in deze toezichtstaak.
Sloopwerkzaamheden die plaatsvinden in het kader van een uitbreiding of verbouwing vallen onder het reguliere bouwtoezicht van de gemeente.
Is er sprake van asbesttoezicht dan voeren de toezichthouders van de ODIJ deze toezichtstaak uit. Zij voeren geen metingen en controles uit op de slooplocatie zelf. Wel wordt er gecontroleerd op de overige voorwaarden verbonden aan de melding of vergunning, zoals veiligheid van omwonenden.
Van de door de ODIJ uitgevoerde sloopcontrole wordt de checklist in het dossier omgevingsgunning bouw gevoegd.
Volgens afspraken vastgelegd in de Landelijke Handhavingsstrategie schakelen wij de Arbeidsinspectie in als er een vermoeden is van een onveilige situatie binnen de hekken. Wij hebben een zorgplicht dergelijke situaties te melden.
3.2.4 Bestaande voorraad gebouwen
Het doel van toezicht bestaande voorraad is een gezonde en veilige leefomgeving behouden. Wij zien toe op een minimale bouwkwaliteit voor de bestaande voorraad zoals geregeld in Wabo, Woningwet en Bouwbesluit. Met het houden van (gebieds)controles zien we ook toe op bouwactiviteiten, veelal vergunningvrij, die in uitvoering zijn.
3.2.5 Milieubelastende activiteiten
Het milieutoezicht wordt uitgevoerd door de Omgevingsdienst IJsselland (ODIJ).
In het milieutoezicht volgen wij in grote lijnen de uitkomsten van de risicoanalyse van de ODIJ (voorheen RUD). In beginsel volgen wij de prioritering die in regionaal ambitieniveau is vastgesteld.
In Zwartewaterland kiezen we ervoor om aanvullend hierop een eigen ambitieniveau te hanteren voor bepaalde categorieën bedrijven. Dit eigen ambitieniveau is gebaseerd op het historische naleefgedrag van bedrijven, op het veiligheidsrisico dat ontstaat voor de leefomgeving en onze bestuurlijke en beleidsdoelen. Deze prioritering is voor ons ook essentieel omdat wij als taak hebben de actualiteit van vergunningen te bewaken.
In afwijking van de ODIJ-analyse ligt de controlefrequentie bij 8 branches dan ook hoger:
Tevens speelt een kwaliteitsaspect bij de prioritering van de ODIJ:
het bedrijvenbestand van Zwartewaterland kent veel bedrijven in de zwaardere klasse II-complex en klasse III. Het betreft met name de scheepsbouw (ca 75% van het IJssellandse bedrijvenbestand) en de tapijtindustrie (100% van het IJssellandse bedrijvenbestand. Voor beide bedrijfstakken is met inachtneming van de Kwaliteitscriteria 2.1 het opbouwen van specifieke kennis en deskundigheid van belang.
veel bedrijven in klasse II hebben een groot oppervlak aan productievloer. Van 21 bedrijven is de productievloer groter dan een ha en van 9 bedrijven groter dan 0,5 ha. Het merendeel van deze bedrijven is vergunningplichtig. De 10,5 uren die op basis van de Producten- en Dienstencatalogus van de ODIJ standaard voor deze bedrijven worden berekend, zijn niet toereikend voor adequaat toezicht. Hiervoor moeten extra uren worden toegekend.
3.3 Kaders voor handhaving en gedogen
Als tijdens het toezicht een overtreding wordt geconstateerd start de handhaving. Hoe uitvoering wordt gegeven aan het handhavend optreden is vastgelegd in de landelijke handhavingsstrategie.
De landelijke handhavingsstrategie is opgedeeld in 4 strategieën:
In bijlage 5 is deze LHS uitgewerkt.
Bij het uitvoeren van deze strategie hanteren wij als uitgangspunten:
De bevoegdheid tot handhaving heeft zicht in de loop van de jaren ontwikkelt tot een beginselplicht tot handhaving. Dit houdt in dat bij overtreding van een wettelijk voorschrift of binnen de gemeente vastgestelde beleidsregels daartegen in de regel handhavend moet optreden. Niet doorzetten van handhavingsacties gaat ten kosten van de geloofwaardigheid, betrouwbaarheid en onafhankelijkheid van de gemeente. Het kan bovendien rechtsongelijkheid scheppen.
Afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding en het naleefgedrag van de overtreder kan de gemeente overgaan tot inzet van de volgende instrumenten:
De keuze welke van deze instrumenten ingezet wordt is afhankelijk van de ernst van de overtreding in relatie tot het gedrag van de overtreder. De ernst gaat over milieu, veiligheid en leefomgeving. Gedrag loopt van goedwillend via moet kunnen en calculerend naar crimineel gedrag.
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving is onze algemene lijn bij een overtreding van een wettelijk voorschrift dat gedogen een uitzonderlijke bevoegdheid blijft waar slechts zeer beperkt gebruik van kan worden gemaakt.
Wij kunnen in uitzonderlijke situaties besluiten om bij een geconstateerde overtreding te kiezen voor het gedogen van de illegale situatie. De overtreder ontvangt in dat geval een gedoogbeschikking van de gemeente. Deze beschikking moet expliciet en na zorgvuldige belangenafweging worden genomen en voorzien zijn van een zorgvuldige en kenbare motivering. Over de noodzaak tot gedogen, de voorwaarden en de wijze van handhaving tijdens de gedoogperiode, plegen wij vooraf overleg met de overtreder, belanghebbenden en als dat nodig is relevante handhavingspartners. De gedoogperiode wordt zo kort mogelijk gehouden en er wordt een concrete eindtermijn genoemd.
Bij gedogen spelen belangenafweging, aansprakelijkheidskwesties en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (rechtszekerheidsbeginsel, vertrouwensbeginsel) een grote rol.
Wij volgen onderstaande lijn zoals die is overgenomen uit de Handhavings- en gedoogstrategie Fysieke leefomgeving Overijssel, oktober 2009.
Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van ons worden gevergd niet handhavend op te treden. Dit kan zich voordoen als concreet uitzicht op legalisatie bestaat of er sprake is van een overmachtssituatie of overgangssituatie. Het zijn situaties waarbij het achterliggend belang beter gediend is met het tijdelijk afzien van handhavend optreden.
Een voorbeeld van een overmachtssituatie is een tijdelijke storing bij een afvalverwerkingsbedrijf waardoor bij de toeleveranciers meer afval of afval gedurende een langere tijd moet worden opgeslagen dan is toegestaan.
Bij een overgangssituatie kan het bijvoorbeeld gaan om:
De noodzaak om te gedogen kan weggenomen worden door de situatie te legaliseren. Is (tijdelijke) legalisering van de overtreding mogelijk, dan verdient dit altijd de voorkeur boven gedogen.
Dat gedogen slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar kan worden geacht, brengt ook met zich mee dat de mate waarin wordt gedoogd zoveel mogelijk in omvang en/of tijd moet worden beperkt. Het gedogen dient niet langer te duren en niet in grotere mate plaats te vinden dan gerechtvaardigd wordt door de anders optredende onbillijkheid of door het achterliggende of zwaarder wegende belang dat het gedogen rechtvaardigt. Als het gedogen omvangrijk of structureel dreigt te worden, moet heroverweging van de norm zelf plaatsvinden. Onder omstandigheden kan gedogen voor langere tijd aanvaardbaar zijn, indien en zolang geen structurele verbetering van de norm mogelijk is.
Het uiteindelijke gedoogbesluit wordt genomen door het college.
Hoofdstuk 4 Programmatisch werken: taakuitvoering met kwaliteit
Het is onze taak om de fysieke leefomgeving veilig, gezond, aantrekkelijk en duurzaam te houden. Hiervoor zijn wetten opgesteld waaraan gebruikers van de leefomgeving zich moeten houden. Gebruikers zijn bijvoorbeeld bedrijven, maatschappelijke organisaties, burgers en overheden.
Wij kunnen echter niet alles vooraf toetsen of controleren hoe graag we dat ook willen. Daarom maken we keuzes (risicogericht werken) over hoe de beperkt beschikbare mensen het best (meest doelmatig) kunnen worden ingezet. Daarover gaat ook de Wet VTH.
Eén van de hoofddoelen van de Wet VTH is het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken. Voor de verbetering van die kwaliteit wordt gewerkt met 2 criteria:
In onderstaande figuur zijn de 7 procescriteria voor programmatisch werken schematisch weergegeven waarbij in de onderdelen benoemd is op basis van welk wettelijk voorschrift de stap uitgevoerd dient te worden.
Figuur 1 ‘Big Eight’ programmatisch werken
Programmatisch werken passen we toe voor de VTH-taken die door of namens onze gemeente worden uitgevoerd. Concreet gaat het om de Wabo-taken op het gebied van bouwen, ruimtelijke ordening en milieu. En hoewel wij de milieutaak volledig bij de ODIJ hebben neergelegd hebben wij voor dit taakveld een risicoanalyse opgesteld en op basis daarvan prioriteiten gesteld en doelen bepaald. Dit is van belang om ervoor te zorgen dat wij de ODIJ voor de uitvoering van taken voor onze gemeente de juiste kaders en randvoorwaarden meegeven afgestemd op wat van belang is voor Zwartewaterland, de zogenaamde ‘couleur locale’.
De uitgangspunten van deze beleidsnota dienen daarom als uitvoeringskader voor de ODIJ.
In dit deel van de beleidsnota is uitgewerkt hoe wij dit programmatisch werken hebben vormgegeven op basis van de volgende stappen.
Op basis van een risicoanalyse per taakveld stellen wij prioriteiten en doelen voor. Het uitvoeren van de risicoanalyse, onderdeel van rapportage en evaluatie, is de eerste inhoudelijke stap die gezet wordt met het programmatisch werken.
Jaarlijks evalueren wij, als laatste stap in het programmatisch werken, de uitvoering van het VTH-programma, het bereiken van de gestelde doelen en de uitvoering van de benoemde activiteiten. Daarna begint de nieuwe cyclus en volgt een nieuw uitvoeringsprogramma.
4.1 Risicoanalyse: aanpak en methodiek
Het stellen van regels, het houden van toezicht op de naleving van regels en het optreden tegen overtredingen is een kerntaak van de gemeente. Wij willen hiermee voorkomen dat een overtreding van regels de belangen van burgers en overheid schaadt. De eerste verantwoordelijkheid voor het beheersen van risico’s ligt bij de veroorzaker zelf, maar zonder een actieve overheid zijn deze niet onder controle te houden.
Controle houden we door risicoanalyse en prioritering. Een werkwijze die we al enkele jaren hanteren:
De analyses van Oranjewoud en de RUD hebben wij naast ons bedrijvenbestand gelegd en naast bouw- en ruimtelijke ontwikkelingen.
We hebben op basis van onze ervaringen van de afgelopen jaren in beeld gebracht waar de (grootste) risico’s liggen als regels niet worden nageleefd en hoe groot de kans op overtreding van de regels is. Deze analyse hebben we per branche en bouw- en RO-ontwikkeling uitgevoerd voor de thema’s: fysieke veiligheid, volksgezondheid, leefbaarheid, beeldkwaliteit, natuur/milieu/duurzaamheid en bestuurlijk imago.
Door het uitvoeren van een risicoanalyse kunnen wij:
Allereerst hebben we een omgevingsanalyse gemaakt en vervolgens een risicoanalyse op basis van de systematiek van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid die is beschreven in bijlage 4.
De in de risicomatrix vermelde score bij risico is omgerekend naar één van de 4 mogelijke voorlopige prioriteiten:
Schematisch weergegeven ziet de voorlopige prioriteitstelling in de hierna opgenomen risicoanalyses er als volgt uit:
Vervolgens hebben wij in paragraaf 4.3 beoordeeld of er omstandigheden zijn waardoor deze voorlopige prioritering zou moeten worden aangepast. Gekeken is naar factoren als het coalitieakkoord, doelenstellingen die zijn vastgelegd in beleidsdocumenten, ontwikkelingen in wetgeving.
4.2 Omgevings- en risicoanalyses
In een beknopte omgevingsanalyse hebben we de wettelijke doelstelling(en) en de omvang van het werkveld beschreven.
Achtereenvolgens zijn voor de taakvelden ‘bouwen en ruimtelijke ordening’ en ‘milieu’ de resultaten opgenomen van de door de afdelingen Veiligheid, toezicht en handhaving en Vergunningen uitgevoerde risicoanalyses.
In de analyses spreken we zoals eerder al aangegeven van een voorlopige prioritering omdat er ook nog andere factoren van invloed kunnen zijn, zoals bestuurlijke wensen, beleidsdoelstellingen en nieuwe wetgeving. In paragraaf 4.3 is de definitieve prioritering opgenomen.
4.2.1 Bouwen en Ruimtelijke ordening – vergunningverlening (lokale taak)
Wettelijke doelstelling vergunningverlening
Een veilig gebruik van gebouwen, bouwwerken en openbare ruimte, een schoon milieu.
De vergunning overeenkomstig de geldende regelgeving verlenen en op een wijze waarbij de doelstellingen van bouwbesluit, ruimtelijke plannen (w.o. bestemmingsplannen), bouwverordening en het gemeentelijke welstandsbeleid in stand worden gehouden.
De wettelijke basis voor de vergunningverlening is opgenomen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
In Zwartewaterland worden op jaarbasis gemiddeld 150 omgevingsvergunningen bouw verleend. In 50% van de vergunningen wordt gebruik gemaakt van de binnenplanse afwijking die in een bestemmingsplan is opgenomen of van de afwijkingsmogelijkheid voor kruimelgevallen op grond van het Besluit omgevingsrecht.
4.2.2 Bouwen en Ruimtelijke ordening – toezicht en handhaving (lokale taak)
Wettelijke doelstelling toezicht en handhaving
Het voorkomen en tegengaan van strijdig gebruik van ruimte, gronden en activiteiten.
Het toezien dat activiteiten worden uitgevoerd conform de algemene regels danwel de goedgekeurde aanvraag en bijbehorende voorschriften en voorwaarden. Tevens toezien of er illegaal activiteiten worden uitgevoerd. Het uiteindelijke doel is dat de algemene regels en vergunningen worden nageleefd en de doelstellingen van de bestemmingsplannen en het gemeentelijk welstandsbeleid in stand worden gehouden.
Op jaarbasis wordt er op ca 150 verleende omgevingsvergunningen toezicht gehouden en als dat nodig is wordt handhavend opgetreden overeenkomstig de Landelijke Handhavingsstrategie. Het gemiddeld aantal controles per jaar is 1000, hieronder vallen ook gebiedscontroles en controles op basis van luchtfoto’s. Daarnaast komen er jaarlijks gemiddeld 45 klachten en meldingen binnen en wordt gecontroleerd of er geen illegale activiteiten plaatsvinden.
4.2.3 Milieu – vergunningverlening (bovenlokale taak)
Wettelijke doelstelling vergunningverlening
Het voorkomen en beperken van hinder, milieuverontreiniging en veiligheidsrisico’s door inrichtingen die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. Bij vergunningverlening wordt zorgvuldig afgewogen welke voorwaarden en voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden om die nadelige gevolgen te voorkomen en te beperken en zo het fysieke leefmilieu te beschermen.
Die bescherming strekt zich in ieder geval uit tot mensen, dieren, planten en goederen, water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen. Ook valt hieronder verbetering van het milieu, zorg voor een doelmatig beheer van afvalstoffen, afvalwater, zuinig gebruik van energie en grondstoffen.
De wettelijke basis voor de vergunningverlening is opgenomen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Activiteitenbesluit milieubeheer.
De eisen voor de milieuthema’s hebben betrekking op ammoniak, bodem, energiebesparing, fijn stof, geluid, geur, lichthinder, lozingen, lucht, luchtkwaliteit, veiligheid, verkeer en vervoer.
In Zwartewaterland zijn circa 760 actieve inrichtingen gevestigd. Van deze inrichtingen zijn er 50 vergunningplichtig. Op jaarbasis worden er ongeveer 20 vergunningen verleend, onder te verdelen in revisievergunningen, uitbreidingsvergunningen, maatwerkvoorschriften, omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM).
4.2.4 Milieu – meldingen (bovenlokale taak)
Wettelijke doelstelling meldingen
Inrichtingen hebben een zorgplicht om hinder, milieuverontreiniging en veiligheidsrisico’s die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken te voorkomen en te beperken. Zij hebben zich daarbij te houden aan de algemene milieuregels voor bedrijven die zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Valt een inrichting onder dit Activiteitenbesluit dan heeft het bedrijf geen vergunning nodig en kan worden volstaan met een melding.
De rol van de gemeente is dan ook beperkt waar het gaat om meldingen. Er kan slechts gestuurd worden op kwaliteit van de ingediende melding waarna een aanpassing of aanvulling ervan moet plaatsvinden door de aanvrager. De toetsing van een melding vindt in de regel plaats tijdens de opleveringscontrole.
Tevens worden meldingen ingediend op grond van het Besluit Bodemkwaliteit, het Besluit mobiel breken en het Besluit Lozen buiten inrichtingen.
In Zwartewaterland zijn 70 meldingplichtige type A-bedrijven bekend en 640 type B-bedrijven. Op jaarbasis worden er circa 65 meldingen verleend onderverdeeld in meldingen Activiteitenbesluit, meldingen Besluit Bodemkwaliteit, Besluit lozen buiten inrichtingen, meldingen Besluit mobiel breken, waarbij het zwaartepunt ligt bij de meldingen Activiteitenbesluit.
4.2.5 Milieu – toezicht en handhaving (bovenlokale taak)
Wettelijke doelstelling toezicht en handhaving
Het toezien dat de activiteiten worden uitgevoerd conform de verleende vergunning of gedane melding. Tevens toezien of er illegaal activiteiten worden uitgevoerd. Toezicht richt zich op de wettelijke eisen die zijn gesteld voor de milieuthema’s ammoniak, bodem, energiebesparing, fijn stof, geluid, geur, lichthinder, lozingen, lucht, luchtkwaliteit, veiligheid, verkeer en vervoer.
Het totale bestand bestaat uit circa 760 actieve inrichtingen, onderverdeeld in 50 vergunningplichtige bedrijven, 70 meldingplichtige bedrijven type A-bedrijven en 640 type B-bedrijven. Op de vergunningen wordt toezicht gehouden en als dat nodig is wordt handhavend opgetreden overeenkomstig de Landelijke Handhavingsstrategie. Daarnaast worden er gemiddeld 65 meldingen gecontroleerd en wordt gecontroleerd of er geen illegale activiteiten plaatsvinden (gebiedscontrole). Ook de controles Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij worden indien van toepassing het toezicht meegenomen.
WM009 en WM010 betreft de tapijtindustrie
Tabel 2 Milieu (zie voor A4-formaat: bijlage 5)
De risicoanalyse heeft voor de milieutaken geleid tot een van de ODIJ afwijkende prioritering en bezoekfrequentie voor bepaalde typen bedrijven waardoor deze beter is afgestemd op de lokale situatie.
Voor de bouwtaken heeft onze analyse geleid tot het inzicht dat we voor een goede prioritering in zowel het beoordelen van aanvragen als het houden van toezicht op verleende vergunningen moeten gaan werken met vaste toetsingslijsten Bouwbesluit. Hiervoor maken we gebruik van de Landelijke Toetsmatrix Bouwbesluit en het Integraal Toezichtsprotocol. Deze lijsten zijn opgenomen in ons workflowsysteem IJVI.
De uitkomsten van de risicoanalyse, aangevuld met de factoren genoemd in paragraaf 4.3 hebben als basis gediend voor het bepalen van de vereiste diepgang van toetsing.
Nu de risico’s in kaart zijn gebracht kunnen de definitieve prioriteiten en doelen worden gesteld.
Zoals in de vorige paragraaf al is aangegeven zijn de daar opgenomen uitkomsten van de uitgevoerde risicoanalyses voorzien van een voorlopige prioritering.
In de dagelijkse praktijk zijn er namelijk meer factoren en omstandigheden die de mate van prioritering bepalen. Denk hierbij aan het coalitieakkoord, beleidsdoelen, een bestuurlijke wens bepaalde activiteiten met voorrang aan te pakken of afspraken die met andere overheden of toezichthouders zijn gemaakt. In de praktijk is ca. 80% van het werk te programmeren en de andere tijd wordt ingevuld met ad hoc werkzaamheden als klachten en calamiteiten.
Wij stellen elk jaar prioriteiten vast die voortvloeien uit landelijke en gemeentelijke prioriteiten. Daarbij zorgen wij, met name waar het gaat om risicobeheersing, voor een goede afstemming met het Openbaar Ministerie, andere bevoegde gezagen en ketenpartners.
De in dit hoofdstuk opgenomen doelen en indicatoren zullen worden opgenomen in het uitvoeringsprogramma dat is opgenomen onder deel 4 en kunnen zo nodig jaarlijks op basis van evaluatie worden bijgesteld.
4.3.1 Factoren die van invloed kunnen zijn op de prioritering
Het collegeprogramma 2014-2018 met als titel ‘Samen sterker’ vormt de basis voor het algemene gemeentelijke beleid voor deze collegeperiode. Hierin heeft het college belangrijke uitgangspunten benoemd voor vergunningverlening, toezicht en handhaving.
Uit het collegeprogramma van Zwartewaterland:
In Zwartewaterland liggen de doelen met betrekking tot de VTH-taken bouw, ruimtelijke ontwikkeling en milieu vast in de volgende beleidsstukken:
Klachten en meldingen van bewoners en bedrijven gebruiken wij als een belangrijke indicator voor het risicogericht werken. De klachten die via KCC of de website worden ingediend worden geregistreerd in Join. De meldingen/klachten die rechtstreeks bij de afdelingen Vergunningverlening en Veiligheid, toezicht en handhaving binnenkomen worden geregistreerd in IJVI.
Jaarlijks wordt een analyse gemaakt van de meest voorkomende klachten en wordt bepaald welke strategie wij moeten hanteren om deze klachten te verminderen en/of te voorkomen.
Er is op landelijk niveau een handhavingsstrategie opgesteld: Een passende interventie bij iedere bevinding, 24 april 2014. Afspraken opgenomen in dit document hebben rechtstreeks invloed op de prioritering van onze werkzaamheden. Zo zijn er afspraken gemaakt met het functioneel parket en politie over onder andere het toepassen van de LHS.
Bestuurlijke gevoeligheid / wens
Dit manifesteert zich vaak in bestuursopdrachten. Dergelijke opdrachten zijn, ondanks het programmatisch werken, onlosmakelijk verbonden met de politiek/bestuurlijke werkomgeving waarin wij functioneren.
Omgevingsdienst IJsselland (ODIJ)
Wij hebben alle milieutaken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving ondergebracht bij de ODIJ. Inclusief de milieuaspecten asbestsloop, bodem, bouwstoffen, lozingen, energie en duurzaamheid (tbv VTH-vergunningen milieu), externe veiligheid, geluid, groen en ecologie en luchtkwaliteit.
Ook zijn de juridische milieufunctie en het casemanagement milieu ondergebracht bij de ODIJ. Bij dit casemanagement is een splitsing gemaakt tussen enkelvoudige aanvragen: waar alleen het milieuaspect aan de orde is en meervoudige aanvragen: waar naast milieu ook bouw, RO, kap etc. aan de orde zijn.
Voor de enkelvoudige aanvragen milieu neemt de ODIJ het casemanagement op zich, te weten:
vooroverleg, ontvangst aanvraag, coördinatie specialistische milieu inbreng ten behoeve van de vergunning en het opstellen van de considerans en beschikking.
Voor de meervoudige aanvragen nemen wij het vooroverleg, ontvangst aanvraag en opstellen van considerans en beschikking voor onze rekening. De ODIJ coördineert en levert de specialistische milieu-inbreng voor de considerans.
Het proces van samenwerking tussen beleid en uitvoering is doordat de uitvoering op afstand is geplaatst een punt dat blijvend aandacht behoeft. Dit is met name van belang om onze bestuurlijke prioriteiten en beleidsdoelstellingen te borgen in de planning en processen van de ODIJ.
Anticiperen op nieuwe wetgeving
Gelet op de planning van de inwerkingtreding van de hierna genoemde 2 nieuwe wetten kan nu niet al rekening worden gehouden met verplichtingen die naar verwachting voortvloeien uit deze wetten.
Wat we wel kunnen doen is anticiperen op wat wél bekend is van de nieuwe wetgeving:
De Omgevingswet bundelt alle wetten en regels op het gebied van de leefomgeving, onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Geen 26 wetten meer maar één. De Omgevingswet zal grote veranderingen met zich meebrengen. Er gaan meer algemene regels gelden in plaats van gedetailleerde vergunningen. Ook zal er een verschuiving van vergunningverlening naar toezicht en handhaving plaatsvinden. Het doel staat voorop en niet het middel om er te komen en de houding bij het beoordelen van initiatieven is ‘ja mits’ in plaats van ‘nee tenzij’.
Gemeenten moeten hun organisaties erop gaan inrichten en nieuwe integrale plannen maken.
Zo verplicht de Omgevingswet de gemeente om een omgevingsvisie te maken waarin wij rekening houden met de verschillende belangen in een gebied. Nu wordt vaak beslist over alleen een deelproject waarbij niet altijd naar de andere plannen voor het gebied wordt gekeken. Willen burgers of bedrijven straks een project of activiteit starten? Dan hoeven zij nog maar 1 vergunning (digitaal) aan te vragen bij 1 loket. Daarna neemt de gemeente (of de provincie) een beslissing. Zijn de gemeente en de provincie allebei verantwoordelijk voor de vergunningaanvraag? Dan neemt maar 1 van beide de beslissing. Dit is makkelijker voor de aanvrager en versnelt de afhandeling van de vergunningsaanvraag.
De Omgevingswet bevat 6 kerninstrumenten die voor de gemeenten allen in meer of mindere mate van belang kunnen zijn: omgevingsvisie, programma, decentrale regelgeving, algemene regels, omgevingsvergunning, projectbesluit.
Voor vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn met name de omgevingsvergunning en het omgevingsplan van belang. De beoogde inwerkingtreding is recent uitgesteld naar 2021.
Private kwaliteitsborging bouw
Met de Wet verbetering kwaliteitsborging bouw verschuift de verantwoordelijkheid voor kwaliteitsborging bij bouwwerken van gemeenten naar private keuringsinstanties. Een taak als de bouwtechnische toetsing van aanvragen voor omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen zullen overgaan naar de markt. Het betreft vooralsnog in eerste instantie niet-complexe bouwwerken uit gevolgklasse 1. Na drie jaar vindt een evaluatie plaats en zal bezien worden of ook complexe bouwwerken hieronder zullen gaan vallen. Bouwen is een lokale taak die door de gemeente wordt uitgevoerd.
Het wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het Bouwen is 21 februari 2017 aangenomen door de Tweede Kamer. Het wetvoorstel ligt nu bij de Eerste Kamer.
4.3.2 Bouwen en RO – vergunningverlening, toezicht en handhaving (lokale taak)
In deze paragraaf en in paragraaf 4.3.3 leggen we de definitieve prioriteit vast. Dit is een koppeling van de voorlopige prioriteit (zie 4.2), de per taakveld aangegeven wettelijke doelstellingen en de hiervoor in paragraaf 4.3.1 genoemde factoren. De wettelijke doelstellingen hebben we als wegingsfactor meegenomen als uit deze doelstellingen blijkt dat dit taakveld ook landelijk een hoge prioriteit heeft.
Voor de hiervoor genoemde factoren en wettelijke doelstellingen hebben we om tot een definitieve prioritering te komen de volgende score toegepast:
4.3.3 Milieu – vergunningverlening, toezicht en handhaving (bovenlokale taak)
WM009 en WM010 betreft de tapijtindustrie
Tabel 4 Milieu: definitieve prioritering
Prioritering op grond van wettelijke doelstellingen
Het Besluit Inrichtingseisen drank- en horeca vereist dat horecagelegenheden voldoen aan bepaalde inrichtingseisen. Denk hierbij aan toiletgelegenheden, eisen ten aanzien van ventilatie en luchtverversing, vloeroppervlak. Bij vergunningverlening en het toezicht op de bouw zijn dit aspecten die meegenomen moeten worden.
Prioritering op grond van factoren (w.o. bestuurlijke en beleidsdoelstellingen)
De behandeling van illegale activiteiten en illegale bouwwerken scoren hoog bij de prioritering ‘factoren’. Dit omdat het onderwerp een behoorlijke bestuurlijke gevoeligheid kent en er een bestuurlijke wens is op te treden tegen illegale bouwwerken. Ook zijn er op basis van de landelijke handhavingsstrategie (LHS) afspraken gemaakt over de wijze waarop met illegale situaties wordt omgegaan.
Het accent binnen onze gemeente ligt bij strijdig gebruik van gebouwen en gronden, waaronder kamerverhuur, illegale bouwwerken.
Ook uit het naleefgedrag over de afgelopen jaren blijkt dat het merendeel van de handhavingszaken zich richt op illegale bouw en overtredingen van het bestemmingsplan.
Als een aanvrager een hoog bouwwerk wil bouwen dan is de beleidslijn dat als we hieraan meewerken de aanvrager een compensatie moet doen op het gebied van duurzaamheid. Door gebruik te maken van een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan kan worden geborgd dat ook daadwerkelijk tot uitvoer van deze compensatiemaatregel kan worden overgegaan.
De bestuurlijke wens is om de bestaande particuliere woningvoorraad energiezuinig te maken. De bijdrage die hieraan vanuit de VTH-uitvoeringstaken wordt geleverd is een verscherping bij vergunningverlening en toezicht op de EPC-controles woningen en voor aanvragen voor energieneutrale woningen een 100%-bouwbesluittoets op energie.
Afhandelen van klachten scoort bij de prioritering ‘factoren’ op grond van de bestuurlijke wens adequaat met klachten om te gaan en afspraken uit de Landelijke Handhavingsstrategie. De bestuurlijke wens is hoge prioriteit te geven aan overlast veroorzaken activiteiten en deze snel en adequaat aan te pakken/op te lossen. pakken
In het Uitvoeringsprogramma VTH (deel 4) zal de komende jaren tijd gereserveerd moeten worden voor het Uitvoeringsplan asbest dat naar verwachting februari/maart 2018 gereed zal zijn. Van bedrijven hebben we een goed inzicht in wie wel en wanneer en wie niet actie gaat ondernemen. Agrarische panden zijn in beeld en de provincie laat een inventarisatie uitvoeren naar de daken binnen de bebouwde kom.
Op basis van deze definitieve prioritering voor Bouwen en RO en milieu stellen wij jaarlijks een uitvoeringsprogramma op. In dit uitvoeringsprogramma koppelen we de prioritering aan specifieke kwaliteitsdoelen. Tevens worden de parameters benoemd die we gedurende het uitvoeringsjaar gaan monitoren. In de jaarrapportage wordt vervolgens ingegaan op het realiseren van deze doelen. Daarnaast is per taakveld gekeken of er nog prioritaire acties zijn bij de uitvoering van de activiteiten. Als dit het geval is, hebben we deze benoemd, een oplossing geschetst, hieraan uren gekoppeld en een verantwoordelijke aangewezen. In de jaarrapportage zal tevens worden beschreven of deze prioritaire acties zijn uitgevoerd.
4.3.4 Kwaliteitsdoelen: van prioritering naar uitvoering
De kwaliteitsdoelen worden onderscheiden in output (prestatie) en outcome (maatschappelijk en hoofddoel). Bij output wordt er concreet vastgelegd welke inspanningen de gemeente van plan is te gaan uitvoeren en wordt meetbaar gemaakt of de beloofde inspanningen daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Hierbij is er natuurlijk altijd een maatschappelijk doel. Om meetbaar te maken of dat doel wordt gehaald, is het belangrijk om outcome-doelstellingen te formuleren. Outcome is de basis voor de dialoog met de bestuurder/maatschappij en geeft inzicht welke bijdrage het VTH-werk aan het doel heeft geleverd.
Een voorbeeld van een output-doelstelling: controle op naleving van de omgevingsvergunning bouw of actualisatie van ‘x’ aantal vergunningen milieu.
Een voorbeeld van een outcome-doelstelling: het rapportcijfer dat de bevolking van Zwartewaterland geeft voor het beheer van de openbare ruimte.
Het verschil is dus dat wij bij een output-doelstelling als organisatie een prestatie willen leveren. Bij een outcome-doelstelling gaat het om doelstellingen op het gebied van de maatschappelijke effecten die wij willen bereiken.
4.4 Registratie, monitoring en evaluatie
Om te kunnen meten of de uitvoering (vergunningverlening) en handhaving voldoende zijn geweest, nemen wij meetbare doelstellingen op. Naast de monitoring van de uitvoering van het programma kan daarmee ook duidelijk worden in hoeverre de gemaakte keuzes effectief zijn en of uiteindelijk de doelstellingen worden behaald.
Hiermee voldoen wij aan de wettelijke verplichtingen voortvloeiend uit hoofdstuk 7 van het Bor (art. 7.7) en hoofdstuk 10 van de Regeling omgevingsrecht.
Een goed centraal registratiesysteem voor de VTH-processen en -werkzaamheden is daarbij van essentieel belang. Met het nieuwe workflowsysteem IJVI beschikken wij over een dergelijk systeem. Het verschaft inzicht in de hele keten vanaf vergunningverlening tot en met de afhandeling van overtredingen (verplichting op basis van de LHS). Het registreren in een systeem is naast de feitelijke bedrijfsvoering ook van belang voor de terugkoppeling naar het te voeren beleid, de in te zetten capaciteit en de verantwoording naar het bestuur en management in het jaarverslag.
Het registratiesysteem bevat (samengevat) in ieder geval de volgende meetbare doelstellingen en parameters:
een uitleg over de ontwikkeling in het naleefgedrag, o./a voor meerjarige trends.1
Vanuit IJVI kunnen zowel standaard- als maatwerkrapportages worden opgesteld.
Daarnaast wordt binnen Zwartewaterland gewerkt met Join, waarin de klachten en meldingen die via het klantcontactcentrum en het meldingsformulier op onze website binnenkomen worden geregistreerd en afgehandeld.
De evaluatie kan vanzelfsprekend aanleiding zijn om het programma tussentijds bij te stellen.
Het beleid zoals verwoord in deze nota wordt uitgevoerd binnen de vastgestelde financiële kaders zoals opgenomen in de begroting.
Voor de uitbesteding van de milieutaken aan de ODIJ is structureel een budget beschikbaar van € 575.000,-. Mocht blijken dat als gevolg van de vorming van de fysieke omgevingsdienst per 1 januari 2018 en de daar ondergebrachte geprioriteerde taken dat het geraamde budget niet toereikend is dan zal dit bedrag bij de Zomernota worden bijgesteld.
Voor uitbesteding van uitvoeringstaken bouw/RO vergunningverlening is een structureel bedrag beschikbaar van € 19.000,-.
Met deze budgetten zijn wij naar verwachting in staat de taken die wij niet in eigen beheer kunnen uitvoeren op grond van de Kwaliteitscriteria 2.1 onder te brengen bij het Oversticht, een extern bureau of de ODIJ.