| Organisatie | Opsterland |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Algemene subsidieverordening Opsterland 2012 |
| Citeertitel | Algemene subsidieverordening Opsterland 2012 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | maatschappelijke zorg en welzijn |
| Eigen onderwerp |
Geen.
Geen.
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 01-07-2012 | 01-07-2017 | nieuwe regeling | 04-06-2012 www.opsterland.nl, 08-06-2012 | 2011-16661 |
De raad van de gemeente Opsterland;
gelezen het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 8 mei 2012 inzake de Algemene subsidieverordening Opsterland 2012;
gelet op artikel 149 van de Gemeentewet;
Besluit vast te stellen de volgende verordening:
Algemene Subsidieverordening Opsterland 2012
De raad stelt deze Algemene Subsidieverordening vast om het college in staat te stellen subsidies te verlenen. De te verlenen subsidies zijn bedoeld voor het stimuleren van activiteiten die naar de mening van het college een direct aanwijsbaar belang voor de gemeente hebben. De te verlenen subsidies moeten passen binnen het door de raad geformuleerde beleid. De activiteiten moeten door de raad als subsidiabel zijn aangewezen.
HOOFDSTUK 1. ALGEMENE BEPALINGEN
Het college is bevoegd te besluiten over het verstrekken van subsidies met in achtneming van de in de gemeentebegroting opgenomen financiële middelen of het subsidieplafond en - als de begroting nog niet is vastgesteld, dan wel goedgekeurd - onder de voorwaarde dat de raad voldoende gelden beschikbaar stelt.
HOOFDSTUK 3. AANVRAAG VAN DE SUBSIDIE
Artikel 5 Bij aanvraag in te dienen gegevens
Bij een aanvraag om subsidie overlegt de aanvrager de volgende gegevens:
een begroting en dekkingsplan van de kosten van de activiteiten, waar de subsidie voor wordt aangevraagd. Het dekkingsplan bevat een opgave van bij andere bestuursorganen of private organisaties of personen aangevraagde subsidies of vergoedingen ten behoeve van dezelfde activiteiten, onder vermelding van de stand van zaken daarvan;
HOOFDSTUK 6. VERPLICHTINGEN VAN DE SUBSIDIEONTVANGER
Artikel 12 Tussentijdse rapportage
Bij subsidies die verleend worden voor activiteiten die meer dan een jaar in beslag nemen, kan het college de verplichting opleggen tot het tussentijds afleggen van rekening en verantwoording omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten. Een dergelijke tussentijdse verantwoording wordt niet vaker dan één keer per jaar gevraagd.
De subsidieontvanger doet onverwijld melding aan het college, zodra aannemelijk is dat de activiteiten, waarvoor de subsidie is verleend, niet of niet geheel zullen worden verricht of dat niet of niet geheel aan de aan de beschikking tot subsidieverlening verbonden verplichtingen zal worden voldaan.
HOOFDSTUK 7. VERANTWOORDING EN VASTSTELLING VAN DE SUBSIDIE
Artikel 15 Verantwoording subsidies tot 5.000 euro
Bij een ambtshalve vaststelling als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, kan het college de aanvrager verplichten om op de door haar aangegeven wijze aan te tonen dat de activiteiten, waarvoor de subsidie wordt verstrekt, zijn verricht en dat is voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Artikel 18 Vaststelling subsidie
Als uit de aard van de subsidie, dan wel de verantwoording daarvan, volgt dat voor de beslissing op de vaststelling van de subsidie een langere termijn nodig is dan de in het eerste lid genoemde termijn, dan bericht het college de subsidieontvanger daarvan zo spoedig mogelijk na ontvangst van de aanvraag tot subsidievaststelling.
Als de aanvraag tot subsidievaststelling niet of niet volledig voor het in het eerste lid genoemd tijdstip is ontvangen, wordt middels een eenmalig rappel een hersteltermijn van 4 weken gegeven. Als dan nog niet aan alle voorwaarden is voldaan gaat het college na zes weken over tot ambtshalve vaststelling.
HOOFDSTUK 8. OVERIGE BEPALINGEN
Artikel 20 Subsidiëring mede door andere bestuursorganen
Als het college subsidie verstrekt voor activiteiten, die ook door andere bestuursorganen worden gesubsidieerd, kan het college afwijken van de bij of krachtens deze Algemene subsidieverordening aan de subsidie te verbinden verplichtingen. Het college kan dit doen, met het oog op een goede afstemming met die andere bestuursorganen over de opgelegde of op te leggen verplichtingen, Het belang van de gemeente mag door het achterwege laten van de eigen op te leggen verplichtingen niet onevenredig worden geschaad.
Het college kan, in bijzondere gevallen, een artikel of artikelen van deze verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken, met uitzondering van de artikelen 1, 2, 3 en 8 voor zover toepassing gelet op het belang van de aanvrager of subsidieontvanger leidt tot onbillijkheid van overwegende aard. Het van toepassing verklaren van dit artikel wordt gemotiveerd in het besluit.
Artikel 22 Inwerkingtreding, overgangsbepaling en citeertitel
Deze verordening wordt aangehaald als ‘Algemene subsidieverordening Opsterland 2012’.
Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 4 juni 2012
Andries Idzerda Francisca Ravestein
ALGEMENE SUBSIDIEVERORDENING OPSTERLAND 2012
In 2005 is de Algemene subsidieverordening Opsterland 2005 vastgesteld. Daarna hebben we in de gemeente het dereguleringsproject “Snoad betocht” gehad. De Awb kent in titel 4.2 een uitgebreide regeling voor subsidieverstrekking door bestuursorganen. Deze regeling in de Awb biedt gemeenten veel vrijheid bij de invulling van hun lokale subsidiebeleid.
Bij de ontwikkeling van deze verordening is nadrukkelijk gekeken naar dereguleringsmogelijkheden binnen het subsidieproces. Een belangrijk aspect in het subsidietraject is gelegen in vereenvoudiging van de regels voor de verantwoording van de subsidie. Bij het opstellen van deze Algemene subsidieverordening is zoveel mogelijk gekeken naar de gemeentelijke praktijk.
Per 1 oktober 2009 is de wet Dwangsom en beroep in werking getreden. Deze wet dwingt bestuursorganen ertoe, zich strikt aan eigen of wettelijke beslistermijnen te houden, omdat o.a. subsidieontvangers anders recht op schadevergoeding en/of wettelijke rente krijgen. Zie ook par 3.2 Beslistermijnen en Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen.
HOOFDSTUK 1. GRONDSLAG VERORDENING
In de Awb staat dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Deze eis komt voort uit de wens van de wetgever, om de rechtszekerheid van de subsidieaanvrager en subsidieontvanger voldoende te waarborgen. Daarnaast wordt ook een doelmatige besteding van overheidsuitgaven nagestreefd. Mogelijk onzorgvuldig of willekeurig handelen van het overheidsorgaan of nalatigheid van de subsidieontvanger is immers beter te toetsen aan de hand van een wettelijke regeling dan aan de hand van een op zichzelf staand besluit van een bestuursorgaan.
Voor gemeenten betekent dit, dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een verordening van de raad (artikel 4:23, lid 1 Awb). Deze verordening moet de essentiële elementen van het proces van subsidieverstrekking bevatten, zoals een omschrijving of aanduiding van de te subsidiëren activiteiten, de bevoegdheid voor het vaststellen van een subsidieplafond en de bijbehorende verdelingsmaatstaf (Zie toelichting bij artikel 4). Volgens de Memorie van Toelichting bij de Awb (MvT) moet een wettelijk voorschrift, in dit geval een gemeentelijke verordening, aan de twee volgende eisen voldoen om de beoogde doelmatigheid en rechtszekerheid te bereiken. Het moet een omschrijving bevatten van de activiteiten, waarvoor subsidie kan worden verleend en het moet een grondslag bevatten voor de verplichtingen, die het bestuursorgaan aan de subsidieverlening kan verbinden (voor zover die grondslag niet in de Awb is neergelegd; zie artikel 4:37 Awb).
Uitzonderingen wettelijke grondslag
Op de hoofdregel dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een wettelijke grondslag bestaan, vier uitzonderingen: (artikel 4:23 derde lid Awb)
a. de subsidieverstrekking vooruitlopend op een nieuwe wet;
b. de subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost;
c. de subsidieverstrekking voor incidentele gevallen;
De uitzonderingen a. en d. zijn voor gemeenten minder van belang en worden verder buiten beschouwing gelaten.
Subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost
In bepaalde gevallen is het toegestaan om niet op basis van een verordening, maar op basis van een post op de begroting subsidie te verlenen. Er is geen verordening vereist, als in de begroting de subsidieontvanger en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld staan vermeld. De vermelding van de ontvanger en het bedrag kan ook in de toelichting bij de begroting worden gedaan. (Artikel 4:23, derde lid, onder c Awb)
Subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost kan bijvoorbeeld handig zijn bij subsidies die, vaak structureel, aan één of enkele ontvangers worden verstrekt. Door in de begroting of de toelichting de subsidieontvanger en het bedrag te vermelden, is publieke controle mogelijk en kan een wettelijke subsidieregeling achterwege blijven.
Subsidies in incidentele gevallen
In incidentele gevallen kan worden afgezien van de eis om slechts op grond van een wettelijk voorschrift subsidie te verstrekken. Die situatie doet zich voor, als er geen beleid is dat voorziet in subsidiëring van de desbetreffende activiteiten en ook geen sprake is van een vaste bestuurspraktijk om dat soort activiteiten te subsidiëren.
Deze uitzondering in de Awb is bedoeld voor gevallen, waarin zowel het aantal subsidieontvangers als het tijdvak van subsidiëring beperkt is. Een subsidie voor maximaal één jaar, maar met een groot aantal subsidieontvangers, is dus al niet meer incidenteel. En een eenmalige subsidie voor alle scholen in het basisonderwijs is ook geen incidentele subsidie. (artikel 4:23, derde lid, onderdeel d Awb)
Een messcherpe afbakening tussen incidentele en andere subsidies is dit echter niet. Vandaar dat er bij het opstellen van de onderhavige subsidieverordening voor gekozen is om ook incidentele subsidies op te nemen in de verordening onder de grondslag eenmalige subsidie, zodat ook deze een wettelijke grondslag hebben. Verder is dit ingegeven door de wens om te komen tot heldere, voor alle subsidiesoorten geldende regels. Hiermee wordt bereikt, dat door de gemeente niet voor iedere incidentele subsidie een geheel nieuwe (sub)verordening moet worden vastgesteld. De bestuurlijke en administratieve lasten worden hiermee beperkt.
Gebruik en benaming nadere regels
In de praktijk blijkt er veel onduidelijkheid te bestaan over het gebruik van nadere regels in het kader van subsidieverstrekking. Mogelijkheden zijn deelverordeningen, beleidsregels of beleidsnota’s. Onder een beleidsregel wordt verstaan: ”een bij besluit vastgestelde, algemene regel, die bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan zaken regelt aangaande de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften. Het is geen algemeen verbindend voorschrift ”. (Artikel 1:3, derde lid Awb.)
Subsidieverstrekking mag niet alleen op basis van beleidsregels, want dan ontbreekt een wettelijke grondslag. Er is altijd een verordening nodig. In die verordening horen tenminste de activiteiten die voor subsidie in aanmerking kunnen komen globaal te worden omschreven,. Omdat in de Algemene subsidieverordening de activiteiten waarvoor subsidie gevraagd kan worden niet zijn beschreven is er een deelverordening nodig voor deze wettelijke grondslag. (artikel 4:23 lid 1 Awb). De opzet van deze Algemene subsidieverordening is dusdanig dat alle algemene regels omtrent subsidieverstrekking in deze verordening zijn opgenomen. Regels die alleen betrekking hebben op een speciaal beleidsterrein zijn of worden in nadere regels (lees deelverordeningen) uitgewerkt.
Het gebruik van beleidsnota’s en beleidsregels moet zoveel mogelijk worden vermeden, omdat hiermee niet rechtstreeks verplichtingen aan burgers kunnen worden opgelegd. Beleidsnota’s en beleidsregels binden alleen het bestuursorgaan en werken niet extern. In ieder geval kunnen zaken als termijnen en subsidieverplichtingen niet worden geregeld via een beleidsregel. In jurisprudentie is bepaald dat normstelling alleen kan plaatsvinden in de vorm van algemeen verbindende voorschriften en niet in beleidsregels.
Het is wel mogelijk om de uitleg van regels uit een verordening op te stellen in de vorm van beleidsregels. Bijvoorbeeld op welke wijze het begrip “jubileumbijdrage” bij verschillende verenigingen moet worden geïnterpreteerd. Zodra het gaat om normstelling dient de norm te worden verwerkt in de artikelen van de (deel)verordening en niet in de toelichting of in beleidsregels.
Het is vooral van belang dat het voor de subsidieaanvrager helder is onder welke benaming en vorm hij nadere regels moet vinden.
HOOFDSTUK 2. HET SUBSIDIEBEGRIP
Om de subsidietitel uit de Awb op een juiste wijze toe te passen, is het van belang dat helder is wat er onder subsidie wordt verstaan. Subsidie is een materieel begrip en wordt omschreven in artikel 4:21, eerste lid Awb.
Er is sprake van een subsidie als het gaat om geldverstrekkingen, die aan de volgende kenmerken voldoen:
a. het betreft een aanspraak op financiële middelen;
b. die door een bestuursorgaan worden verstrekt;
c. met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager;
d. anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
In de praktijk kan het voorkomen, dat er afwijkende termen worden gebruikt, zoals bijdrage, uitkering of vergoeding, terwijl het in feite een subsidie betreft. De gekozen benaming is voor de toepasselijkheid van de subsidietitel verder niet van belang.
a. Een aanspraak op financiële middelen
Het woord ‘aanspraak’ geeft aan dat het niet de daadwerkelijke betaling van het geld hoeft te betreffen, maar dat een aanspraak daarop voldoende is. Deze aanspraak is rechtens afdwingbaar. Van belang is niet de daadwerkelijke beschikbaarstelling, maar het besluit van het bestuursorgaan dat de voorgenomen activiteiten worden gesubsidieerd.
Voor het bestuursorgaan ontstaat na het toekennen van de aanspraak op financiële middelen de verplichting om aan de gesubsidieerde, na uitvoering van de activiteiten en nakoming van zijn overige opgelegde verplichtingen, tot betaling over te gaan.
Niet alle verstrekkingen van het bestuursorgaan zijn subsidies. Als er geen financiële middelen worden verstrekt, maar andere zaken, dan is er geen sprake van subsidie. Dus ook het leveren van goederen of diensten door de gemeente om niet of onder de kostprijs valt niet onder het subsidiebegrip van de Awb. De zogenaamde ‘subsidies’ in natura (de niet-financiële verstrekkingen), zoals het beschikbaar stellen van gemeentelijke accommodaties voor sportbeoefening of het heffen van een toegangsprijs voor een gemeentelijk museum, die de kosten niet dekken, zijn geen subsidie.
Kredietverlening door de gemeente zal in de regel gebeuren als de commerciële banken niet of onvoldoende in de behoefte van hun cliënten willen of kunnen voorzien. In de praktijk wordt een dergelijke kredietverlening uitgevoerd door de Gemeentelijke Kredietbank (GKB).
Kredieten en deelnemingen in een vennootschap zijn soms wel en soms geen subsidie:
Wel: De GKB verschaft in een situatie aangepaste, niet-commerciële kredietvormen, die uitsluitend gericht zijn op door de ontvanger te ondernemen activiteiten, zoals schuldsanering. In dat geval is er sprake van een subsidieverhouding.
Niet: Kredieten, die door de GKB als consumentenkrediet worden verschaft, vallen niet onder het subsidiebegrip. Het bedrag wordt dan immers niet verstrekt ten behoeve van een bepaalde activiteit.
Deelneming in het aandelenkapitaal van een vennootschap is niet gericht op bepaalde activiteiten van de onderneming. Het aandelenkapitaal is immers gericht op alle huidige en toekomstige activiteiten van de vennootschap. Daarmee is er geen sprake van een subsidie in de zin van de Awb.
b. Verstrekt door een bestuursorgaan
Alleen als de financiële middelen worden verstrekt door een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb kan er sprake zijn van een subsidie. Geld van particulieren, zoals fondsen, waarmee activiteiten van andere particulieren mogelijk worden gemaakt, vallen niet onder het subsidiebegrip. De rechtsverhouding tussen particuliere en privaatrechtelijke personen valt immers niet onder de Awb.
c. Met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager
Een subsidie wordt altijd verstrekt met een bepaald doel, voor bepaalde activiteiten. De wetgever heeft bepaald dat er sprake moet zijn van bepaalde, duidelijk omschreven activiteiten van de ontvanger. De bestedingsrichting van de middelen moet dus duidelijk zijn.
Om deze reden vallen bijvoorbeeld sociale uitkeringen niet onder de noemer ‘subsidie’. Het verschaffen van financiële middelen om te voorzien in de kosten van het bestaan gebeurt niet met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager. Het betreft een algehele of aanvullende inkomensvoorziening, bijvoorbeeld op grond van de Wet werk en bijstand (WWB).
Ook schadevergoedingen, verstrekt door de overheid, vallen buiten het subsidiebegrip. De bestedingsrichting van de ontvanger ligt in dat geval niet vooraf vast, oftewel: een schadevergoeding wordt niet verleend met het oog op bepaalde activiteiten van de ontvanger, maar ter compensatie van schade, veroorzaakt door handelen van de overheid zelf. Het staat de ontvanger vrij te bepalen, waaraan hij het geld besteedt. Ook de algemene uitkeringen aan gemeenten en provincies uit het Gemeente- en Provinciefonds worden gekenmerkt door een bepaalde bestedingsvrijheid en vallen dus ook buiten de subsidiedefinitie.
d. Anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten
Commerciële transacties vallen buiten het subsidiebegrip. Er is geen sprake van subsidie als de overheid een marktconforme vergoeding betaalt voor aangeschafte goederen of aan haar geleverde diensten. Onder betaling wordt verstaan het leveren van een tegenprestatie, die is afgestemd op de waarde van de verkregen goederen of diensten in het economische verkeer. Dit betekent niet dat een marktprijs, die wat aan de hoge kant is, daarom meteen als subsidie zou zijn aan te merken. Dit geldt alleen in die gevallen waar de prijs onmiskenbaar zozeer boven de marktprijs ligt, dat redelijkerwijs niet meer van betaling kan worden gesproken.
De beperking van deze uitzondering tot aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten is aangebracht, omdat er subsidies zijn, die kunnen worden opgevat als een betaling voor door de subsidieontvanger aan derden geleverde diensten. Denk bijvoorbeeld aan de door de regionale bureaus voor slachtofferzorg geleverde diensten. De overheid heeft dan ook geen contractuele relatie met deze bureaus, maar een subsidierelatie. Subsidieverlening en commerciële transacties kunnen in de praktijk soms dicht tegen elkaar aan liggen.
Subsidie versus opdracht: wat is het onderscheid?
Met de zinsnede ‘anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’, had de wetgever de bedoeling de subsidie te onderscheiden van het begrip ‘opdracht’. Uit de definitie van artikel 4:21 Awb volgt dat, als er sprake is van een betaling voor een opdracht (een financiële tegenprestatie), deze betaling niet kan worden aangemerkt als een subsidieverstrekking of omgekeerd. Oftewel: opdracht en subsidie sluiten elkaar uit. Toch blijkt dit onderscheid in de praktijk niet altijd even scherp te maken.
Neem bijvoorbeeld de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Op grond van de Wmo kan aan ondersteuning in het huishouden op verschillende manieren invulling worden gegeven. In de eerste plaats kan de gemeente aan de behoeftige een bedrag toekennen, waarmee huishoudelijke hulp kan worden ingekocht. Dit is zonder twijfel aan te merken als subsidie. Daarentegen kan de gemeente ook de keuze maken om de ondersteuning in het huishouden in natura aan te bieden. De gemeente betaalt dan vervolgens de huishoudelijke hulp of de organisatie, die hiervoor zorg draagt. In dat geval komt al snel de vraag om de hoek kijken of dit is aan te merken als een subsidie of een opdracht. Er is immers geen sprake van een aanspraak op financiële middelen door de behoeftige. In het geval van levering van huishoudelijke hulp aan burgers in het kader van de Wmo, door een thuiszorgorganisatie, die deze taak voor de gemeente uitvoert, is de betaling geen subsidie.
Als een gemeente op grond van de publieke taak diensten aan derden levert en de gemeente schakelt hiervoor een bedrijf in, dan is de betaling voor de levering van deze diensten door dat bedrijf aan derden ook geen subsidie.
Om diverse redenen is het relevant om helder te hebben of het al dan niet een subsidie betreft. Zo zullen ondernemers over de door aan hen gedane betalingen voor geleverde diensten BTW verschuldigd zijn, terwijl zij over aan hen verstrekte subsidies in beginsel geen BTW hoeven af te dragen. En mocht er zich een geschil voordoen, dan kan men in het geval van subsidieverstrekking naar de bestuursrechter stappen, terwijl men zich bij een opdracht moet wenden tot de civiele rechter. Bij Beleidsgestuurde Contractfinanciering (BCF) wordt vaak gekozen voor een subsidie, waaraan een contract (uitvoeringsovereenkomst) verbonden is. Ook daar is het van belang dat het karakter van de grondslag van de verbintenis, namelijk de subsidierelatie, niet uit het oog wordt verloren. Tenslotte kan een overheid te maken krijgen met aanbestedingsregels (bij een opdracht) of wellicht staatssteun (bij subsidie).
Het is van belang te beseffen dat de feitelijke situatie bepalend is of iets wordt aangemerkt als een subsidie of een opdracht: het naamkaartje, dat eraan hangt, speelt geen rol. Een gemeente dient daarom waakzaam te zijn bij het opstellen van de subsidiebeschikking en moet voorkomen, dat de verstrekking kan worden aangemerkt als betaling voor een opdracht. Het is daarom raadzaam om terughoudend te zijn met de mogelijkheid om in de aan de subsidiebeschikking gekoppelde uitvoeringsovereenkomst een verplichting tot nakoming op te nemen. Daarnaast is de kans minder groot, dat de subsidie als opdracht wordt aangemerkt, als niet de gehele activiteit wordt gesubsidieerd, maar slechts een gedeelte en er daarnaast een eigen bijdrage van de ontvanger wordt gevraagd.
Uitgezonderde en aangewezen beleidsterreinen en onderwerpen
Het eerste lid van artikel 4:21 Awb geeft een omschrijving van het begrip ‘subsidie’. In het tweede tot en met het vierde lid wordt vervolgens aangegeven welke beleidsterreinen en onderwerpen zijn uitgezonderd van de subsidietitel van de Awb en welke juist worden aangewezen. Overigens kunnen afzonderlijke wetten ook bepalen of de subsidietitel wel of niet van toepassing is.
Uitzondering: fiscale faciliteiten
Vanuit economisch oogpunt bekeken, zullen veel belastingfaciliteiten zijn aan te merken als subsidies. De Awb bepaalt echter dat de subsidietitel niet van toepassing is op fiscale stimulansen of aftrekposten. De reden hiervan is dat de toepassing van de subsidietitel moeilijk te verenigen is met de systematiek van de belasting- of premieheffing.
Uitzondering: uitkeringen aan doelgroepen
Sociale zekerheidswetgeving kent veel bepalingen, waarin de toepassing van de subsidietitel op de betreffende uitkering wordt uitgesloten. In beginsel voldoen de uitkeringen of toeslagen met betrekking tot bijzondere bijstand, subsidies voor gehandicapten met het oog op bijvoorbeeld woningaanpassing of (re-)integratie in een arbeidsorganisatie, aan de subsidiedefinitie van artikel 4:21 Awb. Desondanks heeft de wetgever er voor gekozen om dergelijke uitkeringen van de toepasselijkheid van de subsidietitel uit te sluiten.
Aangewezen: bekostiging van het onderwijs en onderzoek
De subsidietitel van de Awb is van toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek (artikel 4:21 lid 4 Awb). Het begrip ‘bekostiging’ bevat volgens de Memorie vanToelichting (MvT) (blz.38, zie noot 2) de reguliere geldstromen voor de instandhouding van de diverse onderwijssoorten, oftewel: de verzuiling. De subsidietitel is niet rechtstreeks, maar bij aanwijzing van toepassing is op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek. De MvT geeft aan dat deze aanwijzing verband houdt met de eigen aard van de onderwijswetgeving, als gevolg van de vrijheid van onderwijs (artikel 23 Grondwet) ,Volgens de MvT wordt op deze manier zoveel mogelijk recht gedaan aan enerzijds de bijzondere constitutionele positie van het onderwijs en anderzijds aan de doelstelling van de Awb om de bestuurlijke wetgeving zoveel mogelijk te harmoniseren.
Exploitatiesubsidie, structurele subsidie, waarderingssubsidie, projectsubsidie, incidentele subsidie, productsubsidie, instellingssubsidie, budgetsubsidie: in de praktijk verzinnen beleidsmakers allerlei benamingen voor de verschillende soorten subsidies. De juridische betekenis van dergelijke benamingen is echter beperkt. Het is afhankelijk van de feitelijke situatie en niet van de benaming of de financiële verstrekking voldoet aan het subsidiebegrip, zoals omschreven in artikel 4:21 Awb.
In deze Algemene subsidieverordening is gekozen voor twee benamingen: eenmalige subsidies en jaarlijkse subsidies. Deze benamingen zijn minder strikt dan op het eerste gezicht lijkt. Het is bedoeld om het verschil aan te geven tussen de in principe jaarlijks aan instellingen verstrekte subsidies en de overige (eenmalige) subsidies.
HOOFDSTUK 3. VERMINDERING VAN ADMINISTRATIEVE EN BESTUURLIJKE LASTEN
In de afgelopen jaren heeft deregulering en het daardoor verminderen van de administratieve en bestuurlijke lastendruk hoog in het vaandel gestaan. Bij de ontwikkeling van deze nieuwe verordening is nadrukkelijk gekeken naar deze dereguleringsaspecten. Er is met name gekeken naar het verminderen van de indieningvereisten, maar ook naar de mogelijkheden van een andere verantwoordingswijze en beter financieel beheer van subsidies. Hierop wordt in dit hoofdstuk nader ingegaan.
3.1 Het verminderen van de indieningvereisten
Om in aanmerking te komen voor subsidie moet er in de eerste plaats een aanvraag worden ingediend. En veel belangrijker: bij deze aanvraag moet in veel gevallen een grote hoeveelheid begeleidende stukken worden gevoegd.
In de praktijk maken veel (vrijwilligers)organisaties gebruik van gemeentelijke subsidies. Die organisaties, beschikken niet altijd over deskundige kennis.
Daarnaast werden regelmatig stukken opgevraagd, die niet altijd relevant waren voor de beoordeling van de aanvraag. In een aantal gevallen stonden de administratieve lasten niet in verhouding tot het aangevraagde subsidiebedrag.
Bij deze verordening is de mogelijkheid gegeven de administratieve lasten zoveel mogelijk te beperken.
Zo is bijvoorbeeld afgezien van het opvragen van een kopie inschrijfbewijs Kamer van Koophandel of een kopie van de statuten. De gemeente kan deze zelf opvragen uit de online database van de Kamer van Koophandel. Hierdoor ontstaat wel een toename van bestuurlijke lasten voor de gemeente door het zelf opvragen van de gegevens bij de Kamer van Koophandel. Het opvragen kost tijd en geld (2,50 euro per uittreksel).
Voor de verschillende subsidiesoorten worden aanvraagformulieren ontwikkeld. Er wordt van uitgegaan dat de gevraagde gegevens op het aanvraagformulier worden vermeld. Het college bepaalt welke gegevens verstrekt moeten worden en neemt daarbij de proportionaliteit in acht. Hiermee wordt bedoeld dat de aard en hoeveelheid van de gevraagde gegevens in redelijke verhouding moeten staan tot de omvang van de gevraagde subsidie. Zo zal aan een speeltuinvereniging, die subsidie vraagt voor een nieuw speeltoestel van 1.500 euro, een formulier kunnen worden verstrekt, waarop bij ‘te verstrekken gegevens’ de offerte /rekening van het betreffende speeltoestel als enig te verstrekken gegeven wordt genoemd.
Het college kan zelf manieren vaststellen om de administratieve en bestuurlijke lasten terug te brengen. Dit kan bijvoorbeeld door samenwerking met andere bestuursorganen, waar de aanvrager ook een aanvraag voor subsidie heeft gedaan. Het lijkt het meest logisch om bij de behandeling van dit soort aanvragen, aan te sluiten bij de procedure van dat bestuursorgaan, aan wie de belangrijkste of grootste subsidie is gevraagd voor wat betreft de te verstrekken gegevens. Dit betekent zowel voor de betrokken bestuursorganen als voor de aanvrager een verlichting van de administratieve lasten. Er wordt immers voorkomen dat de aanvrager aan allerlei verschillende administratieve procedures moet voldoen en daarvoor voor elk bestuursorgaan andere stukken dient op te stellen.
In dit kader kan is artikel 20 toegevoegd aan de Algemene subsidieverordening, zodat aanvragers de gemeente ook uit eigen beweging kunnen wijzen op mogelijke afstemmingspartners:
Een andere vorm van vereenvoudiging kan gevonden door bij de eerste subsidieaanvraag van een aanvrager alleen die gegevens te vragen die redelijkerwijs noodzakelijk zijn. Dit geldt ook voor een volgende subsidieaanvraag of een verlenging van de subsidieverlening van de aanvrager. Dit is ook van belang bij de verantwoording van de verstrekte subsidies. Bijvoorbeeld, als de gemeente een financiële verantwoording met een accountantsverklaring vraagt. Het kan een verlichting van de administratieve lasten opleveren wanneer de instelling verschillende subsidiestromen vanuit de gemeente ontvangt en/of met meerdere subsidieverstrekkers te maken heeft. Dan kan de mogelijkheid worden geboden een verantwoordingsdocument voor alle verantwoordingsverplichtingen met één accountantsverklaring te vragen.
3.2 Verantwoording en financieel beheer van subsidies
Ook een aanpassing van de verantwoordingswijze van subsidie en een aangepast financieel beheer van het subsidieproces kunnen de administratieve en bestuurlijke lasten verminderen.
Vermindering administratieve en bestuurlijke lasten.
- Door het afrekenen op basis van prestaties en het vervallen van de financiële verantwoording bij kleine subsidies worden de lasten verminderd.
- Door meer te uniformeren en vereenvoudigen. Doordat de Awb zoveel ruimte laat, ontstaat er in de praktijk een veelvoud van subsidieverlening en verantwoordingsverplichtingen. Dit leidt tot een versnippering van regels: het Leger des Heils is genoodzaakt om jaarlijks meer dan 25 verschillende jaarrekeningen op te stellen. Het nieuwe subsidiekader bevat uniforme en vereenvoudigde regels voor de aanvraag, uitvoering en verantwoording.
- Er wordt gewerkt vanuit vertrouwen in plaats van wantrouwen. Er komt meer nadruk te liggen op de eigen verantwoordelijkheid van de subsidieontvanger; er zal niet in alle gevallen meer een uitgebreide verantwoordingsplicht gelden.
Op basis van deze uitgangspunten zijn de volgende, met elkaar samenhangende maatregelen ontwikkeld:
- Drie standaarduitvoerings- en verantwoordingsarrangementen, waarvan de toepassing wordt bepaald door de hoogte van het subsidiebedrag.
- Uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen in het subsidieproces (onder andere termijnen, voorschotten, rapportages).
- Rijksbreed beleid om misbruik te voorkomen.
Proportionaliteit tussen subsidiebedrag en lasten
Het subsidiekader gaat uit van proportionaliteit tussen het subsidiebedrag en de administratieve lasten. Hoe lager het subsidiebedrag per ontvanger is, hoe minder of eenvoudiger voorwaarden worden gesteld en hoe efficiënter de verantwoording wordt ingericht. Dit leidt tot de volgende verdeling:
Tot € 5.000 direct vaststellen of desgevraagd verantwoording over de prestatie.
Vanaf € 5.000 tot € 50.000 verantwoording over de prestatie.
Vanaf € 50.000 verantwoording over kosten en prestaties.
STANDAARDBEREKENINGSWIJZEN EN UNIFORME KOSTENBEGRIPPEN
Om de totstandkoming van het subsidiebedrag van uurtarieven te vereenvoudigen, kan het college gebruik maken van drie standaardberekeningswijzen voor de berekening van uurtarieven:
a. berekening op basis van integrale kosten;
b. berekening op basis van een uurtarief per kostendrager (bijvoorbeeld loonkosten), vermeerderd met een forfaitair vastgestelde opslag voor indirecte kosten; of
c. hanteren van forfaitair vastgestelde uurtarieven, bijvoorbeeld op basis van de Handleiding Overheidstarieven;
e. eenduidige definities voor kostenbegrippen, zoals subsidiabele kosten, kostendrager, integrale kosten, uurbasis, loonkosten, indirecte kosten of overhead, kosten derden en niet-subsidiabele kosten en
f. uniforme forfaitaire elementen voor de berekening van uurtarieven (1b en 1c), zoals het aantal werkbare uren op jaarbasis.
Voor de toepassing van de berekeningsmethoden sluit de gemeente in principe aan bij de praktijk van de subsidieontvanger. Dat wil zeggen dat de gemeente de subsidieontvanger de keuzemogelijkheid geeft om de subsidiabele kosten volgens één van de drie gestandaardiseerde methodes te berekenen. Bij de afweging tussen het al dan niet bieden van een keuzemogelijkheid aan de subsidieontvanger weegt de gemeente de administratieve en uitvoeringslasten. Zo kan bijvoorbeeld worden gekozen voor het hanteren van forfaitaire elementen, omdat de lasten hierbij voor beide partijen (ontvanger en gemeente) gering zijn.
Bij het hanteren van de berekeningswijzen b en c worden in ieder geval twee onderdelen in de specifieke subsidieregeling vastgesteld:
- het opslagpercentage voor indirecte kosten verplicht toe te passen bij berekeningsmethode b) en
- het uurtarief per kostendrager verplicht toe te passen bij berekeningsmethode c).
Uniforme forfaitaire elementen voor de berekening van uurtarieven
Forfaitaire elementen zijn hulpmiddelen om de bepaling van de subsidiabele kosten en daarmee het subsidiebedrag te vereenvoudigen en te uniformeren. Voorbeelden zijn: het aantal werkbare uren op jaarbasis, het uurtarief voor categorieën van loonkosten, bijvoorbeeld op basis van de Handleiding Overheidstarieven.
In deze Algemene subsidieverordening is ervoor gekozen dat de steekproefsgewijze controle zich richt op het aantonen dat de activiteiten, waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht en dat is voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. Geen gedetailleerd overzicht van inkomsten en uitgaven, maar volstaan met het bewaren van een bewijs, dat de activiteit heeft plaatsgevonden. Dat kan ook een foto van of een krantenartikel over bijvoorbeeld een gesubsidieerde bijeenkomst zijn.
Beslistermijnen en Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen
Per 1 oktober 2009 is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen in werking getreden. Hierdoor lopen bestuursorganen, die zich niet aan de termijnen houden, het risico met een dwangsom te worden geconfronteerd. Het doel van de wet is waarborgen dat de overheid een betrouwbare partner is van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. In de wet staat dat de overheid dit onder andere moet doen door tijdig te beslissen op een aanvraag. De aanvrager heeft daar recht op. Tijdig betekent: binnen de geldende termijn. Dat kan een wettelijke of een redelijke termijn zijn. Een beslissing moet zonodig kunnen worden afgedwongen. Onder bepaalde voorwaarden kan de gemeente de beslistermijn verlengen. De wet omschrijft de volgende situaties:
1. De gemeente verzoekt de aanvrager de aanvraag aan te vullen door meer informatie te verschaffen.
2. Als de gemeente wacht op informatie uit het buitenland.
3. Als de aanvrager schriftelijk instemt met uitstel.
4. Als de vertraging de schuld is van de aanvrager, bijvoorbeeld als hij steeds opnieuw vraagt om uitstel van aan te leveren gegevens of de dag voor de beslistermijn afloopt een dik pak met aanvullende gegevens opstuurt.
5. Als de gemeente door overmacht niet in staat is te beslissen. Er moeten dan wel abnormale en onvoorziene omstandigheden zijn, waarop de gemeente geen invloed heeft, zoals het volledig afbranden of onder water lopen van het gemeentehuis.
In bijna alle gevallen moet de gemeente de aanvrager direct mee te delen, dat de beslistermijn is opgeschort en binnen welke termijn alsnog een beslissing moet worden genomen. Met de in de verordening opgenomen mogelijkheid om de beslistermijn te verlengen, moet dus niet al te makkelijk worden omgegaan. De in deze Algemene verordening gekozen termijnen voor besluiten zijn met 13 weken aan de ruime kant. Voor de beoordeling van complexe subsidieaanvragen heel redelijk; voor afhandeling van een eenvoudig besluit tot subsidievaststelling zeer ruim.
In deze Algemene subsidieverordening zijn geen bepalingen opgenomen over de werkwijze en procedures voor het geval subsidieontvangers zich niet houden aan de procedures en verplichtingen. De Awb geeft hiervoor voldoende handvaten. Bijvoorbeeld, als aanvragen niet op tijd of onvolledig worden ingediend, dan moet de subsidieontvanger een termijn gegund te worden waarbinnen de aanvraag kan worden aangevuld. Dit is opgenomen in artikel 6 lid 5 van deze verordening. (Het volgt ook uit artikel 4:5 Awb). Voldoet de aanvrager daar niet aan binnen de termijn, dan kan de gemeente de aanvraag op vereenvoudigde wijze afdoen. Dat betekent dat de gemeente niet op de inhoudelijke merites van de aanvraag hoeft in te gaan. Of de gemeente kan de subsidieverlening intrekken of wijzigen, als de aanvrager niet voldoet aan zijn verplichtingen. Omdat met deze bevoegdheden een inbreuk gemaakt wordt op het vertrouwensbeginsel, moet hier terughoudend en in alle redelijkheid mee worden omgegaan. Daarbij spelen de ernst van de tekortkoming en de gevolgen van de verlaging voor de subsidieontvanger een belangrijke rol. (artikelen 4:46 – 4:50 Awb)
De aanhef dient om in het kort aan te geven waarvoor de gemeente subsidies voor wil verlenen.
Artikel 1. Begripsomschrijvingen
In dit artikel wordt een aantal begrippen verduidelijkt, dat in de verordening wordt gehanteerd.
Er is in de definities een onderscheid gemaakt tussen verschillende vormen van subsidie. Zo is er de jaarlijkse subsidie, die bij voorkeur voor meerdere jaren wordt verleend en meestal op voortdurende activiteiten van een instelling betrekking heeft. In deze verordening is bepaald dat deze subsidies voor een periode van ten hoogste vier jaren worden verstrekt. Na het verstrijken van die periode kan uiteraard opnieuw worden besloten een jaarlijkse subsidie te verstrekken. Er is voor een periode van vier jaar is gekozen, omdat deze termijn én aansluit bij de zittingstermijn van de raad (hoewel die termijnen uiteraard niet gelijk hoeven te lopen) én het een goede termijn lijkt om te bezien of eerder vastgestelde beleidsdoelen nog gelden. En, als die beleidsdoelen nog gelden, of ze nog ondersteunt moeten worden door subsidieverstrekking. Als deze subsidie voor langer dan drie jaar aan een instelling wordt verstrekt voor de uitvoering van dezelfde activiteit(en), ontstaat er een subsidierelatie en dient bij weigering van de subsidie voor een nieuw tijdvak een redelijke termijn in acht te worden genomen. (artikel 4:51 Awb)
Bij jaarlijks verstrekte subsidies is de aard en grootte van de instelling en de hoogte van de subsidie bepalend voor de omvang van aanvullende afspraken.
Eenmalige subsidies zijn subsidies die voor een eenmalige activiteit of een activiteit, waarvoor het college slechts voor een van te voren bepaalde tijd van maximaal vier jaar subsidie wil verlenen. Bijvoorbeeld in het geval dat de reguliere activiteiten van de subsidieontvanger door bijzondere omstandigheden in het gedrang komen. Hierbij kan worden gedacht aan inhuur van uitzendkrachten voor de vervanging van niet-verzekerd, arbeidsongeschikt geworden personeel, het vervangen van een teloor gegaan bedrijfsgebouw en dergelijke. Andere eenmalige subsidies zijn projectsubsidies die worden gegeven voor door de subsidieontvanger te realiseren bijzondere projecten, zoals bijvoorbeeld een dansvoorstelling of kunstmanifestatie. Eenmalige subsidies hebben een looptijd, afhankelijk van de duur van het project en kunnen onder omstandigheden dus een looptijd hebben van langer dan een jaar.
Artikel 4.66 Awb bepaalt dat subsidie slechts verstrekt kan worden aan rechtspersonen. In afwijking van het model en de Awb geeft deze verordening de mogelijkheid om incidentele subsidies tot € 2.500,- ook aan natuurlijke personen te kunnen verstrekken. Wij hechten er aan dat ook (groepen van) natuurlijke personen financieel ondersteund kunnen worden voor initiatieven die bijdragen aan gemeentelijke doelstellingen. Hierbij wordt met name gedacht aan de vele vrijwilligersinitiatieven in onze gemeente.
Artikel 2. Subsidiabele kosten bij eenmalige subsidies
In dit artikel wordt een onderscheid gemaakt tussen de kosten die direct van belang zijn voor het realiseren van de doelstellingen van de gemeente Opsterland door middel van subsidie ten behoeve van het uitvoeren van activiteiten en kosten die niet direct te maken hebben met het realiseren ervan. Dit artikel is overgenomen uit de ASV Opsterland 2005 – met uitzondering van oud lid 2.c - en komt niet voor in de model ASV. Wij achten het van belang dit onderscheid in wel en niet subsidiabele kosten te handhaven. Dit schept ook duidelijkheid voor de subsidieaanvragers.
Artikel 3. Bevoegdheid college
Het college besluit over subsidieaanvragen binnen de daarvoor door de raad vastgestelde kaders, zoals neergelegd in de gemeentebegroting en deze Algemene subsidieverordening.
In het eerste lid is bepaald dat het college daarbij de gemeentebegroting en subsidieplafonds in acht neemt. Als de gemeentebegroting nog niet is vastgesteld en er formeel dus nog geen financiële ruimte door de raad beschikbaar is gesteld, wordt subsidie slechts verleend onder de voorwaarde dat de raad daarvoor geld beschikbaar zal stellen, het zogenoemde begrotingsvoorbehoud.
In het tweede lid is de bevoegdheid van het college geregeld om voorwaarden aan de subsidie te verbinden. (Zie ook artikel 4:33 Awb en voor het verschil met verplichtingen artikel 4:37 Awb.)
In het derde lid is de bevoegdheid van het college geregeld tot het stellen van nadere regels voor o.a. activiteiten, doelgroepen en verdeling per beleidsterrein. Zo is o.a. geregeld dat de leges voor evenementen georganiseerd door vrijwilligers intern worden verrekend met het subsidiebudget voor vrijwilligersactiviteiten.
Ook de bevoegdheid om aan een subsidiebeschikking een uitvoeringsovereenkomst te verbinden, berust bij het college.
In beginsel is in afdeling 4.2.4 Awb zeer uitvoerig en nauwgezet bepaald welke verplichtingen onder welke voorwaarden bij een subsidieverlening kunnen worden opgelegd en kunnen alle toegestane verplichtingen in beginsel bij subsidieverlening of subsidiewijziging worden opgelegd.
De subsidiebeschikking is slechts gericht is op één partij. Middels een uitvoeringsovereenkomst kunnen meerdere partijen aan elkaar worden gebonden. Dat zou een voordeel kunnen zijn. Ook is het mogelijk een derdenbeding ex. art. 6:253 BW op te nemen.
Artikel 4. Subsidieplafond en begrotingsvoorbehoud
In de Awb zijn in de artikel 4:25 tot en met 4:28 de belangrijkste bepalingen rondom het werken met een ‘subsidieplafond’ gegeven. Op grond van het eerste lid van artikel 4 kan de raad subsidieplafonds per beleidsterrein vaststellen. In de regel valt dit qua tijdstip samen met de vaststelling van de begroting. De raad stelt subsidieplafonds vast en maakt daarbij de wijze van verdeling van de beschikbare middelen bekend. Eventueel kan het college nadere regels opstellen omtrent de wijze van verdeling van de beschikbare middelen.
Met het oog op de rechtszekerheid verlangt de Awb, dat het subsidieplafond bekend wordt gemaakt, vóórdat de periode waarop het betrekking heeft, ingaat. Zo kunnen potentiële aanvragers tijdig weten hoeveel geld beschikbaar is. Maar het is vooral van belang , dat subsidieaanvragen zonder nadere motivering worden afgewezen op het moment dat het subsidieplafond bereikt is. Als het voor subsidie beschikbare bedrag enkel op de begroting vermeld staat en de gemeente deze bedragen niet als subsidieplafonds heeft gepubliceerd, dan kan de gemeente subsidieaanvragen niet ongemotiveerd weigeren wegens het bereiken van het plafond.
De verdeling van de beschikbare bedragen. Er zijn twee mogelijkheden. De meest eenvoudige vorm is een verdeelmechanisme op volgorde van binnenkomst, “wie het eerst komt, het eerst maalt”, waarbij aanvragen in volgorde van ontvangst van de volledige aanvraag worden behandeld.
Een andere vorm is een tendersysteem, waarbij het beschikbare budget wordt verdeeld over de complete aanvragen door middel van een onderlinge vergelijking van de aanvragen en waarbij de beste aanvragen voor subsidie in aanmerking komen. Van belang bij dit systeem is dat helder is voor de aanvrager op basis van welke criteria de aanvragen worden getoetst en in rangorde worden gezet. De criteria, waaraan een aanvraag wordt getoetst, dienen zoveel mogelijk eenduidig te zijn.
Artikel 5. Bij aanvraag in te dienen gegevens
In het eerste lid is bepaald dat een aanvraag voor subsidie schriftelijk ingediend moet worden. Met ‘schriftelijk’ is meer bedoeld dan ‘op papier geschreven’. Zo kan een aanvraag ook via een e-mail worden gedaan. Volledige digitale aanvraag en afhandeling is op dit moment om technische redenen nog niet mogelijk. Voor subsidieaanvragen zijn meerdere modelaanvragen beschikbaar. Aanvragers kunnen hier gebruik van maken, maar dit is niet verplicht.
Het subsidieproces begint met een aanvraag. (artikel 4:29 Awb) Wat een aanvraag is en aan welke eisen deze moet voldoen staat in afdeling 4.1.1. van de Awb.
In het tweede lid is bepaald welke gegevens de aanvrager dient te overleggen bij zijn subsidieaanvraag.
In lid 3 worden meer formele eisen gesteld aan instellingen, die voor de eerste maal subsidie aanvragen.
De bevoegdheid van het college om nadere regels te mogen stellen, is geregeld in lid 4. Het college kan zo desnoods per geval regelen welke gegevens dienen te worden verstrekt, waarbij het uitgangspunt is dat het college dit doet om de administratieve en bestuurlijke lasten voor alle betrokkenen zo beperkt mogelijk te houden. Zo kan het college bijvoorbeeld bepalen dat voor duidelijk bepaalde categorieën subsidies - bijvoorbeeld zogenaamde ‘waarderingssubsidies’, eenmalige subsidies waaraan geen verantwoordingseisen worden gesteld - met minder dan de standaard te overleggen gegevens bij aanvraag van een subsidie kan worden volstaan.
Zo is het voorstelbaar dat een aanvrager voor een eenvoudig jaarlijks cultureel evenement – bijvoorbeeld een optocht – wordt vrijgesteld van het indienen van een jaarrekening en balans van het voorgaande jaar.
Lid 5 maakt onderscheid tussen natuurlijke en rechtspersonen. Een subsidie kan door beide worden aangevraagd. Voor natuurlijke personen is dit beperkt tot eenmalige subsidies tot € 2.500,-.
Hier worden de termijnen genoemd, waarbinnen aanvragen voor subsidie ingediend moeten zijn bij het college. Overigens worden aan grote instellingen bij voorkeur meerjarige subsidies verleend. Via de tussentijdse rapportage wordt de gemeente op de hoogte gesteld van de resultaten. Een jaarlijkse aanvraag is daarmee overbodig.
Lid 4. Voor incidentele subsidieaanvragen is een termijn van minimaal twee weken opgenomen. Deze termijn moet het mogelijk maken subsidie aan te vragen voor spontane ideeën nog voordat ze worden gestart. Een dergelijke korte termijn houdt overigens wel een risico in voor de aanvrager, want de maximale beslistermijn van het college is 13 weken. Het besluit over de aanvraag (waaronder afwijzingen) kan maximaal 11 weken nadat de activiteiten hebben plaatsgevonden worden genomen. Het is daarom raadzaam in een zo vroeg mogelijk stadium een aanvraag in te dienen.
Hier worden de termijnen gegeven, waarbinnen het college gehouden is te beslissen op een aanvraag voor subsidie. In de Awb staan geen strikte beslistermijnen op een aanvraag om subsidie. In de regel wordt een termijn van acht tot dertien weken redelijk geacht. Indien deskundigen of een commissie moet worden geraadpleegd over de kwaliteit van de subsidieaanvragen, wordt deze beslistermijn tot tweeëntwintig weken verlengd.
Nu de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen per 1 oktober 2009 in werking is getreden, bestaat het risico dat bestuursorganen, die zich niet aan de door zichzelf gestelde termijnen houden, met een dwangsom worden geconfronteerd. In gevallen, waarin de behandeling van aanvragen (denk aan complexe, omvangrijke subsidies, zoals voor het bouwen van een gebouw en dergelijke) zeker meer tijd zal vergen dan de hiervoor genoemde termijnen, ligt het voor de hand in nadere regels te bepalen hoe en onder welke voorwaarden het risico van de overschrijding van termijnen kan worden beperkt. Onder omstandigheden kan het college zich een termijn van een half jaar gunnen om tot een beslissing te komen. Gezien de complexiteit van bepaalde subsidieaanvragen en de daarmee gemoeide gelden en nagestreefde beleidsdoelen is deze termijn verdedigbaar. Gelet op de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen verdient het echter aanbeveling een voorzienbare lange beslistermijn in een nadere regels vast te leggen.
De termijnen lijken redelijk royaal. Uitgangspunt moet zijn, dat afhandelen binnen 13 weken de maximale termijn is. In principe wordt de aanvraag zo servicegericht dus zo snel mogelijk afgehandeld.
Lid 1. Als het college in beleidsregels of subverordeningen voor specifieke subsidiesoorten uiterste indieningtermijnen heeft bepaald, dan gaat de uiterste beslistermijn van 13 weken tellen vanaf deze uiterste indieningtermijn.
De algemeen geldende weigeringgronden (artikel 4:35 Awb) worden hier met een nadere, op de gemeentelijke praktijk toegesneden grond aangevuld. Dit betreft het niet of niet in overwegende mate gericht zijn van de activiteiten van de aanvrager op de gemeente, de gemeentelijke inwoners of activiteiten die daaraan niet of nauwelijks ten goede komen.
Een bijzondere weigeringgrond is opgenomen in artikel 9, eerste lid. Het betreft het geval dat de aanvrager van een subsidie de toets van de Wet Bibob niet kan doorstaan. Indien deze weigeringgrond niet zou zijn opgenomen, dan zou het kunnen betekenen dat het college gehouden is subsidie te verlenen aan aanvragers aan wie het college geen vergunning voor niet-subsidiabele activiteiten zou verlenen. Daarbij is niet van belang of de activiteiten, waarvoor subsidie wordt gevraagd, op zichzelf beoordeeld subsidiabel zijn. Het gaat bij deze weigeringgrond louter om de persoon, dan wel rechtspersoon van de aanvrager.
De Wet Bibob is bedoeld als aanvulling op bestaande instrumenten, die het college reeds ter beschikking heeft. Het college zal bij ieder beleidsdoel, dat het wil subsidiëren, zich de vraag moeten stellen of er enig risico is van het faciliteren van strafbare feiten en of die risico’s niet voldoende worden ondervangen met de bestaande toetsing van aanvragen. Het is niet mogelijk te bepalen dat de Wet Bibob generiek op alle subsidies wordt toegepast. Het college dient zelf een afweging te maken in welke situatie toepassing zinvol is. Voordat tot toepassing op een gemeentelijke subsidieregeling kan worden overgegaan, dient daarvoor toestemming te zijn verkregen van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Het college heeft hier de bevoegdheid gekregen die goedkeuring te vragen. De bepaling strekt ertoe inzichtelijk te maken voor zowel bestuur als aanvrager van een subsidie in welke gevallen en voor welke (onderdelen van) beleidsdoelen een toetsing aan de Wet Bibob kan plaatsvinden.
Artikel 10. Verlening van de subsidie
Ingevolge het eerste lid geeft het college al in het besluit tot verlening van de subsidie aan op welke wijze de verantwoording van de ontvangen subsidies dient plaats te vinden. Hiermee wordt bereikt dat degene, aan wie de subsidie is toegekend, van meet af aan duidelijk is aan welke voorwaarden en administratieve eisen hij dient te voldoen. In het tweede lid is geregeld dat het college de ontvanger verplichtingen kan opleggen.
Bij veel, meestal kleinere subsidies zal het stellen van verplichtingen bij de toekenning niet noodzakelijk zijn. In die gevallen kan het college daarvan eenvoudig afzien. In gevallen, dat het college van oordeel is dat redelijkerwijs nadere verplichtingen dienen te worden gesteld, zal dit veelal op de subsidieontvanger en de door hem te ondernemen activiteiten toegesneden zijn. Een uitputtende opsomming in de verordening van alle mogelijke aan een subsidieontvanger op te leggen verplichtingen komt de overzichtelijk¬heid, noch de doelmatigheid van de verordening ten goede. Een bij de beschikking verstrekte bijlage, waarin de verplichtingen zijn opgenomen, is overzichtelijk en klantvriendelijk. In artikel 4:37 Awb staan de standaardverplichtingen vermeld welke het college bij de beschikking tot subsidieverlening aan de subsidieontvanger kan opleggen. Er kan maatwerk worden gevonden door een differentiatie te maken tussen verplichtingen, die worden gesteld aan eenmalige subsidies, en jaarlijkse (boekjaar)subsidies. Voor een selectie uit de verplichtingen, die te stellen zijn bij het verlenen van de jaarlijkse subsidies kan titel 4.2.8 Awb worden geraadpleegd. Denk hier ook aan deregulering en let op artikel 12, waarin een zo licht mogelijk regime is voorgesteld van tussentijdse rapportages.
Bij de in het tweede lid van artikel 10 te stellen verplichtingen kan worden gedacht aan bijvoorbeeld het verzekeren van de zaken, die voor de uitvoering van de gesubsidieerde activiteit noodzakelijk zijn, de arbeidsvoorwaarden voor het personeel van de subsidieontvanger, reservevorming, het bestuur, het aanstellen van toezichthouders, de inrichting van de administratie en de benodigde toestemming van het college voor het aangaan van rechtshandelingen als bedoeld in artikel 4:71 Awb.
Artikel 11. Betaling en bevoorschotting
Voorschotten worden automatisch (ambtshalve) verstrekt volgens het in de subsidieregeling of de verleningsbeschikking opgenomen bevoorschottingsritme. De bevoorschottingsbeschikking wordt ambtshalve gegeven op het moment van de verleningsbeschikking. De subsidieaanvrager hoeft geen aanvra(a)g(en) voor bevoorschotting in te dienen of tussentijdse overzichten van prestaties of uitgaven te overleggen. Dit leidt tot lastenbesparingen bij zowel de subsidieontvanger als de subsidieverstrekkende gemeente.
Omdat de bevoorschotting mede afhankelijk is van de aard van de te subsidiëren activiteit is er voor gekozen om de termijnen, waarop de (automatische) bevoorschotting plaats vindt, niet in de verordening te noemen. Het bevoorschottingsritme en de hoogte van de voorschotten worden in verleningsbeschikking vermeld.
De subsidieontvanger is volgens artikel 13 verplicht te melden, indien er omstandigheden zijn die van invloed zijn op de hoogte van het verleende bedrag. De gemeente kan vervolgens, indien nodig, door een wijziging van de verleningbeschikking het bevoorschottingsritme en de hoogte van de voorschotten aanpassen. Na vaststelling van de subsidie wordt het resterende bedrag (het vastgestelde bedrag verminderd met de verleende voorschotten) uitgekeerd aan de subsidieontvanger.
Met de algemene formulering van dit artikel is de mogelijkheid open gelaten om, zonder dat daartoe wijziging van de verordening noodzakelijk is, recht te doen aan de wijziging van de voorschotregeling, die beslag heeft gekregen met de invoering van de vierde tranche Awb. Indien in de verleningbeschikking niet anders is bepaald, vindt betaling van het voorschot binnen zes weken na verzending van de verleningbeschikking plaats. Zie artikel 4:87, lid 1, Awb.
Artikel 12. Tussentijdse rapportage
In het kader van het terugdringen van de administratieve lasten is ervoor gekozen aan meerjarig verstrekte subsidies, hoger dan 50.000 euro, de mogelijkheid te verbinden om jaarlijks een tussentijdse verantwoording te vragen. Het college moet vooraf bepalen welke vereisten worden gesteld aan de tussentijdse, inhoudelijke en financiële verantwoording.
De meldingsplicht is bedoeld als tegenhanger van het geven van meer vertrouwen in de vorm van onder andere: het niet standaard verantwoording afleggen bij subsidies tot 5.000 euro, het vragen van minder tussenrapportages en automatische bevoorschotting.
De subsidieontvanger is verplicht tijdig (zonder nodeloos tijdsverloop) te melden bij de gemeente als het aannemelijk is dat de gesubsidieerde activiteit niet, niet tijdig, niet geheel of niet volgens alle daaraan verbonden verplichtingen zal worden verricht. In dat geval zal de subsidie lager of op nihil worden vastgesteld of zullen nadere afspraken worden gemaakt over het aanpassen van de verplichtingen, bijvoorbeeld het geven van meer tijd voor de uitvoering van de activiteiten. Bij het niet voldoen aan deze meldingsplicht kan, indien dat achteraf mocht blijken, met toepassing van artikel 4:49 Awb alsnog de subsidievaststelling worden ingetrokken, omdat de ontvanger wist en behoorde te weten dat de vaststelling onjuist was. Terugvordering van de subsidie, inclusief wettelijke rente van het hele subsidiebedrag, kan in zo'n geval proportioneel worden geacht, omdat de ontvanger dan misbruik maakte van het gegeven vertrouwen, dat ten grondslag ligt aan de onderhavige subsidieverordening.
Artikel 14. Overige verplichtingen van de subsidieontvanger
In artikel 14 zijn de overige verplichtingen van de subsidie ontvanger opgenomen. Daaronder valt ook de plicht belangrijke wijzigingen te melden aan het college. Overigens moet “schriftelijk” hier niet al te letterlijk worden opgevat; een melding per e-mail kan ook voldoende zijn. Niets belet de gemeente om bij twijfel direct contact op te nemen met de subsidieontvanger en om nadere stukken te vragen.
Lid 4. is opgenomen op verzoek van de rekenkamercommissie en regelt medewerking aan een onderzoek door de rekenkamercommissie.
Artikel 15. Verantwoording subsidies tot 5.000 euro
Kenmerkend voor subsidies tot 5.000 euro is dat een vast bedrag (lump sum) wordt verstrekt en dat de subsidieontvanger achteraf niet standaard verantwoording hoeft af te leggen aan de subsidieverstrekker. De subsidieontvanger hoeft geen aanvraag voor subsidievaststelling (verantwoording) in te dienen. Hierdoor kunnen de lasten voor zowel de subsidieaanvrager als de gemeente worden bespaard.
In het geval van directe vaststelling (eerste lid, onderdeel a) worden de bewijsstukken van de prestatie direct met de aanvraag meegestuurd. Ook indien de activiteiten nog niet hebben plaatsgevonden, kan onderdeel a worden toegepast. De toepassing is dan onder meer afhankelijk van de aard van de subsidie (bijvoorbeeld een ‘waarderingssubsidie’) en risicoafweging van de subsidieverstrekker. Steekproefsgewijze controle na de vaststelling is mogelijk, maar leidt alleen in bijzondere gevallen, zoals fraude, tot terugvordering.
In het geval van verlening, gevolgd door ambtshalve vaststelling (eerste lid, onderdeel b), wordt in de subsidiebeschikking vermeld wanneer de gesubsidieerde activiteiten moeten zijn verricht. De subsidie wordt vervolgens, binnen 13 weken na de datum waarop de activiteiten uiterlijk moeten zijn verricht, ambtshalve vastgesteld door de gemeente. De gemeente dient binnen een beperkte termijn te reageren, hier is gekozen voor 13 weken na afloop van de activiteit.
Door te kiezen voor het systeem van ambtshalve vaststelling zijn er juridisch meer mogelijkheden om op te treden, als de gemeente merkt dat de activiteit niet (geheel) is gerealiseerd. De subsidie is immers bij de verstrekking nog niet vastgesteld. De subsidieontvanger dient desgevraagd, aan te tonen dat de activiteiten, waarvoor de subsidie is verleend, daadwerkelijk zijn verricht en dat is voldaan aan de subsidieverplichtingen. De verantwoording moet op een door het college in de beschikking aangegeven wijze, Het college zal steekproefsgewijs van deze bevoegdheid gebruik maken.
Artikel 16. Verantwoording subsidies vanaf 5.000 tot 50.000 euro
In dit artikel is aangegeven op welke wijze de subsidieontvanger de aan hem verleende subsidie aan het college dient te verantwoorden. Op basis van artikel 10, eerste lid, wordt de wijze van verantwoording al bij het besluit tot verlening van de subsidie aan de ontvanger bekend gemaakt.
Het tweede lid bepaalt, dat de subsidieontvanger moet aantonen dat de activiteiten, waarvoor de subsidie is verleend, zijn uitgevoerd. Daarbij zal vooraf door de gemeente al moeten zijn aangegeven op welke manieren het aantonen kan plaatsvinden. Er kunnen daarbij verschillende instrumenten worden gebruikt, zoals bestuurs- en activiteitenverslagen, een managementverklaring, een deskundigenverklaring of andere bewijsstukken (bijvoorbeeld een publicatie) enz.
Ook hier kan het college bepalen dat bepaalde categorieën van subsidies, dan wel subsidieontvangers, niet tot verantwoording van de aan hun verleende subsidie hoeven over te gaan. Daarbij valt te denken aan subsidies van een beperkte omvang of subsidies, die voor een doel worden aangewend, dat nadere verantwoording van de besteding van het geld overbodig maakt.
Op grond van het derde lid kan het college bepalen dat het voor de verantwoording daarvan andere stukken en bewijzen verlangt dan die gebruikelijk al door de subsidieontvanger worden opgesteld. Te denken valt aan de verslagen, die rechtspersonen op grond van de wet al dienen op te stellen en die natuurlijk per rechtspersoon kunnen verschillen.
Waar het hier uiteraard om gaat, is te voorkomen dat subsidieontvangers speciale stukken met andere verantwoordingsmethoden moeten opstellen dan zij gebruikelijk al doen. Zo kan uit een algemeen jaarverslag voldoende blijken, dat de verkregen subsidie is aangewend voor het doel, waarvoor de subsidie werd verstrekt.
Voor kleinere subsidies (denk aan een speeltoestel) is de mogelijkheid geopend in het derde lid voor het college om andere bewijsmiddelen te verlangen dan de gebruikelijke. Zo zou in het geval van een speeltoestel kunnen worden volstaan met het mailen van een foto daarvan of iets dergelijks.
Artikel 17. Verantwoording subsidies vanaf 50.000 euro
Bij subsidies van 50.000 euro of meer wordt uitgegaan van de traditionele afrekening van subsidies, namelijk op basis van gerealiseerde kosten en baten of van afrekening op basis van afgesproken prestaties. De vaststelling van de subsidie vindt - tenzij de voorschriften voor subsidies tot 50.000 euro worden toegepast - plaats op basis van uitgevoerde activiteiten en gerealiseerde kosten. Bij de financiële verantwoording mag de gemeente een door een accountant opgesteld stuk vragen. Het is echter niet verplicht daar in alle gevallen om te vragen. Zekerheid kan ook worden verkregen door steekproefsgewijze controles van de uitvoeringsinstanties of door verantwoording in de jaarrekening van een instelling.
Indien er wordt gekozen voor het opvragen van een accountantsverklaring, is het van belang dat de gemeente en de subsidieontvanger vooraf goede afspraken maken over de wijze van verantwoorden en over de aspecten, die in de controle worden betrokken. Hierbij kan het raadzaam zijn om ook de accountant te consulteren. In de regel worden drie niveaus van controle onderscheiden:
1. een getrouwheidsverklaring bij een financiële verantwoording;
2. een rechtmatigheidsverklaring bij een financiële verantwoording;
3. een rechtmatigheidsverklaring bij een financiële verantwoording plus een Assurance-rapport bij het activiteitenverslag.
In de artikelen 15, 16 en 17 is voor de verantwoording van subsidies aansluiting gezocht bij de nota ‘Kaderbeheer financieel beheer rijkssubsidies’ in die zin, dat de wijze van verantwoording afhankelijk is gemaakt van de hoogte van de subsidies.
Vanuit het oogpunt van lastenverlichting wordt in lid 3 van de artikelen 16 en 17 geregeld dat ook alternatieve verantwoordingsbewijzen kunnen worden gevraagd. Daarmee geven wij invulling aan het uitgangspunt, dat de verantwoordingslasten in verhouding moeten zijn met de hoogte van het subsidiebedrag.
Artikel 18. Vaststelling subsidie
In dit artikel is geregeld binnen welke termijn het college besluit over de vaststelling van de subsidie.
Naast deze Algemene subsidieregeling, kan het college categorieën van subsidies of subsidieontvangers aanwijzen voor wie de subsidie wordt vastgesteld zonder dat hiervoor door de subsidieontvanger een aanvraag moet worden ingediend. Hierdoor kunnen de lasten voor zowel de subsidieaanvrager als de gemeente worden bespaard.
Artikel 19. Standaardberekeningswijzen van uurtarieven en uniforme kostenbegrippen
Een veel gebruikte methode voor de bepaling van de omvang van het subsidiebedrag is de berekening van de (gedeeltelijke) bijdrage aan de werkelijke kosten van subsidiabele activiteiten. Hierbij is een belangrijke basis voor de financiering/subsidie (kostengrondslag) de inzet van personeel. De subsidieontvanger moet zich verantwoorden over het aantal subsidiabele uren en de totstandkoming van de uurtarieven. Dit brengt hoge lasten met zich mee. Vooral de verschillende uitgangspunten en definities per subsidie ten aanzien van de subsidiabele kosten (bijvoorbeeld overheadkosten) leggen een grote (lasten)druk op de administratieve systemen van subsidieontvangers.
Bij het bepalen van de standaardberekeningswijzen voor de berekening van uurtarieven kan het college aansluiten bij onderstaande berekeningswijzen.
a. berekening op basis van integrale kosten;
b. berekening op basis van kosten per kostendrager, vermeerderd met een forfaitair vastgestelde opslag voor indirecte kosten of
c. een forfaitair vastgesteld uurtarief.
Bij het bepalen van kostenbegrippen bij de berekening van uurtarieven kan het college aansluiten bij de volgende definities :
- Subsidiabele kosten: de kosten die bij het verlenen en vaststellen van de subsidie in aanmerking worden genomen, respectievelijk de feitelijke hoogte van die kosten.
- Kostendrager: kostenplaats of volume-eenheid voor kostenberekening, bijvoorbeeld personeels-/arbeidsuren, apparaat-/machine-uren en overige kostendragers als output van apparaten en machines en verbruikte materialen.
- Afschrijvingskosten: kosten die de economische waardevermindering weergeven van een investering tegen historische kostprijs gedurende de economische levensduur (periode waarna de investering economisch verouderd is), de eventuele restwaarde na de economische levensduur behoren niet tot de subsidiabele kosten.
- Loonkosten: de optelsom van de bruto loonkosten, niet winstafhankelijke emolumenten, dan wel extra verdiensten naast het loon, werkgeverslasten, kosten van secundaire arbeidsvoorwaarden en, indien van toepassing, een evenredig deel van de begrote kosten voor een eventuele wachtgelduitkering na ontslag, voor personeel dat werkzaamheden verricht ten behoeve van subsidiabele activiteiten.
- Urenbasis: het aantal werkbare uren per fte per jaar.
- Directe kosten: kosten van een kostendrager en kosten derden, die rechtstreeks aan de subsidiabele activiteit worden toegerekend.
- Indirecte kosten of overhead: kosten die niet rechtstreeks aan een subsidiabele activiteit worden toegerekend, maar via toerekening van een kostendrager.
- Kosten derden: op factuur aantoonbare aan derden verschuldigde kosten die direct voor de subsidiabele activiteit worden gemaakt, bijvoorbeeld door uitbesteding van een deel van de subsidiabele activiteit en kosten van voor de subsidiabele activiteit geleverde goederen en diensten.
Artikel 20. Subsidiëring mede door andere bestuursorganen
Dit artikel is bedoeld om de administratieve en bestuurlijke lasten terug te brengen in geval van samenwerking met andere bestuursorganen, waar de aanvrager ook een aanvraag voor subsidie heeft gedaan. Het lijkt het meest logisch om bij de behandeling van dit soort aanvragen, aan te sluiten bij de procedure van dat bestuursorgaan, aan wie de belangrijkste of grootste subsidie is gevraagd voor wat betreft de te verstrekken gegevens. Dit betekent zowel voor de betrokken bestuursorganen als voor de aanvrager een verlichting van de administratieve lasten. Er wordt immers voorkomen dat de aanvrager aan allerlei verschillende administratieve procedures moet voldoen en daarvoor voor elk bestuursorgaan andere stukken hoeft op te stellen.
In de hardheidsclausule is zo concreet en nauwkeurig mogelijk (dus door het benoemen van de specifieke artikelen) aangegeven op welke onderdelen van de regeling deze clausule van toepassing is. De toepassing van de hardheidsclausule dient beperkt te blijven tot individuele gevallen. Zodra de toepassing van een hardheidsclausule voor bepaalde gevallen voldoende is uitgekristalliseerd en daardoor en bestendig karakter heeft gekregen, dient dit beleid in de Algemene subsidieverordening of deelverordening te worden neergelegd.
In de praktijk zullen er altijd aanvragen zijn, die niet exact te definiëren zijn of waarvan een of meer onderdelen niet in de verordening genoemd worden. Het tweede lid bepaalt, dat het college in dit soort gevallen beslist.
Artikel 22. Inwerkingtreding, overgangsbepaling en citeertitel
Om geen juridische leemte te laten ontstaan geldt de bestaande/oude regelgeving voor de lopende subsidies en is de nieuwe van toepassing op alle subsidies die in behandeling worden genomen na besluitvorming in de raad over deze verordening.