| Organisatie | Beemster |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidsnota reserves en voorzieningen |
| Citeertitel | Beleidsnota reserves en voorzieningen |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | financiën en economie |
| Eigen onderwerp | financiën |
| Externe bijlage | Beleidsnota Reserves en Voorzieningen |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 12-11-2018 | Nieuwe nota | 30-06-2015 | 119110 |
Periodiek worden de reserves en voorzieningen aan een herijking onderworpen. Het doel van deze beleidsnota is om de raad uitgebreid te informeren over welke reserves en voorzieningen er zijn, nagaan of er middelen zijn die kunnen vrijvallen en het doen van eventuele verbetervoorstellen. Door het vaststellen van de beleidsnota wordt bereikt dat het beleidskader voor reserves en voorzieningen opnieuw wordt vastgesteld.
In de Kadernota 2016 is reeds aangegeven dat de bestaande beleidsnota reserves en voorzieningen uit 2009 in de praktijk niet altijd meer in de verhouding staat tot de doelen. Het inzicht in de daadwerkelijke financiële positie wordt hierdoor vertroebeld. Hierbij is ook aangekondigd dat er een herziening en consolidatie van de reserves en voorzieningen zal plaatsvinden.
Om te voorkomen dat deze beleidsnota vooral de algemeen geldende regelgeving volgt, kiest Beemster ervoor om alleen die zaken aanvullend vast te leggen die verduidelijken hoe de beleidsruimte in de regelgeving wordt ingevuld. Deze nota is dan ook een aanvulling op de spelregels die zijn vastgelegd in het BBV en de in 2012 vastgestelde verordening "212" waarin de financiële beheersregels van Beemster zijn vastgelegd. Daarnaast is er voor gekozen om het risicomanagementbeleid hier ook in op te nemen. De reden hiervoor is dat de huidige systematiek over de bepaling van de verhouding tussen alle gezamenlijke risico's en de vermogenspositie van de gemeente niet is gewijzigd. Jaarlijks wordt u als raad hierover geïnformeerd in de paragraaf "weerstandsvermogen en risico's" in de programmabegroting en rekening. Deze paragraaf komt tot stand op basis van de systematiek zoals beschreven in het risicomanagementbeleid uit 2009.
In hoofdstuk 1 vindt u de samenvatting van de verbetervoorstellen. In hoofdstuk 2 wordt aandacht besteed aan enkele algemene, meer financieel-technische zaken over reserves en voorzieningen. In hoofdstuk 3 worden de functies van reserves en voorzieningen behandeld.
Hoofdstuk 4 gaat over de bevoegdheden voor het instellen van reserves en voorzieningen alsmede bij het storten in en onttrekken aan reserves en voorzieningen. In hoofdstuk 5 komt het (nieuw) beleid voor reserves en voorzieningen aan de orde. In hoofdstuk 6 vindt per reserve en voorziening een evaluatie plaats, en indien van toepassing met een voorstel.
Als laatste komt in hoofdstuk 7 het weerstandsvermogen en risico's aan de orde, waarin de ondergrens van de algemene reserve nader wordt geduid.
In de bijlagen 1 zijn samenvattend de (financiële) voorstellen voor de reserves en voorzieningen opgenomen.
a. Het belang van de reserves en voorzieningen: "Snel en effectief"
In de nieuwe situatie worden de reserves en voorzieningen continu doorgelicht en daar waar nodig opgeschoond. Het doel is om de middelen die niet ingezet zijn, sneller te laten terug vloeien naar de algemene middelen om zo de raad de mogelijkheid te bieden ze opnieuw in te zetten. Deze permanente evaluatie is nodig om te voorkomen dat de gemeentelijke middelen vast komen te zitten zonder actuele noodzaak. Ze worden zo onnodig onttrokken aan een integrale afweging. Door mutaties in reserves en voorzieningen meer te baseren op actuele plannen, worden deze integraal onderdeel van de afweging in het kader van de planning- en controlcyclus. Hierdoor zal het financieel beleid transparanter worden. Het accent ligt dan vooral op het tempo waarin door de raad beschikbaar gestelde gelden tot besteding zijn gebracht. Indien een bestemmingsreserve voor een investeringsvoornemen binnen de aangegeven maximale looptijd niet heeft geleid tot een besteding, valt deze vrij en wordt deze aan de algemene reserve toegevoegd. Goed reservebeleid- en beheer is essentieel, waarbij effectiviteit voorop staat. Er dient voldoende, maar niet onnodig te worden gereserveerd. Ook dient het aantal reserves en voorzieningen zoveel mogelijk beperkt te blijven om de transparantie en integraliteit te bevorderen en om onnodige administratieve lastendruk te voorkomen.
We zijn er dan ook voorstander van om bij de instelling van nieuwe reserves een ondergrens van € 25.000 te hanteren. Deze relatief kleinere bedragen kunnen of in de exploitatie worden opgevangen of samen worden genomen in een voorziening waar meerdere relatief kleinere bedragen zijn opgenomen (bijvoorbeeld voorziening kapitaalgoederen Beemster).
Indien zich de noodzaak voordoet nieuwe reserves en voorzieningen in te stellen, gebeurt dit bij besluit van de gemeenteraad. Het budgetrecht ligt namelijk bij de gemeenteraad. In het raadsbesluit dienen in ieder geval de volgende bestanddelen opgenomen te worden: het doel, de budgethouder, de voeding, de maximale hoogte, de maximale duur en het verloop van de toevoegingen cq. onttrekkingen.
b. Methodiek onderhoudsvoorzieningen
Instellen van één voorziening kapitaalgoederen Beemster en de uitgaven voor planmatig onderhoud, groter dan € 25.000, die als levensduurverlengend worden aangezien, te activeren conform de afschrijvingsmethode binnen Beemster.
c. Ondergrens algemene reserve
Op basis van de risicoanalyses van de afgelopen jaren in de programmabegroting- en rekening is geconstateerd dat het risicoprofiel in de tijd fluctueert en dat het hoogst onwaarschijnlijk is dat de geínventariseerde risico's gelijktijdig werkelijkheid zullen worden. Daarnaast zijn er met betrekking tot de risico's nog mogelijkheden om bij te sturen, aangezien het nog geen vaststaande gegevens en feiten zijn. Wij houden daarom een harde ondergrens van de algemene reserve aan van € 1,5 miljoen en verlaten we de 8,5%-norm (8,5% van de totale lasten). Op basis van deze 8,5%-norm fluctueerde de ondergrens tussen € 1,5 miljoen en € 2,3 miljoen.
Voor de berekening van de weerstandscapaciteit wordt niet meer alleen het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve meegenomen (saldo algemene reserve -/- ondergrens), maar het volledige saldo. Als het saldo van de algemene reserve lager is dan de ondergrens, dienen er maatregelen te worden overwogen om deze aan te vullen tot het niveau van de ondergrens. De ondergrens van 1,5 miljoen heeft hiermee dus voor de raad een sterke signaleringsfunctie.
2. Begripsbepalingen reserves en voorzieningen
Hieronder wordt kort toegelicht de regelgeving die een raakvlak heeft met de reserves en voorzieningen.
Het budgetrecht (het recht om te beslissen over de besteding van de gemeentelijk middelen) is in handen van de gemeenteraad. De gemeenteraad ontleent deze bevoegdheid aan artikel 189 van de Gemeentewet.
Hierin is bepaald dat de raad voor alle taken en activiteiten bedragen in de programmabegroting beschikbaar stelt, evenals de financiële middelen die naar verwachting kunnen worden aangewend. De gelden voor beleidsuitvoering worden door de raad beschikbaar gesteld via de programmabegroting. De autorisatie van de baten en lasten in de programmabegroting is daarmee een belangrijk instrument om het budgetrecht uit te oefenen.
Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV)
Het BBV bevat de voorschriften voor de begroting, de meerjarenraming, de jaarstukken, de uitvoeringsinformatie en de informatie voor derden (IV3). In deze verslaggevingsvoorschriften is het onderscheid tussen reserves en voorzieningen nader aangescherpt en verwerkt in deze beleidsnota.
De financiële verordening gemeente Beemster (artikel 212 Gemeentewet)
De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. Deze verordening wordt in 2015 geactualiseerd en gelijktijdig met deze beleidsnota aangeboden aan de raad.
Artikel 6 van de financiële verordening bepaalt dat inzake de reserves en voorzieningen:
Het BBV omschrijft reserves als vermogensbestanddelen die behoren tot het eigen vermogen en die bedrijfseconomisch gezien vrij zijn te besteden. Het belangrijkste onderscheid tussen reserves en voorzieningen is dan ook dat reserves tot het eigen vermogen behoren en in principe vrij aanwendbaar zijn. Er ligt geen oorzaak uit het verleden aan ten grondslag met financiële gevolgen in de toekomst. De besteding vindt natuurlijk wel in de toekomst plaats maar wanneer, waarvoor en hoeveel is vrij door de raad te bepalen. Het staat de raad immers vrij om een reeds bepaalde bestemming op enig moment te wijzigen. Aan reserves mag in tegenstelling tot voorzieningen wel rente worden toegevoegd.
In het BBV wordt een onderscheid gemaakt tussen resultaat vóór en ná bestemming. In het resultaat vóór bestemming zijn alle baten en lasten opgenomen exclusief de toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves. In het resultaat ná bestemming zijn de mutaties van de reserves verwerkt. Administratief wordt dit verwerkt door middel van vermogensmutaties en bestemde resultaatboekingen (volgens de voorgeschreven CBS hoofdfunctie 980). Voedingen en onttrekkingen dienen geraamd te worden voor zover dit in de aard van de reserve mogelijk is. Onttrekkingen kunnen niet leiden tot negatieve reserves. Reserves mogen volgens het BBV niet negatief zijn.
Er worden 3 categorieën reserves onderscheiden:
Hieronder worden deze categorieën toegelicht:
De algemene reserve neemt binnen de gemeentelijke financiën een speciale plaats in. De algemene reserve is bedoeld als buffer (weerstandscapaciteit) voor het opvangen van financiële tegenvallers. Voorbeelden hiervan zijn een tekort op de jaarrekening en niet voorzienbare risico's.
Bestemmingsreserves zijn, zoals de naam al zegt, reserves waaraan door de gemeenteraad een bepaalde bestemming is gegeven. Binnen de bestemmingsreserves kan een verder onderscheid gemaakt, te weten:
Dekkingsreserves zijn bestemmingsreserves die gebruikt worden voor de structurele dekking van exploitatie-uitgaven. Dit zijn o.a. de bestemmingsreserves die dienen voor de dekking van kapitaallasten van reeds gerealiseerde investeringen van economisch nut (bijvoorbeeld reserve gymlokaal de Blauwe Morgenster). Volgens het BBV moet voor de activering van investeringen met economisch nut de bruto-methode worden gehanteerd. De bruto-methode houdt in dat aanwendingen van reserves niet afgetrokken mogen worden van het investeringsbedrag voor de berekening van de kapitaallasten. De kapitaallasten worden berekend van de bruto- investering en de reserve wordt gedurende de afschrijvingstermijn aangewend om de kapitaallasten (geheel dan wel gedeeltelijk) af te dekken.
Het BBV noemt deze categorie niet afzonderlijk. Toch is het van belang om te weten welke reserves dekkingsreserves zijn voor een goed inzicht in de mogelijkheden tot aanwending.
Bij wijziging van de bestemming ontstaat er namelijk een tekort op de exploitatie, waarvoor aanvullende dekkingsmiddelen aangewezen moeten worden.
b. Overige bestemmingsreserves
Overige bestemmingsreserves zijn reserves waaraan door de gemeenteraad expliciet een bestemming is gegeven ( bijvoorbeeld reserve stelsel basisregistratie). Dit zijn vrije reserves. Immers de besteding van deze reserves heeft geen consequenties voor de exploitatie.
Stille reserves zijn de meerwaarden van activa die lager dan de werkelijjke waarde of tegen nul zijn gewaardeerd en die direct verkoopbaar zijn -indien we dat zouden willen- zonder dat de normale bedrijfsgang daaronder te lijden heeft. Dit betreft dan vooral de nu door de gemeente verhuurde, niet voor de openbare dienst bestemde gebouwen (bijvoorbeeld woningen Rijperweg en Middenweg te Middenbeemster). Evenmin mogen deze gebouwen in gebruik zijn bij maatschappelijke voorzieningen. In feite is sprake van bijna direct-verkoopbare gebouwen. Ook als het gebouw voor strategische doeleinden is verworven (een toekomstige ontwikkeling) maakt het onderdeel uit van de stille reserves (bijvoorbeeld gebouw Bonte Klaver).
De stille reserves worden jaarlijks bij de programmabegroting- en rekening berekend voor de opstelling van de weerstandscapaciteit.
Voorzieningen zijn onderdeel van het vreemd vermogen, omdat zij gevormd worden om toekomstige verplichtingen na te komen. Het verschil tussen een reserve en een voorziening is volgens het BBV vooral, dat de raad bij reserves de bestemming wel kan wijzigen en bij voorzieningen niet. Voorzieningen zijn dus niet vrij te besteden of te bestemmen. De raad stelt de voorzieningen in en besluit tot dotaties daarin, via vaststelling van de programma's. (dus in het resultaatbepalende deel van de begroting en/of jaarrekening). De raad heeft bij het vaststellen van voorzieningen weinig ruimte voor het maken van keuzen. Voorzieningen hebben een verplichtend karakter (artikel 44 BBV).
De oorzaak ligt bij voorzieningen in het verleden. Voorzieningen dienen zo goed mogelijk te worden geraamd c.q. ingeschat te worden zodat ze dekkend zijn voor de achterliggende verplichtingen of risico's waarvoor ze zijn gevormd.
Rentetoerekening/toevoeging aan voorzieningen is om die reden ook niet toegestaan. Alleen indien de voorziening tegen contante waarde is berekend, is dit wel toegestaan (bijvoorbeeld begraafplaats).
Om een juiste weergave van de vermogenspositie van de gemeente te geven is het dan ook nodig om de noodzakelijke omvang van een voorziening te bepalen. Het moge duidelijk zijn dat als een voorziening niet toereikend is, er een tekort op de exploitatie kan ontstaan in de nabije toekomst. Terwijl een te hoge voorziening onnodig beslag legt op de toch al schaarse dekkingsmiddelen.
Voorzieningen worden gevormd ten laste van het betreffende product in de exploitatiebegroting. Vorming van voorzieningen tellen dan ook mee in het resultaat vóór bestemming in tegenstelling tot reserves. De aanwendingen komen rechtstreeks ten laste van de voorziening.
Gevallen waarin volgens het BBV voorzieningen gevormd moeten worden zijn:
kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. (bijvoorbeeld voorziening onderhoud gebouwen);
Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. De reden hiervoor is dat dergelijke verplichtingen bij gemeenten al in de (meer)jarenraming zijn opgenomen. Zouden ze vervolgens óók nog op de balans opgenomen worden, dan zou dat dubbelop zijn. Voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen die niet van een vergelijkbaar volume zijn moet wel voorzieningen worden ingesteld.
Het kan voorkomen dat er bijvoorbeeld bij controle van de programmarekening door de accountant blijkt dat er een voorziening moet worden gevormd vanwege een kwanificeerbaar risico dat zich op momen van controle voordoet. Het college van burgemeester en wethouders zal dan een voorziening instellen en opnemen in de programmarekening en deze nader toelichten.
ONDERSCHEID RESERVES EN VOORZIENINGEN
Hiervoor zijn diverse malen verschillen tussen reserves en voorzieningen aangehaald. In het onderstaande schema zijn de verschillen nog eens duidelijk opgenomen:
*) Bij dekkingsreserves dient dan wel de vervangende dekking te worden aangegeven (immers dit heeft gevolgen voor de exploitatie)
3. Functies reserves en voorzieningen
A. DE DEKKINGS- EN BESTEDINGSFUNCTIE
Met uitzondering van de algemene reserve hebben de overige reserves en voorzieningen een vooropgezet doel. Het gaat om middelen die worden gebruikt om de realisering van activa/projecten/activiteit mogelijk te maken, respectievelijk de kosten van die activiteit of dat doel te dekken. De algemene reserve wordt echter incidenteel ook gebruikt als dekkings-of bestedingsmiddel. Dit kan zijn voor het dekken van exploitatietekorten, dan wel aanwending voor het realiseren van een bepaalde activiteit/doel waarvoor geen bestemmingsreserve is gevormd.
In deze functie dienen de reserves om onvoorziene uitgaven (incidenteel) op te vangen. Bij deze functie moet gedacht worden aan het volgende:
Voor de bepaling van de omvang van de hierboven genoemde risico's bestaan geen landelijke richtlijnen. Voor de berekening van de minimale hoogte van de buffer worden in de praktijk diverse criteria gehanteerd. Voorbeelden hiervan zijn een bedrag per inwoner, een percentage van de algemene uitkering of een percentage van de totale gemeentelijke exploitatie. Doordat er geen echte richtlijnen zijn gaan gemeenten hier verschillend mee om. In hoofdstuk 7 "weerstandsvermogen en risico's" wordt ingegaan op de gewenste hoogte van de algemene reserve als buffer voor het opvangen van financiële risico's.
C. DE FINANCIERING- OF INKOMENSSFUNCTIE
De Wet financiering decentrale overheden (Fido) beoogt een solide financieringswijze van de decentrale overheden te bevorderen en schommelingen van rentelasten zoveel mogelijk te beperken. Kortheidshalve wordt verwezen naar de paragraaf Financiering in de programmabegroting en -rekening.
Reserves kunnen worden gevormd om baten en lasten over de jaren heen gelijkmatig te verdelen. Extreme pieken en dalen in de exploitatiebegroting kunnen zo worden vermeden. Zo ook kunnen ongewenste schommelingen in tarieven die aan derden in rekening worden gebracht door middel van een egalisatiereserve worden opgevangen. In het algemeen kan worden gesteld dat het aanhouden van reserves een beperking geeft van de toekomstige lastendruk.Dit zijn in onze gemeente de egalisatiereserve afvalstoffenheffing en rioolrecht.
4. Bevoegdheden reserves en voorzieningen
In hoofdstuk 2 hebben we gezien dat er verschillen zijn tussen reserves en voorzieningen. Dit geldt ook voor de bevoegdheden ten aanzien van reserves en voorzieningen.
Het onderscheid tussen reserves en voorzieningen op basis van het criterium of de gemeenteraad de bestemming kan wijzigen is ook voor het dualisme en de bevoegdheden van raad en college van belang. De beschikking over reserves en voorzieningen is een recht dat primair bij de raad ligt.
Hieronder zal nader worden ingegaan op taken en bevoegdheden.
De gemeenteraad stelt reserves in. De raad verbindt ook doelstellingen aan de reserves. Ook gebruiksregels kunnen hierbij worden geformuleerd.
De gemeenteraad kan aan het college van Burgemeester en Wethouders de bevoegdheid tot het gebruik van de reserves delegeren, binnen de gestelde doelstellingen en volgens en eventueel geformuleerde gebruiksregels. In principe dient bij iedere reserve nauwkeurig aangegeven te zijn onder welke voorwaarden aanwending is toegestaan. In het algemeen worden de volgende regels gesteld:
Het doen van investeringen ten laste van de reserve is voorbehouden aan de gemeenteraad. De gemeenteraad verstrekt voor alle uit te voeren investeringen vooraf krediet. De dekking hiervan kan geheel of gedeeltelijk uit een reserve gebeuren, mits passend binnen de doelstellingen. Hiertoe wordt op reguliere wijze een voorstel gedaan door het college van B&W.
Bij het vaststellen van de begroting is door de gemeenteraad aangegeven voor welke bedragen de reserves in het lopende jaar aangesproken mogen worden. Hiermee delegeert de gemeenteraad het college van B&W tot het doen van uitgaven tot het maximum van de begrote onttrekkingen.
Uitgaven die uitgaan boven de begrote onttrekkingen moeten alsnog door de gemeenteraad geaccordeerd worden.
Het aanbrengen van veranderingen in doelstellingen en gebruiksregels ten aanzien van reserves is voorbehouden aan de gemeenteraad, evenals het muteren van de omvang van reserves. Dit kan zijn op eigen initiatief of op aangeven van het college van B&W. De bevoegdheid tot verandering van doelstelling en gebruiksregels van reserves kan niet door de gemeenteraad gedelegeerd worden aan bijvoorbeeld B&W. De gemeenteraad is verantwoordelijk voor het beleid inzake reserves.
Analoog aan de situatie rond doelstelling en mutaties, is de gemeenteraad het enige orgaan dat bevoegd is (restant) reserves op te heffen. Hierbij bestaat uiteraard de mogelijkheid nieuwe reserves te vormen of vrijvallende gelden aan reeds bestaande reserves of de exploitatie toe te voegen.
Bij de vorming van een voorziening is goedkeuring van de raad niet noodzakelijk, dit is een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders.
Begrotingsrechtmatigheid vereist dat alle lasten en baten zijn begroot. Vorming van een voorziening zal dus als last begroot dienen te zijn. Begrotingsrechtmatigheid vereist dat een overschrijding van de begrote besteding van de gevormde voorziening, net als de reguliere lasten, aan de raad moet worden voorgelegd. Daardoor vervalt de genoemde collegebevoegdheid voor de vorming van een voorziening.
Voorzieningen kunnen alleen aangewend worden voor het voldoen aan de verplichting waarvoor de betreffende voorziening is ingesteld.
Gebruik van de voorzieningen is aan dezelfde regels gebonden als het gebruik van reserves. Uitzondering hierop is het feit dat geen uitbreidings/vervangingsinvesteringen ten laste van voorzieningen gedaan kunnen worden.
De vorming van voorzieningen is alleen mogelijk op grond van gegronde redenen. Zo geldt ook voor mutaties dat deze alleen plaats kunnen vinden indien daarvoor gegronde (externe) redenen aanwezig zijn. In de gevallen dat de toevoeging (dotatie) afhankelijk is van de bedrijfsvoering en er sprake is van een substantiële afwijking, worden eventuele afwijkingen in de bestuursrapportages gemeld en kan de raad de toevoeging bijstellen (begrotingswijziging). Ook is het mogelijk dat de raad bij een bestuursrapportage een nieuwe voorziening instelt (begrotingswijziging).
Daarnaast worden voorzieningen jaarlijks geactualiseerd, zodat de toereikendheid ervan gegarandeerd blijft.
Opheffing van een voorziening is alleen mogelijk indien de redenen voor vorming van de voorziening zijn weggevallen.
In het onderstaande schema waarin het onderscheid tussen reserves en voorzieningen is weergegeven is aangevuld met de bevoegdheden.
*) Bij dekkingsreserves dient dan wel de vervangende dekking te worden aangegeven
5. (Nieuw) beleid reserves en voorzieningen
Het belang van deze beleidsnota is te bereiken dat de reserves en voorzieningen gebaseerd zijn op actuele plannen. In de afgelopen jaren hadden de reserves meer het karakter van potjes waarin overgebleven middelen werden geparkeerd zonder een integrale afweging te maken met andere beleidsterreinen. Ook bestond de neiging het aantal en omvang steeds maar te laten groeien.
a. Minder reserves en voorzieningen
Vermindering van het aantal reserves moet leiden tot vergroting van de slagvaardigheid in het financieel beleid. Er moet een betere afweging plaatsvinden bij het inzetten van middelen of met andere woorden er moeten duidelijke beleidskeuzes gemaakt worden. In principe moeten in de exploitatiebegroting voldoende middelen opgenomen zijn voor het realiseren van het te voeren beleid en moet het niet nodig zijn om een beroep te doen op de reserves. Er mag geen zogenaamde ‘potjescultuur" ontstaan.
Vanuit de wenselijkheid van een slagvaardig financieel beleid moet de bestedingsvrijheid zo groot mogelijk worden gemaakt. Daarom is er ook reeds bij het meerjarenperspectief 2015 voor gekozen om de reserve NUON-gelden, als onderdeel van de algemene reserve samen te voegen. Hierbij is bewust gekozen om geen risicoreserve in te stellen die bedoeld is om financiële tegenvallers die voortvloeien uit risico's van o.a. de grondexploitaties en verschillende open einde regelingen (o.a. Wet Werk en Bijstand, BTW-compensatiefonds) op te kunnen vangen. Deze risico's zouden al onderdeel moeten uitmaken van het weerstandsvermogen, waarbij de algemene reserve dan dient als buffer (weerstandscapaciteit) voor het opvangen van financiële tegenvallers.
Er zal een terughoudend beleid worden gevoerd ten aanzien van het instellen van nieuwe reserves. Instelling van reserves geschiedt onder voorwaarden.
Het algemene uitgangspunt is: het, in alle redelijkheid, zoveel mogelijk beperken van de bestemmingsreserves. Bij het instellen is een betekenisvolle omvang belangrijk, de eerste storting is minmaal € 25.000. Hierbij wordt natuurlijk wel rekening gehouden met de wettelijke voorschriften betreffende reserves en voorzieningen zoals vermeld in hoofdstuk 2.
2. De wijze van instelling van een reserve
Om te voorkomen dat onnodig middelen worden vastgelegd, waarvoor een andere bestemming mogelijk is, moeten goede gronden aanwezig zijn om een reserve in te stellen of in stand te houden.
Aan de andere kant wordt er natuurlijk ook voor gewaakt dat de begrotingspositie van de gemeente door financiële risico's waarvoor geen buffer is gevormd, kan worden aangetast. De omvang van de reserves wordt daarom afgestemd op het doel dat er mee gediend is.
Om het budgetrecht van de raad op het terrein van reserves tot zijn recht te laten komen zal het instellen of opheffen van reserves bij afzonderlijk raadsbesluit plaatsvinden.
In het besluit ten behoeve van reserves zal voor zover van toepassing aangegeven worden:
De omvang van de voorzieningen wordt afgestemd op de omvang van de risico's dan wel de verplichtingen en/of verliezen die er door worden gedekt.
In het besluit ten behoeve van de voorzieningen zal voor zover van toepassing aangegeven worden:
e. Vrijval reserves en voorzieningen
Vrijval van middelen uit de reserves dient bij voorkeur ten goede te komen aan het verbeteren van de financiële positie/ algemene vermogenspositie van de gemeente. Als het doel van een voorziening vervalt, doordat bijvoorbeeld het risico niet meer aanwezig is, dan valt het saldo van de voorziening vrij in de exploitatie.
f. Dekkingsreserves (bruto-waardering vaste activa)
Alle investeringen met een economisch nut worden, overeenkomstig regelgeving vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), geactiveerd. Het beleid van de Beemster was om hier een reserve in te zetten als dekking voor een investering met economisch nut. Deze middelen worden vanuit de algemene reserve in de dekkingsreserve investeringen economisch nut gestort. Reserves mogen namelijk niet in mindering worden gebracht op deze investeringen. De kapitaallasten (rente en afschrijving) die uit deze investeringen voortvloeien, worden jaarlijks ten laste gebracht van de dekkingsreserve investeringen met economisch nut. Gezien de administratieve rompslomp en het (mogelijk) langdurig verloop van deze dekkingsreserve (bijvoorbeeld een afschrijvingsduur van 50 jaar) wordt voorgesteld om vanaf 2015 geen dekkingsreserves meer in te zetten. Hiermee worden de totale kapitaallasten als last in exploitatie opgevoerd.
Op de bestaande dekkingsreserves is handhaving noodzakelijk totdat de (kapitaal)lasten van de diverse kredieten van het betreffende begrotingsjaar volledig met de betreffende dekkingsreserve zijn verrekend. Bij wijziging van de bestemming ontstaat er namelijk een tekort op de exploitatie, waarvoor aanvullende dekkingsmiddelen aangewezen moeten worden.
Het is namelijk niet toegestaan om de dekkingsreserve in mindering te brengen met de oorspronkelijke investeringen. Voor Beemster zou er incidenteel een voordelige bijdrage aan de algemene reserve zijn € 5.780.475 (stand 01-01-2015). Aan de andere kant zou er dan een structureel exploitatietekort onstaan van € 648.000 aan rente en afschrijvingen.
ONDERHOUDSEGALISATIE VOORZIENINGEN
Onderhoudsvoorzieningen worden gevormd wegens kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. Voor het onderhoud van kapitaalgoederen wordt de beleidslijn gevolgd van Purmerend. Hierbij wordt het MeerjarigOnderhoudsPlan (MOP) Kraan aangehouden. Voor Beemster vindt er momenteel een inventarisatie plaats van de overgenomen objecten en die vervolgens worden vastgelegd in het MOP Kraan.
Op basis van dit bestand worden de bestaande voorzieningen beoordeeld en op niveau gebracht. Voorgesteld wordt om voor de onderhoudsegalisatie voorzieningen één voorziening kapitaalgoederen Beemster te vormen (zie hoofdstuk 6).
De beleidslijn voor Beemster omtrent het onderhoud van kapitaalgoederen is dan als volgt:
a. Klein (dagelijks) onderhoud
Dit is het onderhoud wat op een klein gedeelte van het eigendom wordt uitgevoerd en jaarlijks terugkeert. Deze lasten worden in de begroting opgenomen en zijn rechtstreeks ten laste van de exploitatie gebracht.
b. Planmatig onderhoud (niet levensduurverlengend)
Dit is onderhoud van veelal ingrijpende aard dat op een groot deel van het eigendom wordt uitgevoerd en na een langere gebruiksperiode moet worden verricht. Deze lasten, waaronder het binnenschilderwerk, worden aangemerkt als niet levenduurverlengend. Niet elk jaar is hiervoor een gelijk bedrag nodig. Voor het egaliseren van de lasten in de programmabegroting wordt gebruik gemaakt van voorzieningen. Het bedrag dat in de begroting is opgenomen moet toereikend zijn voor de gemiddeld uitgaven aan planmatig onderhoud over deze periode. Deze voorzieningen worden onderbouwd met het MOP Kraan per object, dat periodiek wordt geactualiseerd.
c. Planmatig groot onderhoud (levensduurverlengend)
Dit betreft de uitgaven voor planmatig groot onderhoud, zoals vervanging van (delen) van daken, dakbedekking, electrische installaties, vloeren e.d.. Uitgaven boven de € 25.000 worden geactiveerd.
Bij het jaarlijks actualiseren van de MOP's in Kraan is deze indeling ook aangehouden.
VOORZIENING VOOR VERPLICHTINGEN, VERLIEZEN EN RISICO'S: ONINBARE VORDERINGEN EN BOUWGRONDEXPLOITATIES
Voorzieningen voor risico's met betrekking to oninbaarheid van debiteuren en incourant raken van voorraden zijn geen voorzieningen zoals besproken in hoofdstuk 2 "begripsbepalingen". Dergelijke voorzieningen zijn waardecorrecties op activaposten en behoren daarom niet thuis op een staat van reserves en voorzieningen. Deze voorzieningen worden verrekend met de nominale waarde van de vorderingen en/of voorraden, hetgeen in Beemster ook gebruikelijk is, met andere woorden: een voorziening dubieuze debiteuren kennen we administratief wel als voorziening, maar wordt in de rekening niet apart genoemd. De voorziening wordt in mindering gebracht op het totale debiteurensaldo.
Het treffen van een afboeking of een voorziening gebeurt bij geprognoticeerd verlies direct ter grootte van dit volledige verlies. Als er sprake is van een voorziening ingericht ter bestrijding van de (verwachte) tekorten in grondexploitaties, dan moet die worden gepresenteerd als een waardecorrectie op de post bouwgrond in exploitatie. Concreet, bij een geprognoticeerd verlies op een grondexploitatie dient direct een afboeking plaats te vinden of dient een voorziening te worden getroffen ter grootte van dit volledige verlies.
Zoals hiervoor in hoofdstuk 3 "functies reserves en voorzieningen" onder de inkomensfunctie is opgenomen genereren reserves en voorzieningen renteopbrengsten. Deze renteopbrengsten kunnen op diverse manieren worden ingezet. Hierna wordt aangegeven hoe in Beemster omgegaan wordt met renteopbrengsten van de eigen financieringsmiddelen.
Met ingang van 1995 wordt gewerkt met een renteresultaat in combinatie met een reserve egalisatie renteresultaten en is er voor gekozen om de jaarlijkse rentelasten op basis van een vast rentepercentage toe te rekenen aan de geactiveerde waarde van de kapitaaluitgaven (investeringen).
Om de renteresultaten voor langere tijd in te kunnen zetten ten gunste van de exploitatie zonder dat daarbij de begroting grote schokken ondergaat wordt er gewerkt met een reserve egalisatie renteresultaten overeenkomstig het raadsbesluit van 24 april 1997.Door de thans gehanteerde systematiek kunnen op een relatief solide wijze toch grote bedragen aan rente als dekking voor de exploitatie worden gebruikt.
In het kort houdt deze systematiek het volgende in. Het gebruiken van een renteresultaat (dat in de praktijk voornamelijk zal worden gevoed door rente die de aanwezigheid van reserves genereren) als dekkingsmiddel maakt de begroting kwetsbaar, omdat door het aanwenden van reserves het renteresultaat zal dalen. Het renteresultaat is dus onderhevig aan schommelingen. Om de rentebaten voor langere tijd in te kunnen zetten ten gunste van de exploitatie is een oplossing gevonden, waarbij de begroting bij een daling van het renteresultaat geen grote schokken ondergaat. Deze oplossing is het werken met een reserve egalisatie renteresultaten overeenkomstig raadsbesluit van 24 april 1997.
Deze methodiek houdt in dat het renteresultaat jaarlijks wordt gestort in deze reserve. Vervolgens wordt jaarlijks 1/3 deel van de omvang van de reserve gebruikt als dekkingsmiddel voor de begroting. Jaarlijks wordt het renteresultaat toegevoegd aan deze reserve en vervolgens wordt dan voor de dan volgende 3 jaar weer een jaarbedrag berekend. Bij een toevoeging van het renteresultaat stijgt, indien de toevoeging hoger is dan de jaarlijkse onttrekking, de stand van de reserve en derhalve ook het bedrag voor de komende 3 jaar.
De onttrekking aan de reserve is minimaal gelijk aan de onttrekking in het voorgaande jaar. De voordelen van deze methode zijn:
Ter optimalisering van het renteresultaat en mede gelet op het streven naar een zoveel mogelijk evenwichtige balans wordt het jaarlijkse rentepercentage voor het toerekenen van rente
aan een investering zoveel mogelijk in overeenstemming gebracht met de rente van vaste geldleningen die in soort en looptijden overeenkomen met de afschrijvingswijze / -termijnen van de investering.
6. Evaluatie bestaande reserves en voorzieningen inclusief voorstellen
Bij het opstellen van deze notitie is ook gekeken welke reserves en voorzieningen er zijn binnen de gemeente Beemster. In dit hoofdstuk wordt per reserve en voorziening beschreven de actuele stand, het meerjarig perspectief van de reserve c.q. voorziening en een voorstel voor continuering (of herziening naam), opheffing of samenvoeging.
De eventuele financiële gevolgen worden opgenomen in de eerste bestuursrapportage 2015 en de programmabegroting 2016. Bijlage I bevat de financiële uitwerking.
Voor een aantal reserves en voorzieningen is geconstateerd dat deze niet voldoen aan een belangrijke eis: een bepaald doel of activiteit moet worden gerealiseerd, waarvan de uitvoering zich (vaak) over meerdere jaren uitstrekt. Voorstel is om deze reserves en voorzieningen te handhaven in afwachting van een nieuw beleidsplan richting de programmabegroting 2016.
Indien er geen onderbouwing kan worden gegeven, vallen deze middelen alsnog vrij aan de algemene reserve. Het betreft:
7. Het weerstandsvermogen en risico's
Het weerstandsvermogen geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is om niet begrote kosten te dekken. Door het weerstandsvermogen hoeft bij een financiële tegenvaller in de begrotingsuitvoering niet direct tot een bezuiniging te worden overgegaan. Onderscheid wordt gemaakt tussen incidenteel en structureel weerstandsvermogen. Het eerste is bedoeld voor éénmalige tegenvallers en het tweede voor structurele tegenvallers. Het begrip weerstandsvermogen wordt als volgt gedefinieerd:
Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen:
BESCHIKBARE WEERSTANDSCAPACITEIT
Tot de weerstandscapaciteit worden de algemene reserve, stille reserves (en voorzieningen), bezuinigings-/ombuigingsmogelijkheden, de onbenutte belastingcapaciteit en de post voor onvoorziene uitgaven gerekend. Dit zijn immers middelen en mogelijkheden waarover een gemeente beschikt, om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn te dekken. Hoewel bestemmingsreserves in principe ook tot de weerstandscapaciteit behoren worden ze niet meegerekend. Dit komt omdat het feit dat bestemmingsreserve niet vrij inzetbaar zijn zonder heroverweging van (politieke) keuzes en de uitvoering van projecten die ten laste van de bestemmingsreserves al in gang gezet is.
De algemene reserve en stille reserves behoren tot de incidentele weerstandscapaciteit. Dit is het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de bestaande taken. In de literatuur worden hiertoe soms ook de bezuinigingsmogelijkheden die een gemeente heeft, gerekend. Bezuinigingsmogelijkheden zijn echter niet met één raadsbesluit gerealiseerd, daarvoor is meer nodig aan voorbereiding en uitvoering. Wel kan onbenutte belastingcapaciteit tot structurele weerstandscapaciteit worden gerekend. Hiervoor is niet gekozen in de Beemster.
De onbenutte belastingcapaciteit van de gemeente Beemster is het verschil tussen het werkelijke tarief (on)roerendezaakbelastingen dat de gemeente heeft vastgesteld en het tarief dat de gemeente minimaal zou moeten hanteren om in aanmerking te komen voor extra steun van het rijk (de zogenaamde artikel 12- status). Daarnaast telt het verschil tussen kostendekkende tarieven en de werkelijk gehanteerde tarieven mee.
Omdat in Beemster vanaf 2016 is besloten om naar kostendekkende tarieven toe te groeien zijn de kosten van het veegvuil en de kwijtschelding in de tarieven ondergebracht en resteert als onbenutte belastingcapaciteit alleen de OZB.
Voor een goed begrip van wat er onder risico’s valt en wat er niet onder valt is de onderstaande vuistregel behulpzaam:
Kortingen op algemene en specifieke uitkeringen
Voor kortingen op algemene (het gemeentefonds) en specifieke uitkeringen geldt dat deze worden ingeschat en verwerkt in de begroting. Hiervoor is het weerstandsvermogen niet bedoeld.
Voor gebeurtenissen waarvan het zeker is dat ze zich voor gaan doen en waarvan de omvang betrouwbaar kan worden geschat worden voorzieningen ingesteld. Bij het weerstandsvermogen kunnen deze kosten daarom buiten beschouwing worden gelaten.
Voor kleine risico’s geldt dat de financiële betekenis hiervan niet zodanig materieel is dat hiermee rekening moet worden gehouden bij de bepaling van het benodigde weerstandsvermogen. In de begroting is een post onvoorzien opgenomen van € 30.000 om gedurende het jaar hierop te kunnen antwoorden als inpassing van de uitgaven niet binnen een programma is op te vangen. We hebben het dan niet over reguliere afwijkingen bij de uitvoering van de begroting. Hiervoor geldt dat er meerdere malen per jaar bijstelling van de begroting plaatsvindt.
Voor rampen en crisissituaties geldt dat er een scala aan beheersmaatregelen is getroffen. Dit betreft enerzijds het rampenplan waarmee aangegeven wordt hoe een (dreigende) ramp of crisis te lijf wordt gegaan en anderzijds is er sprake van een verzekerd risico. Voor zover dit niet het geval is, zal worden teruggevallen op de rijksoverheid. Uiteraard kan er sprake zijn van een financieel nadeel voor de gemeente. De omvang hiervan is vooraf niet in te schatten en de inpassingen zijn er hoe dan ook op gericht om een dergelijke schade te voorkomen, dan wel te minimaliseren. Voor zover het in de beïnvloedingssfeer ligt van de gemeente wordt via de weg van vergunningen en periodieke toetsing gezorgd voor het minimaliseren van de risico’s.
Jaarlijks wordt in de paragraaf weerstandsvermogen en risico's uitvoering gegeven aan dit beleid en wordt het daadwerkelijke weerstandsvermogen bepaald op basis van dit beleid. De paragraaf weerstandsvermogen en risico's is daarmee een separaat document dat op basis van dit beleid wordt opgesteld.
Doelstelling voor het hebben/aanhouden van weerstandsvermogen is dat er een buffer aanwezig is om de financiële tegenvallers op te vangen zodra risico's werkelijkheid worden. Een algemeen aanvaarde normstelling voor de hoogte van het weerstandsvermogen is er niet. Het oordeel over de toereikendheid van de weerstandscapaciteit is afhankelijk van de financiele risico's die de gemeente loopt. In 2009 is er wel een ondergrens bepaald voor de algemene reserve, maar is dit niet direct gekoppeld aan het weerstandsvermogen. In de volgende paragraaf wordt deze berekeningsmethodiek nader toegelicht.
Voor de bepaling van de wenselijke omvang van het weerstandsvermogen worden de financiële risico’s in kaart gebracht. Daadwerkelijk opgetreden risico’s komen terug als afwijking in de programmarekening ter verklaring van het resultaat.
De risico’s die van belang zijn voor het bepalen van het weerstandsvermogen zijn de niet reguliere, strategische, niet kwantificeerbare risico’s. De reguliere horen immers in de begroting tot uitdrukking te komen. Om risico's te kwantificeren dienen zowel de kans als het gevolg te worden bepaald. Daartoe wordt gebruik gemaakt van referentiebeelden om te bepalen in welke klasse een risico zich bevindt. Aan deze referentiebeelden zijn kanspercentages gekoppeld (bijvoorbeeld als een risico zich éénmaal in de tien jaar voordoet is de kans op optreden 10%. Op basis van deze kansverdeling wordt in een risicosimulatie gerekend. De risicoscore wordt bepaald door de bepaalde klassen van kans en gevolg als volgt te vermenigvuldigen: risicoscore = kans x geldgevolg
Als voorbeeld staat hieronder de weerstandscapaciteit- en ratio die zijn meegenomen in de programmabegroting en rekening 2013 en 2014 en hoe die zich verhouden tot elkaar verhouden. Uit deze tabel blijkt dat de financiële risico's opgenomen in het weerstandsvermogen (en ratio's) fluctueren.
De gemeente Beemster kent één algemene reserve. Deze is bedoeld als buffer om onvoorziene risico's op te vangen. De paragraaf weerstandsvermogen en risico's van de programmabegroting- en rekening behandelt deze risico's. De algemene reserve is het belangrijkste onderdeel van het weerstandsvermogen van onze gemeente. In de beleidsnota reserves en voorzieningen wordt een ondergrens vastgesteld voor de omvang van de algemene reserve. Met deze ondergrens kan worden gesignaleerd wanneer de algemene reserve niet (langer) toereikend is om onvoorziene risico's op te vangen. Daarnaast wordt
er géén bovengrens vastgesteld, maar een signalering wanneer de omvang van de van de algemene reserve dusdanig groot is geworden, dat een deel van de reserve beter voor andere doeleinden kan worden aangewend.
In de Beemster zijn er inmiddels vijf herzieningen (periode 1996 - 2009) geweest rondom de bepaling van de ondergrens van de algemene reserve. Er bestaat geen voorschrift op basis waarvan de minimale omvang van de algemene reserve kan worden vastgesteld. Om een vergelijking te maken en de eenvoud te bewaren is er gekeken naar de huidige berekeningsmethode in Beemster en de gehanteerde methodiek in Purmerend.
Huidige berekeningsmethodiek Beemster
De hoogte van de algemene reserve is afhankelijk van de totale omvang van de lasten van de begroting. Hierbij is gekozen om een ondergrens te hanteren van 8,5% op de totale lasten. De hoogte van het vrij besteedbare deel van de algemene reserve is als volgt:
1. Voor 2015 zijn de begrotingscijfers gehanteerd
Als de omzet een stuk hoger uitvalt door bouwgrondexploitatie en overheidstaken worden overgeheveld (sociaal domein), komt de ondergrens hoger uit en laat het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve een grillig verloop zien. Uit bovenstaande blijkt ook dat het vrij besteedbare deel van de algemene reserve alle jaren aan de hoge kant ligt. Deze ondergrens blijkt nu ook geen voldoende controle instrument te zijn geweest in de afgelopen jaren.
Berekeningsmethodiek Purmerend
De algemene reserve heeft een ‘harde ondergrens’: deze is gebaseerd op het berekende benodigde weerstandsvermogen in relatie tot de geïnventariseerde risico’s.
Kijkend naar de geïnventariseerde risico's in de Beemster in relatie tot de ontwikkeling van de algemene reserve komt het volgende beeld tot stand:
1. Voor 2015 zijn de begrotingscijfers gehanteerd
Op basis van de bepaling van de risico's voor 2015 zou de minimale omvang van de algemene reserve gesteld kunnen worden op 1,7 miljoen. Het is echter hoogst onwaarschijnlijk dat de geïnventariseerde risico's gelijktijdig werkelijkheid zullen worden. Daarnaast zijn er met betrekking tot de risico's nog mogelijkheden om bij te sturen, aangezien het nog geen vaststaande gegevens en feiten zijn. In verband hiermee wordt voorgesteld om de gewenste ondergrens voor de algemene vast te stellen op 1,5 miljoen en deze dus niet direct te koppelen aan de geïnventariseerde risico's. Dit is dus een harde ondergrens en wordt de 8,5%-norm hiermee verlaten. Op basis van de 8,5%-norm fluctueerde de ondergrens tussen de 1,5 miljoen en 2,3 miljoen. Daarnaast wordt voorgesteld om voor de berekening van de weerstandscapaciteit het volledige saldo van de algemene reserve mee te nemen en niet meer alleen het vrij aanwendbare deel (saldo algemene reserve -/- ondergrens).
Voor de raad heeft de harde ondergrens van 1,5 miljoen dus een sterke signaleringsfunctie. Als het saldo van de algemene reserve lager is dan de ondergrens, dienen er maatregelen te worden overwogen om deze aan te vullen tot het nieveau van de vastgestelde ondergrens.