Verordening inzake de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken (Samenspraakverordening)

Toelichting Samenspraakverordening

Algemene toelichting

Artikel 150 van de Gemeentewet 

Sinds 1 januari 1994 ligt in artikel 150 van de Gemeentewet voor de raad de verplichting vast een verordening vast te stellen waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden worden betrokken bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. In 2008 is in Zoetermeer de Participatie- en inspraakverordening vastgesteld. Omdat de raad heeft uitgesproken thans een stap verder te willen gaan en ingezetenen en belanghebbenden actiever willen betrekken bij de tot stand koming van gemeentelijk beleid, stellen we voor om de Samenspraakverordening (hierna: de verordening) vast te stellen.

De raad heeft reeds in 2013 de Kadernota Samenspraak (hierna: de nota) vastgesteld. In deze nota is het uitgangspunt opgenomen dat we samenspraak niet als instrumentarium beschouwen maar als onderdeel van onze organisatiecultuur, onderdeel van onze professionele houding en gedrag; het moet een plaats hebben in de haarvaten van onze organisatie. Vertrouwen in burgers en loslaten door de overheid is essentieel bij het flexibel omgaan met samenspraak.

In de onderhavige verordening zijn de uitgangspunten van de nota verwerkt.

Samenspraak is het op interactieve wijze betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de ontwikkeling van gemeentelijk beleid, in de vorm van informeren, raadplegen, adviseren of coproduceren.

Er is voor gekozen om, anders dan in de Participatie- en inspraakverordening, het onderdeel ‘inspraak’ niet in deze verordening op te nemen. In Zoetermeer voldoen we aan de wettelijke verplichting van artikel 150 Gemeentewet door samenspraak toe te passen. Inspraak wordt toegepast indien de wet daartoe verplicht, zoals bijvoorbeeld de procedures in het ruimtelijk omgevingsrecht. In die gevallen geeft de specifieke wetgeving de regels omtrent de inspraakmogelijkheden van burgers en andere belanghebbenden (zes weken ter inzage leggen, mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen).

Deregulering 

Er is gekozen voor een sobere regeling, mede met het oog op het dereguleringsstreven van de gemeente en opeenvolgende kabinetten. Het resultaat is een korte en heldere verordening.

Alternatieven voor samenspraak

Samenspraak moet onderscheiden worden van de andere mogelijkheden die men heeft om zich tot het gemeentebestuur te wenden. Te denken valt hierbij aan het spreekrecht bij raads- en commissievergaderingen (regeling via het reglement van orde) en de mogelijkheid van het burgerinitiatief en het referendum.

Artikelsgewijze toelichting

Hoofdstuk 1 Inleidende bepalingen

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

Samenspraak:

De belangrijkste kenmerken van samenspraak zijn het uitwisselen van ideeën tussen ingezetenen en gemeente (tweerichtingsverkeer)  en het informeren van deze ingezetenen.

Samenspraak is een werkwijze waarbij het bestuursorgaan (burgemeester, college of raad), veelal voordat er sprake is van concreet gemeentelijk beleid, actoren (zoals ingezetenen, maatschappelijke organisaties, bedrijven, deskundigen of andere overheden) bij de beleidsontwikkeling betrekt.

Bij samenspraak wordt getracht om in een open en evenwichtige samenwerking met hen tot agendavorming, planvorming, besluitvorming, uitvoering of evaluatie van beleid te komen. Samenspraak mobiliseert de kennis en steun van actoren bij beleidsproblemen waarvan het bestuursorgaan op voorhand niet weet - of nog niet wil bepalen - hoe deze opgelost zullen worden. Bij samenspraak wordt vaak een aantal keren van gedachten gewisseld. De in de nota opgenomen procedurele regels zijn in deze verordening geformaliseerd.

Samenspraakprocedure:

Bij de toelichting van artikel 4 wordt hierop uitgebreid ingegaan.

Procesvoorstel:

Een procesvoorstel wordt alleen opgemaakt wanneer besloten wordt om een samenspraakprocedure te volgen. Het is een voorstel over het proces: hoe ziet de samenspraak er uit, wie worden er op welke manier bij betrokken en welke invloed hebben/krijgen de deelnemers.

Gemeentelijk beleid:

Het zal duidelijk zijn dat het hierbij niet gaat om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd.

Artikel 2 Onderwerp van samenspraak

Zoals beschreven in de Kadernota Samenspraak dient bij de voorbereiding van nieuw beleid samenspraak plaats te vinden. Het uitgangspunt hierbij is om bij het organiseren van samenspraak te streven naar de voor het onderwerp hoogste niveau op de samenspraakladder.

Samenspraak kan door ieder bestuursorgaan worden opgestart. Bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid besluit het bestuursorgaan telkens over de wijze van samenspraak.

In de leden 3 en 4 van dit artikel is geregeld dat de raad zelf bepaalt welk niveau van samenspraak wordt toegepast, bij de start van nieuw kaderstellend beleid. Dit zal veelal het geval zijn wanneer het gaat om grotere beleidsmatige aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de raad behoren en waarvan de raad nog niet eerder de kaders heeft vastgesteld.

Over raadsvoorstellen waarbij het niet gaat om nieuw kaderstellend beleid, zoals bijvoorbeeld verordeningen die vanuit hogere regelgeving worden opgelegd en waarbij weinig tot geen beleidsvrijheid bestaat of beleid waarvan de raad reeds de kaders heeft vastgesteld, beslist het college over het niveau van samenspraak. Het college moet dit wel motiveren en de raad hiervan zo spoedig mogelijk in kennis stellen.

In lid 6 is aangegeven in welke gevallen er geen samenspraak behoeft plaats te vinden.

De aanvraag omgevingsvergunning (reguliere procedure) is hier opgenomen. Deze procedure is bijvoorbeeld van toepassing bij aanvragen omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten, zoals het uitbreiden van een winkelpand, maar ook voor gebruikswijzigingen zoals veranderen van kantoorruimte in woonruimte.

Op dergelijke aanvragen dient binnen een periode van acht weken beslist te zijn. Wordt niet tijdig beslist dan is de vergunning van rechtswege verleend. Gelet op dit korte tijdsbestek is hier geen ruimte voor samenspraak. Eventueel is wel samenspraak mogelijk voorafgaande aan de aanvraag om omgevingsvergunning. De belangen van de aanvrager en derden zijn dan zorgvuldiger af te wegen.

In lid 7 is aangegeven in welke gevallen er een afgewogen keuze moet worden gemaakt of samenspraak zal plaatsvinden of niet.

In de sub b opgenomen mogelijkheid wordt uiteraard niet bedoeld het niet tijdig in gang zetten van het traject.

Artikel 3 Samenspraakgerechtigden

Bij de omschrijving van samenspraakgerechtigden is aansluiting gezocht bij de redactie van artikel 150 van de Gemeentewet voor wat betreft de kring van gerechtigden. Het begrip 'belanghebbende' is in artikel 1:2 Awb gedefinieerd.

Artikel 4 Samenspraakprocedure

Samenspraak begint met het opstellen van een procesvoorstel. Dit voorstel wordt ter vaststelling aangeboden aan het bevoegde bestuursorgaan.

Indien het bevoegde bestuursorgaan beslist om geen samenspraak toe te passen, omdat bijvoorbeeld de uitzonderingen van artikel 2, zesde en zevende lid van toepassing zijn, wordt geen procesvoorstel opgesteld.

In het advies aan het bevoegde bestuursorgaan wordt gemotiveerd aangegeven waarom geen samenspraak wordt toegepast.

In de eerder gemelde Kadernota Samenspraak is de vorming van beleid te onderscheiden in vijf fasen. In het procesvoorstel moet aangegeven worden hoe in de na te noemen fasen aan samenspraak vorm wordt gegeven.

1. Agendavorming:

In deze fase wordt het onderwerp onderkend, geanalyseerd en gedefinieerd. In deze fase is het nodig om naast een gedegen analyse van de inhoudelijke problematiek te komen en tot een analyse van de omgeving. Een actoren- en krachtenveldanalyse is nodig om inzicht te krijgen in wie bij een project op welk moment betrokken kunnen, willen of moeten worden en welke ruimte het bestuur in deze fase kan geven.

2. Planvorming

Dit is de meest essentiële fase in het proces. In deze fase worden de oplossingsrichtingen geïnventariseerd en geanalyseerd en vindt uiteindelijk de ontwikkeling en uitwerking van plannen of beleid plaats.

3. Besluitvorming

In deze fase is het laatste woord aan de politiek: het college en/of de gemeenteraad. Inwoners bepalen samen de richting en de oplossing. Dat geven zij als advies mee aan de politiek. Die neemt uiteindelijk het besluit.

4. Uitvoering

Vaak blijkt dat binnen de gestelde kaders nog verschillende vormen van uitvoering mogelijk zijn. In deze fase zijn er vaak mogelijkheden voor ‘zelfbeheer’. Dit biedt dan weer de mogelijkheid om de ‘eigen kracht’ in de samenleving tot zijn recht te laten komen.

5. Evaluatie

In deze fase staat de vraag centraal of het geformuleerde beleid of gemaakte plan geleid heeft tot de gewenste effecten. Op basis van het proces zoals dat doorlopen is, moet hier de vraag gesteld worden met welke partijen en op welke manier het beleid wordt geëvalueerd.

Dit vergt een zorgvuldige afweging. De evaluatie is daarmee een belangrijk onderdeel van het proces van samenspraak.

Artikel 4 lid 1

Het verantwoordelijke bestuursorgaan beslist bij het opstellen van nieuw beleid expliciet over de in het tweede lid van dit artikel genoemde punten:

• a.

  Met speelruimte wordt bedoeld: wat ligt al vast, wat nog niet, hoeveel beïnvloedingsruimte is er? Afhankelijk van het niveau van samenspraak, zal deze beïnvloedingsruimte verschillen (zie verder de toelichting bij dit artikel omtrent de vier niveaus van samenspraak).

• b.

  Welk doel wordt met de participatie nagestreefd? Het kan bijvoorbeeld gaan om:

  • *

    het aanboren van creativiteit uit de stad;

  • *

    het inventariseren van wensen;

  • *

    het inventariseren van draagvlak;

  • *

    het bereiken van consensus;

  • *

    de invulling van beleid;

  • *

    het aandragen van alternatieven;

  • *

    het stimuleren van mede-uitvoeren van beleid, etc.;

• c.

  Op welke schaal speelt de samenspraak zich af: buurt, wijk, stadsdeel of stedelijk niveau?

• d.

  Wie zijn gerechtigd aan de samenspraak deel te nemen?

• e.

  Wat is de status van de inbreng van de deelnemers? Deze moet aangegeven worden aan de hand van de samenspraakniveaus.

Volgens de nota zijn vier niveaus van samenspraak te onderscheiden (oplopend van het laagste naar het hoogste niveau van samenspraak).

Volledigheidshalve worden alle niveaus vermeld.

1.Informeren

De bestuursorganen bepalen zelf in hoge mate de agenda voor besluitvorming en houden de betrokkenen hiervan op de hoogte. Zij maken geen gebruik van de mogelijkheid om betrokkenen daadwerkelijk input te laten leveren bij de beleidsontwikkeling. Bijvoorbeeld onderwerpen waar de burger nauwelijks tot geen invloed op kan uitoefenen, omdat de beïnvloedingsruimte te beperkt is. Te denken valt aan vraagstukken die zo complex of abstract zijn dat er eerst bestuurlijke keuzes gemaakt moeten worden. Betrokkenen worden wel geïnformeerd, bijvoorbeeld door een informatieavond of via de website.

Naar verwachting zal het niveau ‘informeren’ niet veel als zelfstandig niveau van samenspraak voorkomen (het zal hier vaak gaan om gevallen die geschaard worden onder de uitzondering genoemd in artikel 2, zesde lid onder a: samenspraak wordt in deze gevallen niet toegepast).

2.Raadplegen

De bestuursorganen bepalen in hoge mate zelf de agenda, maar zien betrokkenen als gesprekspartner bij de ontwikkeling van beleid. Het proces richt zich op het inventariseren van ervaringen, meningen en nieuwe ideeën. Belangrijk is dat zo inzicht verkregen wordt in de wereld van de betrokkenen. De rol van de deelnemer in de samenspraakprocedure is die van geconsulteerde. Plannen worden door de gemeente opgesteld en voorgelegd aan belanghebbenden. De reacties van belanghebbenden worden meegenomen in het vervolgproces.

3.Adviseren

De bestuursorganen stellen in beginsel de agenda samen, maar geven betrokkenen gelegenheid om problemen te benoemen en oplossingen te formuleren, waarbij deze ideeën een volwaardige rol spelen in de ontwikkeling van het beleid. Het bestuursorgaan verbindt zich in principe aan de resultaten, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan (beargumenteerd) afwijken. De rol van de deelnemer in de samenspraakprocedure is die van adviseur. De betrokken partijen kunnen ook zelf met een voorstel komen. Dit hoeft niet aan te sluiten op een plan van de gemeente.

4.Coproduceren (inclusief meebeslissen)

Het bestuursorgaan en de burger bepalen samen de agenda en zoeken samen naar oplossingen. De rol van de deelnemer in de samenspraakprocedure is die van samenwerkingspartner. De betrokkenen zitten, vaak al in een vroeg stadium zodat ook het samenspraakproces mede vorm wordt gegeven, zelf aan tafel om over uitgangspunten, een plan of ontwerp mee te denken en het doen van een voorstel aan het bevoegde bestuursorgaan. Het is uiteindelijk het bevoegde bestuursorgaan dat de beslissing neemt.

f. Hoe wordt het samenspraakproces ingericht?

Start, doorlooptijd, wijze van aanpak en de wijze waarop en het tijdstip waarop de deelnemers worden geïnformeerd over het verloop van de procedure en de uitkomsten van de samenspraak. Daarnaast ligt vast wanneer de deelnemers worden geïnformeerd over de uiteindelijke besluitvorming.

In het derde lid is vermeld dat het voornemen om samenspraak te houden op gepaste wijze bekend wordt gemaakt. Wat "gepast" is, is afhankelijk van de reikwijdte van de samenspraak. De wijze van bekendmaking kan variëren van publicatie op de website, in een krant, een huis-aan-huisblad of bijvoorbeeld een persoonlijke brief.

Met de in het vierde lid genoemde ‘speciaal voor het onderwerp ingestelde adviesorganen’ worden onder meer de Wmo-raad en de WZI begeleidingscommissie bedoeld. Indien nieuw beleid wordt ontwikkeld brengen zij daarover advies uit. Dit kan reeds gezien worden als een vorm van samenspraak. Indien uitsluitend deze organen bij de samenspraak worden betrokken, ligt het niet in de rede om een procesvoorstel omtrent de vorm en inhoud van samenspraak op te stellen.

Artikel 5 Eindverslag samenspraakprocedure

Een eindverslag van de gevolgde samenspraakprocedure wordt altijd opgesteld als een procesvoorstel is gemaakt. Ook indien de gevolgde samenspraakprocedure slechts bestaat uit ‘informeren’. In de praktijk zal dit, naar verwachting, niet vaak voorkomen, omdat het niveau ‘informeren’ vaak gebruikt wordt in geval er sprake is van uitvoering van landelijke wetgeving waarbij geen beïnvloedingsruimte meer is.

Onder het in het tweede lid, onderdeel a, genoemde eindverslag van het gevolgde samenspraaktraject wordt verstaan: Hoe is de procedure feitelijk verlopen?

Bij de weergave bedoeld onder b van het tweede lid, volstaat een korte zakelijke weergave van de inbreng van de deelnemers aan de samenspraak.

Onderdeel c van het tweede lid schrijft voor dat het bestuursorgaan aangeeft wat met de inbreng in de samenspraakprocedure wordt gedaan.

In het derde lid is bepaald dat het bestuursorgaan het eindverslag op de gebruikelijke wijze openbaar maakt. Degenen die hebben deelgenomen aan de samenspraak ontvangen in beginsel een exemplaar van het eindverslag, tenzij dit aantal omvangrijk is, dan wordt volstaan met een algemene bekendmaking.

De verplichting tot een burgerjaarverslag staat op dit moment (nog) in de Gemeentewet. Zolang de Gemeentewet op dat punt (nog) niet gewijzigd is, blijft deze verplichting bestaan.

Ten behoeve van deze verplichting draagt het betrokken bestuursorgaan zorg voor een adequate registratie van de gehouden samenspraakprocedures en de eindverslagen.

Artikel 6 Evaluatie

Het is wenselijk om de werking van het in deze verordening bepaalde na een periode van twee jaar te evalueren. Onderwerpen die geëvalueerd kunnen worden zijn: wordt de verordening nageleefd, is er in de praktijk behoefte aan de voor het onderwerp hoogste niveau op de samenspraakladder, hoe ervaren de actoren de gevoerde samenspraak.

Artikel 8 Overgangsrecht

Om te voorkomen dat samenspraak- of inspraakprocedures die reeds waren opgestart op het moment dat deze verordening in werking treedt, opnieuw gedaan moeten worden, is bepaald dat deze procedures conform de Participatie- en inspraakverordening worden afgerond.