Coördinatieverordening gemeente Buren

Inleiding

Afdeling 3.6 Wet ruimtelijke ordening (verder Wro) bevat verschillende coördinatieregelingen voor Rijk, provincie en gemeente. De coördinatieregeling voor de gemeente (artikel 3.30 en verder Wro) maakt het mogelijk het verlenen van een omgevingsvergunning te coördineren met de vaststelling van een bestemmingsplan. De omgevingsvergunning volgt dan de procedure van het bestemmingsplan. Dit geldt ook voor de rechtsbescherming.

Wettelijk kader

Artikel 3.30, lid 1, Wro vormt het wettelijk kader. Dit artikel luidt als volgt:

"Bij besluit van de gemeenteraad kunnen gevallen of categorieën van gevallen worden aangewezen waarin de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid het wenselijk maakt dat:

• a.

  de voorbereiding en be k endma ki ng van nader aan te duiden, op aanvraag of ambtshalve te nemen besl uit worden geco ö rdineerd, of

• b.

  de voorbereiding en bekendmaking van een bestemmingsplan, een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan, of een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12 eerste lid, sub a, onder 3, van de W abo van het bestemmingsplan of de beheers v erordening wordt afgeweken, wordt geco ö rdineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder a."

De wet stelt grenzen aan het toepassen van de coördinatieregeling. Dit omdat het besluit om de regeling toe te passen grote gevolgen heeft voor de procedures van de te coördineren besluiten. De wet bevat twee eisen:

• a.

  het moet gaan om de verwezenlijking van "gemeentelijk ruimtelijk beleid" en

• b.

  het moet wenselijk zijn om de gecoördineerde besluitvorming in te zetten voor de verwezenlijking van dat beleid.

Om te voldoen aan deze eisen staat de coördinatieverordening alleen coördinatie toe wanneer een bestemmingsplan en een omgevingsvergunning deel uitmaken van de te coördineren besluiten. Het bestemmingsplan is vereist om te waarborgen dat het om de uitvoering van gemeentelijk beleid gaat. Het bestemmingsplan is immers - naast de structuurvisie - de planfiguur waarin de gemeente haar ruimtelijk beleid kenbaar maakt. Als er op de uitvoering gerichte elementen in het bestemmingsplan voorkomen, is het wenselijk om in een procedure zowel de planologische wijziging - het bestemmingsplan - als de concrete uitwerking in de vorm van een bouwplan te regelen. Daarmee is de samenhang tussen de te nemen besluiten maximaal zichtbaar en wordt de door de wet beoogde vereenvoudiging van procedures bewerkstelligd, zodat de dienstverlening aan de vergunningaanvrager geoptimaliseerd kan worden. De efficiënte procedure van de coördinatieregeling zorgt ook voor lagere procedurekosten en minder bestuurlijke lasten.

Wat houdt de coördinatieregeling in?

Met het coördineren bedoelt de wetgever dat besluiten die met elkaar te maken hebben in een procedure worden voorbereid. Het gaat bijvoorbeeld om een bouwplan waarvoor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk, het slopen van een bouwwerk en het wijzigen van een monument en een bestemmingsplan nodig zijn. De procedures voor de vergunningen en voor het bestemmingsplan worden dus gecombineerd tot een procedure. Het vaststellingsbesluit over een bestemmingsplan mag namelijk een van de te coördineren besluiten zijn. Als dat zo is, dan is de bestemmingsplanprocedure ook van toepassing op de besluiten die met het bestemmingsplan gecoördineerd worden voorbereid. Dit betekent dus dat we eerst een ontwerp 6 weken ter inzage leggen waarbij de burger de mogelijkheid heeft om zienswijzen in te dienen. Na vaststelling kan de burger dan in één keer rechtstreeks beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Er zijn dan dus geen aparte procedures meer. Dit zorgt voor een kortere procedure.

Daarnaast bepaalde de wetgever dat de omgevingsvergunning voor een bouwplan dat met een bestemmingsplan is voorbereid, verleend kan worden voordat het bestemmingsplan in werking treedt. Als de coördinatieregeling niet wordt toegepast kan een omgevingsvergunning pas verleend worden als het bestemmingsplan in werking is getreden. Dit zorgt ook voor een kortere procedure.

Een tweede belangrijk voordeel van de gecoördineerd voorbereide besluiten is dat de samenhang tussen de te nemen besluiten voor iedereen duidelijk is. Zonder dat dit ten koste gaat van eventuele bezwaar- en beroepsmogelijkheden.

Het vervallen van de mogelijkheden om bezwaar te maken en beroep bij de rechtbank in te stellen kan risico's met zich meebrengen, omdat een negatieve uitspraak over een van de besluiten gevolg kan hebben voor daarmee samenhangende besluiten. In het geval van een negatieve uitspraak over het bestemmingsplan zal bijvoorbeeld ook het besluit om een omgevingsvergunning te verlenen vernietigd worden.

Samenvattend: vergunningverlening via de coördinatieregeling is gunstig, want sneller door het eenvoudige beroep en met duidelijkheid over de samenhang tussen de genomen besluiten.

Welke gevallen lenen zich voor coördinatie?

Het is niet goed denkbaar dat heel grote projecten gecoördineerd worden. De wet geeft geen beperkingen aan de omvang van bouwprojecten. De coördinatieverordening kan wel beperkingen bevatten, maar dat hoeft niet. Een aanvrager wil bij grote projecten vaak zekerheid hebben over de planologische inpassing in een bestemmingsplan, voordat er kosten gemaakt worden om bouwtekeningen te maken. We kozen er bij deze coördinatieverordening niet voor om beperkingen te stellen aan de omvang het te coördineren project. Dit omdat de coördinatieverordening de bestemmingsplanprocedure verplicht stelt. Ook wordt de omvang van de via de coördinatieverordening te realiseren projecten op natuurlijke wijze beperkt.

De wet staat een ruime coördinatie toe. De coördinatieverordening beperkt zich echter tot die gevallen waarin naast een omgevingsvergunning ook de wijziging van een bestemmingsplan nodig is. Dat is niet alleen om te voldoen aan het wettelijke kader, maar ook omdat het goed is om aan de hand van de dagelijkse praktijk routine op te doen en de behoefte in beeld te brengen. Mocht het werken met de coördinatieregeling goed bevallen, dan kan het aantal gevallen uitgebreid worden. Hiervoor maken we dan een apart voorstel.

Om de uitvoering van de coördinatieregeling niet te ingewikkeld te maken, bepaalt de verordening dat de voorbereiding niet gecoördineerd mag worden als er complicerende factoren een rol spelen. Er worden alleen besluiten gecoördineerd die door de gemeentelijke overheid worden genomen, waarvoor geen milieueffectrapport nodig is en waarover financieel overeenstemming is tussen de gemeente en de aanvrager.

De gevolgen voor het gemeentebestuur

Het valt op dat de gemeenteraad de facto besluit over de vergunningverlening voor plannen die niet in de geldende bestemmingsplannen passen. Dat heeft de wetgever zo gewild. Het bovenstaande is overigens ook het geval bij een niet-gecoördineerde vergunningverlening, omdat de gemeenteraad dan ook een bestemmingsplan moet vaststellen voordat de omgevingsvergunning kan worden afgegeven, dan wel een verklaring van geen bedenkingen moet afgeven bij een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, lid 1, sub a, onder 3 Wabo (voorheen projectbesluit). De gemeenteraad van Buren stelde op 19 juli 2011 de Beleidsregel categorieën van gevallen vast. Voor deze gevallen is geen verklaring van geen bedenkingen meer nodig.

Het bovenstaande is wel vreemd omdat de bevoegdheid tot het nemen van uitvoeringsbesluiten volgens het duale stelsel bij het uitvoerende bestuursorgaan, het college, hoort te liggen. Met het vaststellen van de verordening wordt voorkomen dat de gemeenteraad belast wordt met besluiten over de toepassing van de coördinatieregeling. De verordening verhindert niet dat de gemeenteraad een afzonderlijk besluit neemt om de coördinatieregeling toe te passen in een geval dat niet onder de reikwijdte van de verordening valt. De gemeenteraad bepaald dus ten alle tijden nog over het al dan niet meewerken aan een project. De coördinatieverordening verandert daar niets aan.

De gevolgen voor de aanvrager

De snelle en overzichtelijke besluitvorming is handig voor de burger. Dit geldt voor zowel de bouwende burger als voor een eventuele tegenstander van de bouw. De samenhang tussen de besluiten is goed zichtbaar en men weet snel waar men aan toe is.

Hoewel de ervaring dat nog moet uitwijzen verwachten we dat de kosten in geval vangecoördineerde besluiten' lager zijn,. Dit omdat er minder bestuursadviezen nodig zijn. Ook zijn er minder bezwaar- en beroepsprocedures.

De gemeente moet, voordat de coördinatieregeling wordt toegepast, met de aanvrager bespreken of coördinatie gunstig is. De aanvrager is in geen geval verplicht tot coördinatie.

De noodzaak om een coördinatieverordening vast te stellen

De coördinatieregeling kan en mag alleen toegepast worden als de gemeenteraad daartoe besloten heeft òf als de gemeenteraad (in een verordening) heeft vastgesteld in welke gevallen het mogelijk is om de coördinatieregeling te gebruiken.

Zonder coördinatieverordening kunnen we de coördinatieregeling dus alleen gebruiken als de

gemeenteraad daar per geval een besluit over neemt. Dat is natuurlijk mogelijk, maar dat zou kunnen betekenen dat de gemeenteraad extra belast wordt en dat de procedure met enige maanden vertraging start. En dat terwijl de coördinatieregeling onder meer bedoeld is om tempo te kunnen maken.

Relatie met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Algemene Wet bestuursrecht (Awb)

Op 1 oktober 2010 trad de Wabo in werking. Binnen deze wet worden veel vergunningen gezamenlijk afgehandeld. De Wabo biedt echter geen mogelijkheden tot het coördineren van een vergunningsbesluit met het wijzigen van een bestemmingsplan. De coördinatieregeling is dus een aanvulling op de Wabo. Dat is ook een reden geweest om de coördinatieverordening toe te spitsen op die aanvulling. Op deze wijze bevat de coördinatieverordening geen elementen die in de Wabo geregeld zijn.

Daarnaast trad op 1 Juli 2008 de Wet samenhangende besluiten Awb in werking. Daarin zijn procedureregels opgenomen die in acht kunnen worden genomen als besluiten gecoördineerd worden.

De coördinatieverordening maakt dankbaar gebruik van de geboden wettelijke mogelijkheid.

Relatie met milieuwetgeving

De gecoördineerde voorbereiding van besluiten bevat altijd een bestemmingsplanprocedure (zie ook hieronder: artikelsgewijze toelichting over artikel 2). Daarmee is gegarandeerd dat de nodige milieuwetten worden nageleefd. Het bestemmingsplan moet immers onderbouwd worden met de uitkomsten van onderzoeken naar bijvoorbeeld de luchtkwaliteit, de externe veiligheid, de ecologische (hoofd-)structuur, het geluid, etc.

In artikel 1 worden de belangrijkste begrippen beschreven.

Dit artikel geeft aan dat de coördinatieregeling alleen betrekking heeft op het coördineren van de omgevingsvergunning met de procedure van een bestemmingsplan. Daarbij kunnen vergunningen of uitvoeringsbesluit die een relatie hebben met de omgevingsvergunning en het bestemmingsplan ook betrokken worden bij de coördinatie.

Artikel 3 geeft een opsomming van de vergunningen en ontheffingen die in combinatie met debestemmingsplanherziening en de omgevingsvergunning gecoördineerd kunnen worden voorbereid.

In artikel 4 wordt aangegeven in welke gevallen het wenselijk is om de coördinatieregeling toe te passen. Elk lid wordt afgesloten met het woordje "en" om duidelijk te maken dat de coördinatieregeling alleen toegepast mag worden als aan alle voorwaarden is voldaan.

Lid a vormt de basis van de coördinatieverordening: coördinatie op grond van de coördinatieverordening is alleen mogelijk als tenminste het besluit over een bestemmingsplan en het besluit over een omgevingsvergunning tot de te coördineren besluiten behoren. De omgevingsvergunning moet een plan betreffen dat op het moment van indienen op grond van artikel 2.10 lid 1 sub c of 2.11 lid 1 van de Wabo geweigerd zou moeten worden en die slechts op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 van de Wabo kan worden verleend. Het bestemmingsplan dat de gecoördineerd wordt, moet de strijdigheid opheffen, zodat op grond van artikel 3.30 lid 3 Wro de vergunning verleend kan worden.

Voor alle duidelijkheid: de coördinatieregeling mag op grond van deze verordening dus niet toegepast worden als de aanvraag past in het geldende bestemmingsplan. In dat geval zou coördinatie met alleen een nieuw bestemmingsplan neerkomen op het omzeilen van de gewone vergunningprocedure.

Lid b houdt in dat, als aan de voorwaarde van lid a voldaan is, er meer besluiten in de gecoördineerde voorbereiding mogen meedoen. Die besluiten moeten dan wel genoemd zijn in artikel 3 van de verordening. Het college van burgemeester en wethouders is het coördinerende orgaan dat controleert of aan de wettelijke voorwaarden en de voorwaarden van de verordening is voldaan.

Lid c moet ruim geïnterpreteerd worden. Het gaat hier niet alleen om de vaststelling dat aan de eisen van lid d is voldaan, maar het college ziet ook of aan de procedure-eisen voldaan is. Het college kan ook afzien van coördinatie, bijvoorbeeld wanneer het college constateert dat de gemeente geen bestemmingswijziging wil. Uit artikel 3.31 Wro blijkt dat het college niet verplicht is om de coördinatieregeling toe te passen. De wet stelt dat het college coördinatie "bevordert". Uitgangspunt is dus dat het college, waar dat op grond van deze verordening mogelijk is, een gecoördineerde besluitvorming voorstaat. Een ruime uitleg van lid c kan er niet toe leiden dat het college gevallen coördineert die niet onder de verordening vallen en waartoe de raad niet expliciet heeft besloten. De wet staat delegatie van de raadsbevoegdheid om te besluiten dat gecoördineerde besluitvorming wenselijk is, niet toe.

Op grond van lid d stelt het college van burgemeester en wethouders vast of artikel 5 geen

belemmering is voor het toepassen van de coördinatieverordening. Dit lid d moet beperkt uitgelegd worden: als er een belemmering is, dan is een gecoördineerde besluitvorming niet mogelijk.

Uit lid e blijkt dat de aanvrager en de gemeente samen de coördinatieregeling moeten willen

toepassen. Een aanvrager kan niet gedwongen worden om mee te werken aan een gecoördineerde besluitvorming. Dat zou namelijk inhouden dat de aanvrager gedwongen zou kunnen worden om een vergunning aan te vragen. De aanvrager kan natuurlijk goede redenen hebben om af te zien van coördinatie. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de aanvrager eerst zeker wil weten dat de bestemmingsplanwijziging doorgevoerd is, voordat hij kosten wil maken voor het maken van een bouwtekening.

In dit artikel staat in welke gevallen coördinatie niet mogelijk is. De leden a en b sluiten uit dat

besluiten gecoördineerd worden voorbereid, terwijl de uitkomst van de voorbereiding nog onzeker is. Zolang geen MER is opgesteld, is ook niet duidelijk welke locatievariant of welke inrichtingsvariant de voorkeur heeft.

Ook de noodzaak tot het opstellen van een exploitatieplan maakt de procedure ingewikkelder. Het feit dat een exploitatieplan nodig is, betekent dat er met partijen geen overeenstemming is over de financiering, wat geen goede basis is voor een gecoördineerde voorbereiding. Er is tijd nodig om in zo'n geval te proberen om alsnog met partijen overeenkomsten te sluiten, wat niet past bij de voortvarendheid waarmee via de coördinatieregeling uitvoering kan worden voorbereid.

De gemeente kan vooraf een planschaderisico-analyse vragen. In te sluiten overeenkomsten tot aanpassing van een bestemmingsplan moet in ieder geval staan dat de aanvrager de kosten voor planschade voor zijn rekening neemt. Als de aanvrager dat niet wil, dan zou het financiële risico van het vaststellen van het bestemmingsplan bij de gemeente liggen. De gemeente is in beginsel niet bereid tot een dergelijk risico. Gecoördineerde besluitvorming Is in zo'n geval dan ook niet wenselijk.

De wet geeft geen aanwijzingen over de manier waarop de coördinatieregeling uitgevoerd moet worden. Het is wel wenselijk dat de gemeente duidelijkheid geeft over de uitvoering. Daarom draagt de gemeenteraad het college in dit artikel op om een procedureregeling vast te stellen. Daarin kan bijvoorbeeld worden aangegeven hoeveel tijd de aanvrager heeft om de te coördineren vergunningen aan te vragen.

In onderdeel 8 van algemene toelichting is al uitgelegd dat de wetgever hulp heeft geboden met de Wet samenhangende besluiten Awb die een coördinatieprocedure toevoegt aan de Algemene wet bestuursrecht. Dit nieuwe onderdeel van de Awb (met name: § 3.5.3) werkt pas als een wet of een gemeentelijke verordening de procedure van toepassing verklaart. Zolang het college nog geen procedureregeling heeft vastgesteld is op grond van lid 3 de procedure van de Awb van toepassing (met uitzondering van de artikelen 3.28 en 3.29 over administratief beroep. Deze artikelen zijn overbodig, omdat de Wro dit aspect regelt). Dat is handig, omdat de regeling van het college nog niet klaar is en het overigens ook aan te bevelen is om die regeling pas op te stellen nadat ervaring is opgedaan met het toepassen van de coördinatieregeling.

Als het college een procedureregeling vaststelt en bekend maakt, blijft lid c buiten toepassing.

De Wet samenhangende besluiten Awb verplicht het college van burgemeester en wethouders om een aanvrager in kennis te stellen van alle vergunningen die de aanvrager voor zijn project nodig heeft. Lid 2 geeft aan dat het wenselijk is dat het college in de procedureregeling aangeeft hoe aan die verplichting vorm wordt gegeven.

Lid 4 is opgenomen voor alle duidelijkheid. Dat het college het "coördinerend orgaan" is, blijkt ook al uit artikel 3.31, eerste lid Wro, dus feitelijk is dit lid overbodig.

De procedureregeling moet uiteraard ook gelden als de raad in een bepaald geval dat niet onder de coördinatieverordening valt heeft besloten tot coördinatie. Lid 5 ziet hierop.

De aanvrager kan verzoeken de aanvraag van een bepaald besluit niet langer te ‘coördineren’. Het college kan binnen een termijn een besluit nemen over de onttrekking. Deze termijn is in de modelverordening opengelaten. Na onttrekking uit de coördinatie herleven de 'eigen' wettelijke procedures en voorschriften voor het betreffende besluit, zoals de 'eigen' beslistermijnen.

Het college kan het noodzakelijk vinden dat de gecoördineerde behandeling van een bepaald besluit wordt beëindigd, bijvoorbeeld als uitvoerig nader onderzoek is vereist. Het resultaat afwachten kan de gehele voortgang van de coördinatie verstoren. Het college kan in dat geval besluiten dat de aanvraag voor dat besluit buiten de coördinatie wordt geplaatst. De 'eigen' procedures en voorschriften voor het bestreffende besluit zullen gelden op het moment dat het besluit buiten de coördinatie valt.

Als het college ambtshalve of op verzoek beslist dat een aanvraag voor een besluit uit de coördinatie wordt gehaald, dan zou dit grote onduidelijkheid kunnen opleveren over de juridische status van de besluitvormingsprocedure van deze aanvraag. Voor besluiten die uit de coördinatie worden gehaald geldt de hoofdregel dat de 'eigen' procedures en voorschriften herleven. De vraag is echter in welke fase van besluitvorming met de 'eigen' procedures en voorschriften moet worden verdergegaan. Dit artikel geeft een algemene terugvalregeling voor gevallen waarin de aanvraag voor een besluit uit de coördinatie wordt gehaald: het tijdstip waarop wordt beslist dat de aanvraag voor het besluit uit de coördinatie wordt gehaald, wordt geacht het tijdstip te zijn waarop de aanvraag is ingediend. Anders gezegd, de gebruikelijke wettelijke voorschriften en termijnen voor deze aanvraag vangen aan op het tijdstip dat het college beslist de aanvraag uit de coördinatie te halen; dit moment wordt immers geacht het moment van indiening van de aanvraag te zijn.

Dit artikel bevat onder meer de bepaling dat procedures, waarvoor de raad al een coördinatiebesluit heeft genomen maar op het moment van inwerkingtreding van deze verordening nog niet zijn gestart, worden gestart met inachtname van het bepaalde in artikel 6 van deze verordening. Procedures die al wel zijn gestart worden voortgezet met inachtname van hetgeen in het betreffende coördinatiebesluit is bepaald. Met betrekking tot de beantwoording van de vraag of een procedure al dan niet is gestart is bepalend of de ontwerpbesluiten inmiddels al dan niet ter inzage zijn gelegd.

Dit artikel spreekt voor zich.