Beleidsregel aanpak overlast

De burgemeester van Kampen,

 

overwegende dat voor de toepassing van artikel 172a en artikel 172b Gemeentewet een beleidsregel noodzakelijk is wat betreft de bevoegdheden bij herhaaldelijke groepsgerelateerde en/of individuele overlast;

 

gehoord de beraadslaging in de driehoek van 13 mei 2011;

 

gelet op de artikelen 172a en 172b van de Gemeentewet en 4:81 Algemene Wet bestuursrecht;

 

overwegende:

 

Op 6 juli 2010 heeft de Eerste Kamer ingestemd met de Wet Maatregelen Bestrijding Voetbalvandalisme en Ernstige Overlast (WMBVEO). Deze beleidsregel ziet toe op het toepassen van de burgemeestersbevoegdheden bij herhaaldelijk ordeverstorend gedrag op grond van deze wet. De aanvullende bevoegdheden richten zich op het vroegtijdig kunnen stoppen, het preventief ingrijpen en het doorbreken van het ordeverstorend gedrag van een individu of van een groep. Het gaat om nieuwe bevoegdheden uit de Gemeentewet, artikelen 172a en 172b, op basis waarvan de burgemeester (preventief) kan ingrijpen bij ordeverstorend gedrag in bepaalde wijken of gebieden waar de openbare orde onder druk staat, of ten behoeve van het ordelijk verloop van evenementen, waaronder voetbalwedstrijden.

 

Voor zover het jeugdoverlast betreft vergt toepassing van deze bevoegdheden een andere afweging. In deze beleidsregel wordt daar waar nodig afzonderlijk  op ingegaan, gelet op het specifieke karakter van deze problematiek.

 

In het regionaal college van 15 december 2010 is besloten om voorlopig geen stappen te ondernemen om artikel 172b Gemeentewet (12-minregeling) toe te passen.

 

Aanleiding aanpassing Gemeentewet

Aanleiding voor de uitbreiding van de Gemeentewet is de toenemende mate van herhaaldelijke vormen van ordeverstorend gedrag, waarbij de huidige bestuurlijke en strafrechtelijke instrumenten onvoldoende toereikend zijn gebleken om de overlastgevende situatie of het geweld te beëindigen. De gevolgen van de overlast zijn voor de omgeving ingrijpend. Mensen voelen zich bedreigd en onveilig, wat bepalend is voor hun veiligheidsbeleving. Maatschappelijk is het onaanvaardbaar dat niet vroegtijdig en direct kan worden opgetreden tegen dit soort ordeverstorend gedrag.

 

Met de toevoeging van artikel 172a in de Gemeentewet kan de burgemeester een gebiedsverbod, een groepsverbod en/of een meldingsplicht opleggen aan de personen die herhaaldelijk de orde verstoren. Op grond van artikel 172b Gemeentewet kan de burgemeester ook een soortgelijk bevel geven aan de ouders of voogd van een persoon die de leeftijd van 12 jaren nog niet heeft bereikt. Overtreding van de verboden is strafbaar gesteld op grond van artikel 184 Wetboek van Strafrecht en wordt door het Openbaar Ministerie (hierna: OM) in beginsel vervolgd overeenkomstig de richtlijnen van het OM (zie bijlage 3).

 

Met deze bevoegdheden kan de burgemeester preventief ingrijpen als personen zich herhaaldelijk ordeverstorend gedragen, zowel individueel als groepsgewijs. De toepassing van deze bevoegdheden is mede afhankelijk van de context waarin de ordeverstorende handelingen worden gepleegd gelet op het beoogde effect van de maatregel.

 

Samenhang overige bevoegdheden uit de Algemene Plaatselijke Verordening

Artikel 172a Gemeentewet doorkruist niet wat bij gemeentelijke verordening is bepaald. Dit betekent dat de huidige instrumenten tegen overlast en baldadigheid uit de APV blijven bestaan. Ook de inzet op grond van samenscholing en ongeregeldheden (artikel 2.1.1.1 APV) en de maatregelen tegen overlast en baldadigheid waaronder openlijk drankgebruik (artikel 2.4.8  lid 1 APV) en drugsgebruik (artikel 2.7.2 APV) blijven onverminderd van kracht.

 

Op grond van artikel 172a Gemeentewet kan een gebiedsverbod worden opgelegd voor de duur van drie maanden. De gemeente Kampen heeft geen gebiedsontzegging in de APV opgenomen. Met een dergelijk artikel kan tegen acute overlast worden opgetreden met een zeer kort durend gebiedsverbod. De bevoegdheden op grond van artikel 172a en 172b uit de Gemeentewet kunnen alleen worden ingezet als de overtredingen een herhaaldelijk karakter hebben, waarbij tevens sprake moet zijn van een ernstige vrees voor een verdere verstoring van de openbare orde. Het mandateren van deze aanvullende bevoegdheden is niet toegestaan. De bevoegdheden zijn daardoor feitelijk niet geschikt om in een acuut zich manifesterend openbare orde probleem in te zetten. Hiervoor blijven de APV, bestuurlijk ophouden en het noodrecht (artikelen 172, 175-176a Gemeentewet) de meest geëigende instrumenten.

 

De bevoegdheden op grond van de Gemeentewet worden dan ingezet op het moment dat de maatregelen op grond van de APV geen effect sorteren of niet toereikend worden geacht, gelet op de ervaringen of het karakter van de problematiek en er ernstige vrees bestaat voor een verdere verstoring van de openbare orde.

 

De bevoegdheden op grond van 172a Gemeentewet

Op grond van artikel 172a eerste lid Gemeentewet kan de burgemeester aan een persoon die herhaaldelijk individueel of groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord óf bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde de volgende maatregelen opleggen:

• 1.

  gebiedsverbod;

• 2.

  groepsverbod;

• 3.

  meldingsplicht.

 

Voorwaarden bevoegdheden op grond van 172a Gemeentewet

De burgemeester kan gebruik maken van zijn bevoegdheden indien voldaan is aan de volgende voorwaarden:

• -

  het gaat om een herhaaldelijke verstoring van de openbare orde;

• -

  er is een ernstige vrees voor verdere verstoringen van de openbare orde;

• -

  de overlast is gepleegd door het individu of door een groep;

 

Ordeverstorende gedragingen

Een wettelijke definitie van het begrip ‘verstoring van de openbare orde’ is niet te geven. Of sprake is van een verstoring van de openbare orde en daarmee ordeverstorend gedrag hangt af van de specifieke omstandigheden van het geval en de intensiteit van de gedragingen.

Het gaat om een afwijking van de normale gang van zaken in de publieke ruimte. Ordeverstorende gedragingen zijn in ieder geval strafbare gedragingen en overtredingen van de APV. De ordeverstoorder krijgt een proces-verbaal voor deze gedragingen. Daarnaast kunnen ook structurele ordeverstorende gedragingen die niet direct strafbaar zijn gesteld onder deze begripsbeschrijving vallen. Dit moet blijken uit een registratie van toezichthouders in de publieke ruimte.

 

Onder het verstoren van de openbare orde wordt in ieder geval verstaan het op openbare of voor publiek toegankelijke plaatsen begaan van een overtreding dan wel het veroorzaken van onrechtmatige hinder of gevaar. Onder het ernstig verstoren van de openbare orde wordt verstaan het op openbare of voor publiek toegankelijke plaatsen begaan van een misdrijf dan wel het veroorzaken van zeer ernstige onrechtmatige hinder of gevaar.

 

Voorbeelden van ordeverstorende gedragingen zijn:

• het hinderlijk en zonder redelijk doel rondhangen;

• -

  joelen;

• -

  naroepen;

• -

  bespugen;

• -

  intimiderend overkomen;

• -

  wildplassen;

• -

  plakken en kladden;

• -

  hinderlijk drankgebruik;

• -

  vernieling van goederen;

• -

  ingooien van ruiten;

• -

  het aanbrengen van graffiti;

• -

  openbare dronkenschap;

• -

  schelden;

• -

  vernielingen;

• -

  wet Mulder feiten.

 

Hierbij wordt opgemerkt dat voor jeugdoverlast bij een groepsgewijze verstoring van de openbare orde een zwaardere afweging dient te worden gemaakt bij de beoordeling of het kindgedrag als overlastgevend kan worden aangemerkt. Joelen, stoeien en belletje trekken worden in beginsel niet als overlastgevende aangemerkt. Daarnaast dienen jongeren (tot 24 jaar) zich ten minste twee maal schuldig te hebben gemaakt aan overlast gerelateerde (strafbare) feiten wil er sprake zijn van een “overlastgevende” jongeren. De wet Mulder feiten, worden alleen dan meegenomen indien deze overtredingen een onevenredige druk leggen op de openbare orde in een bepaald gebied, denk hierbij aan het op de stoep rijden met een scooter.

 

Herhaaldelijk

Volgens de Van Dale wordt onder herhaaldelijk “meer dan eens” verstaan. Dit betekent dat sprake kan zijn van herhaaldelijk als een persoon meer dan één keer de openbare orde heeft verstoord. Herhaaldelijk houdt ook verband met de periode waarin de gedragingen hebben plaatsgehad. Om te kunnen spreken van herhaaldelijk moeten de gedragingen binnen een afzienbare tijd plaatsvinden. Of sprake is van een afzienbare tijd is weer afhankelijk van de context waarin de gedragingen hebben plaatsgevonden. Bij evenementen die op jaarlijkse basis plaatsvinden is een afzienbare tijd van 13 maanden redelijk. In concrete gevallen moeten nadere afwegingen worden gemaakt.

 

In ieder geval zijn ordeverstorende gedragingen van langer dan 13 maanden geleden niet te kwalificeren als herhaaldelijk.

 

Ernstige vrees

Ordeverstorend gedrag welke herhaaldelijk wordt gepleegd door het individu of door groepen, binnen een afzienbare tijd, is ernstig gelet op het effect op de openbare orde en het woon- en leefklimaat. De ernstige vrees kan daarnaast worden afgeleid uit concrete aanwijzingen, bijvoorbeeld het feit dat een persoon reeds in het verleden betrokken is geweest bij ernstige ordeverstoringen, door verklaringen van betrokkenen, signalen of verwachtingen en overige voorzienbare omstandigheden.

 

Groepsgerelateerde gedragingen en leidende rol

Er is sprake van een groep bij drie of meer personen, waar de overlastgever onderdeel vanuit maakt. Als een persoon bij groepsgerelateerde overlast een leidende rol heeft gehad, kan direct - na de eerste overtreding - een bestuurlijke maatregel worden opgelegd. Het is moeilijke een leidende rol te typeren. Aansluiting kan worden gezocht bij rechterlijke uitspraken over openlijke geweldpleging in vereniging waar de leider niet zelf orde­verstorende gedragingen pleegt, maar ‘actief’, medestanders mobiliseert, voorop loopt, faciliteert, oproept (via sms, internet of anderszins) of op intimiderende wijze een bijdrage levert aan in groepsverband plegen van ordeverstoring1.

 

Van een leidende rol kan dus sprake zijn indien de persoon anderen aanzet tot ongewenst gedrag dat de openbare orde verstoort. Dit kan zich uiten in concrete gedragingen zoals het benaderen van anderen, het leggen van contact tussen leden van de groep, het initiatief nemen, een vertrouwensrelatie en/of gezag hebben. Ook kan de leidinggevende rol worden afgeleid uit verklaringen van getuigen of leden van de groep. Aantonen van een leidende rol is afhankelijk van de concrete casus. Naast de te treffen maatregelen van de burgemeester kan de ordeverstorende leider worden vervolgd.

 

Context van de gedragingen

Bij de juiste toepassing van de bevoegdheden is de context waarin de gedragingen hebben plaatsgehad zeer relevant. De context is tevens bepalend voor de subsidiariteit en proportionaliteit van de maatregel. De volgende toepassingsgebieden worden onderscheiden.

 

1. Overlast in bepaalde wijken

Gelet op de reikwijdte van de bevoegdheden, zoals groepsgerelateerde en individuele overlast zijn de maatregelen goed toepasbaar bij de bestrijding van onder andere straatdealers/drugsrunners, drugsverslaafden en veelplegers, welke in bepaalde gebieden in de gemeente een onaanvaardbare druk leggen op de openbare orde en veiligheid. Indien sprake is van overlast veroorzaakt door jeugd(groepen) wordt een andere afweging gemaakt.

 

Wat betreft zwervers en alcoholisten is het feit dat een groepje zich verzamelt - om al dan niet met elkaar alcoholische versnaperingen te nuttigen - in beginsel niet overlastgevend. De groep als geheel of het individu moet zich overlastgevend gedragen, en dat gebeurt bij deze ordeverstoorders, vaak door een combinatie van ordeverstorende gedragingen, zoals het intimideren van voorbijgangers, geluidsoverlast, vervuiling en wildplassen.

Bij de groep veelplegers gaat het om het feit dat zij veelvuldig actief zijn al dan niet in eenzelfde gebied en (gedrags)interventies niet hebben geleid tot het stopzetten van hun overlastgevende gedragingen. 

Straatdealers hebben door hun (dealers)activiteiten een aanzuigende werking op allerlei vormen van criminaliteit in de openbare ruimte. Vaak gaat het om een bepaald gebied, waarbij door de aanzuigende werking in dat gebied een onaanvaardbaar openbaar orde probleem ontstaat. Deze personen zijn veelvuldig op de openbare weg aanwezig om, ofwel te handelen, ofwel klanten door te geleiden naar een drugshandelaar. Het alleen aanwezig zijn op de openbare weg, levert in veel gevallen geen strafbaar feit op, maar veroorzaakt veel overlast en levert bij buurtbewoners of aldaar aanwezigen gevoelens van onveiligheid op. Het veiligheidsgevoel wordt vergroot, als deze personen uit het straatbeeld verdwijnen.

 

2. Overlast rond evenementen

In deze beleidsregel wordt van een evenement gesproken overeenkomstig de definitie van artikel 2.2.1 van de APV. Dit betekent dat deze beleidsregel niet van toepassing is op reguliere voetbalwedstrijden. Deze beleidsregel is wel van toepassing op betogingen en vergaderingen ingevolge de Wet openbare manifestaties en samenkomsten en demonstraties die gelet op hun aard een aantrekkende werking hebben op overlastgevende personen.

 

Kampen is een bruisende evenementenstad. De stad kent een totaalaanbod aan gevarieerde evenementen. De duizenden deelnemers en bezoekers bevestigen dit beeld en zorgen voor een feestelijke sfeer. Om dit beeld zo te houden is het belangrijk dat preventief wordt opgetreden tegen relschoppers die het voor een grote groep welwillende bezoekers bederven.

 

De incidenten rondom voetbalwedstrijden en bij bijvoorbeeld het evenement op het strand van Hoek van Holland op 22 augustus 2009 leren dat steeds vaker bepaalde groepen personen evenementen bezoeken met het kennelijke doel de openbare orde te verstoren of te bedreigen. Evenementen waarbij tegelijkertijd grote groepen personen in de stad bijeenkomen, rechtvaardigen extra maatregelen ter voorkoming van wanordelijkheden. Dit betekent dat naast een goede voorbereiding het mede van belang is dat gerichte inzet plaatsvindt op bepaalde groepen/personen ter bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat. De bevoegdheden op grond van artikel 172a Gemeentewet kunnen aanvullende maatregelen bij evenementen inhouden.

 

3.  Jeugdoverlast

Jongeren verdienen een tweede kans. Van jongeren is in ieder geval sprake indien de persoon of de personen de leeftijd van 24 jaar nog niet hebben bereikt. Wat betreft de aanpak van jeugd of jeugdgroepen is het noodzakelijk dat het inzetten van een maatregel een onderdeel moet vormen van een geïntegreerde, persoonsgebonden aanpak. Bevoegdheden specifiek bij jeugdoverlast zullen pas worden ingezet indien deze geïntegreerde persoongerichte aanpak van minder vergaande middelen én de hulpverlening zijn ingezet. Pas als jongeren deze kansen niet hebben aangegrepen om hun gedrag te verbeteren is een harde aanpak wat nog rest. Om die reden is voor jeugdigen een apart handhavingsarrangement opgenomen.

 

Toepassing van de bevoegdheden bij overlast

De bevoegdheden van de Wet MBVEO houden een beperking in van de bewegingsvrijheid van het individu, hetgeen betekent het recht om zich zonder inmenging van de overheid te verplaatsen (vrijheidsbeperking). Een juiste toepassing van de bevoegdheden moet daarom zijn gewaarborgd. Dit betekent dat de maatregel een legitiem doel moet dienen, waarbij tevens wordt voldaan aan de proportionaliteit en subsidiariteit. In deze beleidsregel geeft de burgemeester aan op welke wijze hij van de aanvullende bevoegdheden gebruik zal maken. Dit laat onverlet dat de burgemeester een afwijkingsbevoegdheid heeft indien dit door de bijzondere omstandigheden gelet op de openbare orde noodzakelijk is.

 

1. Ordeverstorende gedragingen bij evenementen

Indien een persoon binnen 13 maanden herhaaldelijk ordeverstorend gedrag vertoont tijdens evenementen kan een gebiedsverbod worden opgelegd voor de duur van drie maanden, waarbinnen het verboden is om zich op een nader te bepalen plaats te begeven.

De plaats waar het ordeverstorende gedrag heeft plaatsgevonden, is niet bepalend voor het gebied waarvoor het verbod wordt opgelegd. Zo kan het verbod, gelet op de evenementenkalender, voor meerdere gebieden tegelijkertijd in de stad gelden.

 

Daarnaast kan de burgemeester indien de feiten en omstandigheden dat noodzakelijk maken bij evenementen een groepsverbod opleggen voor de duur van een evenement, dan wel maximaal drie maanden.

 

2. Ordeverstorende gedragingen in groepsverband

Indien een persoon herhaaldelijk orderverstorend gedrag vertoont en het merendeel van de gedragingen in groepsverband hebben plaatsgevonden zal aan de persoon een groepsverbod worden opgelegd. Als een persoon bij groepsgerelateerde overlast een leidende rol heeft gehad, kan direct - na een eerste ordeverstorende gedraging - een groepsverbod worden opgelegd.

 

Indien bijzondere omstandigheden van het geval dat noodzakelijk maken, zoals de geografische ligging van het gebied, de bestaande druk op de openbare orde of de ernst van de gedragingen kan direct een gebiedsverbod worden opgelegd.

 

3. Ordeverstorende gedragingen door het individu

Indien een persoon herhaaldelijk individueel ordeverstorende gedragingen pleegt zal aan die persoon een gebiedsverbod worden opgelegd.

 

Indien bijzondere omstandigheden van het geval dat noodzakelijk maken, zoals de handhaafbaarheid van het opgelegde verbod kan direct een meldingsplicht worden opgelegd.

 

4. Overtreding opgelegd bevel

Bij een eerste overtreding van het groepsverbod:   

• -

  wordt het verbod verlengd met drie maanden indien de overtreding niet gepaard gaat met ordeverstorende gedragingen of kan het gebied waarvoor het groepsverbod geldt ten nadele van betrokkene worden uitgebreid.

• -

  wordt een gebiedsverbod opgelegd indien de overtreding van het groepsverbod gepaard gaat met ordeverstorende gedragingen.

Bij overtreding gaat de politie over tot aanhouding op grond van artikel 184 Sr en gaat het OM over tot vervolging mits de richtlijnen van het OM in bijlage 3 in acht zijn genomen. Bij een tweede overtreding van een groepsverbod zonder ordeverstorende gedragingen wordt er een gebiedsverbod opgelegd voor de duur van drie maanden.

 

Bij een eerste overtreding van het gebiedsverbod:

• -

  wordt het verbod verlengd voor de duur van drie maanden indien geen sprake is van ordeverstorende handelingen of kan het gebied worden uitgebreid;

• -

  wordt een meldingsplicht opgelegd indien naast de overtreding sprake is van ordeverstorende handelingen.

Bij overtreding gaat de politie over tot aanhouding op grond van artikel 184 Sr en gaat het OM over tot vervolging op deze grond mits de richtlijnen van het OM in bijlage 3 in acht zijn genomen.

 

5. Verlengingsmogelijkheden bij groepsgerelateerde en individuele overlast

De maatregelen worden voor de duur van drie maanden opgelegd. De maatregelen kunnen worden verlengd of ten nadelen van betrokkene worden uitgebreid indien uit nieuwe feiten en omstandigheden blijkt dat er hernieuwde vrees is voor het verstoren van de openbare orde. Nieuwe feiten en omstandigheden zijn onder andere het overtreden van de opgelegde maatregel. Deze ernstige (hernieuwde) vrees kan ook worden afgeleid uit ordeverstorende gedragingen in andere gebieden dan het gebied waar het verbod voor geldt. De plaats waar het ordeverstorende gedrag heeft plaatsgevonden, is niet bepalend voor het gebied waarvoor de maatregel wordt opgelegd. De maatregel kan gelet op de druk op de openbare orde op een bepaald gebied en gelet op de mobiliteit van (jeugd)groepen tegelijkertijd voor meerdere gebieden in de stad gelden.

 

Indien de maatregel wordt verlengd terwijl de termijn van een eerder opgelegde maatregel nog niet is verstreken gaat de nieuwe maatregel pas in na afloop van de termijn van de eerder opgelegde maatregel. Gedurende de looptijd van een maatregel kan slechts één keer een maatregel worden verlengd.

 

Indien er sprake is van een ordeverstorende gedraging binnen drie jaar nadat een maatregel is verstreken kan direct een stap in het handhavingsarrangement (zie bijlage 1) worden overgeslagen.

 

Wanneer later bekend geworden feiten en omstandigheden hiertoe aanleiding geven en voldoende garanties aanwezig zijn dat herhaling is uitgesloten, kan de bestuurlijke maatregel worden opgeheven.

 

6. Ordeverstorend gedrag door jeugd

Indien een jongere tot 24 jaar binnen een afzienbare tijd herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord zal een groepsverbod, dan wel een gebiedsverbod worden opgelegd. Hiervoor gelden de zelfde uitgangspunten als bij 2, 3, 4 en 5, mits de minder vergaande middelen én de hulpverlening als integrale persoongebonden aanpak zijn ingezet.

Bij een overtreding van een bevel, zal indien dit niet gepaard gaat met ordeverstorende handelingen de maatregel worden verlengd met drie maanden. Indien het bevel wordt overtreden en dit gepaard gaat met ordeverstorende handelingen, zal de duur van de maatregel worden verlengd, tenzij de maatregel het eventuele hulpverleningstraject in de weg staat.

 

1Zie arrest Gerechtshof Amsterdam 30 juli 2009, Parketnummer: 21-004032-07

 

 

Besluit vast te stellen:

 

Beleidsregel aanpak overlast